АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус региональных отделений политических партий в России»
На правах рукописи
—— Ц/т
Цапко Максим Иванович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕГИОНАЛЬНЫХ ОТДЕЛЕНИЙ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
; 9 И ЮН 2011
Ставрополь - 2011
I 4«
4849380
Работа выполнена в ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Мухачев Игорь Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Писарев Александр Николаевич
кандидат юридических наук Николенко Мария Сергеевна
Ведущая организация: Государственное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
«Кубанский государственный университет»
Защита состоится «18» июня 2011 года в 10.00 на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12 при ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корп.]а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет». Текст автореферата размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» - www.cpmo.stavsu.ru - «17» мая 2011 г.
Автореферат разослан «17» мая 2011 года.
Ученый секретарь
совета по защите докторских /у1
и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12, /у^
кандидат юридических наук, доцент ^-И. Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Демократические и модернизаци-онные процессы в современной России, выразившиеся в развитии многопартийности и конституционном закреплении принципов политического и идеологического многообразия, определили необходимость совершенствования федерального и регионального законодательства, направленного на регулирование конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий, на усиление их роли в политической жизни. Место, занимаемое региональными отделениями политических партий в социально-политической системе, позволит им стать важнейшим связующим звеном между публичной властью и населением субъектов Российской Федерации, а также между руководством и рядовыми членами политических партий. В своем Послании Федеральному Собранию 2008 г. Президент России Д.А. Медведев отметил: «Считаю, что граждане России сейчас в гораздо большей степени, чем в начале реформ готовы к свободной деятельности (и профессиональной, и общественно-политической). Деятельности - без государственной опеки. Всё большее число людей рассчитывают, прежде всего, на себя. Полагают, что только от них зависит и их личный успех, а, следовательно, и успех всей страны. Поэтому возможно и просто необходимо повышать уровень доверия в обществе»1. Региональные отделения потенциально являются эффективной формой участия населения в осуществлении публичных дел и влияния на формирование высших органов власти субъектов Российской Федерации, на формирование высшего представительного органа России - Федерального Собрания.
Этот потенциал региональных отделений политических партий не был должным образом осмыслен конституционно-правовой наукой и не получил отражение в конституционном законодательстве. Недостаточно разработана юридическая конструкция конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий, не решен вопрос о нормативном закреплении и фактическом содержании их конституционно-правового положения.
Усложнение констшуционно-правового законодательства последних лет, направленное на повышение требований к организации и функционированию политических партий, не отразилось в должной мере на нормах, регулирующих их деятельность на региональном уровне. Оно не отразилось на
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 05.11.2008 г. // Российская газета. 6 ноября 2008 г. № 230.
нормах , закрепляющих гарантии реализации прав региональных отделений и членов политических партий. Не определены степень самостоятельности регионального отделения и влияние рядовых членов партии на деятельность регионального отделения, на состав его руководящих органов. Не выработаны механизмы, обеспечивающие участие региональных отделений политических партий в осуществлении молодежной политики, в формировании правосознания и правовой кулыуры.
Нерешенность этих вопросов способствует развитию клиентелизма, перерождению региональных отделений из организационных структур массовых партий в кадровые партии региональных элит, эта тенденция наиболее ярко проявляется в Северо-Кавказском федеральном округе, где существенной частью политической жизни ¡шляются сложные этноконфес-сиональные процессы.
Действующее конституционное законодательство не позволяет в полной мере реализовать потенциал региональных отделений политических партий в обеспечении взаимодействия населения и публичной власти.
Изменения конституционно-правового законодательства не привели к существенному повышению эффективности участия региональных в осуществлении социально-политических отношений между населением и публичной властью.
Это позволяет утверждать, что теоретические и практические проблемы нормативно-правового регулирования статуса региональных отделений политических партий являются приоритетными для гонсппуционно-правовой науки.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросам правового положения политических партий и их региональных структур уделялось внимание в работах таких отечественных и зарубежных ученых конца XIX начала XX в., как М. Вебер, В.М. Гессен, JI. Дюги, Г. Еллинек, Р. Иеринг, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, В.И, Ленин, К. Маркс, Д. Милль, М.Я. Острогорский, Б.Н. Чичерин, Ф. Энгельс, А. Эсмен.
В советский период развития науки конституционного права, рассматриваемые вопросы являлись предметом пристального внимания таких ученых, как Т.Б. Бекназар-Юзбашев, В.Н. Даниленко, М.Н. Марченко, Ю.П. Урьяс, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.
Исследованиям конституционно-правового статуса политических партий посвящены работы современных ученых-правоведов: A.C. Автономова, С.А. Авакыша, Ю.А. Веденеева, В.И. Даниленко, Ю.А. Дмитриева, С.Е. Заславского, З.М. Зотоеюй, A.B. Иванченко, А.Д. Керимова, В.В. Лапаевой, М.Н. Марченко, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и других авторов.
Проблемам становления российской многопартийности и вопросам правового регулирования участия российских политических партий в выборах посвящены работы С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, A.A. Алиева, В.В. Альхи-менко, Г.В. Голосова, В.П. Дубровиной, В.А. Зайцева, С.Е. Заславского, Б.И. Зеленко, З.М. Зотовой, Ю.Г. Коргунюка, В.В. Панаевой и других ученых.
Анализу конституционно-правового положения политических партий и его отдельных аспектов, посвящен ряд диссертационных исследований последних лет. Это работы таких авторов, как С.Е. Абакуменко, Т.К. Байковой, Ю.С. Белоус, А.Н. Волобуевой, А.Д. Ермакова, A.M. Моисеева, A.C. Николаева, О.Ю. Петровой, C.B. Сологуба, Т.Т. Узунян и др.
Степень изученности вопроса нельзя признать достаточной. В имеющихся исследованиях затрагивается в большей степени проблематика конституционно-правового статуса политических партий в целом, а рассмотрение конституционно-правовой статус их региональных отделений носит фрагментарный характер, касаясь лишь отдельных его аспектов, либо обращаясь к общим для политических партий и их региональных отделений вопросам, таким, например, как участие в выборах. В данном исследовании основное внимание уделено рассмотрению конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий и его комплексной характеристике, что не характерно для большинства работ в этой области.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий.
Предметом настоящего исследования являются нормы, закрепляющие конституционно-правовое положение региональных отделений политических партий в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий в Российской Федерации.
Для достижения указанных целей автором поставлены следующие задачи:
- исследовать понятие и элементный состав конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий;
- раскрыть процесс становления и развития юнституционно-правового регулирования статуса региональных структур политических партий в России;
- рассмотреть конституционно-правовое закрепление положения региональных структур политических партий в зарубежных странах;
- проанализировать конституционно-правовое закрепление положения региональных отделений политических партий в России;
- охарактеризовать содержание конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий в России;
- выявить проблемы реализации конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий в субъектах федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа и предложит!. способы их преодоления.
Тео ретическую основу настоящей работы составили труцы отечественных и зарубежных ученых — специалистов в области философии права, теории государства и права, конституционного права. Это работы С.А. Авакьяна, A.C. Авгонсмова, С.С. Алексеева, М.В. Багпая, М.И. Байтина, H.A. Богдановой, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Г. Графского. Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.B. Мицкевича, И.В. Мухачева, B.C. Нер-сесянца, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, ЮЛ. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, А.Ю. Якимова, а тшэке зарубежных ученых, таких как: М. Дюверже, И. Изензее, Г. Кельзен, П. Кирххоф, О. Лафонтен, Р. Михельс, В. Парсто, У Райсингер, Г. Сапаргалиев, А. де Токвиль, Дж. Хадсон, К. Хессе.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также зарубежные нормативно-правовые акты и международно-правовые документы в рассматриваемой сфере.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, правоприменительная практика, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования, акты и документы политических партий и их региональных отделений, документы зарубежных политических партий.
В качестве методологической основы исследования, использовались следующие общенаучные, частно-научные и специальные методы: диалектический, формально-логический, структурно-функциональный, истори-ко-правовой, сравнительно-правовой (синхронный и диахронный), формально-юридический, юридико-герменевгический, юридико-технический, дескриптивный методы, метод деонтической логики и другие.
Haj'MHan повита диссертационного исследования. Новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых исследований конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий. В работе разработано авторское определение конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий.
Уточнены конструкция юридического статуса региональных отделений политических партий и состав элементов их фактического положения. Показано значение социальной исполнимости норм закрепляющих юридический статус, уставных и иных партийных актов и их исполнимости для фактического положения региональных отделений политических партий в социально-политической системе.
Предложена периодизация становления и развития правового положения региональных структур политических партий в России. Выявлены общие закономерности и групповые признаки конституционно-правового регулирования положения региональных структур политических партий в зарубежных странах, на основе чего разработаны модели правового закрепления положения региональных структур политических партий. Рассмотрено законодательное закрепление конституционно-правового положения региональных отделений политических партий в современной России и выявлены его пробелы. Рассмотрено действующее законодательство об участии региональных отделений политических партий в электоральном процессе и сделаны конкретные предложения по его совершенствованию. Дана характеристика содержания конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий, проанализировано влияние на фактическое положение региональных отделений актов политических партий, выявлены проблемы реализации прав членов региональных отделений, сделаны конкретные предложения по их преодолению. Рассмотрение особенностей конституционно-правового регулирования участия региональных отделений политических партий в электоральном процессе, позволило разработать конкретные предложения по повышению уровня гарантированное™ пассивных избирательных прав членов региональных отделений политических партий. В диссертационном исследовании обоснована необходимость упрощения порядка создания политических партий на основе комплексного изменения избирательного законодательства и законодательства о политических партиях с целью закрепления переходного периода в процессе создания политических партий и обосновано закрепление особой роли региональных отделений в этом процессе.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. Конституционно-правовой статус регионального отделения политической партии - это сложное образование, отражающее положение регионального отделения в социально-политической системе современной России, основанное на конституционном законодательстве.
Конституционно-правовой статус регионального отделения политической партии складывается из норм конституционного законодательства
(юридический статус); актов партий и социальной исполнимости норм законодательства и актов партий (фактическое положение).
2. Предлагается следующая конструкция юридического статуса региональных отделений политических партий:
- структурно-функциональный блок (нормы, устанавливающие общие требования к организации и структуре региональных отделений, целям, задачам и функциям, порядку образования и ликвидации региональных отделений политических партий);
- содержательный блок (система норм, закрепляющих права и обязанности региональных отделений политической партии, права и обязанности членов региональных отделений, компетенцию руководящих органов региональных отделений политических партий);
- блок правовых гарантий (система норм, устанавливающих гарантии деятельности политических партий и их региональных отделений)
- блок ответственности (нормы, закрепляющие ответственность за нарушение законодательства о политических партиях, в той части, которая касается деятельности их региональных отделений).
3. Предлагается следующий состав фактического положения региональных отделений политических партий:
- элементы организационно-целевого блока: место и роль региональных отделений в социально-политической системе; цели и задачи, закрепленные в уставных документах политической партии; конкретизация организации и структуры регионального отделения в актах партии и регионального отделения;
- элементы содержательного блока: социальная исполнимость прав и обязанностей регионального отделения; компетенция регионального отделения и его руководящих органов, установленная актами политической партии и актами регионального отделения;
- элементы блока гарантий: состояние правового гарантирования деятельности регионального отделения, предусмотренного конституционным законодательством; гарантии деятельности регионального отделения, предусмотренные актами политической партии.
- элементы блока ответственности: социальная исполнимость юридической ответственности, установленной за нарушение конституционного законодательства в рассматриваемой сфере; политическая ответственность членов партии и руководящих органов регионального отделения, предусмотренная актам и партии.
4. Предлагается следующая периодизация развития региональных структур политических партий в России:
I. Дореволюционный период, в котором выделяется нелегальная (до 1905 г.) и легальная (1905-1917 гг.) деятельность региональных структур политических партий.
II. Советский период, включающий процессы становления, отражения в государственно-правовых и партийных актах возрастающей роли региональных партийных структур, конституционного закрепления руководящей роли партии.
III. Современный период, включающий формирование многопартийной системы, появление региональных отделений политических партий (1991-2001 гг.) и современное состояние конституционно-правового закрепления статуса региональных отделений политических партий (с 2001 г. по настоящее время).
5. Разработаны следующие модели конституционно-правового закрепления положения региональных структур политических партий:
- «открытая модель», при которой отсутствует законодательное закрепление положения политических партий и их региональных структур. Региональные структуры в своей деятельности могут опираться на правовые обычаи и нормы, закрепляющие свободу организаций, избирательные права и порядок проведения выборов (например, Великобритания, США);
- модель частичной регламентации, согласно которой законодательством регламентируются отдельные аспекты положения партий и их региональных структур, главным образом их финансирование и порядок участия в избирательной кампании (например, Испания, Франция);
- модель детального закрепления, согласно которой законодательство подробно регламентирует деятельность политических партий и их региональных отделений (например, ФРГ);
- модель специального закрепления, согласно которой законодательство устанавливает специальное требование о наличии региональных структур у политических партий и требования к их минимальному количеству и численности (например, Россия, Мексика).
- запретительная модель, согласно которой деятельность партий и их региональных структур запрещена (например, Саудовская Аравия).
6. В целях совершенствования отечественного законодательства, предлагается использовать зарубежный опыт, на основе которого разработать положение, закрепляющее при проведении выборов в региональные легислатуры специальную предварительную выборную процедуру - «прай-мериз». Это повысит гарантированность пассивного избирательного права членов региональных отделений политических партий и снизит возможность злоупотреблений руководством регионального отделения в процес-
се принятии решения о выдвижении кандидатов. Право выдвижения кандидатов для «праймериз» предоставить конференции регионального отделения, местным отделениям субъекта федерации, инициативной группе членов регионального отделения. Предоставить право принимать решение о выборе конкретного избирательного округа кандидату, набравшему наибольшее число голосов, в порядке очередности.
7. Для упрощения порядка создания политических партий установить специальный переходный период в три года. Началом этого периода считать регистрацию политической партии, для которой понизить существующие требования о количестве региональных отделений и общей численности политической партии. Предлагается установить следующие требования к регистрации: создание региональных отделений в более чем трети субъектов федерации с общей численностью не менее двадцати тысяч человек. В течение трех лет обшую численность членов партии необходимо будет довести до сорока тысяч человек, а региональные отделения создать в более чем половине субъектов. Это позволит проводить поэтапное увеличение численности политической партии и получать право на участие в выборах различных уровней - муниципальном, в случае, если в субъекте федерации создано региональное отделение, и региональном, если региональное отделение существует более года.
8. Предлагается внести изменения в Федеральные законы «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Запретить использовать в агитационных материалах региональных отделений политической партии упоминания о реализации проектов, осуществленных за счет средств федерального бюджета, в рамках федеральных целевых программ и т.д. В дальнейшем, разработать комплекс правил, регламентирующих отчет о деятельности регионального отделения политической партии, представленной в региональной легислатуре, в том числе, установить запрет на любые отчеты о деятельности за рамками избирательной кампании.
9. Для совершенствования гарантированности участия региональных отделений политических партий в электоральном процессе, предлагается:
1). Освободить региональные отделения политических партий от сбора подписей для выдвижения кандидатов на региональных выборах в субъектах федерации, где они зарегистрированы. Это будет выступать гарантией равенства региональных отделений политических партий.
2). Для более полной реализации принципа демократизма установить дополнительные гарантии, обеспечивающие должную реализацию пассивного избирательного права членов региональных отделений политических партий, с учетом и без ущерба реализации аналогичных прав беспартий-
ных граждан. Пункт 3 Статьи 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дополнить следующим положением: «Запрещено включение в состав списка кандидатов более половины кандидатов, не являющихся членами избирательного объединения. Для кандидатов являющихся членами избирательного объединения, установить минимальный стаж пребывания в рядах соответствующей политической партии - не менее одного года». В пункт 2 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внести следующие изменения: фразу «кандидат вправе указать в заявлении свою принадлежность к политической партии либо не более чем к одному иному общественному объединению», заменить следующей -«в случае, если кандидат является членом политической партии, он обязан указать в заявлении свою принадлежность к политической партии и дату вступления в политическую партию. Кандидат вправе указать принадлежность к не более чем одному иному общественному объединению».
10. В целях повышения гарантированное™ прав членов регионального отделения политических партий на участие в решении вопросов региогетьного отделения предлагается закрепить в нормах Федерального закона «О политических партиях» следующие требования. Проводить выборы конференции и лиц, занимающих руководящие должности в региональном отделении., тайным голосованием. Установить обязательность ротации руководящих работников, в том числе - запрет на замещение одних и тех же должностей более двух сроков подряд, запретить замещать руководящие должности более трех сроков подряд.
11. Предлагается включить в Федерального закона «О политически?: партиях» нормы, закрепляющие механизмы распределения части средств федерального бюджета, получаемых политическими партиями их региональным отделениям сообразно итогам выборов, где принимали участие кандидаты, выдвинутые региональным отделением. В Федеральном законе «О политических партиях» необходимо включить норму, разрешающую региональному отделению политической партии самостоятельно решать вопрос о выдвижении кандидатов на региональных выборах. Это выступит действенной гарантией самостоятельности регионального отделения и защитит политическую систему от негативных последствий излишней централизации деятельности партий.
12. С целью повышения активности участия населения, в том числе -молодежи в деятельности региональных отделений необходимо:
- закрепить в Федеральном законе «О политических партиях» норму, обязывающую региональные отделения политических партий создавать официальные сайты в сети Интернег, с возможностью применения технологий
электронного голосования для обеспечения возможности участия всех членов регионального отделения в решении важнейших организационных вопросов и для проведения предварительной выборной процедуры - «праймериз»;
- закрепить в Федеральном законе «О политических партиях» норму, устанавливающую возможность создания региональными отделениями молодежных групп в средних специальных и высших учебных заведений, а также специальных координационных отделов в них;
- разработать целевые программы на уровне федеральных округов, направленных на внедрение электронных социально-сетевых технологий во взаимодействие населения и региональных отделений политических партий, повышение правовой культуры населения, в том числе — молодежи.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором проведено комплексное исследование механизма реализации конституционно-правового статуса регионального отделения политических партий. Авторская концепция способствуют всестороннему и полному пониманию сущности регионального отделения политических партий. Материалы диссертации могут использоваться для последующих научных исследований в данной области. Практический интерес диссертационного исследования состоит также в том, что его результаты могут быть применены в учебном процессе в рамках курса по конституционному (государственному) праву России, конституционному праву зарубежных стран, муниципальному праву России и дисциплинам специализации государственно-правового цикла.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автор предлагает конкретные меры по развитию и совершенствованию правового закрепления и механизмов реализации конституционно-правового статуса регионального отделения политических партий. Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О политических партиях»».
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, основные результаты исследования оглашены публично на международных, региональных и вузовских конференциях. Автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработаны рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Разработан проект Закона Ставропольского края «О системе избирательных комиссий в Ставропольском крае», который может стать базовым при совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации.
Основные итоги диссертационного исследования нашли отражение в 10 публикациях автора, из них 3 - в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России.
Практическое применение положений и выводов диссертации подтверждается актами о внедрении в учебный процесс Ставропольского филиала ГОУ ВПО «Московский государственный гуманитарный университет им. М.А. Шолохова».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследовгшия, дается характеристика степени ее научной разработанности, определяются цель и задачи исследования, его обьект и предмет, теоретическая и методологическая основа, эмпирическая база, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о результатах их апробации и структуре работы.
Глава первая — «Понятие конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий» посвящена исследованию понятия и элементного состава конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий, анализу процесса становления и развития конституционно-правового регулирования статуса региональных структур политических партий в России и рассмотрению конституционно-правового закрепления положения региональных структур политических партий в зарубежных странах.
Первый параграф - «Понятие и элементный состав конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий в России», посвящен рассмотрению вопросов понятия регионального отделения политической партии, понятию конституционно-правового статуса регионального отделения, его структуры и сущности, а также входящих в него элементов и возможности их группировки.
Рассмотрение содержания и проблем реализации конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий, определение их места и значения в структуре партии, невозможно без обращения
к теоретическим определениям политической партии и ее структуры. М. Вебер, определяет партию, как общественную организацию с добровольным членством, и раскрывает сущность партии через ее цели. М. Дюверже определяет политическую партию, как организацию, , способную реализовать всеобщее избирательное право и завоевать парламентское большинство путем использования институтов демократического общества. М. Дюверже, определяя политическую партию как, своего рода, структурно-функциональную общность, раскрывает сущность политической партии через ее базовую организационную структуру, указывая на важность характера и способа интеграции ее структурных единиц. Таким образом, именно М. Дюверже впервые акцентирует значение структурных единиц партии для понимания сущности партии.
В статье 3 Федерального закона «О политических партиях» дано законодательное определение политической партии. Политической партией является «...общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления»2, основным структурным элементом политической партии является ее региональное отделение. Под региональным отделением политической партии в Федеральном законе понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации.
Бросается в глаза определенное противоречие между классическими определениями и отечественной легальной формулировкой целей существования политической партии и ее региональных отделений. В первом случае цель партии — власть, во втором все сводится к своеобразной «демократии участия». Это не случайно, и предопределено общей ситуацией и задачами, стоявшими перед государством в период очередного этапа реформ российской государственности.
Комплексное рассмотрение положения регионального отделения политической партии, как и любого субъекта права осуществимо через категорию «конституционно-правового статуса». Однако эта категория столь значима, что и ее субстанциональное определение и содержание является предметом острой научной дискуссии. На сегодняшний день вопрос со-
2 Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ // «Российская газета», № 133, 14.07.2001.
держания конституционно-правового статуса решать отдельно для каждого типа субъекта права. Впрочем, можно выделить несколько общих подходов к пониманию содержания конституционно-правового статуса. Первый подход сводит его содержание к субъективным правам и юридическим обязанностям (А.Н. Лебедев, П.Н. Поздняков). Второй подход предполагает выделение большего числа элементов (H.A. Богданова, М.С. Строгович, JI. Д. Воеводин). Подобное умножение элементов потребовало их группировки в блоки. Наиболее удачный вариант, с точки зрения задач нашего исследования, представляет вариант группировки, в основу которого положен предложенный Д.Н. Бахрахом, применительно к элементам стату са органа власти, с выделением нескольких блоков элементов. Указанный вариант трансформирован, с учетом более сложной структуры правового статуса регионального отделения политической партии, например, потому, что в нем можно выделить права и обязанности, применительно к собственно региональному отделению, к отдельным его членам, и, помимо этого — компетенцию руководящих органов регионального отделения. Центральный блок - блок прав и обязанностей регионального отделения политической партии, предложено именовать «содержательным», так как именно права и обязанности, являясь содержанием правоотношений, участником которых выступает региональное отделение, составляют своего рода, ядро его статуса.
На основе анализа и синтеза различных подходов к конституционно-правовому статусу, его нормативной (юридической) и фактической составляющей, составу элементов статуса (Д.Н. Бахрах, H.A. Богданова, Б.Н. Габричидзе, Н.В. Витрук, А.Ю. Якимов), было предложено рассматривать констшуцион-но-правовой статус региональных отделений через юридический статус, закрепленный нормами конституционного законодательства и фактическое положение, чье содержание определяют акты политических партий и социальная исполнимость норм конституционного законодательства и актов партий.
Второй параграф - «Становление и развитие конституционно-правового положения региональных структур политических партий в России» посвящен анализу эволюции конституционно-правового положения региональных структур политических партий, особенностям их законодательного закрепления и роли в социально-политической системе.
В параграфе предложена периодизация развития региональных структур политических партий вплоть до современного состояния.
I. Дореволюционный период, который делится на два этапа:
1) до принятия Манифеста 17 октября 1905 г. - отсутствует право на объединение - политические партии действуют нелегально;
2) 1905 -1917 гг. - легальная деятельность политических партий.
II. Советский период, включающий три этапа:
1) 1917— 1920 гг.: 1917-й год: активизация деятельности политических партий и их региональных структур, появление региональных партий и партий, образованных по национальному и конфессиональному признаку; 1918-1920 гг.: постепенное прекращение деятельности на территории страны всех партий, кроме РСДРП (б) - РКП - ВКП(б);
2) 1920 - 1988 гг. - «однопартийный» советский этап: 1920-1936 гг. -становление однопартийной системы; 1936-1977 гг. - фактическое закрепление однопартийной системы; 1977-1988 гг. - конституционное закрепление руководящей роли КПСС; 1988 - 1991 гг. — распад советской однопартийной системы.
Анализ советского периода показывает опасность сращивания региональных партийных структур и региональных органов публичной власти, подмены интересов государства интересами партии.
III. Современный российский период, также включающий три этапа:
1) 1991 - 1993 гг. - переходный;
2) 1993 - 2001 гг. - принятие новой российской Конституции, формирование партийной системы;
3) с 2001 г. по настоящее время - современный период конституционно-правового закрепления состояния правового регулирования конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий, зафиксированное Федеральным законом «О политических партиях». Новый этап в реформировании законодательства о политических партиях и их региональных отделениях начался в 2008 году. В своем Послании Федеральному Собранию, Президент Д.А. Медведев заявил, что необходимо повышать уровень общественного доверия, в связи с чем «поэтапно должно быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии»3. В Федеральный закон «О политических партиях» были внесены изменения. В политической партии должно состоять, соответственно, до 1 января 2010 года - не менее пятидесяти тысяч, с 1 января 2010 года до 1 января 2012 года - не менее сорока пяти тысяч, а с 1 января 2012 года - не менее сорока тысяч членов политической партии4.
3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 05.11.2008 г. // Российская газета. 6 ноября 2008 г. № 230.
4 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических паргий»// «Собрание законодательства РФ», 04.05.2009, N 18 (1 ч.), ст. 2155,
Третий параграф - «Конституционно-правовой статус решональньп; структур политических партий в зарубежных странах» посвящен рассмотрению ситуации в области конституционного закрепления и фактического положения региональных структур политических партий в зарубежных странах.
На основе анализа констшуционно-правового положения региональных структур политических партий разработаны модели правового закрепления региональных отделений политических партий. Также предложены территориальные модели (по. типу территориальной организации) и организационно-функциональные модели (по степени централизации, унификации, внутренней регламентации и реализуемых функций) региональных структур политических партий.
Сделан вывод о том, что для повышения уровня гарантированности реализации пассивного избирательного права членов регионального отделения и реализации активного избирательного права граждан, участвующих в выборах, возможно заимствование опыты организации выборов по пропорциональной системе в Швейцарии и Люксембурге. Представляет интерес использование пропорциональной системы с открытым списком, где избиратель голосует за один список в целом и ранжирует кандидатов в списке. В случае ее использования, необходимо выстраивать представленных кандидатов в алфавитном порядке с последующим отмечанием соответствующей цифрой их места в списке. Однако у подобной системы есть серьезный недостаток - высокая вероятность порчи бюллетеня. Возможно, следует в качестве переходного этапа использовать применяемую в Бельгии разновидность пропорциональной избирательной системы с открытым списком, где избиратель отмечает фамилии наиболее предпочтительных кандидатов.
Изучение зарубежного опыта, в частности - США, позволило сформулировать предложение о совершенствования отечественного законодательства, путем включения в электоральный процесс предварительной выборной процедуры — «праймериз».
Во второй главе - «Конституционно-правовая характеристика правового положения региональных отделений политических партий в России» рассматривается конституционно-правовое закрепление, содержание и проблемы реализации конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий.
Первый параграф - «Конституционно-правовое закрепление положения региональных отделений политических партий» содержит анализ конституционного закрепления положения региональных отделений политических партий в России в федеральных и региональных нормативно-правовых актах.
В Конституции Российской Федерации не содержится специальных норм, закрепляющих положение политических партий и их региональных отделений, но закреплены принципы и конституционно-правовое основы их деятельности, политические права и свободы личности, позволяющие создание и деятельность политических общественных объединений.
Важнейшими федеральными нормативно-правовыми актами в рассматриваемой сфере являются Федеральные законы «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Региональное законодательство конкретизирует участие региональных отделений политических партий в выборах в субъектах Российской Федерации. Региональный уровень рассматривался на основе нормативно-правовых актов субъектов федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа. В настоящее время региональное законодательство ряда субъектов закрепляет пропорциональную избирательную систему, что повышает значение региональных отделений в электоральном процессе. Она применяется в Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии и Чечне. Более того, предпринимаются попытки усложнить пропорциональную систему, с учетом региональной специфики. Речь идет о Республике Дагестан, где в октябре 2006 г. был принят Закон Республики Дагестан «О выборах депутатов Народною Собрания Республики Дагестан»5, согласно которому Народное Собрание, состоящее из 72 депутатов, формировалось полностью по пропорциональной системе с разбивкой списков кандидатов на 53 региональные группы, соответствующие муниципальным районам и городским округам. Это было сделано для того, чтобы найти замену своеобразной системе формирования высших органов государственной власти, часто сравниваемой с консоциальной (сообщественной) демократией, которая была ликвидирована в рамках проведения федеративной реформы. В настоящее время после внесения соответствующих изменений в Конституцию республики и вышеупомянутый закон, количество депутатов Народного собрания увеличено с 72 до 90 человек, а количество региональных избирательных групп увеличено с 53 до 62. Число кандидатов в депутаты в общереспубликанском списке региональных групп увеличено с 3 до 10, отменена возможность снятия с выборов всего избирательного объединения в случае снятия одной из региональных групп. Эти изменения долж-
3 Закон Республики Дагестан «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан», от 1.11.2006 года № 50 // Официальный сайт Избирательной комиссии Республики Дагестан / Режим доступа: http://wwvv.dagestan.vybory.izbirlcom.ru/region/
ны предотвратить дисбаланс национально-территориального представительства в Народном собрании Республики Дагестан и способствовать стабилизации обстановки в республике.
Соответственно, сделан вывод при разработке поправок об усложнении избирательных систем в пормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, важно проведение предварительной экспертизы.
Заслуживают внимания нормы, ограничивающие возможности регионального отделения на воздействие в отношении депутатов региональных легислатур, со стороны руково дства регионального отделения политической партии. Такие нормы содержатся в законах некоторых субъектов, например. Ставропольского края6. Этот опыт предлагается закрепить на федеральном уровне, предусмотрев в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», что, в случае отказа от мандата депутата, лицо, подавшее заявление об отказе теряет право на передачу ему депутатских полномочий, а заявление об отказе не подлежит отзыву, для чего дополнить статью 70 указанного закона соответствующим пунктом. Соответственно, необходимо закрепить, что передача мандата возможна только лицу, набравшему наибольшее число голосов и не допущенного к распределению мандатов. Также, надо отметить, что в настоящее время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (ггредставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривая лишение мандата депутата избранного по партийному спис ку в законодательный (представительный) орган субъекта федерации, за выход из партии, не конкретизирует порядок такого выхода, не устанавливает гарантий депутату от исключения из фракции по политическим мотивам, либо -для передачи лицу, не допущенному к распределению мандатов или ранее отказавшемуся от мандата. Следует закрепить в региональном законодательстве норму, передающую право на разрешение спорных случаев палатой законодательного (представительного) органа субъекта.
Второй параграф «Содержание конституционно-п равового статуса региональных отделений политических партий» посвящен характеристике содержания конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий в России.
6 Закон Ставропольского края «О выборах депутатов Думы Ставропольского края» от 7 июля 2006 года (в ред. Законов Ставропольского края от 13.10.2006 N 73-кз, от 01.06.2007 N 22-кз,ог 10.06.2009 N 3 7-кз, от 24.12.2010N 108-кз) // http://wwdiimask.ru/ тГопп/Ы11/14082/
Рассмотрение содержания юридического статуса и сравнение его с фактическим положением позволяет обнаружить пробелы в законодательном регулировании! и социальной исполнимости конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий. Наибольшее внимание уделено важнейшим с точки зрения содержания конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий элементам - правам и обязанностям региональных отделений политических партий, правам и обязанностям членов региональных отделений политических партий, компетенции руководящих органов региональных отделений. Анализируя положения статьи 26 Федерального закона, можно указать на следующие права региональных отделений политических партий: участие в выборах и референдумах; участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; организация и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иные публичные мероприятий; осуществление оперативным управлением учрежденными политическими партиями издательствами, информационными агентствами, полиграфические предприятиями, средствами массовой информации и образовательными учреждения дополнительного образования взрослых.
Важнейшими обязанностями региональных отделений политических партий, согласно ст. 27 Федерального закона являются: соблюдение требований законодательства и устава политической партии; представление информации о численности членов региональных отделений и сведений о количестве выдвинутых зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах публичной власти и о зарегистрированных избирательными комиссиями списках кандидатов в депутаты уполномоченным органам и допуск их представителей на открытые мероприятия, проводимые региональными отделениями; извещение избирательных комиссий о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах публичной власти, и допускать их представителей на эти мероприятия.
Анализ уставных документов политических партий показывает, что руководящие органы регионального отделения имеют весьма широкие полномочия. Анализируя полномочия высших руководящих органов регионального отделения, можно сделать вывод о том, что важнейшим, и в то же время в наибольшей степени нуждающимся в корректировке, является полномочие по утверждению кандидатов и списков кандидатов на выборах в региональные легислатуры. Во многом волюнтаристский порядок выдвижения и формирования списков кандидатов, длительное время
подвергался достаточно острой критике, в том числе и от лица руководства политических партий. В рамках преодоления недостатков указанной процедуры некоторые партии по собственной инициативе дополнили существующие правила. Так, например, делегаты XI съезда политической партии «Единая Россия» утвердили поправки в Устав Партии и закрепили изменения, по сути являющиеся ни чем иным, как разновидностью пред-выборов - «праймериз».
Рассмотрение компетенции руководящих органов региональных отделений демонстрирует отход от принципа демократизма в закреплении их структуры и способах создания их руководящих органов. Необходимо повышение гарантированности прав членов регионального отделения на участие в решении вопросов регионального отделения.
Анализ содержания правового положения региональных отделений политических партий, сравнение их юридического статуса и фактического положения, позволило выделить целый ряд проблем, прежде всего в области правового гарантирования прав региональных отделений политических партий и их членов.
В третьем параграфе «Проблемы реализации конституционно-правового статуса региональных отделений политических партий в СевероКавказском федеральном округе» рассмотрены проблемы реализации в субъектах федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа и предложить способы их преодоления.
Обоснованы предложения ужесточению требований конституционного законодательства к выборам конференции и лиц, занимаюицих руководящие органы регионального отделения тайным голосованием, обязательность ротации руководящих работников, в том числе установить запрет на замещение одних и тех же должностей более двух сроков подряд, запреть замещать руководящие должности более трех сроков подряд.
Обосновано упрощение и разбиение на отдельные стадии порядка создания политических партий, что позволит не только сделать политическую систему более открытой, но и увеличит значение региональных отделений в региональной политической системе, особенно в период становления политической партии.
На основе анализа советского опыта и сравнения его с сегодняшними реалиями, делается предложение о запрете на использование в агитационных материалах региональных отделений политической партии упоминания о реализации проектов, осуществленных за счет средств федерального бюджета, в рамках федеральных целевых программ и т.д. В дальнейшем,
разработать комплекс правил, регламентирующих отчет о деятельности регионального отделения политической партии, представленной в региональной легислатуре, в том числе, установить запрет на любые отчеты о деятельности за рамками избирательной кампании. Это позволит предотвратить сращивание региональных отделений политических партий и органов публичной власти.
Для совершенствования гарантированности прав региональных отделений политических партий и их членов предложены изменения действующего законодательства, закрепляющие гарантии равенства участия региональных отделений политических партий в электоральном процессе, гарантии, обеспечивающие должную реализацию пассивного избирательного права членов региональных отделений политических партий, с учетом и без ущерба реализации аналогичных прав беспартийных граждан и гарантии самостоятельности регионального отделения, что позволит защитить политическую систему от негативных последствий излишней централизации деятельности партий.
Разработаны меры по повышению активности участия населения, в том числе - молодежи в деятельности региональных отделений. К ним относятся: создание официальных сайтов в сети Интернет, с применением технологий электронного голосования для обеспечения возможности участия всех членов регионального отделения в решении важнейших организационных вопросов и для проведения предварительной выборной процедуры - «праймериз»; возможность создан™ региональными отделениями молодежных групп в средних специальных и высших учебных заведений, а также специальных координационных отделов в них; целевые программы на уровне федеральных округов, направленные на внедрение электронных социально-сетевых технологий во взаимодействие населения и региональных отделений политических партий, повышение правовой культуры населения, в том числе - молодежи.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные: выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
Диссертацию завершает библиографический список использованной литературы.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и туки РФ:
1. Цапко М.И. Правовое регулирование положения политических партий и их региональных отделений в современном российском законодательстве // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. № 5. 2008.-0,3 п.л.
2. Цапко М.И. Направления совершенствования участия региональных отделений политических партий в избирательном процессе // Закон и право. №6.2011.-0,25 пл.
3. Цапко М.И. Модели конституционно-правового закрепления статуса региональных отделений политических партий // Административное и муниципальное право. №5. 2011. - 0,25 пл.
Публикации в иных изданиях:
4. Цапко М.И. Понятие и элементный состав конституционно-правового статуса: доктринальные и методологические проблемы // Теоретические основы и социальная эффективность государственно-правовых механизмов. Материалы 53-ой научно-методической конференции «Университетская наука - региону» (25 апреля 2008 г.) - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство, 2008. - 0,4 пл.
5. Мухачев И.В., Цапко М.И. Эволюция методологии исследования правового статуса субъекта права (на примере изучения политических партий) // История науки и техники в Северо-Кавказском регионе: становление и перспективы развития: Сборник статей по материалам региональной научной конференции (14-15 октября 2008 г.) - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2009. -0,4 пл. (0,2 пл. - авт.)
6. Цапко М.И. Понятие и особенности элементного состава конституционного статуса политических партий // Проблемы современной науки и практики. № 1.2009. - 0,2 пл.
7. Цапко М.И. Эволюция содержания конституционно-правового статуса политических партий в отечественной юридической науке // Общественные организации Юга России в контексте становления гражданского общества: история, проблемы и перспективы развития: Материалы региональной научно-практической конференции (15-16 октября 2009 года) -Ставрополь: Изд-во СГУ, 2009. - 0,25 пл.
8. Цапко М.И. Перспективы построения юридической конструкции конституционно-правового статуса политических партий для проведения
междисциплинарного политико-правового исследования // Законодательство и правоприменение и Северо-Кавказском федеральном округе: история и современность: с(х>рник научных статей. Ставрополь: Сервисшгала, 2010. - 0,25 пл.
9. Цапко М.И. Парадигмы правопонимания и правовое положение политических паргий // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе. Межуниверситетский сборник научных статей студентов, аспирантов и преподавателей. Выпуск 1. -Пятигорск: ПГЛУ, 2010. - 0,25 пл.
10. Конституционно-правовое закрепление правового положения региональных отделений политических партий в зарубежных странах // Право и государство на этапе модернизации: задачи и пути решения. Материалы 56-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука - региону» (г. Ставрополь, 29 апреля 2011 г.) / Под. Общей редакцией Навасардовой Э.С. - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2011. - 0,2 пл.
Подписано в печать 12.05.2011 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,45 Уч.-изд. л. 1,35
Бумага офсетная Тираж 100 экз. Заказ 479
Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул.Пушкина, 1.
