Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы

Солдатенков, Олег Олегович

Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы»

На правах рукописи

Солдатенков Олег Олегович

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Омск - 2009

003461552

Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Нарутго Светлана Васильевна

Официальные оппоненты:

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Князев Сергей Дмитриевич

кандидат юридических наук Бережная Татьяна Валентиновна

Ведущая организация: Уральская государственная юридическая

академия

Защита диссертации состоится 27 февраля 2009 г в 11 часов 00 минут на заседании диссертационного совета К 212 179 06 при Омском государственном университете им Ф М Достоевского по адресу 644065, г Омск, ул 50 лет Профсоюзов, д 100, 7 учебный корпус (юридический факультет), зал заседаний ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Омского государственного университета им Ф М Достоевского по адресу 644075, г Омск, пр Мира, 55 А, 2 учебный корпус

Автореферат разослан «_» января 2009 г

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент

ИВ Глазунова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Природные ресурсы выполняют целый комплекс функций социального, экономического, культурного характера, при этом в современных условиях от реализации этих функций во многом зависит уровень развития государства и общества Российская Федерация, занимая обширную территорию, традиционно относится к странам со значительным природоресурсным потенциалом Однако реализация этого потенциала должна происходить в адекватных формах, направленных на установление режима эксплуатации природных ресурсов, сбалансированного с их охраной В таких условиях на первый план выступает важнейшая цель - надлежащее обеспечение правовой регламентации оборота природных ресурсов, достижению которой во многом способствует решение задачи по конституционно-правовому регулированию вопросов собственности на природные ресурсы В силу их общественной значимости, необходимо установление особого правового режима, основанного на праве публичной собственности Конституция Российской Федерации, являясь актом общего характера, обеспечивает фундаментальное закрепление базовых положений о праве публичной собственности на природные ресурсы, которые должны конкретизироваться и детализироваться на уровне отраслевого законодательства Однако в реалиях текущее законодательство не только не развивает положения Конституции Российской Федерации, но, напротив, в ряде случаев значительно затрудняет их реализацию

Так, даже с учетом последних реформ, в законодательстве о природных ресурсах не находят продолжения конституционно-правовые нормы, посвященные институтам участия народа (его представителей) в делах государства, в том числе и в решении вопросов собственности на природные ресурсы Имеет место лишь декларирование принципа гласности при распоряжении природными ресурсами, без наполнения его конкретным нормативно-правовым содержанием

Наблюдается непоследовательность законодателя в регулировании публичной собственности на природные ресурсы с учетом федеративного характера российского государства Достаточно указать на череду принципиальных изменений в статусе субъектов Российской Федерации, когда Федеральным за-

коном № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г они были лишены полномочий в области охраны и использования лесов, закрепленных Лесным кодексом Российской Федерации 1997 г Затем Федеральным законом № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г эти полномочия были им возвращены, но уже как делегированные федеральные полномочия, субсидируемые за счет федерального бюджета, а в 2006 г вообще был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации, в котором изменился подход к целому ряду вопросов, относящихся к институту собственности. Схожая ситуация наблюдается и в правовом регулировании отношений собственности на иные природные ресурсы, что подтверждают многочисленные изменения, внесенные в соответствующие федеральные законы

Следует констатировать и отсутствие общепризнанной теоретической концепции права публичной собственности на природные ресурсы, основанной на конституционно-правовых положениях Нет единства воззрений на отдельные аспекты этого правового феномена (объекты, субъекты права публичной собственности на природные ресурсы, механизм его осуществления, в том числе в условиях федеративного государства и другие) Во многом это определяет отсутствие унифицированного подхода к проблемам публичной собственности на природные ресурсы в нормативно-правовых актах, разработчики которых, по всей видимости, придерживались различных решений в отношении схожих правовых конструкций

Изложенное, по мнению диссертанта, свидетельствует об актуальности проведения конституционно-правового исследования выбранной темы

Степень научной разработанности темы. Проблема права публичной собственности на природные ресурсы постоянно находилась в сфере интересов правовой науки Уже в 19 веке, когда начинается системное формирование экологического законодательства, появляются работы, затрагивающие и вопросы собственности на природные ресурсы, в том числе публичной В этой связи следует выделить значительные труды таких авторов, как А И Елистратов, Л А Кассо, Д И Мейер, И А Покровский, Л С Таль, Н И Фалеев, Г Ф Шер-шеневич, И Штоф и др Вместе с тем, при всей значимости вклада указанных авторов в российскую правовую доктрину, следует отметить, что их исследования осуществлялись в рамках отдельных отраслей российского права - гражданского, административного (полицейского), земельного При этом в сферу

разработок попадали лишь отдельные вопросы, относящиеся на сегодняшний день к конституционным основам экологического права, такие как сочетание частного и публичного интереса в праве собственности на природные ресурсы, пределы ограничения прав частных собственников в отношении природных ресурсов, соотношение территориальной государственной власти и власти собственника и другие

Советский период развития конституционного, административного и гражданского законодательства также свидетельствует о значительном интересе к исследованию проблемы собственности на природные ресурсы Следует указать на работы таких авторов, как Г А Аксененок, С А Боголюбов, М М Бринчук А В Венедиктов, Л И Дембо, Т Н Малая, Н Т Осипова, А М Туру-бинер и др Однако исследования были направлены на выявление отраслевой сущности правоотношений собственности, кроме того, авторы разрабатывали свои подходы на примере отдельных видов природных ресурсов (земельных, водных, лесных, горных) Следует также учитывать, что в силу особенностей государственного социалистического строя в науке принципиально иным образом решались такие важные для целей настоящего исследования вопросы, как соотношение власти и собственности, роль народа в отношениях собственности, характер федеративных связей и другие

Таким образом, при всей значимости доктринальных исследований проблем собственности на природные ресурсы дореволюционного и советского периода развития отечественной юриспруденции, важно отметить, что указанные вопросы разрабатывались на базе соответствующих исторической эпохе положений законодательства и теоретических воззрений, прежде всего, в области государственного (конституционного) права Это, в свою очередь, определяет необходимость проведения научных разработок на базе актуального нормативно-правового и доктринального материала, соответствующего современному этапу развития российского общества и государства

Принципиальные изменения конституционного строя Российской Федерации, происшедшие в 90-х гг прошлого века, не могли не сказаться на изучении проблематики собственности на природные ресурсы Среди важнейших следует выделить труды М М Бринчука, С А Боголюбова, М Е Егоровой, И А Иконицкой, В А Кикотя, В А Лапача, В Д Мазаева, Л А Морозовой,

В А Ржевского, К И Скловского, А Ф Самохвалова, С А Сосны, О М Тепло-ва, Б Н Топорнина, И Е Фарбера и др Однако в работах современного этапа развития доктрины отечественного права, вопросы публичной собственности на природные ресурсы также рассматриваются скорее в рамках отдельных отраслевых проблем Комплексные исследования конституционно-правовой составляющей института публичной собственности на природные ресурсы нельзя признать достаточными, тем более, что в последние годы положения экологического законодательства, развивающие конституционные нормы о правовом режиме природных ресурсов, подвергаются постоянному пересмотру Из диссертационных исследований, посвященных конституционной составляющей права публичной собственности на природные ресурсы, следует отметить работы М Е Егоровой «Конституционные основы государственной собственности на природные ресурсы», С В Грузина «Конституционно-правовое регулирование отношений публичной собственности на природные ресурсы в РФ» Однако, отдавая должное их высокому научному уровню, невозможно согласиться с целым рядом выводов, сделанных авторами (в частности, относительно объекта отношений собственности на природные ресурсы, федеративных аспектов осуществления и разграничения публичной собственности на природные ресурсы и др ) Кроме того, в рамках настоящего исследования разрабатывается ряд проблем, оставшихся за пределами указанных научных работ, в частности, роль народа в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы, проблемы дуализма в отношениях публичной собственности и другие

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, принадлежащие к сфере конституционно-правового регулирования права публичной собственности на природные ресурсы, включая разграничение публичной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями

граничения природных ресурсов как объектов собственности между публично-правовыми образованиями, а также правовые идеи, результаты научных исследований и правоприменительная практика в указанной области

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении и комплексном научном анализе проблем конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы, в том числе, особенностей статуса субъектов права публичной собственности на природные ресурсы в условиях федеративного государства, специфики конституционно-правового и отраслевого режима природных ресурсов и их разграничения как объектов права собственности между публично-правовыми образованиями, при последующей разработке теоретических положений, направленных на совершенствование механизма осуществления права публичной собственности на природные ресурсы, обеспечивающего надлежащий экономический оборот природных ресурсов и их охрану с учетом интересов народов, проживающих на территории Российской Федерации

Определены следующие задачи диссертационного исследования проведение анализа состояния научно-теоретической базы института права публичной собственности на природные ресурсы,

выявление особенностей конституционно-правового статуса публичного собственника природных ресурсов, установление основных тенденций взаимосвязей публично-правовых и частно-правовых элементов, составляющих указанный статус, раскрытие значения публичных интересов в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы, а также разработка механизма народного участия в реализации публичным собственником природных ресурсов своих правомочий,

выявление и анализ особенностей конституционно-правового режима природных ресурсов как объектов права собственности, его проецирование в нормах экологического законодательства,

исследование современного законодательства по вопросам осуществления права публичной собственности на природные ресурсы и их разграничения между публично-правовыми образованиями, выявление тенденций в дальнейшем развитии нормативно-правового регулирования соответствующих отношений,

разработка модели конституционно-правового механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы,

обнаружение недостатков в системе правового регулирования публичной собственности на природные ресурсы, обозначение возможных путей их устранения, общих рекомендаций и конкретных предложений по совершенствованию отраслевого законодательства

Методологические и правовые основы исследования. Теоретические выводы, содержащиеся в настоящей работе, авторская оценка положений Конституции Российской Федерации и развивающего их отраслевого законодательства о праве собственности на природные ресурсы, а также сформулированные предложения по совершенствованию правового регулирования в указанной сфере, основываются на комплексном применении как общенаучных, так и частнонаучных методов познания диалектического, формальнологического, исторического, формально-юридического, метода сравнительного правоведения и др

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы С А Авакьяна, Г А Аксененка, М М Бринчука, Г А Гаджиева, В П Грибанова, Л И Дембо, М Б Егоровой, О С Иоффе, А И Казанника, В А Ки-котя, А Н Кокотова, С М Корнеева, О Е Кутафина, В А Лапача, В Д Мазаева, М Н Марченко, Л А Морозовой, С В Нарутто, В С Нерсесянца, В А Ржевского, К И Скловского, С А Сосны, Б А Страшуна, Е А Суханова, Ю А Тихомирова, А М Турубинера, И А Умновой, Н И Фалеева, И Е Фарбе-ра, Г Ф Шершеневича, А А Югова и др

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, акты иных органов судебной власти

Научная новизна исследования обусловлена недостаточным уровнем разработки проблем конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы Исследование данной темы с учетом проецирования конституционно-правовых положений на отраслевое законодательство, позволили диссертанту обозначить ряд решений, способных, на его взгляд, оказать содействие в разработке целостного механизма нормативного закрепления социально ориентированного использования природных ресурсов, функционирующего в условиях федеративного государства Итогом работы явилось предложение и обоснование концепции субъективного права публичной собственности на природные ресурсы, опирающейся на особенности объекта такого права, специфику публично-правовых образований в Российской Федерации как носителей субъективных прав, обусловленную, в частности, дуализмом их статуса, а также особым характером федеративных связей. Автором предложена основывающаяся на положениях Конституции Российской Федерации конструкция обязательного выявления и учета мнения народов, проживающих на территориях, где расположены природные ресурсы, при осуществлении права публичной собственности на них

Диссертантом дополнительно аргументирована идея объектного разграничения права пубтичной собственности на природные ресурсы между публично-правовыми образованиями, а также выработана конституционно-правовая модель такого разграничения, учитывающая интересы Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований При этом предлагается изменение подхода к формированию публичной собственности на природные ресурсы от централизованного - в виде сосредоточения основных природных ресурсов в собственности Российской Федерации, к децентрализованному - в виде расширения возможностей субъектов Российской Федерации по приобретению в собственность отдельных природных ресурсов (в частности, лесов, недр) Для этого предложена и обоснована система соответствующих критериев при разграничении публичной собственности В целях обеспечения сохранности природоресурсного потенциала окружающей среды при разграничении собственности на природные ресурсы автор полагает целесообразным уравновесить децентрализацию собственности сохранением и усилением роли Российской Федерации как субъекта, осуществляющего властное регу-

лирование в области использования и охраны природных ресурсов, в том числе в процессе осуществления публичной собственности на них

На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны

1 Право публичной собственности на природные ресурсы в субъективном смысле представляет собой разновидность субъективного права собственности, унифицированная модель которого закреплена на конституционном уровне Вместе с тем, принципиальная унификация не отменяет сущностных специфических признаков, присущих праву публичной собственности на природные ресурсы, а именно публичного интереса, как источника и цели в осуществлении субъективного права публичной собственности на природные ресурсы, особого характера природных ресурсов как объектов права собственности; территориальности осуществления права публичной собственности на природные ресурсы; внутренней связи публичной власти и публичной собственности на природные ресурсы

2 Право публичной собственности на природные ресурсы с учетом отнесения их к основам жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, должно осуществляться на базе законодательно закрепленных механизмов, обеспечивающих народное участие при реализации публичным собственником своих правомочий Такими механизмами являются реализация гражданами права на благоприятную окружающую среду, реализация права на участие в принятии экологически значимых решений, реализация права на осуществление общественного экологического контроля, реализация права на непосредственное народное участие в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы

3 В качестве субъектов права публичной собственности на природные ресурсы следует рассматривать публично-правовые образования - Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования Правосубъектность народа и иных коллективных образований в рамках отношений публичной собственности на природные ресурсы ограничивается лишь возможностью участия в осуществлении права собственности в установленных Конституцией РФ и отраслевым законодательством формах, без придания ему статуса собственника

4 Отнесение Конституцией Российской Федерации (п «в» ч 1 ст 72) вопросов владения, пользования, распоряжения природными ресурсами к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не означает совместного осуществления указанными субъектами права публичной собственности Правомочия собственника осуществляются, в зависимости от формы собственности, Российской Федерацией или ее субъектами При этом соблюдение требований п «в» ч 1 ст 72 Конституции РФ должно обеспечиваться обязательным выявлением и учетом мнения соответственно, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, при принятии собственником решений в рамках реализации своего права

5 Дуализм статуса публично-правового субъекта предопределяет формирование его компетенции из публичных (относящихся к реализации его властных функций) и частных (относящихся к реализации правомочий собственника) полномочий, имеющих принципиальные различия В этой связи представляется некорректной конструкция конституционно-правового делегирования субъектам Российской Федерацией полномочий по осуществлению права федеральной собственности на природные ресурсы, применяемая в отраслевом законодательстве

6 Анализ конституционных положений, а также развивающих их норм отраслевого законодательства позволяет рассматривать в качестве объектов права публичной собственности так называемые «базисные» природные ресурсы, включенные в состав окружающей среды Основными признаками природных ресурсов как объектов права публичной собственности следует считать их общественную значимость, наличие абсолютной юридической привязки, дискретность, а также комплексный характер (факультативный признак)

7 Право публичной собственности на природные ресурсы в субъективном смысле определяется как наиболее полная, юридически обеспеченная возможность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований осуществлять в целях удовлетворения комплекса публичных интересов владение, пользование и распоряжение принадлежащими им природными ресурсами, реализуемая на определенной территории, с обязательным учетом мнения проживающих на ней народов

8 Конституционно-правовая модель разграничения публичной собственности на природные ресурсы в Российской Федерации включает следующие элементы

- объектное распределение природных ресурсов между публично-властными субъектами различного уровня, исходя из критериев общественной значимости, территориальности, титульного единства (унификации), подлежащих закреплению в федеральных законах, устанавливающих правовой режим соответствующих природных ресурсов,

- процедурный порядок разграничения публичной собственности на природные ресурсы, обеспечивающий учет мнения всех публично-правовых образований -участников процесса разграничения публичной собственности,

- механизм разрешения конфликтов, возникающих в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы В процессе разграничения публичной собственности могут возникать различные категории споров (спор о компетенции, спор о праве) В зависимости от характера спора следует избирать механизм разрешения конфликта - согласительно-административный или судебный, согласно правилам подведомственности и подсудности

Теоретическая значимость исследования выражается в разработке автором положений, развивающих достижения конституционно-правовой науки в части исследования проблем осуществления публичной собственности на природные ресурсы как важной составляющей конституционного строя Российской Федерации Уточнено и дополнено содержание ряда конституционно-правовых понятий и институтов, имеющих принципиально важное значения для обеспечения экономического оборота природных ресурсов и их охраны, в том числе и на уровне отраслевого регулирования, основанного на конституционно-правовых механизмах

ванные в настоящей работе, представляют интерес и с точки зрения их использования в правоприменительной практике, в которой уже формируется отдельная категория споров по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, и полномочий по управлению ими Предполагается также использование выводов, изложенных автором, в учебном процессе при подготовке лекционных, семинарских и практических занятий, а также при разработке учебных и методических пособий по различным отраслевым дисциплинам

Апробация результатов исследования. Содержание настоящей работы обсуждено и одобрено на заседании кафедры конституционного и административного права юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права Материалы исследования успешно применяются при подготовке учебно-методических материалов по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», специальной дисциплине «Региональное право, изучаемым студентами ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права»

Основные положения диссертации были использованы при подготовке автором докладов на научно-практических конференциях, а также для научных статей, опубликованных в различных специальных изданиях

Структура диссертации, обусловленная логикой исследования, его целями и задачами, представлена введением, двумя главами, состоящими из пяти параграфов, заключением, списком использованных нормативных правовых актов, судебной практики и литературы

И. СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и степень научной разработанности темы диссертационного исследования, определяются объект и предмет, цели и задачи работы, раскрываются методологические и правовые основы исследования, характеризуется научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов и о структуре работы

В первой главе «Право публичной собственности на природные ресурсы: общетеоретические вопросы и конституционная характеристика» рассматриваются теоретические и конституционно-правовые аспекты права публичной собственности на природные ресурсы, его сущность, характеристика содержания, особенности объектов и субъектов

В первом параграфе первой главы «Понятие, сущность и содержание права публичной собственности на природные ресурсы» проводится исследование сущности права публичной собственности на природные ресурсы, анализируются основные признаки и содержание

Автор исходит из концептуального положения о характеристике публичной собственности на природные ресурсы не просто как о совокупности государственной и муниципальной собственности, но как о сложном правовом феномене, обладающем определенными признаками и специфическим содержанием

К характеризующим сущность права публичной собственности на природные ресурсы конституционно-правовым признакам следует относить публичный интерес как основание возникновения и цель осуществления исследуемого права Публичный интерес лежит в основе делегационного акта, результатом которого является возникновение права публичной собственности на природные ресурсы, одновременно с этим публичным интересом определяются цели, задачи и функции публичной власти Автор рассматривает публичный интерес как опосредованный правом и гарантируемый публичной властью общественный интерес, образованный в результате объединения интересов социальных групп и отдельных граждан, направленный на сохранение благоприятной окружающей среды, качество которой обеспечивало бы жизнь, здоровье человека и его будущих поколений, с учетом справедливого распределения эконо-

мического эффекта, образуемого в результате эксплуатации природных ресурсов, составляющих основу жизни и деятельности народов Российской Федерации

Вторым признаком права публичной собственности на природные ресурсы следует рассматривать взаимосвязь публичной собственности и публичной власти Она проявляется, во-первых, в характеристике природных ресурсов и права собственности на них как одной из основ экономического статуса публично-правового образования, юридическим субстратом которой является титул права собственности. Во-вторых, право публичной собственности в динамике представляет собой реализацию компетенции органов государственной власти и местного самоуправления В-третьих, правовой режим публичной собственности на природные ресурсы, статусные харакетристики публично-правового образования как собственника, определяются им же, но уже как носителем суверенных властных полномочий В-четвертых, право публичной собственности на природные ресурсы осуществляется с учетом целого ряда публично-правовых (властных) ограничений и процедур (лесное планирование, планирование использования и охраны водных объектов, нормирование природопользования и т д), определяемых специально уполномоченными органами власти различного уровня

Третьим признаком, раскрывающим сущность права публичной собственности на природные ресурсы, является особый характер его объекта В качестве основных замечаний, развиваемых в дальнейших разделах исследования, автор обращает внимание, что придание специфического конституционно-правового режима природным ресурсам с отнесением их преимущественно к публичной форме собственности, связывается с исторически сложившимся подходом к ним к общественно значимым объектам, находящимся, с одной стороны, в общедоступном пользовании, с другой - предоставляемым конкретным природопользователям в рамках вовлечения в экономический оборот Кроме того, с учетом важности окружающей среды как среды обитания человека, очевидно, что ее ресурсы должны находится под особой охраной

Четвертым признаком, определяющим сущность права публичной собственности на природные ресурсы, диссертант считает территориальность его осуществления В собственности публично-правового образования находятся

лишь те объекты, в том числе относящиеся к природным ресурсам, которые располагаются на соответствующей территории При этом не следует смешивать территориально ориентированные публично-властные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и правомочия, характеризующие статус собственников в отношении расположенных на их территории природных ресурсов

Исследуя содержание права публичной собственности на природные ресурсы, диссертант исходит из универсального характера нормы ч 2 ст 36 Конституции РФ, определяющей содержание права собственности через триаду правомочий по владению, пользованию и распоряжению Наделение публичного собственника дополнительными правомочиями, в частности, правомочием управления, не укладывается в конституционно-правовую конструкцию права собственности, опровергается вынесением управления в отдельный элемент предметов федерального ведения, отличный от собственности (пункты «в» и «д» ст 72 Конституции РФ), противоречит конституционному принципу равенства форм собственности, наделяя публично-правовое образование дополнительными возможностями по сравнению с собственником частным

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования ограничены, за редкими исключениями, в возможности осуществлять непосредственно правомочие пользования природными ресурсами Связывается это с недопустимостью смешивания властных и предпринимательских начал в статусе публично-правовых образований, поскольку эксплуатация природных ресурсов представляет собой, прежде всего, предпринимательскую деятельность Публично-правовые образования передают соответствующее правомочие природопользователям, в том числе созданным решениями органов публичной власти, оставляя за собой право на извлечение дохода от такой передачи в форме платежей различной правовой природы (налоги, сборы, арендная плата, рентные платежи)

Автор также обосновывает тезис о специфическом механизме осуществления публичными собственниками правомочия распоряжения, который конструируется исходя из положения ч 1 ст 9 Конституции РФ Публичный собственник, осуществляя принадлежащее ему право на природные ресурсы, должен быть ограничен возможностями народов, проживающих на соответствующих

территориях, оказывать непосредственное воздействие на формирование его воли, посредством законодательно определенных форм К таковым следует относить реализацию права на благоприятную окружающую среду, осуществление права на участие в принятии экологически значимых решений, проведение мероприятий по общественному экологическому контролю, непосредственное осуществление либо участие в осуществтении права публичной собственности на природные ресурсы При этом подвергается критике состояние отраслевого законодательства, которым, вопреки требованиям Конституции РФ, лишь провозглашаются декларативные нормы-принципы, не позволяющие обеспечить действительный учет публичных интересов при распоряжении природными ресурсами, о чем свидетельствует и исследованная судебно-арбитражная практика Диссертантом предлагается закрепить на нормативно-правовом уровне обязательное проведение до предоставления в пользование природных ресурсов публичных слушаний (обсуждений), объектом которых является документально оформленное решение публичного собственника о передаче природного ресурса, либо решение об организации конкурса (аукциона) на право заключения договора природопользования Указанные мероприятия должны организовываться публично-правовыми образованиями - собственниками природного ресурса Право на участие в публичных слушаниях (обсуждениях) дотжны иметь граждане Российской Федерации и их общественные объединения, проживающие (расположенные) на территории публично-правового образования, принимающего распорядительный акт в отношении природного ресурса При этом целесообразно урегулировать возможность высказывания своего мнения и лицами, проживающими за пределами соответствующих территорий, что объясняется единством окружающей среды и общей заинтересованностью в ее надлежащем состоянии Отсутствие проведенных публичных слушаний (обсуждений) должно влечь за собой признание недействительным акта собственника о предоставлении в пользование природного ресурса как изданного без учета публичных интересов

Второй параграф первой главы «Особенности субъектов права публичной собственности на природные ресурсы» направлен на осмысление конституционно-правового статуса субъекта права публичной собственности на природные ресурсы Обладателями титула собственности в отношении природ-

ных ресурсов следует рассматривать публично-правовые образования - Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации и муниципальные образования

Справедливым представляется тезис о том, что осуществление права собственности указанными субъектами обеспечивается реализацией их компетенции При этом следует отметить, что компетенция публично-правовых субъектов дуалистична С одной стороны, в качестве составных элементов в нее включаются полномочия властного характера, определяющие, в чисте прочего, сущность публичной власти, с другой стороны - это полномочия (правомочия), не несущие в себе принудительного (управленческого) потенциала, раскрывающие статус публичного собственника

Автор разграничивает указанные группы полномочий по целому ряду критериев наличие/отсутствие властной составляющей, источник возникновения, характер субъектно-объектных связей, порядок передачи, нормативно-правовая основа осуществления, наличие/отсутствие признака единства Анализ законодательства об отдельных видах природных ресурсов позволяет указать на отсутствие единого унифицированного подхода при закреплении дуалистической модели компетенции публично-правовых образований Следствием этого является установление противоречивых механизмов осуществления прав публичных собственников в отношении природных ресурсов В частности, под видом достижения конституционно значимых целей по обеспечению охраны окружающей среды и сохранения природных богатств (ст 58 Конституции РФ), допускается малооправданное смешение частно-правовых (договорное регулирование) и публично-правовых (лицензирование) инструментов, используемых собственником при реализации правомочия распоряжения По мнению диссертанта, правосубъектность публично-правовых образований позволяет придать распорядительным актам публичного собственника договорную форму без угрозы ухудшения экологической ситуации, с одновременным повышением уровня юридической обеспеченности оборота природных ресурсов и гарантий прав его участников, что также следует относить к целям, определяемым Конституцией РФ

Подвергая анализу различные взгляды на проблему субъекта права публичной собственности на природные ресурсы, автор приходит к выводу о не-

возможности наделения соответствующим статусом народа, который рассматривается как носитель публичного интереса, оказывающий влияние на осуществление права публичной собственности, не являясь при этом носителем титула Предлагаемые в науке механизмы обеспечения правосубъектности народа, в частности, посредством использования гражданско-правовых конструкций (общая собственность, доверительное управление), представляются юридически неприемлемыми, порождающими многочисленные коллизии и практически нереализуемыми

Исследуя разрабатываемую в конституционно-правовой доктрине конструкцию народного (национального, публичного) достояния, автор критически относится к ее закреплению в качестве самостоятельного титула (права) Учитывая значимость природных ресурсов, связанность публичного собственника публичными интересами, следует рассматривать категорию народного достояния как собирательную характеристику особого конституционно-правового режима природных ресурсов

В третьем параграфе первой главы «Объекты права публичной собственности на природные ресурсы» рассматриваются конституционно-правовые характеристики природных ресурсов как объектов права публичной собственности, выделяются их признаки

Автор исходит из конституционного закрепления двухуровневой системы объектов права публичной собственности на природные ресурсы Часть 2 ст 9 Конституции РФ провозглашает возможность придания природным ресурсам режима собственности, в том числе и публичной На данном уровне, в качестве объектов природные ресурсы рассматриваются как отдельные компоненты окружающей среды (земля, недра, леса, воды), включенные в состав естественной экологической системы При этом допускаются изъятия из конституционного положения о введении в оборот в качестве объектов права собственности природных ресурсов Автором исследуются ограничения естественного (объективного) характера, к числу которых относится исключение из объектов права собственности атмосферного воздуха, а также ограничения нормативно-правового свойства, связанные, главным образом, с приданием особого международно-правового режима отдельным элементам окружающей среды (Мировой океан, околоземное космическое пространство)

На уровне субъективного права, принадлежащего конкретному субъекту, природные ресурсы в качестве объекта права собственности рассматриваются диссертантом в виде отдельных, способных к индивидуальному определению, единиц (элементов), совокупность которых формирует соответствующий природный ресурс в целом Подобный подход основывается на положениях Конституции РФ, определяя вещные пределы активности собственников при осуществлении своих правомочий, а также при исполнении ими обязанностей по обеспечению охраны окружающей среды в части отдельного ее сегмента - принадлежащего на праве собственности природного ресурса

В качестве основных юридических признаков, характеризующих природные ресурсы как объекты права собственности, следует рассматривать, во-первых, их общественно-значимый характер, во-вторых, дискретность как обеспечиваемую органами публичной власти возможность индивидуализации (обособления) отдельных элементов природного ресурса, в-третьих, наличие абсолютной юридической привязки, то есть состояние нормативно-правового подкрепления принадлежности природного ресурса конкретному собственнику с исключением возможности существования «бесхозяйных» природных ресурсов, что гарантируется рядом юридико-технических механизмов (провозглашение исключительной государственной собственности, закрепление презумпции публичной собственности на объекты, не относящиеся к частной собственности, критериальное объектное разграничение публичной собственности)

В качестве дополнительного (факультативного) признака следует выделять комплексный характер природных ресурсов как объектов права собственности Отдельные природные ресурсы в рамках включения их в экономический оборот требуют комплексного подхода при их оценке, эксплуатации, обеспечении рационального использования и охраны К таковым отраслевое законодательство относит леса и воды, выступающие в качестве объектов права собственности в виде лесных участков и водных объектов, структурно состоящих, в частности, из лесных (водных) и земельных ресурсов Подобный полиструктурный подход представляется оправданным, поскольку в противном случае искусственная «титульная дифференциация» составных элементов сложных природоресурсных образований препятствует как стабильности и упорядочению гражданского оборота в сфере природопользования, так и существенно ус-

ложняет проведение природоохранной политики и выполнение собственниками природных ресурсов и природопользователями своих экологических обязанностей, нарушая императивные предписания Конституции РФ

Комплексный признак автор трактует в ограниченном виде, применительно к отдельным природным ресурсам Критически оценивается нормативно закрепленная в законодательстве конструкция права публичной собственности на особо охраняемые природные территории как комплексные природные образования В условиях множественности форм собственности на отдельные природные ресурсы и отсутствия единого подхода к их разграничению между публично-правовыми образованиями различного уровня, рассмотрение в качестве объекта права собственности территории, включающей в себя отдельные природные ресурсы, в сочетании с законодательным порядком придания территории статуса особо охраняемой, системно порождает конфликты между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по вопросам, связанным с разграничением и осуществлением права собственности В результате предлагается отказаться от признания особо охраняемых территорий федерального, регионального и местного значения объектами права публичной собственности соответствующих публично-правовых образований Придание же территории режима особо охраняемой должно связываться лишь с установлением определенного рода ограничений на осуществляемую в ее пределах хозяйственную деятельность и свободу усмотрения собственника природных ресурсов при реализации своего права В перспективе целесообразно исключить дифференциацию особо охраняемых природных территорий по уровням образования (федерального, регионального, местного значения), закрепив полномочия по их созданию за Российской Федерацией, с обязательным учетом мнений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Такое решение позволит снизить существующий коллизионный потенциал в федеративных отношениях в сфере придания определенным территориям статуса особо охраняемых Кроме того, в развитие положений ч 1 ст 9, ст 55 Конституции РФ, сохраняется возможность установления режима особой охраны для отдельных природных комплексов, с одновременным недопущением чрезмерного и необоснованного ограничения введения в экономический

оборот природных ресурсов, что, в свою очередь, вытекает из требований ст 34,36 Конституции РФ

Вторая глава «Генезис конституционно-правовой модели разграничения публичной собственности на природные ресурсы» состоит из двух параграфов и посвящена проблеме распределения природных ресурсов как объектов права собственности между публично-правовыми субъектами - Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями

В первом параграфе второй главы «Конституционно-правовая модель и критерии разграничения публичной собственности на природные ресурсы» отмечается, что Конституция РФ, за исключением п «г» ч 1 ст 72, не содержит норм, непосредственно регламентирующих разграничение публичной собственности на природные ресурсы Вместе с тем, системный анализ иных конституционных положений, а также отраслевых норм, позволяет разработать общую правовую модель, направленную на распределение природных ресурсов между публично-правовыми образованиями - собственниками, с целью эффективного обеспечения публичных интересов

По мнению автора, конституционно-правовая модель разграничения публичной собственности на природные ресурсы состоит их четырех элементов 1) установление природных ресурсов, относящихся исключительно к публичной собственности, 2) закрепление критериев разграничения публичной собственности между публично-правовыми образованиями, 3) урегулирование процедуры (порядка) и правовой формы отнесения природных ресурсов к тому или иному уровню публичной собственности, 4) установление механизмов разрешения споров, складывающихся в сфере разграничения публичной собственности на природные ресурсы

Определение природных ресурсов, относящихся исключительно к публичной собственности (первичная дифференциация собственности на природные ресурсы), является необходимой предпосылкой для последующего разграничительного процесса между публично-правовыми образованиями (вторичная дифференциация) При этом предлагается исходить из следующих концептуальных положений Во-первых, в соответствии с ч 2 ст 9 Конституции РФ, исключается отнесение всего многообразия природных ресурсов к публичной

собственности, даже при предоставлении частным лицам права собственности на добытые из окружающей среды ресурсы природы, поскольку особый конституционно-правовой режим придается именно природным ресурсам - элементам окружающей среды Во-вторых, основой для выделения сегмента публичной собственности на природные ресурсы являются нормы ч 1 ст 9, ч 3 ст 55 Конституции РФ, исходя из которых, следует относить к публичной собственности природные ресурсы в целом либо их отдельные единицы, необходимые для реализации публичных интересов В-третьих, введение в частный оборот природных ресурсов надлежит осуществлять с известной осторожностью, учитывая исторические реалии, эффективность проводимой государством политики в области природопользования и охраны окружающей среды и особенности менталитета населения На современном этапе развития российского государства и общества представляется необходимым отнесение всех природных ресурсов к публичной собственности, за исключением земель (земельных участков) и отдельных, связанных с ними, природных ресурсов, например, не имеющих публичной значимости лесных насаждений, небольших водных объектов, участков недр

При разрешении вопроса о разграничении публичной собственности на природные ресурсы автор полагает, что предметом разграничения должны являться природные ресурсы как материальные объекты, но не полномочия публично-правовых образований в отношении единого фонда природных ресурсов либо его подсистем (лесных, водных, земельных и иных видов ресурсов) В последнем случае, при разграничении полномочий по осуществлению права публичной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, происходит искусственное разделение титула (права публичной собственности) и его содержания Подобный подход, наблюдаемый в отраслевом законодательстве, противоречит конституционным положениям о статусе собственника, обладающего всей полнотой правомочий по осуществлению своего права (ст 36 Конституции РФ), об экономической основе конституционно-правового статуса публично-правовых образований, которая формируется, в том числе, из объектов, находящихся на праве собственности соответствующего уровня В этой связи представляется недопустимой и идея единой (общей) публичной собст-

венности, с разграничением полномочий по ее осуществлению между публично-правовыми образованиями

Критике подвергается и законодательная практика, согласно которой во исполнение п «в» ч 1 ст 72 Конституции РФ субъектам Российской Федерации, в соответствии со ст 26 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» делегируются полномочия по осуществлению владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, находящимися в федеральной собственности К числу основных недостатков следует отнести 1) перенос конституционного механизма, предназначенного для разграничения властных полномочий на полномочия, имеющие иную правовую природу, 2) излишний упор на «директивное» делегирование, вопреки «согласительной» модели, предусмотренной ч 2 ст 78 Конституции РФ, 3) проблему финансирования делегированных полномочий, связанную со сложностями исчисления субвенций применительно к находящимся в постоянной динамике объектам окружающей среды, отсутствию оперативности при их распределении, 4) отсутствие стимулов к осуществлению «чужих» полномочий, 5) некорректно выстроенный механизм федерального контроля за правильность осуществления делегированных полномочий, который, фактически, превращает федеративные отношения в унитарные, при отсутствии четких критериев относительно объектов, предмета, условий контроля, 5) нарушение конституционного принципа равенства различных форм собственности, 6) нарушение конституционного принципа равенства субъектов Российской Федерации

Объектное разграничение природных ресурсов с закреплением полномочий собственника исключительно за обладателем титула, находится в русле концепции собственности, указанной в ст 36 Конституции РФ, согласуется с принципом ответственности собственника за осуществление своего права, подкрепляет его обязанности по сохранению окружающей среды и ее природных ресурсов Сочетание положений ч 2 ст 36 и п «в» ст 72 Конституции РФ при осуществлении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации своего исключительного права собственности, автор предлагает обеспечить механизмом обязательного учета мнения соответственно субъектов Российской

Федерации и Российской Федерации, но с приданием указанным мнениям рекомендательного (диспозитивного) характера Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г № 8-П, исследуя сущность процедуры согласования субъектами Российской Федерации проектов федеральных законов, отметил, что она, с одной стороны, имеет целью достижение взаимоприемлемого решения участниками законотворческого процесса, с другой стороны, не может ограничивать исключительные права федерального законодателя на принятие федеральных законов Имеются все основания для распространения данного подхода и на сферу отношений по осуществлению права публичной собственности на природные ресурсы

Необходимость объектного разграничения публичной собственности на природные ресурсы требует определения критериев отнесения объектов к тому или иному уровню собственности

По мнению автора, следует исходить из трех основных критериев

1 Значимость природного ресурса в целом или его структурных единиц для общего публичного интереса Объекты всеобщей значимости, чья особая роль определяется целями их использования и охраны, провозглашенными в ст 55 Конституции РФ, следует относить к федеральному уровню собственности, объекты, эксплуатация и охрана которых лежат в сфере интересов местного населения, формируют собственность муниципальных образований Собственность субъектов Российской Федерации должна формироваться по остаточному принципу

Следует учитывать, что сама по себе публичная собственность не является единственным инструментом обеспечения публичных интересов, важную роль играют также властные методы воздействия (экочогическая политика, контрольно-надзорные механизмы, нормирование в области природопользования и охраны окружающей среды) В этой связи предлагается расширить возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по обладанию природными ресурсами на праве собственности, с оставлением на федеральном уровне основного публично-правового инструментария в качестве уравновешивающего фактора

2 Территориальность расположения объекта права публичной собственности Указанный критерий определяется необходимостью недопущения кол-

лизий между властными полномочиями и полномочиями собственника, принадлежащими публично-правовым образованиями, что обеспечит эффективность публичного управления Вместе с тем следует придавать ему вторичный характер, поскольку излишняя абсолютизация порождает многочисленные злоупотребления в процессе разграничения собственности Примером этому может служить изъятие в судебном порядке из федеральной собственности в муниципальную лесных участков земель лесного фонда, находящихся в границах муниципальных образований Такие действия осуществляются на основании положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», посредством утверждения территориальных границ, при том, что оно осуществляется без участия федеральных властей Подобная практика приводит к передаче природных ресурсов, имеющих федеральное природоохранное и эксплуатационное значение, в муниципальную собственность, отражающую первичный (местный) уровень публичных интересов

Важное значение рассматриваемый критерий имеет также и в случае, когда природоресурсный объект располагается на территории нескольких публично-правовых образований При таких обстоятельствах право собственности следует закреплять за субъектами высшей территориальной организации, во избежание коллизий, возникающих как при совместном осуществлении права собственности, так и при разделе объекта между потенциальными его обладателями

3 Критерий единства правового режима (единства титула) комплексного объекта Взаимосвязанные, комплексные природные ресурсы, в целях должного выполнения конституционных требований по их охране и рациональному использованию, во избежание конфликта интересов, должны иметь одного собственника Также реализация данного критерия предназначеня для обеспечения титульного единства объектов недвижимости и природных ресурсов, используемых как базиса для их возведения

Исходя из предложенных критериев, которые должны быть закреплены в федеральных законах, регламентирующих правовой режим соответствующих видов природных ресурсов, автор предлагает пересмотреть законодательный

подход, излишне абсолютизирующий роль федеральной собственности на природные ресурсы, с расширением прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, прежде всего, в части лесов, недр и животного мира В результате, на примере лесных ресурсов, к собственности Российской Федерации будут отнесены лесные участки защитных лесов федерального значения, а также лесные участки земель обороны Как собственность муниципальных образований следует рассматривать лесные участки в пределах муниципальных поселений (городские леса) Основной же массив лесных участков должен быть закреплен за субъектами Российской Федерации Для недопущения злоупотребления регионами своей автономией, во-первых, следует ввести возможность ограничения либо прекращения права собственности публично-правовых образований на основании решения Российской Федерации в случае неэффективного либо незаконного осуществления ими своего права, во-вторых, сосредоточить на федеральном уровне основные публично-правовые полномочия (лесная политика, лесной контроль, лесное нормирование и планирование), в том числе в форме согласований на отдельные управленческие решения субъектов Российской Федерации

Во втором параграфе второй главы «Порядок разграничения публичной собственности на природные ресурсы. Разрешение коллизий в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы» автор исследует правовую форму разграничения публичной собственности на природные ресурсы, основные процедурные вопросы разграничительного процесса, пути разрешения конфликтов между публично-правовыми образованиями в ходе определения принадлежности природных ресурсов на праве собственности

До принятия решения об отнесении природоресурсного объекта к собственности публично-правового образования в рамках подготовительного этапа должен быть выяснен вопрос о наличии либо отсутствии критериев разграничения публичной собственности, и, как следствие, возможности отнесения соответствующего объекта к собственности того или иного уровня

После определения соответствия характеристик природоресурсного объекта установленным критериям, принимается решение о закреплении его за

конкретным публично-правовым образованием. Решение должно приниматься на федеральном уровне исходя из учредительного характера публичной собственности и ее первичного приобретения государством в целом для обеспечения всеобщего публичного интереса Характер принимаемого решения означает отнесение его принятия к компетенции специально уполномоченных органов исполнительной власти Предполагается, что решение вопроса о принадлежности природоресурсного объекта к публичной собственности требует коллективного рассмотрения с привлечением представителей территориально заинтересованных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований На основании принятого решения осуществляется окончательное оформление юридического титула посредством государственной регистрации возникшего права Процедура разграничения публичной собственности на природные ресурсы должна быть урегулирована федеральным законом Автор полагает недопустимым осуществление опережающего законотворчества субъектов Российской Федерации по данному вопросу Также подвергается критике идея договорного разграничения публичной собственности, поскольку, во-первых, она потенциально порождает неравенство субъектов Российской Федерации, во-вторых, противоречит Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», не предусматривающих в качестве предмета федеративных договоров (соглашений) вопросов разграничения имущества (в том числе природных ресурсов), в-третьих, норма федерального закона имеет преимущество перед договорной нормой в уровне стабильности и общественной значимости, что представляется немаловажным при регламентации отношений по поводу природных ресурсов

Любая процедура, предполагающая множественность участников, заведомо влечет возможность возникновения конфликтных ситуаций В этой связи представляется важным предусмотреть механизмы разрешения споров, складывающихся в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы По мнению диссертанта, целесообразно использование согласительных процедур, реализуемых в рамках деятельности постоянной комиссии, включающей представителей участников процесса разграничения собственно-

сти, а также привлеченных на постоянной или временной основе без права голоса специалистов-экспертов

Вместе с тем, нельзя исключать и судебный порядок защиты прав Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований С учетом отмеченного ранее статусного дуализма публично-правовых субъектов возникает вопрос о характере споров между публично-правовыми образованиями в рамках разграничительного процесса и, соответственно, подведомственности таких споров Следует полагать, что все действия участников процедуры по определению принадлежности природных ресурсов к собственности публично-правовых образований имеют властную природу (то есть и споры имеют ком-петенционную, публично-правовую сущность) до момента юридического оформления титула (государственной регистрации права), после чего конфликт перетекает в плоскость экономическую, так как представляет собой оспаривание правового титула, то есть компетенционная составляющая отсутствует Исходя из указанных положений и решается вопрос об уполномоченных судебных органах в соответствии с требованиями процессуального законодатечьства

В заключении автор подводит итоги работы, формулирует выводы по теме диссертационного исследования

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК

1 Солдатенков О О Конституционно-правовые аспекты участия населения в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы // Юридический мир - 2006 - № 7 - 0,3 п л

2 Солдатенков О О Делегирование полномочий в механизме реализации права публичной собственности на природные ресурсы // Юрист - 2009 - № 1 - 0,4 п л

II. Статьи, опубликованные в иных изданиях.

1 Солдатенков О О Конституционный механизм разграничения собственности на природные ресурсы П Сборник материалов юбилейной научно-

практической конференции, посвященной 65-летию юридического факультета ХГАЭП «Роль юридического образования и науки в формировании российского гражданского общества и правового государства» / под общ Ред С В На-рутто, В Н Ширяева - Хабаровск РИЦ ХГАЭП, 2005 - 0, 42 п л

2 Солдатенков О О Природные ресурсы как публичное (национальное) достояние // Высшая школа - важнейший государственный ресурс регионального развития межвузовская научно-практическая конференции сборник материалов в 2 т / под ред Л Б Рейделя, Е Б Шимановича - Биробиджан АМ-ГУ, БФ ХГФЭП, 2005. Т 2 - 0,6 п л

3 Солдатенков О О Форма закрепления конституционного механизма разграничения права публичной собственности на природные ресурсы // Бюллетень судейского сообщества Брянской области - 2005 -№3 -0,35 п л

4. Солдатенков О О Конституционный механизм разграничения публичной собственности на природные ресурсы // Сборник материалов VII конкурса молодх ученых и аспирантов / Под общ ред С В Нарутто, В Н Ширяева -Хабаровск, РИЦ ХГАЭП, 2005 - 0, 65 п л

5. Солдатенков О О Концепции разграничения публичной собственности на природные ресурсы // Экономика Социология и Право - М , 2008 - № 12 - 0,45 п л

6 Солдатенков, О О Проблемы института делегирования полномочий при осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы // В мире научных открытий - Красноярск, 2009 - № 1 - 0, 38 п л

7 Солдатенков О О Объекты права собственности на природные ресурсы конституционно-правовые аспекты // Право Теория и практика - М, 2009 - № 1 - 0, 55 п л

Общий объем публикаций составляет 4,1 п л

Подписано в печать 21 01 09 Формат бумаги 60X84 1/16 Печ л _ Уч -изд л ___Тираж 100 экз Заказ 067

ИД ООО «БАСК-Иифа» 680000 г Хабаровск у 1 Ленина 4

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Солдатенков, Олег Олегович, кандидата юридических наук

Введение.

ГЛАВА 1. ПРАВО ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ И

КОНСТИТУЦИОННАЯ ХАРАКЕТРИСТИКА.

§ 1. Понятие, сущность и содержание права публичной собственности на природные ресурсы.

§ 2. Особенности субъектов права публичной собственности на природные ресурсы.

§ 3. Объекты права публичной собственности на природные ресурсы.

ГЛАВА 2. ГЕНЕЗИС КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА

ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ЕГО КРИТЕРИИ.

§ 1. Конституционно-правовая модель и критерии разграничения публичной собственности на природные ресурсы. 125.

§ 2. Порядок разграничения публичной собственности на природные ресурсы. Разрешение коллизий в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы"

Актуальность темы исследования. Природные ресурсы выполняют целый комплекс функций социального, экономического, культурного характера, при этом в современных условиях от реализации этих функций во многом зависит уровень развития государства и общества. Российская Федерация, занимая обширную территорию, традиционно относится к странам со значительным природоресурсным потенциалом. Однако реализация этого потенциала должна происходить в адекватных формах, направленных на установление режима эксплуатации природных ресурсов, сбалансированного с их охраной. В таких условиях на первый план выступает важнейшая цель - надлежащее обеспечение правового регулирования оборота природных ресурсов, достижению которой во многом способствует решение задачи по конституционно-правовому регулированию вопросов собственности на природные ресурсы. В силу их общественной значимости, необходимо установление особого правового режима, основанного на праве публичной собственности. Конституция. Российской Федерации, являясь актом общего характера, обеспечивает фундаментальное закрепление базовых положений о праве публичной собственности на природные ресурсы, которые должны конкретизироваться и детализироваться на уровне отраслевого законодательства. Однако в реалиях текущее законодательство не только не развивает положения Конституции Российской Федерации, но, напротив, в ряде случаев значительно затрудняет их реализацию.

Так, даже с учетом последних реформ, в законодательстве о природных ресурсах не находят продолжение конституционно-правовые нормы, посвященные институтам участия народа (его представителей) в делах государства, в том числе и в решении вопросов собственности на природные ресурсы. Имеет место лишь декларирование принципа гласности при распоряжении природными ресурсами, без наполнения его конкретным нормативно-правовым содержанием.

Наблюдается непоследовательность законодателя в регулировании публичной собственности на природные ресурсы с учетом федеративного характера российского государства. Достаточно указать на череду принципиальных изменений в статусе субъектов Российской Федерации, когда Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. они были лишены полномочий в области охраны и использования лесов, закрепленных Лесным кодексом Российской Федерации 1997 г. Затем Федеральным законом № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г. эти полномочия были им возвращены, но уже как делегированные федеральные полномочия, субсидируемые за счет федерального бюджета, а в 2006 г. вообще был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации, в котором изменился подход к целому ряду вопросов, относящихся к институту собственности. Схожая ситуация наблюдается и в правовом регулировании отношений собственности на иные природные ресурсы, что подтверждают многочисленные изменения, внесенные в соответствующие федеральные законы.

Следует констатировать и отсутствие общепризнанной теоретической, концепции права публичной собственности на природные ресурсы, основанной на конституционно-правовых положениях. Нет единства воззрений на отдельные аспекты этого правового феномена (объекты, субъекты права публичной собственности на природные ресурсы, механизм его осуществления, в том .числе в условиях федеративного государства и другие.). Во многом это определяет отсутствие унифицированного подхода к проблемам публичной собственности на природные ресурсы в нормативно-правовых актах, разработчики которых, по всей видимости, придерживались различных решений в отношении схожих правовых конструкций.

Изложенное, по мнению диссертанта, свидетельствует об актуальности проведения конституционно-правового исследования выбранной темы.

Степень научной разработанности темы. Проблема права публичной собственности на природные ресурсы постоянно находилась в сфере интересов правовой науки. Уже в 19 веке, когда начинается системное формирование экологического законодательства, появляются работы, затрагивающие и вопросы собственности на природные ресурсы, в том числе и публичной. В этой связи следует выделить значительные труды таких авторов, как А.И. Елистратов,

JI.A. Кассо, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, JI.C. Таль, Н.И. Фалеев, Г.Ф. Шер-шеневич, И. Штоф и другие. Вместе с тем, при всей значимости вклада указанных авторов в российскую правовую доктрину, следует отметить, что их исследования осуществлялись в рамках отдельных отраслей российского права — главным образом гражданского, административного (полицейского), земельного. При этом в сферу разработок попадали лишь отдельные вопросы, относящиеся на сегодняшний день к конституционным основам экологического права, такие как: сочетание частного и публичного интереса в праве собственности на природные ресурсы, пределы ограничения прав частных собственников в отношении природных ресурсов, соотношение территориальной государственной власти и власти собственника и другие.

Советский период развития конституционного, административного и гражданского законодательства также свидетельствует о значительном интересе к исследованию проблемы собственности на природные ресурсы. Следует указать на работы таких авторов, как Г.А. Аксененок, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, A.B. Венедиктов, Л.И. Дембо, Т.Н. Малая, Н.Т. Осипова, A.M. Туру-бинер и др. Однако исследования были направлены, главным образом, на выявление отраслевой сущности правоотношений собственности, кроме того, авторы разрабатывали свои подходы на примере отдельных видов природных ресурсов (земельных, водных, лесных и пр.). Следует также учитывать, что в силу особенности государственного социалистического строя в науке принципиально иным образом решались такие важные для целей настоящего исследования вопросы, как соотношение власти и собственности, роль народа в отношениях собственности, в том числе и на природные ресурсы, характер федеративных связей и другие.

Таким образом, при всей значимости доктринальных исследований проблем собственности на природные ресурсы дореволюционного и советского периода развития отечественной юриспруденции, важно отметить, что указанные вопросы разрабатывались на базе соответствующих исторической эпохе положений законодательства и теоретических воззрений, прежде всего, в области государственного (конституционного) права. Это, в свою очередь, определяет необходимость проведения научных разработок на базе актуального нормативно-правового и доктринального материала, соответствующего современному этапу развития российского общества и государства.

Принципиальные изменения конституционного строя Российской Федерации, происшедшие в 90-х гг. прошлого века, не могли не сказаться на изучении проблематики собственности на природные ресурсы. Среди важнейших следует выделить труды М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, М.Е. Егоровой, И.А. Иконицкой, В.А. Кикотя, В.А. Лапача, В.Д. Мазаева, JI.A. Морозовой, В.А. Ржевского, К.И. Скловского, А.Ф. Самохвалова, С.А. Сосны, О.М. Теплова, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера и др. Однако в работах современного этапа развития доктрины отечественного права, вопросы публичной собственности на природные ресурсы также рассматриваются скорее в рамках отдельных отраслевых проблем. Комплексные исследования конституционно-правовой составляющей института публичной собственности на природные ресурсы нельзя признать достаточными, тем более, что в последние годы положения экологического законодательства, развивающие конституционные нормы о правовом режиме природных ресурсов, подвергаются постоянному пересмотру. Из диссертационных исследований, посвященных конституционной составляющей права публичной собственности на природные ресурсы, следует отметить работы М.Е. Егоровой «Конституционные основы государственной собственности на природные ресурсы», C.B. Грузина «Конституционно-правовое регулирование отношений публичной собственности на природные ресурсы в РФ». Однако, отдавая должное их высокому научному уровню, мы не можем согласиться с целым рядом выводов, сделанных авторами (в частности, относительно объекта отношений собственности на природные ресурсы, федеративных аспектов осуществления и разграничения публичной собственности на природные ресурсы и др.). Кроме того, автором настоящего исследования разрабатывается ряд проблем, оставшихся за пределами указанных научных работ, в частности, роль народа в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы, проблемы дуализма в отношениях публичной собственности и другие.

Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие отношения публичной собственности на природные ресурсы и устанавливающие статус субъектов и характеристики объектов права публичной собственности на природные ресурсы, особенности осуществления права публичной собственности на природные ресурсы и разграничения природных ресурсов как объектов собственности между публично-правовыми образованиями, а также правовые идеи, результаты научных исследований и правоприменительная практика в указанной области.

Определены следующие задачи диссертационного исследования: проведение анализа состояния научно-теоретической базы института права публичной собственности на природные ресурсы; выявление особенностей конституционно-правового статуса публичного собственника природных ресурсов; установление основных тенденций взаимосвязей публично-правовых и частно-правовых элементов, составляющих указанный статус; раскрытие значения публичных интересов в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы, а также разработка механизма народного участия в реализации публичным собственником природных ресурсов своих правомочий; выявление и анализ особенностей конституционно-правового режима природных ресурсов как объектов права собственности, его проецирование в нормах экологического законодательства; исследование современного законодательства по вопросам осуществления права публичной собственности на природные ресурсы и их разграничения между публично-правовыми образованиями, выявление тенденций' в дальнейшем развитии нормативно-правового регулирования соответствующих отношений; разработка модели конституционно-правового механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы; обнаружение недостатков в системе правового регулирования публичной собственности на природные ресурсы, обозначение возможных путей их устранения, общих рекомендаций и конкретных предложений по совершенствованию отраслевого законодательства.

Методологические и правовые основы исследования. Теоретические выводы, содержащиеся в настоящей работе, авторская оценка положений Конституции Российской Федерации и развивающего их отраслевого законодательства о праве собственности на природные ресурсы, а также сформулированные предложения по совершенствованию правового регулирования в указанной сфере, основываются на комплексном применении как общенаучных, так и частнонаучных методов познания: диалектического, формальнологического, исторического, формально-юридического, метода сравнительного правоведения и др.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы С.А. Авакьяна, Г.А. Аксененка, М.М. Бринчука, Г.А. Гаджиева, В.П. Грибанова, Л.И. Дембо, М.Б. Егоровой, О.С. Иоффе, А.И. Казанника, В.А. Ки-котя, А.Н. Кокотова, С.М. Корнеева, O.E. Кутафина, В.А. Лапача, В.Д. Мазаева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, C.B. Нарутто, B.C. Нерсесянца, В.А. Ржевского, К.И. Скловского, С.А. Сосны, Б.А. Страшуна, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, A.M. Турубинера, И.А. Умновой, Н.И. Фалеева, И.Е. Фарбе-ра, Г.Ф. Шершеневича, A.A. Югова и др.

Научная новизна исследования обусловлена недостаточным уровнем разработки проблем конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы. Исследование данной темы с учетом проецирования конституционно-правовых положений на отраслевое законодательство, позволили диссертанту обозначить ряд решений, способных, на его взгляд, оказать содействие в разработке целостного механизма нормативного закрепления социально ориентированного использования природных ресурсов, функционирующего в условиях федеративного государства. Итогом работы явилось предложение и обоснование концепции субъективного права публичной собственности на природные ресурсы, опирающейся на особенности объекта такого права, специфику публично-правовых образований в Российской Федерации как носителей субъективных прав, обусловленную, в частности, дуализмом их статуса, а также особым характером федеративных связей.

Автором предложена основывающаяся на положениях Конституции Российской Федерации конструкция обязательного выявления и учета мнения народов, проживающих на территориях, где расположены природные ресурсы, при осуществлении права публичной собственности на них.

Диссертантом дополнительно аргументирована идея объектного разграничения права публичной собственности на природные ресурсы между публично-правовыми образованиями, а также выработана конституционно-правовая модель такого разграничения, учитывающая интересы Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований. При этом предлагается изменение подхода к формированию публичной собственности на природные ресурсы от централизованного - в виде сосредоточения основных природных ресурсов в собственности Российской Федерации, к децентрализованному - в виде расширения возможностей субъектов Российской Федерации-по приобретению в собственность отдельных природных ресурсов (в частности, лесов, недр). Для этого предложена и обоснована система соответствующих критериев при разграничении публичной собственности. В целях обеспечения сохранности природоресурсного потенциала окружающей среды при разграничении собственности на природные ресурсы автор полагает целесообразным уравновесить децентрализацию собственности сохранением и усилением роли Российской Федерации как субъекта, осуществляющего властное регулирование в области использования и охраны природных ресурсов, в том числе в процессе осуществления публичной собственности на них.

На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны

1. Право публичной собственности на природные ресурсы в субъективном смысле представляет собой разновидность субъективного права собственности, унифицированная модель которого закреплена на конституционном уровне. Вместе с тем, принципиальная унификация не отменяет сущностных специфических признаков, присущих праву публичной собственности на природные ресурсы, а именно: публичного интереса, как источника и цели в осуществлении субъективного права публичной собственности на природные ресурсы; особого характера природных ресурсов как объектов права собственности; территориальности осуществления права публичной собственности на природные ресурсы; внутренней связи публичной власти и публичной собственности на природные ресурсы.

2. Право публичной собственности на природные ресурсы с учетом отнесения их к основам жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, должно осуществляться на базе законодательно закрепленных механизмов, обеспечивающих народное участие при реализации публичным собственником своих правомочий. Такими механизмами являются: реализация гражданами права на благоприятную окружающую среду, реализация права на участие в принятии экологически значимых решений, реализация права на осуществление общественного экологического контроля, реализация права на непосредственное народное участие в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы.

3. В качестве субъектов права публичной собственности на природные ресурсы следует рассматривать публично-правовые образования - Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Правосубъектность народа, а также иных коллективных образований, в рамках отношений публичной собственности на природные ресурсы ограничивается лишь возможностью участия в осуществлении права собственности в установленных Конституцией РФ и отраслевым законодательством формах, без придания ему статуса собственника.

4. Отнесение Конституцией Российской Федерации (п. «в» ч. 1 ст. 72) вопросов владения, пользования, распоряжения природными ресурсами к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не означает совместного осуществления указанными субъектами права публичной собственности на природные ресурсы. Правомочия собственника осуществляются, в зависимости от формы собственности, Российской Федерацией или ее субъектами. При этом соблюдение требований п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ должно обеспечиваться обязательным выявлением и учетом мнения соответственно, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, при принятии собственником решений в рамках реализации своего права.

5. Дуализм статуса публично-правового субъекта предопределяет формирование его компетенции из публичных (относящихся к реализации его властных функций) и частных (относящихся к реализации правомочий собственника) полномочий, имеющих принципиальные различия. В этой связи представляется некорректной конструкция конституционно-правового делегирования субъектам Российской Федерацией полномочий по осуществлению права федеральной собственности на природные ресурсы, применяемая в отраслевом законодательстве.

6. Анализ конституционных положений, а также развивающих их норм отраслевого законодательства позволяет рассматривать в качестве объектов права публичной собственности так называемые «базисные» природные ресурсы, включенные в состав окружающей среды. Основными признаками природных ресурсов как объектов права публичной собственности следует считать их общественную значимость, наличие абсолютной юридической привязки, дискретность, а также комплексный характер (факультативный признак).

7. Право публичной собственности на природные ресурсы в субъективном смысле определяется как наиболее полная, юридически обеспеченная возможность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований осуществлять в целях удовлетворения комплекса публичных интересов владение, пользование и распоряжение принадлежащими им природными ресурсами, реализуемая на определенной территории, с обязательным учетом мнения проживающих на ней народов.

8. Конституционно-правовая модель разграничения публичной собственности на природные ресурсы в Российской Федерации включает следующие элементы:

- объектное распределение природных ресурсов между публично-властными субъектами различного уровня, исходя из критериев значимости, территориальности, титульного единства (унификации), подлежащих закреплению в федеральных законах, устанавливающих правовой режим соответствующих природных ресурсов;

- процедурный порядок разграничения публичной собственности на природные ресурсы, обеспечивающий учет мнения всех участников процесса разграничения публичной собственности;

- механизм разрешения конфликтов, возникающих в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы. В процессе разграничения публичной собственности могут возникать различные категории споров (спор о компетенции, спор о праве). В зависимости от характера спора следует избирать механизм разрешения конфликта - согласительно-административный или судебный, согласно правилам подведомственности и подсудности.

Теоретическая значимость исследования выражается в разработке автором положений, развивающих достижения конституционно-правовой науки в части исследования проблем осуществления публичной собственности на природные ресурсы как важной составляющей конституционного строя Российской Федерации. Уточнено и дополнено содержание ряда конституционно-правовых понятий и институтов, имеющих принципиально важное значения для обеспечения экономического оборота природных ресурсов и обеспечения их охраны, в том числе и на уровне отраслевого регулирования, основанного на конституционно-правовых механизмах.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования положений, выработанных автором, в процессе правотворческой деятельности в области использования и охраны природных ресурсов. Это видится особенно важным, с учетом потребностей очередного этапа реформирования экологического законодательства, в ходе которого недопустимы отклонения от конституционно-правовых требований, определяющих основы права публичной собственности на природные ресурсы. Выводы, сформулированные в настоящей работе, представляют интерес и с точки зрения их использования в правоприменительной практике, в которой уже формируется отдельная категория споров по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, и полномочий по управлению ими. Предполагается также использование выводов, изложенных автором, в учебном процессе при подготовке лекционных, семинарских и практических занятий, а также при разработке учебных и методических пособий по различным отраслевым дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Содержание настоящей работы обсуждено и одобрено на заседании кафедры конституционного и административного права юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права. Материалы исследования успешно применяются при подготовке учебно-методических материалов по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», специальной дисциплине «Региональное право, изучаемым студентами ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права».

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Солдатенков, Олег Олегович, Хабаровск

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ системы правового регулирования вопросов собственности на природные ресурсы позволяет сделать принципиально важный вывод о выстраивании института публичной собственности на природные ресурсы на основании норм Конституции РФ. Согласно 4.1 ст. 9 Конституции природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Указанная норма закрепляет приоритет публичного интереса в рамках отношений по взаимодействию субъектов российского права по поводу природных объектов. Очевидно, что частный интерес собственника, будучи, как правило, сопряженным исключительно с целями извлечения доходов из эксплуатации природных ресурсов, зачастую несовместим с первичными, экологическими функциями, которые выполняет окружающая среда.

Положения ст. 9 Конституции РФ означают, что при построении системы законодательства в части регламентации отношений собственности на природные ресурсы следует исходить из необходимости дополнения частно-правовых институтов элементами публично-правового воздействия (ограничение оборо-тоспособности природных ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с природопользованием, закрепление системы экологического нормирования и т.п.). Вместе с тем, даже внедрение в частно-правовую подсистему нормативного регулирования публичных элементов не сможет обеспечить полноценное достижение целей, обозначенных в Конституции в отношении природных ресурсов. В этой связи важную роль должна играть публичная собственность как явление, органично сочетающее в себе частные и публичные начала. Именно на публично-правовые образования, обладающие необходимым экономическим, профессиональным, организационным ресурсом, должны в большей степени возлагаться обязанности по охране окружающей среды, выстраивании справедливой и эффективной системы отношений природопользования, в том числе, в рамках реализации титула собственника. Именно публично-властный субъект является выразителем публичного интереса населения в сохранении природных богатств страны, с одной стороны, и в использовании его ресурсного потенциала, с другой.

При определении статуса публичного образования как собственника следует исходить из ряда концептуальных положений. Наделение его соответствующими правомочиями не означает, что право публичной собственности трансформируется в чисто публично-правовую конструкцию. Система экономического оборота выстраивается на основании смешанных частно-публичных механизмов, при этом передача в пользование природных ресурсов должна базироваться на договорных началах в рамках правоотношений, где стороны выступают как равные субъекты. Вместе с тем, публичное образование обязано как собственник и как властный субъект следить за развитием отношения собственности таким образом, чтобы соблюдались публично-правовые ограничения, заложенные на конституционном уровне и находящие свое продолжение на уровне специального природоресурсного законодательства. Более того, само публичное образование, даже являясь субъектом власти, приобретая статус собственника природного ресурса, подпадает под систему ограничений режима собственности, установленного Конституцией и отраслевым законодательством. Проблема дуализма статуса публично-правового субъекта, как следствие, требует строгого соблюдения баланса частно-правового и публично-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы.

Право публичной собственности на природные ресурсы в настоящее время не должно являться полностью прерогативой органов государственной власти и местного самоуправления. В существовании его важную роль должен играть народ как естественный носитель публичного интереса, обеспечиваемого публичной властью. В этой связи необходимым требованием к установлению режима собственности на природные ресурсы должно явиться общественное участие в решении вопросов, связанных с осуществлением государством (муниципальным образованием) правомочий собственника. Основную роль в здесь должны играть законодательно закрепленные механизмы проведения публичных слушаний (обсуждений) актов собственника, которые в настоящее время на нормативном уровне отсутствуют, что позволяет автору внести ряд предложений по их правовой регламентации.

Осуществление права публичной собственности на природные ресурсы тесно связано с проблемой объекта права собственности. Анализ Конституции РФ, действующего природоресурсного законодательства, научных взглядов на эту проблему позволяет констатировать отсутствие единого подхода. По мнению автора, в Конституции закрепляется особый правовой режим рассматриваются природные ресурсы как «базисные» составляющие окружающей среды, но не как извлеченные из нее элементы. Они же и рассматриваются в качестве особого объекта права собственности, в том числе и публичной. Дифференциация правового режима «обычного» имущества и извлеченных из природы ресурсов не должны принципиально различаться, поскольку после их отделения от естественной экосистемы они теряют свои «экологические» свойства и приближаются к режиму обычного имущества. Природные же ресурсы, включенные в состав окружающей среды, напротив, как среда жизни и источник удовлетворения публичных интересов, требуют особой охраны, в том числе в рамках института публичной собственности.

Автор считает, что отмеченные многочисленные противоречия и пробелы в понятийном аппарате, закрепленном на уровне отраслевого законодательства, не соответствующие конституционно-правовым положениям, требуют устранения, поскольку вносят дисбаланс и порождают неопределенность в системе правового регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. Изложенные в работе рекомендации представляют собой возможные варианты решения этой задачи.

В свете федеративного устройства российского государства центральное место в исследовании проблем публичной собственности на природные ресурсы занимает вопрос об участии Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в осуществлении правомочий собственника. Исследование современного законодательства позволяет констатировать фрагментарность и противоречивость в урегулировании соответствующего предмета. Отметим, что немаловажную роль в этом сыграло и отсутствие в Конституции РФ конкретных норм, разрешающих данный вопрос. Положения ст. 72 Конституции о нахождении в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, в отсутствие в тексте Конституции механизма реализации полномочий по предметам совместного ведения, не являющихся регулятивными, в совокупности с отсутствием единого подхода к категории «предмет ведения» и его соотношения с категорией «право собственности», породили на практике сначала волну регионального сепаратизма, а затем, напротив, закрепление, по сути, примата федеральной собственности на природные ресурсы. Попытки создания своеобразного компенсаторного механизма в виде делегирования федеральных полномочий по осуществлению публичной собственности субъектам Российской Федерации следует признать некорректным выходом из ситуации, причем как по принципиальным мотивам (различная правовая природа властных полномочий и правомочий собственника), так и в силу целого ряда замечаний по юридико-техническому закреплению института делегирования в природоресурсном законодательстве, пробелы и противоречия которого не позволяют реализовать конституционно-значимые цели.

Как представляется, система распределения публичной собственности на природные ресурсы должна строиться на субъектно-объектной основе. Для этого целесообразно говорить о функционировании конституционного механизма разграничения собственности. Отнесение природных ресурсов к тому или иному уровню публичной собственности должно происходить на основании системы критериев, среди которых следует выделить критерий значимости природного ресурса, территориальный критерий, критерий обеспечения титульного единства. Внедрение указанных критериев позволит уменьшить существующую на сегодняшний день излишнюю абсолютизацию права федеральной собственности. Следует расширить права субъектов Российской Федерации на приобретение в собственность природных ресурсов, с одновременным усилением позиций Российской Федерации по осуществлению публичного воздействия на сферу природопользования и охраны окружающей среды (определение государственной экологической политики, нормативное регулирование, экологический контроль и т.д.). В развитие указанных выводов автор предлагает применительно к отдельным видам природных ресурсов собственный подход по их пообъектному разграничению между публично-правовыми образованиями.

В процессе разграничения собственности должны участвовать публично-правовые образования всех уровней в целях учета максимального учета общественных интересов. Главным положительным результатом такой системы следует признать появление конкретного собственника, чей титул базируется на всеобщем публичном интересе, самостоятельно осуществляющего принадлежащее ему право, несущего персональную ответственность в случае нарушения правовых норм и игнорирования публичного интереса. При этом, учитывая выражение публичных интересов на нескольких уровнях власти, с точки зрения конституционно-правового подхода правомерным будет установление правового института обязательного учета мнения иных публично-правовых образований, при осуществлении права собственности.

Любое правоотношение в динамике его развития несет в себе, пусть даже и потенциально, коллизионный импульс. Разграничение публичной собственности, в котором участвуют публично-правовые организации разного уровня, безусловно, несет в себе достаточно ярко выраженный конфликтный элемент. В этой связи, для успешной реализации конституционного механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы, крайне важным представляется обеспечение его защитными процедурами, сочетающими как согласительно-административную форму, так и судебный порядок защиты, причем в последнем случае, ввиду многообразия отношений, складывающихся в процессе разграничения собственности и после такового, следует говорить о множественности способов судебной защиты прав потерпевших лиц.

Анализ конституционных норм, норм отраслевого законодательства, изучение научных взглядов и исследования правоприменительной практики, едеданные в рамках настоящего исследования, позволяют констатировать немалое количество вопросов нерешенных, а также решенных фрагментарно или противоречиво. Автор надеется, что сделанные им выводы позволят в некоторой степени способствовать их раскрытию, будучи использованными в законодательной и правоприменительной практике. Вместе с тем, с учетом дискуссионности проблем, поднимаемых в работе, спорности некоторых выводов, незавершенности исследования многих аспектов института права публичной собственности на природные ресурсы, очевидна необходимость продолжения дальнейших теоретических разработок, в связи с чем диссертантом с благодарностью будут восприняты все замечания, пожелания и рекомендации как представителей науки, так и практических работников.

Автор: Солдатенков, Олег Олегович
Город: Хабаровск
Год: 2008
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Солдатенков, Олег Олегович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Солдатенков, Олег Олегович, Хабаровск

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Солдатенков, Олег Олегович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Солдатенков, Олег Олегович, Хабаровск