АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации»
На прааах рукописи
ХАЛИКОВ ФЯРИТ ЗАКАРИЕВИЧ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность - 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 7 МАЗ 2012
Челябинск 2012
005043267
Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева»
Научный руководитель; Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Дудко Игорь Геннадьевич
Несмеянова Светлана Эдуардовна
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия» директор института государственного и международного права
Полянский Виктор Владимирович
кандидат юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Самарский государственный университет» зав. кафедрой государственного и административного права
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Курский государственный университет»
Защита состоится « 24 » мая 2012 года в_часов на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ. 212. 296.08 при по адресу: 454001, г.Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129, корп. 1, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет».
Автореферат разослан «ЯЗ » апреля 2012 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета ^Калы^ьяо, Н.Н. Кадырова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. За последние два десятилетия в Российской Федерации существенным образом изменилось содержание и характер законотворчества. Во многом это связано с перераспределением правотворческих полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами. В субъектах Российской Федерации весьма динамично развивается собственное законодательство. В среднем, в каждом субъекте РФ уже принято и действует несколько сотен законов. В результате законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации сложилась многоуровневая система законодательства.
В основе такого значительного развития законодательства субъектов Российской Федерации лежит глубокая модернизация государственного устройства. Федерализация России, осуществляемая как процесс доктринальный и практический, обусловила не только постановку и вопроса о праве субъектов РФ на законотворчество, но и породила разнообразную и богатую оригинальными чертами юридическую практику субъектов Российской Федерации.
Для законотворческой, как в целом и правотворческой, практики субъектов Российской Федерации характерны позитивные процессы и достижения. В частности, осуществляется планирование законодательных работ, определены приоритеты законотворчества, осуществляется экспертная деятельность законопроектов и мониторинг действующих нормативных правовых актов. Во многом сняты противоречия между региональным и федеральным законодательством, устранены явные коллизии между законами субъектов РФ и федеральными законами, особенно в сфере совместного ведения. Характерной чертой законодательной деятельности в субъектах РФ является отлаженный механизм взаимодействия всех ветвей власти.
На фоне несомненных достижений законотворческой практики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проявляются и недостатки, препятствующие эффективному воздействию законодательства на общественные отношения. Это недостаточная урегулирован-ность отдельных этапов законотворческой деятельности, пробелы и противоречия между актами регионального уровня, обеспечивающими данный вид деятельности,
отсутствие научно обоснованной системы нормативных правовых актов обеспечивающих юридический механизм разработки и принятия региональных законов, не-доработанность их формы, чрезмерная перегруженность планов законопроектных работ, отсутствие, порой, тщательной проработки при принятии важных государственных решений. Все это, несомненно, актуализирует потребность концептуального осмысления с конституционно-правовых позиций проблем нормативного регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретическое осмысление законодательного процесса на уровне субъектов Российской Федерации началось еще в середине 90-х гг1. В основном публиковались работы методического и рекомендательного плана, в которых также обобщался законотворческий опыт субъектов РФ. В связи с введением в действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изучение вопроса законотворческой деятельности субъектов РФ приобрело более системный характер.
Отдельные проблемы статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, законотворчества, законодательной практики субъектов Российской Федерации и ее результатов исследовались в работах С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, H.A. Богдановой, A.B. Безрукова, Дудко И.Г., Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, Г.Н. Комковой, И.А. Кравца, В.И. Крусса, O.E. Кутафина, М.М. Курманова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, В.В. Полянского, A.C. Саломаткина, Е.Б. Султанова, Ю.А. Тихомирова, A.A. Уварова и др.
В диссертационных исследованиях, в рамках конституционного права, рассматриваются во многом результаты законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации; обобщается практика законодательного процесса на
1 См.: например: Законы области как субъекта Российской Федерации: Сб. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - Воронеж» 1996; Закон: создание и толкование / Под ред. A.C. Пиголкина. M.: Спарк, 1998; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. М.: Изд-во НОРМА, 1998; Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. A.B. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, B.H. Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001.
примере отдельных видов субъектов РФ (республик, областей), либо в рамках отдельных федеральных округов1.
Таким образом, степень разработанности данной темы в современной отечественной науке остается явно недостаточной и характеризуется отсутствием значительного числа комплексных системных исследований по данной проблематике.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих при разработке, внесения, рассмотрения, принятия, подписания и обнародования законов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, определяющие статусные характеристики участников законодательного процесса, регулирующие процедуры разработки и принятия законов субъектов РФ, их введения в систему законодательства субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является комплексный анализ конституционно-правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, а также выработка конкретных предложений по совершенствованию законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с указанной целью задачами исследования являются:
уточнение содержания понятий «законодательная деятельность», «законодательный процесс», «законодательная процедура»;
- формулирование критериев выделения стадий и этапов законодательного процесса осуществляемого в субъектах РФ;
- анализ действующего законодательства, регулирующего законодательный процесс в субъектах Российской Федерации, выявление пробелов и противоречий;
1 См., например: Подкорытова P.M. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в сфере социальной зашиты населения: автореф дис ...канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000; Старцева Л.И. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в областях - субъекта Российской Федерации: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2002; Холодилова Е.А. Законодательный процесс в субъектах Российской федерации (проблемы теории и практики): автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005; Храмцов A.B. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: автореф. дис. ...канд. юрид. л наук. Орел, 2007.
раскрытие статусной характеристики субъектов - участников законодательного процесса в субъектах Российской Федерации;
- исследование организационных и обеспечительных действий по реализации законодательного процесса в субъектах Российской Федерации;
- изучение механизма регионального законодательного процесса, выявление его характерных черт и особенностей;
разработка конкретных предложений по совершенствованию законодательства регулирующего законодательный процесс в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых, представителей конституционного права, общей теории права и отраслевых наук.
В работах теоретиков права С.С. Алексеева, В.М. Баранова, H.A. Власенко, М.Н. Марченко, A.B. Мицкевича, C.B. Полениной, В.М. Сырых рассмотрены различные аспекты понятия «законодательный процесс», его содержания и способов нормативного регулирования.
Конституционная проблематика законотворческой деятельности и законодательного процесса представлена в исследованиях С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, H.A. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.Т. Кабышева, А.Т. Карасева, Д.А. Ковачева, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, И.А. Кравца, O.E. Кутафина, В.А. Лебедева, A.C. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, A.A. Уварова, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и др.
В настоящем исследовании были использованы также материалы работ, посвященных анализу региональной законодательной деятельности и законодательных процедур, A.B. Безрукова, C.JI. Богданова, И.В. Гранкина, И.А. Дубова, И.Г. Дудко, М.Ф. Казанцева, A.A. Казаченко, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, Н.В. Ройзмана, В.Н. Руденко, В.В. Полянского и др.
Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составил комплекс общенаучных и специальных методов исследования. В диссертации были использованы следующие методы: диалектический метод
познания, исторический, логический, сравнительно-правовой метод, формально-юридический метод и др.
Правовую и эмпирическую основу диссертации составили положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов РФ, регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти, постановления законодательных органов, указы глав субъектов Российской Федерации, документы и материалы деятельности законодательных органов власти субъектов РФ, статистические и аналитические материалы.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой комплексное конституционно-правовое исследование, охватывающее все основные проблемы нормативного регулирования законодательных процедур в субъектах Российской Федерации. В научный оборот вводятся ряд новых излагаемых в работе положений, характеристик и выводов. Научная новизна работы обусловлена также использованием новейшей правовой базы и эмпирического материала.
По результатам диссертационного исследования формулируются конкретные предложения по совершенствованию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, а также региональной парламентской практики.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации следует определить как совокупность процедур, урегулированных нормами конституции (устава), закона субъекта РФ, иных нормативных правовых актов субъектов РФ, по реализации законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, подписанию, официальному опубликованию и вступлению в силу закона субъекта Российской Федерации, а также по осуществлению обеспечительных процедур направленных на его качественное содержание.
2. Разделение законодательного процесса на стадии должно осуществляться на основе критериев, которыми выступают следующие: во-первых, определяемые нор-
мативным актом (актами) процедуры; во-вторых, достижение в ходе законодательного процесса последовательного ряда целей, направленных на создание закона; в-третьих, изменение процедурного режима работы с законопроектом.
3. Правовую основу законодательного процесса в субъектах РФ образуют Конституция РФ, федеральное законодательство, решения Конституционного Суда РФ, конституции (уставы), законы субъектов РФ, регламенты и иные акты законодательных органов субъектов РФ. Таким образом, правовое регулирование регионального законодательного процесса, с одной стороны, имеет многоуровневый характер, с другой, отличается достаточно высокой степенью урегулированности, возведением законодательных процедур на уровень специального нормативного правового акта субъекта РФ.
4. Планирование законопроектной работы представительного органа государственной власти является неотъемлемой составляющей законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Внедрение планового начала в подготовку проектов региональных законов позволяет не только оптимизировать деятельность законодательного органа, но и скоординировать деятельность всех заинтересованных правотворческих органов.
В действующем законодательстве субъектов РФ, процедуры подготовки проекта закона получили наименьшее регулирование. Как правило, законы субъектов РФ ограничиваются регулированием вопросов юридической техники и оформления законов. Данная часть подготовительного цикла законодательного процесса должна получить в законодательстве субъектов Российской Федерации большую урегули-рованность.
5. Осуществление экспертизы проектов законов стало важной, неотъемлемой частью законодательного процесса. Вместе с тем, в субъектах РФ отсутствует единый подход к нормативному регулированию проведения экспертизы законопроектов. Такая ситуация не отвечает требованию обеспечения единой законности и единого правового пространства в Российской Федерации. Процедура проведения экспертизы (видов экспертиз) должна быть закреплена в законе «о нормативных правовых актах» соответствующего субъекта.
Общественная экспертиза на законопроекты в субъектах Российской Федерации является наименее урегулированным видом экспертизы и на практике осуществляется эпизодически. Она должна приобрести системный характер и распространяться не только на проекты законов, но и действующие законы. Результаты общественной экспертизы должны быть доступны населению соответствующего региона через официальные сайты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
6. Реализация права законодательной инициативы в целом урегулирована в законодательстве субъектов РФ. Наименее регламентированным остается вопрос о реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения, а также процедура реализации данного права населением соответствующего субъекта Российской Федерации. В законодательстве субъектов РФ, необходимо нормативно закрепить законодательное предложение как одну из форм реализации права законодательной инициативы.
Состав субъектов права законодательной инициативы, устанавливается законами субъектов РФ самостоятельно и в ряде субъектов федерации весьма значителен. Зачастую право законодательной инициативы предоставлено субъектам, полномочия которых могут устанавливаться только федеральными законами (прокурор, федеральные суды). Данная практика не является обоснованной.
7. Анализ законодательства субъектов РФ в части регулирующей процедуру рассмотрения и принятия региональных законов позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, рассмотрение законопроекта в комитетах (комиссиях) законодательного органа не регламентируется так подробно, как обсуждение его в пленарных заседаниях. Должны быть установлены сроки предварительного рассмотрения законопроекта в комитете (комиссии).
Во-вторых, прохождение законопроекта через несколько чтений обеспечивает более основательное его изучение, тщательную проработку в законодательном органе. Большое значение, в связи с этим имеет временной промежуток между первым и вторым чтениями. В связи с этим, существующий в отдельных субъектах РФ подход регионального законодателя когда законопроект может быть рассмотрен в двух
чтениях на одном заседании не удачен, поскольку в этой ситуации не получается «качественного» обсуждения в рамках второго чтения. В связи с этим, в законодательстве субъектов РФ, должно быть закреплено, что два чтения законопроекта должны осуществляться на двух отдельных заседаниях, которые должны состояться в разные дни.
8. В законодательстве субъектов Российской федерации этап подписания и обнародования законов получил довольно обстоятельное урегулирование. В ряде субъектов Российской Федерации сложился собственный подход, отличный от федерального, в регулировании отношений, связанных с отклонением принятого закона высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и преодоления разногласий до стадии подписания закона. Это позволяет утверждать о специфике правового регулирования и складываемой на ее основе практике в этой части законодательного процесса.
9. Более полного регулирования требует процедура вступления в силу законов, после их официального опубликования на русском языке и государственном языке (языках) республик. В законодательстве республик следует определить юридическую силу публикаций текстов законов на государственном языке соответствующей республики.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования, положения, выносимые на защиту, расширяют и углубляют концепцию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы будут способствовать развитию научных знаний о понятии и содержании категории «законодательный процесс», особенностях реализации данной деятельности на региональном уровне. Настоящее исследование является основанием для продолжения научных изысканий в рамках теории законодательного процесса.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на выработку конкретных предложений в сфере нормативного регулирования законодательных процедур осуществляемых в субъектах Российской Федерации, а также рекомендаций, направленных на модернизацию парламентской
практики. Материалы диссертации могут быть использованы в законотворческой деятельности.
Материалы и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в рамках курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», специального курса «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы настоящего диссертационного исследования, нашли свое отражение в научных публикациях автора. Положения, содержащиеся в диссертации, докладывались автором на научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах: V Международной научно-практической конференции «Пробелы в российском законодательстве» (7-8 октября 2011 г., Саранск); «Юридическое образование в регионах России: традиции и современность» (8-9 декабря 2011г., Саранск); семинаре «О взаимодействии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в нормотворческом процессе» (27 - 28 ноября 2010 г., Москва); круглом столе «Конституционно-правовая реформа в современной России: итоги и перспективы» (15-17 марта 2010 г., Москва).
Материалы диссертации обсуждались на кафедре государственного и административного права ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева».
Структура диссертации обусловлена целью и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав объединяющих в себе девять параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, характеризуется
степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуется его теоретическая и методологическая основа, раскрывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость исследования, отмечаются результаты апробации проведенного исследования.
Первая глава - «Конституционно-правовые основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Статус и роль законодательного (представительного) органа в законодательном процессе в субъектах РФ» исследуются особенности конституционно-правового статуса данного органа власти субъектов РФ, компетенция, рассматриваются вопросы осуществления им законодательной деятельности.
Основы правового положения законодательного органа субъекта Российской Федерации закреплены, прежде всего, в Конституции РФ, а также Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Данные нормативные акты составляют правовую базу, на основе которой, нормы конституций (уставов), законов субъектов РФ развивают и детализируют положения о структуре, полномочиях, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Непосредственно конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти закрепляется в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Развитие положений о правовом статусе осуществлено в ряде субъектов РФ в специальных законах о законодательном органе.
В научной литературе дискутируется вопрос о применимости к законодательным органам субъектов РФ понятия «парламент». Оценивая складывающуюся в
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29. 02. 2012г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. №42. Ст. 5005.
субъектах РФ практику автор утверждает, что «парламентаризм» для субъектов Федерации постепенно становится реальностью. Он обретает как юридико-формальные, так и реальные очертания. Наряду с региональными особенностями, практика выявила общий, характерный для всех субъектов РФ опыт, позволяющий квалифицировать явление «регионального парламентаризма».
Современные законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ имеют: во-первых, четкую функциональную направленность; во-вторых, сосредоточение на законодательной деятельности, которая является основополагающей в их работе; в-третьих, определенную специальными нормативными правовыми актами строго очерченную компетенцию.
Компетенция законодательного органа государственной власти субъекта РФ, по мнению автора, есть совокупность властных полномочий установленных федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законами субъектов Российской Федерации, реализуемых по определенным законодательством сферам ведения в целях создания правового порядка на соответствующей территории и выражения государственно значимых интересов избирателей. Объем компетенции законодательных органов субъектов РФ неодинаков. В целом, она может быть обозначена как «относительно ограниченная». Такое определение можно дать исходя из следующего. Конституцией РФ не определены исчерпывающе предметы ведения субъекта Российской Федерации, а сфера совместного ведения имеет достаточно подвижные границы в плане правового регулирования.
Принятие законов субъектов РФ есть исключительная прерогатива законодательных органов субъектов Российской Федерации. Именно они должны выражать потенциал представительного правления и отражать в разрабатываемых законах интересы населения региона, вести учет особенностей субъекта РФ.
Современные представительные органы власти субъектов РФ трансформировались в полноценную законодательную власть. В среднем каждым из законодательных органов было принято около тысячи законов. Однако суть заключена не в количестве принимаемых законов, а в их способности положительного воздействия на различные сферы жизни региона. В этом плане существует ряд проблем, на раз-
решение которых должна быть направлена деятельность законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Во втором параграфе - «Теоретико-конституционные аспекты понятия законодательного процесса в субъектах Российской Федерации» проводится анализ сущности и содержания категории «законодательный процесс», ее соотношения с иными смежными категориями, выявляется научное и практическое значение данной категории.
В параграфе представлен критический анализ различных научных мнений относительно содержания исследуемой категории, ее соотношения с категориями «правотворческий процесс», «законотворческий процесс», «законодательная процедура».
Отмечается, что законодательный процесс в субъектах Российской Федерации, с одной стороны, является разновидностью правотворческого процесса вообще, который охватывает кроме создания законов иные виды нормативных правовых актов, с другой есть специализированная деятельность уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Автор разделяет широкий подход в понимании законодательного процесса. Современный законодательный процесс весьма сложен. Он отличается множественностью субъектов (участников), совокупностью различных процедур и завершается созданием закона. Формально-юридически законодательная деятельность представляет собой последовательность процедур, которые получили правовую регламентацию. Кроме того, это деятельность специально на то уполномоченных органов.
Применительно к субъекту Российской Федерации, законодательный процесс представляет собой, урегулированную в конституции (уставе), законе субъекта РФ и регламенте соответствующего представительного органа совокупность процедур направленных на разработку, принятие и введение в действие законов субъектов РФ.
Одна из особенностей законодательного процесса заключена в последовательных этапах, которые получили в юридической литературе наименования «стадии». Следует признать, что единства мнений о количестве стадий не сложилось. В работе
критически оцениваются различные позиции и мнения по вопросу выделения стадий законодательного процесса применительно к субъектам РФ. Кроме того, изучены и обобщены законы субъектов РФ, в которых закрепляются различные этапы законодательного процесса.
Разделение законодательного процесса на стадии должно осуществляться не произвольно, а на основе критериев. Такими критериями, по мнению автора, могут выступать следующие: во-первых, определяемые нормативным актом (актами) процедуры; во-вторых, достижение в ходе законодательного процесса последовательного ряда целей, направленных на создание закона; в-третьих, изменение процедурного режима работы с законопроектом. В нормативно правовых актах, регулирующих законодательный процесс в субъектах Российской Федерации, содержатся разные подходы регионального законодателя к определению и содержанию законодательного процесса. В диссертации на основе анализа регионального законодательства и научных подходов, автор полагает, что законодательный процесс представляет собой нормативно закрепленную совокупность процедур, осуществляемых уполномоченными субъектами, в целях придания юридической силы закону.
В работе отмечается, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации обязательными действиями, связанными с разработкой законопроекта являются: планирование законопроектной деятельности, экспертиза законопроекта и участие общественности в обсуждении проектов законов. Данные процедуры, по мнению автора, следует обозначить как «обеспечительные» в рамках законодательного процесса. Они носят вспомогательный характер, но, в тоже время, являются обязательными. Это самостоятельный цикл действий в рамках законодательной деятельности.
Исходя из этого, в работе, рамках законодательного процесса, выделены два наиболее важных цикла: во-первых, «обеспечительный» (планирование законопроектной деятельности, экспертиза законопроектов, участие общественности в обсуждении законопроектов) и, во-вторых, собственно законодательные процедуры, которые завершаются вступлением закона в силу.
Автор полагает что, региональный законодательный процесс следует определить как совокупность процедур, урегулированных нормами конституции (устава),
закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта субъекта РФ, по реализации законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, подписанию, официальному опубликованию и вступлению в силу закона субъекта Российской Федерации, а также по осуществлению обеспечительных процедур направленных на его качественное содержание.
В третьем параграфе «Правовые основания законодательного процесса в субъектах РФ» исследуются особенности нормативного регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, актами федерального и регионального уровня.
Отмечается, положения Конституции Российской Федерации закрепляют наиболее значимые правила регулирующие деятельность регионального законодателя. Исследуются как общие, так и специальные правила Конституции РФ, которыми должны руководствоваться и исполнять законодатели субъектов Российской Федерации, при осуществлении законодательной деятельности.
Общие для всех субъектов РФ параметры законодательного процесса специальным образом регулирует Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон, с одной стороны, определяет основы правового статуса органов государственной власти субъектов РФ, с другой, регулирует ряд важных вопросов осуществления законодательной деятельности в регионах. В работе сформулирован вывод о том, что Закон в значительной степени унифицировал модель законодательного процесса в регионах, закрепив ряд важных его параметров. В тоже время, для субъектов РФ сохранились значительные области для нормативного регулирования данного процесса.
В работе исследуется иные федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, оказывающее непосредственное влияние на деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках законодательных процедур.
Особое значение для организации законодательного процесса в субъектах Российской Федерации имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации, прежде всего, его постановления. В работе исследуются акты Конституционного Суда РФ, существенно повлиявшие как статусные вопросы (субъекта РФ, органов власти субъекта РФ), так и на процедурные особенности принятия закона субъекта РФ.
В работе детально анализируются положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации применительно к исследуемой сфере отношений. Сформулирован вывод о различных подходах создателей основных законов в регулировании законодательных процедур. По мнению автора наиболее оптимальным является закрепление в конституциях и уставах законодательных процедур в главе определяющей статус и полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти. При этом конституции и уставы должны регулировать все значимые вопросы законодательного процесса.
В работе изучен опыт различных субъектов РФ по регулированию законодательных процедур в специальных законах «о нормативных правовых актах». Содержательное наполнение соответствующих законов субъектов Российской Федерации, оказалось, весьма различным. Анализ законодательства субъектов РФ позволил выделить три подхода региональных законодателей к предмету и содержанию специальных законов. Автор анализирует достоинства и недостатки данных законов.
В работе рассматривается роль и значение регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также иных актов региональных парламентов, влияющих на законотворческую практику. В структурном и содержательном плане регламенты высших представительных органов государственной власти субъектов РФ имеют определенные различия, отражая позиции разработчиков конкретного регламента к тем или иным процедурным вопросам и, а также специфику региона.
Таким образом, по мнению автора, правовое регулирование регионального законодательного процесса, с одной стороны, имеет многоуровневый характер, с другой, отличается достаточно высокой степенью урегулированности. Как положитель-
ное, следует отметить возведение законодательных процедур на уровень специального закона субъекта РФ.
Вторая глава - «Обеспечение законопроектной деятельности в субъектах Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Планирование законодательной деятельности» исследуются особенности регулирования плановых начал в деятельности законодательных (представительных) органах государственной власти субъектах Федерации.
На основе анализа законодательства субъектов РФ, обобщения практики сформулирован вывод о том, что законотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации осуществляется на плановой основе. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют текущее и перспективное планирование законопроектных работ путем принятия соответствующих планов, программ, примерных перечней. На основе плановой деятельности, законодательному процессу придается характер организованности и научной обоснованности. Это способствует устранению дублирования, создает условия для повышения качества законотворческой деятельности; законодатель получает возможность определить приоритеты своей деятельности. Важной функцией планирования является согласование позиций как между органами власти субъекта РФ, так и с федеральными органами государственной власти.
Программы и планы законотворческой деятельности: во-первых, позволяют скоординировать деятельность всех участников законодательного процесса, а также правотворческих, правоприменительных органов, научных учреждений; во-вторых, в значительной степени способствуют преодолению излишней поспешности в принятии актов; в-третьих, отчасти снимают проблему принятия «сиюминутных» законодательных решений.
Далее автор анализирует конкретные планы законопроектных работ различных субъектов Российской Федерации. Сформулирован вывод о том, что характер и основное содержание региональной программы законотворчества обусловлены, прежде всего, задачами развития законодательства конкретного субъекта Федера-
ции. Вместе с тем, с учетом складывающейся практики, в работе выделены основные подходы региональных законодателей к разработке программы.
Во втором параграфе «Подготовка проектов законов» рассмотрены особенности регулирования процедур разработки законопроектов, и обусловленной этим деятельности различных субъектов.
Отмечается, что для законотворчества особое значение имеют так называемые юридические значимые интересы, т. е. социальные интересы, которые могут быть реализованы благодаря осуществлению юридически значимых действий, возникновению и реализации конкретных правоотношений. Выявление, учет и отражение социально-значимых интересов населения в законопроектах составляет важную часть законотворческой деятельности представительных органов власти субъектов РФ, особенно при разработке конкретных законопроектов.
Необходимо отметить, что проекты законов субъектов РФ готовятся, в основном, для целей: 1) нормативного регулирования различных сфер жизнедеятельности региона; 2) обеспечения реализации прав и законных интересов граждан проживающих на соответствующей территории; 3) обеспечения реализации (исполнения) федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; 4) устранения имеющихся в правовом регулировании пробелов и противоречий, коллизий актов, дублирования.
Сформулирован вывод о том, что процедуры подготовки проекта закона получили в действующем законодательстве субъектов РФ наименьшее регулирование. Как правило, «законы о правовых актах» ограничиваются регулированием вопросов юридической техники и оформления законов.
В третьем параграфе «Экспертиза законопроектов» исследуется понятие экспертизы законопроектов, виды экспертиз осуществляемых на региональном уровне, опыт их правового регулирования.
Автор анализирует различные подходы к определению понятия экспертиза нормативного правового акта. По мнению автора, правовая экспертиза является специальным исследованием принимаемого или действующего нормативного правового акта, для оценки его соответствия Конституции РФ, международным дого-
ворам РФ, соответствующим нормативным актам, а также с позиции юридической техники. Отмечено, что понятие экспертизы нормативного правового акта остается в науке не разработанным.
Исследование экспертной деятельности в субъектах РФ показало, что основными видами экспертиз, осуществляемых в рамках законодательного процесса, являются: правовая, экономическая (финансовая) и антикоррупционная. В меньшей степени применяются лингвистическая, экологическая и социальные экспертизы, которые, по сути, имеют вторичный характер.
Осуществление экспертизы проектов законов стало важной, неотъемлемой частью законодательного процесса. Вместе с тем, в субъектах РФ отсутствует единый подход к нормативному регулированию проведения экспертизы законопроектов. С позиции автора, такая ситуация не отвечает требованию обеспечения единой законности и единого правового пространства в Российской Федерации. Диссертант полагает, что процедура проведения экспертизы должна быть закреплена в законе «о нормативных правовых актах» соответствующего субъекта. При этом необходима разработка как методики осуществления экспертизы, так и процедура обсуждения и учета экспертных заключений в ходе законодательного процесса. Методика проведения экспертизы должна быть утверждена законодательным органом в качестве приложения к закону «о нормативных правовых актах» субъекта Российской Федерации.
На основе обобщения практики субъектов РФ сформулирован вывод о том, что правовая экспертиза, осуществляемая юридическими службами (отделами) аппарата законодательного органа субъекта РФ носит систематический характер; в тоже время общественная экспертиза - эпизодический. По мнению диссертанта, общественная экспертиза в субъектах Российской Федерации должна стать системным явлением и распространиться не только на законопроекты, но и на действующие законы. При этом результаты общественной экспертизы должны быть доступны населению соответствующего региона через, например, официальные сайты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Третья глава - «Содержание и структура законодательного процесса в субъектах Российской Федерации» включает три параграфа.
В первом параграфе «Законодательная инициатива» исследуется понятие «законодательной инициативы», состав субъектов права законодательной инициативы закрепленный в законодательстве субъектов РФ, особенности правового регулирования по реализации субъектами законодательной инициативы.
В работе рассматриваются различные подходы к определению понятия законодательной инициативы, состав субъектов наделенных данным правом, нормативные источники, регулирующие данную процедуру, обобщается практика субъектов РФ.
По мнению автора, законодательная инициатива может быть определена как реализация, на основе конституции (устава), закона субъекта РФ, уполномоченным субъектом своего права предлагать законодательному органу проект закона или предложения о его издании. Реализация законодательной инициативы является самостоятельной стадией общего законодательного процесса. С формальной юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта (законодательного предложения) в законодательный орган субъекта Российской Федерации.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации определяют довольно широкий круг субъектов обладающих правом внесения законопроектов в высший представительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ. Такой подход, в целом, заслуживает положительной оценки. Однако, по мнению диссертанта, нередко порождает дублирование и некоторую инфляцию законодательной инициативы. В частности, не оправданным, по мнению автора, является наделение, в некоторых субъекта РФ, законодательной инициативой председателей, советов (президиумов) законодательных органов, территориальных органов исполнительной власти. Зачастую право законодательной инициативы предоставлено субъектам, полномочия которых могут устанавливаться только федеральными законами (прокурор, федеральные суды). Эта практика не является обоснованной.
В ряде субъектов РФ закреплена возможность участия граждан в реализации законодательной инициативы (например, г. Москва, Иркутская, Свердловская облас-
ти). Это, несомненно, демократический институт, который должен получить развитие и поддержку во всех регионах России. Однако существуют проблемы как организационного, так и нормативного порядка. Детальной регламентации в законодательстве субъектов РФ реализация народной инициативы не получила.
В диссертации исследуются положения региональных актов определяющих условия и процедуру внесения законопроектов и законодательных предложений. Отмечается, что действующие законы устанавливают достаточно высокие требования, как к самому законопроекту, так и сопровождающим его документам.
По мнению автора, реализация права законодательной инициативы в целом урегулирована в законодательстве субъектов РФ. Наименее регламентированным остается вопрос о реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения, а также процедура реализации данного права населением соответствующего субъекта РФ. Автор полагает, что необходимо нормативно закрепить законодательное предложение как одну из форм реализации права законодательной инициативы.
Во втором параграфе «Рассмотрение и принятие проекта закона» автором исследуются доктринальные подходы в оценке данной стадии, анализируется действующее законодательство регулирующее вопросы рассмотрения и принятия законов субъектов РФ, выявляются проблемы нормативного регулирования.
Прохождение законопроекта в законодательном (представительном) органе является важнейшей стадией законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. По мнению автора, началом этапа является принятие решения о предварительном рассмотрении законопроекта в комитетах (комиссиях). Данная стадия состоит из трех, взаимосвязанных и относительно самостоятельных этапов: 1) подготовка законопроектов к рассмотрению законодательным органом; 2) рассмотрение проектов законов; 3) принятие законов. В качестве факультативного выделена процедура рассмотрения законов, отклоненных высшим должностным лицом субъекта РФ.
Анализ законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что подготовка законопроекта к рассмотрению на сессии законодательного органа за-
кточается: а) в предварительном рассмотрении в головном комитете (комиссии); б) направление его на экспертизу (правительству, администрации высшего должностного лица, государственным органам, научным учреждениям и др.); в) обобщении поступивших материалов; г) принятии заключения по законопроекту головным комитетом (комиссией) либо подготовке обобщенных поправок; д) доработке текста законопроекта; е) принятие головным комитетом (комиссией) окончательного решения по законопроекту.
В работе исследуются особенности рассмотрения законопроекта в первом и последующих чтениях. Отмечено, что в законодательстве субъектов РФ установлены определенные ограничения и условия для рассмотрения законопроекта. Оцениваются правила рассмотрения законопроекта и процедуры принятия решений законодательным органом государственной власти субъектов Российской Федерации. Автор полагает не удачным вариант, когда законопроект может быть рассмотрен в двух чтениях на одном заседании. Такой подход регионального законодателя не оправдан, поскольку в этой ситуации не получается «качественного» обсуждения (второго чтения). В связи с этим, предлагается, чтобы в законодательстве субъектов РФ была закреплено правило о проведении двух чтений законопроекта на двух отдельных заседаниях, которые должны состояться в разные дни.
В работе отмечается, что в парламентах некоторых субъектов Российской Федерации рассмотрение законопроекта не заканчивается вторым чтением, а проводится еще одно обсуждение его на пленарном заседании (например, Республика Алтай, Иркутская, Калининградская области и др.). Это, так называемое, третье чтение. Практика проведения трех чтений, хотя и усложняет законодательный процесс, но во многом способствует его качественному осуществлению.
В третьем параграфе «Подписание и обнародование законов субъектов Российской Федерации» изучен и обобщен опыт правового регулирования завершающего этапа законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Отмечается, что федеральный законодатель определил общие рамки процедуры подписания и обнародования закона, предложив общую схему полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данная стадия состоит из
двух этапов: 1) рассмотрение закона высшим должностным лицом субъекта РФ, которая может завершиться подписанием либо отклонением закона; 2) обнародование закона высшим должностным лицом субъекта РФ.
Сформулирован вывод о том, что данная стадия получила в законодательстве субъектов РФ обстоятельное регулирование. Вместе с тем, существовали проблемы, которые вызвали конфликты между законодательной и исполнительной властями субъектов РФ в ходе осуществления данной стадии.
В диссертации обстоятельно рассмотрены постановления Конституционного Суда РФ, сформулированы выводы. Отмечено, что Конституционный Суд РФ, а также федеральный законодатель не сняли всех проблем, возникающих в ходе этой стадии законодательного процесса в субъектах РФ. В частности, не урегулирован вопрос о том, кто должен подписать и обнародовать закон, в случае, если высшее должностное лицо по тем или иным причинам не подписал его в установленный конституцией (уставом) срок. Не урегулирована данная ситуация и в законодательстве субъектов РФ.
В диссертации изучена процедура отклонения принятого закона высшим должностным лицом субъекта РФ. В исследованиях по законодательству субъектов РФ, вопрос о причинах отклонения закона высшим должностным лицом, как правило, не раскрыт. Обобщив законодательство и практику, автор выделяет типичные основания отклонения закона.
По разному, в законодательстве субъектов РФ регулируется процедура «преодоления вето» главы субъекта РФ. Во многих субъектах РФ это процедура имеет подробное регулирование и содержит различные варианты решений законодательным органом государственной власти (например, Республика Мордовия, Удмуртская Республика, Тверская область). В ряде других законов субъектов РФ закреплена лишь возможность преодоления вето высшего должностного лица субъекта РФ (например, Новосибирская, Брянская области).
После подписания закона высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации наступает этап обнародования закона. Это заключительная стадия законодательного процесса. Обнародование закона, в частности в форме опубликования,
имеет исключительно важное значение, не только для участников законодательного процесса, но и для иных субъектов.
Официальное опубликование, являясь обязательным этапом законодательного процесса, представляет собой первичное оглашение текста нового закона. Все последующие опубликования, даже если они осуществлены в официальных изданиях не имеют того значения, которое приобретает первая официальная публикация текста закона. Именно с первой публикацией связано вступление в силу закона. При расхождении текстов первой официальной публикации и последующих публикаций действующим является текст, впервые опубликованный в официальном издании.
В диссертации отмечается, что во многих субъектах РФ процедура официального опубликования регулируется в законах «о нормативных правовых актах». В ряде субъектов Российской Федерации закрепляется несколько официальных изданий. Это особенно характерно для республик, где законы публикуются на русском и государственных языках. По мнению автора, требует более точного регулирования процедура вступления в силу законов, после их официального опубликования на русском языке и государственном языке республики. В законодательстве республик следует определить юридическую силу публикаций текстов законов на государственном языке соответствующей республики.
В заключении обобщены важнейшие результаты и сформулированы основные выводы диссертационного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:
1. Халиков, Ф.З. Реализация права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации [Текст] / Ф.З. Халиков // Проблемы права. - 2011. - N 5. - С. 59 - 62. (0,34 п.л.)
2. Халиков, Ф.З. Проблемы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации [Текст] / Ф.З. Халиков // Проблемы права. - 2012. - N 2. - С. 28 - 30 (0,4 п.л.).
Научные статьи, опубликованные в иных гаданиях:
3. Халиков, Ф.З. Анализ законотворческой деятельности Государственного Собрания Республики Мордовия по вопросам социальной поддержки отдельных категорий населения [Текст] / Ф.З. Халиков // Вестник УМО вузов России по образованию в области социальной работы. - 2009. - № 1. - С. 164 - 169 (0,37 п.л.).
4. Халиков Ф.З. Состояние и перспективы социального и духовного развития Республики Мордовия. По материалам послания Главы Республики Мордовия Н.И. Меркушкина Государственному Собранию РМ [Текст] / Ф.З. Халиков // Вестник УМО вузов России по образованию в области социальной работы. -2009. -№3. -С. 220-222 (0,19 п. л.).
5. Халиков, Ф.З. Об экспертизе законов субъектов Российской Федерации [Текст] / Ф.З. Халиков // Социальные и гуманитарные науки: традиции и реальности : меж-вуз. сб. науч. тр. - Вып. XIII / редколл.: Л.И. Савинов (пред.) [др.] - Саранск: Ко-вылк. тип., 2011. - С. 221 - 225 (0,29 п.л.).
6. Халиков, Ф.З. Право законодательной инициативы в субъектах РФ [Текст] / Ф.З. Халиков // Социально-гуманитарные и естественно-научные исследования: теория и практика взаимодействия: сб. науч. тр. - Вып I. / редкол.: Бурланков С.П. (пред.) [др.] - Саранск: Ковылк. тип., 2011. - С. 177 - 180 (0,25 п.л.).
7. Халиков, Ф.З. Планирование законопроектной деятельности в представительных органах субъектов Российской Федерации [Текст] / Ф.З. Халиков // Сложные пространственные системы и территориальное управление. - Саранск: Изд-во Мордов. ун-та. -2012. - № 1. с.113 - 118 (0,4 п.л.).
Бумага офсетная. Формат 60x84 1/8. Усл.печл. 1,75. Тираж 120 экз. Заказ № 110-3.
ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова». 117997, Москва, Стремянный пер., 36. Напечатано в ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова».
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева
61 12-12/1101
На правах рукописи
Халиков Фярит Закариевич
Конституционно-правовое регулирование законодательного
процесса в субъектах российской федерации
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Дудко Игорь Геннадьевич
Саранск 2012
Введение
СОДЕРЖАНИЕ
3
Глава 1. Конституционно-правовые основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации...................................................13
1.1. Статус и роль законодательного (представительного) органа в законодательном процессе в субъектах РФ............................................13
1.2. Теоретико-конституционные аспекты понятия законодательного процесса.......................................................................................32
1.3. Правовые основания законодательного процесса в субъектах РФ.........47
ГЛАВА 2. Обеспечение законопроектной деятельности в субъектах Российской Федерации..................................................................72
2.1. Планирование законодательной деятельности.................................72
2.2. Подготовка проектов законов......................................................85
2.3. Экспертиза законопроектов.........................................................96
ГЛАВА 3. Содержание и структура законодательного процесса в субъектах Российской Федерации..................................................112
3.1. Законодательная инициатива.....................................................112
3.2. Рассмотрение и принятие проекта закона......................................137
3.3. Подписание и обнародование законов
субъектов Российской Федерации...................................................153
Заключение............................................................................................171
Библиография
179
Введение
Актуальность темы исследования. За последние два десятилетия в Российской Федерации существенным образом изменилось содержание и характер законотворчества. Во многом это связано с перераспределением правотворческих полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами. В субъектах Российской Федерации весьма динамично развивается собственное законодательство. В среднем, в каждом субъекте РФ уже принято и действует несколько сотен законов. В результате законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации сложилась многоуровневая система законодательства.
В основе такого значительного развития законодательства субъектов Российской Федерации лежит глубокая модернизация государственного устройства. Федерализация России, осуществляемая как процесс доктринальный и практический, обусловила не только постановку и вопроса о праве субъектов РФ на законотворчество, но и породила разнообразную и богатую оригинальными чертами юридическую практику субъектов Российской Федерации.
Для законотворческой, как в целом и правотворческой, практики субъектов Российской Федерации характерны позитивные процессы и достижения. В частности, осуществляется планирование законодательных работ, определены приоритеты законотворчества, осуществляется экспертная деятельность законопроектов и мониторинг действующих нормативных правовых актов. Во многом сняты противоречия между региональным и федеральным законодательством, устранены явные коллизии между законами субъектов РФ и федеральными законами, особенно в сфере совместного ведения. Характерной чертой законодательной деятельности в субъектах РФ является отлаженный механизм взаимодействия всех ветвей власти.
На фоне несомненных достижений законотворческой практики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, проявляются и недостатки, препятствующие эффективному воздействию законодательства на общественные отношения. Это недостаточная урегулированность отдельных этапов законотворческой деятельности, пробелы и противоречия между актами регионального уровня, обеспечивающими данный вид деятельности, отсутствие научно обоснованной системы нормативных правовых актов обеспечивающих юридический механизм разработки и принятия региональных законов, недоработанность их формы, чрезмерная перегруженность планов законопроектных работ, отсутствие, порой, тщательной проработки при принятии важных государственных решений. Все это, несомненно, актуализирует потребность концептуального осмысления с конституционно-правовых позиций проблем нормативного регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования.
Теоретическое осмысление законодательного процесса на уровне субъектов Российской Федерации началось еще в середине 90-х гг1. В основном публиковались работы методического и рекомендательного плана, в которых также обобщался законотворческий опыт субъектов РФ. В связи с введением в действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изучение вопроса законотворческой деятельности субъектов РФ приобрело более системный характер.
Отдельные проблемы статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, законотворчества, законодательной практики субъектов Российской Федерации и ее
1 См.: например: Законы области как субъекта Российской Федерации: Сб. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. -Воронеж, 1996; Закон: создание и толкование / Под ред. A.C. Пиголкина. М.: Спарк, 1998; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. М.: Изд-во НОРМА, 1998; Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. A.B. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001.
результатов исследовались в работах С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, H.A. Богдановой, A.B. Безрукова, Дудко И.Г., Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, Г.Н. Комковой, И.А. Кравца, В.И. Крусса, O.E. Кутафина, М.М. Курманова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, В.В. Полянского, A.C. Саломаткина, Е.Б. Султанова, Ю.А. Тихомирова, A.A. Уварова и др.
В диссертационных исследованиях, в рамках конституционного права, рассматриваются во многом результаты законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации; обобщается практика законодательного процесса на примере отдельных видов субъектов РФ (республик, областей), либо в рамках отдельных федеральных округов2.
Таким образом, степень разработанности данной темы в современной отечественной науке остается явно недостаточной и характеризуется отсутствием значительного числа комплексных системных исследований по
данной проблематике.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих при разработке, внесения, рассмотрения, принятия, подписания и обнародования законов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, определяющие статусные характеристики участников законодательного процесса, регулирующие процедуры разработки и принятия законов субъектов РФ, их введения в систему законодательства субъектов
Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является комплексный анализ конституционно-правового регулирования
2 См., например: Подкорытова P.M. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения: автореф дис ...канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000; Старцева Л.И. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в областях - субъекта Российской Федерации: автореф. ...канд. юрид. наук. Москва, 2002; Холодилова Е.А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (проблемы теории и практики): автореф. дисс...канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005; Храмцов A.B. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: автореф. дисс ...канд. юрид. наук. Орел, 2007.
законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, а также выработка конкретных предложений по совершенствованию законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с указанной целью задачами исследования являются:
- уточнение содержания понятий «законодательная деятельность», «законодательный процесс», «законодательная процедура»;
- формулирование критериев выделения стадий и этапов законодательного процесса осуществляемого в субъектах РФ;
анализ действующего законодательства, регулирующего законодательный процесс в субъектах Российской Федерации, выявление пробелов и противоречий;
- раскрытие статусной характеристики субъектов - участников законодательного процесса в субъектах Российской Федерации;
- исследование организационных и обеспечительных действий по реализации законодательного процесса в субъектах Российской Федерации;
изучение механизма регионального законодательного процесса, выявление его характерных черт и особенностей;
- разработка конкретных предложений по совершенствованию законодательства регулирующего законодательный процесс в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых, представителей конституционного права, общей теории права и отраслевых наук.
В работах теоретиков права С.С. Алексеева, В.М. Баранова, H.A. Власенко, М.Н. Марченко, A.B. Мицкевича, C.B. Полениной, В.М. Сырых рассмотрены различные аспекты понятия «законодательный процесс», его содержания и способов нормативного регулирования.
Конституционная проблематика законотворческой деятельности и законодательного процесса представлена в исследованиях С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, H.A. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.Т. Кабышева, А.Т.
6
Карасева, Д.А. Ковачева, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, И.А. Кравца, O.E. Кутафина, В.А. Лебедева, A.C. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, A.A. Уварова, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и др.
В настоящем исследовании были использованы также материалы работ, посвященных анализу региональной законодательной деятельности и законодательных процедур, A.B. Безрукова, С.Л. Богданова, И.В. Гранкина, И.А. Дубова, И.Г. Дудко, М.Ф. Казанцева, A.A. Казаченко, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, Н.В. Ройзмана, В.Н. Руденко, В.В. Полянского и др.
Методологическую основу настоящего диссертационного
исследования составил комплекс общенаучных и специальных методов исследования. В диссертации были использованы следующие методы: диалектический метод познания, исторический, логический, сравнительно-правовой метод, формально-юридический метод и др.
Правовую и эмпирическую основу диссертации составили положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов РФ, регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти, постановления законодательных органов, указы глав субъектов Российской Федерации, документы и материалы деятельности законодательных органов власти субъектов РФ, статистические и аналитические материалы.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой комплексное конституционно-правовое исследование, охватывающее все основные проблемы нормативного регулирования законодательных процедур в субъектах Российской Федерации. В научный оборот вводятся ряд новых излагаемых в работе положений, характеристик и выводов. Научная новизна работы обусловлена также использованием новейшей правовой базы и эмпирического материала.
По результатам диссертационного исследования формулируются конкретные предложения по совершенствованию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, а также региональной парламентской практики.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации следует определить как совокупность процедур, урегулированных нормами конституции (устава), закона субъекта РФ, иных нормативных правовых актов субъекта РФ, по реализации законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, подписанию, официальному опубликованию и вступлению в силу закона субъекта Российской Федерации, а также по осуществлению обеспечительных процедур направленных на его качественное содержание.
2. Разделение законодательного процесса на стадии должно осуществляться на основе критериев, которыми выступают следующие: во-первых, определяемые нормативным актом (актами) процедуры; во-вторых, достижение в ходе законодательного процесса последовательного ряда целей, направленных на создание закона; в-третьих, изменение процедурного режима
работы с законопроектом.
3. Правовую основу законодательного процесса в субъектах РФ образуют Конституция РФ, федеральное законодательство, решения Конституционного Суда РФ, конституции (уставы), законы субъектов РФ, регламенты и иные акты законодательных органов субъектов РФ. Таким образом, правовое регулирование регионального законодательного процесса, с одной стороны, имеет многоуровневый характер, с другой, отличается достаточно высокой степенью урегулированности, возведением законодательных процедур на уровень специального нормативного правового акта субъекта РФ.
4. Планирование законопроектной работы представительного органа государственной власти является неотъемлемой составляющей законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Внедрение планового начала в подготовку проектов региональных законов позволяет не только оп-
8
тимизировать деятельность законодательного органа, но и скоординировать деятельность всех заинтересованных правотворческих органов.
В действующем законодательстве субъектов РФ, процедуры подготовки проекта закона получили наименьшее регулирование. Как правило, законы субъектов РФ ограничиваются регулированием вопросов юридической техники и оформления законов. Данная часть подготовительного цикла законодательного процесса должна получить в законодательстве субъектов Российской Федерации большую урегулированность.
5. Осуществление экспертизы проектов законов стало важной, неотъемлемой частью законодательного процесса. Вместе с тем, в субъектах РФ отсутствует единый подход к нормативному регулированию проведения экспертизы законопроектов. Такая ситуация не отвечает требованию обеспечения единой законности и единого правового пространства в Российской Федерации. Процедура проведения экспертизы (видов экспертиз) должна быть закреплена в законе «о нормативных правовых актах» соответствующего субъекта.
Общественная экспертиза на законопроекты в субъектах Российской Федерации является наименее урегулированным видом экспертизы и на практике осуществляется эпизодически. Она должна приобрести системный характер и распространяться не только на проекты законов, но и действующие законы. Результаты общественной экспертизы должны быть доступны населению соответствующего региона через официальные сайты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
6. Реализация права законодательной инициативы в целом урегулирована в законодательстве субъектов РФ. Наименее регламентированным остается вопрос о реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения, а также процедура реализации данного права населением соответствующего субъекта Российской Федерации. В законодательстве субъектов РФ, необходимо нормативно закрепить законодательное предложение как одну из форм реализации права законодательной инициативы.
9
Состав субъектов права законодательной инициативы, устанавливается законами субъектов РФ самостоятельно и в ряде субъектов федерации весьма значителен. Зачастую право законодательной инициативы предоставлено субъектам, полномочия которых могут устанавливаться только федеральными законами (прокурор, федеральные суды). Данная практика не является обоснованной.
7. Анализ законодательства субъектов РФ в части регулирующей процедуру рассмотрения и принятия региональных законов позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, рассмотрение законопроекта в комитетах (комиссиях) законодательного органа не регламентируется так подробно, как обсуждение его в пленарных заседаниях. Должны быть установлены сроки предварительного рассмотрения законопроекта в комитете (комиссии).
Во-вторых, прохождение законопроекта через н
