АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые аспекты формирования и осуществления миграционной политики Российской Федерации»
На правах рукописи
ГУЛИЕВ Нусрат Халил-оглы
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2005
Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель:
Хутинаев Игорь Дадагкаевич, кандидат юридических наук, доцент
Официальные оппоненты: Елисеев Борис Петрович,
доктор юридических наук, профессор
Македонская Жанна Хапашевна, кандидат юридических наук, доцент
Ведущая организация:
Волгоградский институт экономики, социологии и права
Защита состоится 15 декабря 2005 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84,1 уч. корпус, ауд. 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 14 ноября 2005 года
Ученый секретарь диссертационного совета
Т.С.Емельянова
1261944
з
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Отечественное правоведение не предложило государству и обществу научно обоснованных ответов на важнейшие вопросы формирования миграционной политики, миграционных отношений. Не определено, в чем состоят государственные интересы при регулировании миграционных процессов, какая нормативно-
правовая база способна обеспечить соблюдение прав человека и выполнение международных обязательств России в сфере миграции. Принятые акты не способны полноценно регулировать правоотношения в сфере миграции.
Вместе с тем, миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация является одной из приоритетных задач государства. Масштабы легального и нелегального въезда в Россию иностранных граждан ставят перед государством и обществом новые задачи. Миграционные процессы влияют на социально-экономическое, внешнеполитическое, демографическое развитие и национальную безопасность Российской Федерации.
С одной стороны, ухудшающаяся с каждым годом демографическая ситуация, задачи экономического роста страны порождают острую потребность общества в притоке рабочей силы за счет миграции. С другой стороны, сложные процессы (рост преступности в среде мигрантов, их социальная незащищенность, национальная обособленность, клановый способ существования), обострившие этнические противоречия между населением России и мигрантами, грозят обществу тяжелыми последствиями, способными выйти из под контроля государства.
Налицо противоречие: между потребностями государства в пополнении населения за счет миграции и потребностями в обеспечении социальной безопасности, предотвращении всплеска социальных конфликтов, требующее свое юридическое разрешение.
Российское законодательство новейшего времени, отказавшись от советских подходов к проблеме миграции, вобрало в себя международно-правовые положения о свободе передвижения. Первым документом, открывшим формирование новых принципов российской государственности, стала принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года Декларация прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила право на свободу
<-ОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ |
I Библиотек* I
! ¡гвпт
передвижения индивида как одного из основных прав и свобод человека. В последующее десятилетие был принят ряд федеральных законов, других нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус иностранных граждан на территории Российской Федерации, регулирующих миграционные процессы. Эти документы были важны тем, что в них впервые в российской практике делалась правовая попытка разграничить категории мигрантов.
В свою очередь нормативные правовые акты в области миграционной политики, принятые в 2002-2005 гг., лишь частично урегулировали правовой статус лиц, прибывших в Российскую Федерацию в 90-х гг. XX в. из государств - бывших республик СССР, в том числе положение «трудовых мигрантов». Вместе с тем, нечеткость процедур натурализации иммигрантов, выталкиваемых невниманием со стороны органов государственной власти в криминальную среду, наносит ущерб и государству, и обществу и экономике, говорил на заседании Совета Безопасности Российской Федерации в марте 2005 года Президент Российской Федерации В.В.Путин'.
Разрешение возникшего противоречия видится в поиске сбалансированной миграционной политики, учитывающей потребности общества в миграционном притоке, а также в рациональном нормативно-правовом регулировании миграционных процессов, социальном решении проблем мигрантов, проживающих в России. Эффективное осуществление регулирующей функции государства в сфере миграции предполагает четкое конституционно-правовое определение базовых категорий мигрантов, их конституционно-правового статуса, административно-правовое выявление и пресечение правонарушений в миграционной сфере. Разработка юридически обоснованной концепции миграционной политики призвана содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства.
Таким образом, потребность дальнейшего совершенствования
конституционно-правового регулирования миграционных процессов, которое призвано дать ответы на поставленные вопросы, обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. На основе анализа форм и методов осуществления миграционной политики, ее нормативно-правового регулирования системно представить конституционно-правовые,
1 Российская газета. 2005.18 марта.
организационные основы миграционной политики Российской Федерации и разработать практические рекомендации по ее совершенствованию.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
• представить конституционно-правовые основы свободы передвижения и административно-правового регулирования миграции на федеральном уровне;
• изучить правовой статус иностранных граждан в Российской
Федерации;
• проанализировать российский и зарубежный опыт конституционно-правового регулирования миграции;
• раскрыть правовые основы миграционной политики Российской Федерации и причины миграции;
• проанализировать и охарактеризовать систему миграционных взаимоотношений Российской Федерации и стран Содружества Независимых Государств;
• обобщить опыт деятельности органов государственной власти Российской Федерации, призванных регулировать миграционные процессы и представить рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования миграции.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе осуществления конституционно-правового регулирования миграции и миграционной политики. В том числе, нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение государственного контроля за осуществлением миграции; взаимодействие органов государственной власти при выработке и реализации миграционной политики, применение мер ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции.
Предмет исследования — конституционно-правовые аспекты регулирования миграции и выработки миграционной политики, правообеспечение и правоприменение норм конституционного законодательства в осуществлении миграционной политики Российской Федерации.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Особенность миграции в России заключается в том, что миграционные процессы чрезвычайно динамичны, подвержены влиянию многочисленных факторов и по своей структуре крайне неоднородны. Это
осложняет познание миграции как целостного явления и затрудняет раскрытие характерных закономерностей процесса. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области конституционного и административного права, государственного управления значимости исследования проблем миграции, эти вопросы не было подвергнуты в отечественном правоведении детальному анализу именно с конституционно-правовой точки зрения.
Ученые, как юристы, так и политологи, социологи, этнологи серьезно расходятся в своих взглядах как на причины миграции, так и на их последствия для России. В научном сообществе нет единства взглядов ни на понятия, которые бы отражали существо дела, ни на определение закономерностей, существующих в миграционных движениях. Нет солидарного отношения к переселенцам и в российском обществе.
В то же время различные аспекты проблемы гражданства, правового статуса иностранцев детально исследовались в работах отечественных юристов, политологов, ученых других специальностей, прежде всего: Р.Г.Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, В.М.Баранова, А.А.Белкина, Н.А.Богдановой, И.Б.Власенко, Г.С. Витковского, Ж.А.Зайончковской, В.Б. Исакова, Н.С. Бондаря, Ю.Р.Боярса, Р.Ф. Васильева, Н.В.Витрука, Л.М.Карапетяна, ВЛ.Кикотя,
A.И.Ковлера, Е.И.Колюшина, К.А.Корсика, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина,
B.О.Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, О.О.Миронова, Т.М.Регент, Е.С.Смирновой, Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.В.Тишкова, Б.Н. Топорнина, ТЛ.Хабриевой, C.B. Черниченко, В.С.Шевцова и др.
Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. иные федеральные законы,
указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.
Конституционно-правовое регулирование миграции, практические вопросы регулирования отношений в данной сфере общественных отношений исследованы на основе анализа конституционных норм,
действующего законодательства, нормативных правовых актов Российской Федерации, ряда международных договоров и конвенций. В диссертации анализируются положения Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, а также итоги обсуждения в Совете безопасности Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации и
Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и
практических вопросов по вопросам миграционной политики.
Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития миграционной политики Российской Федерации. Диссертант опирается на достижения теории права и государства, отраслевых юридических наук и использует различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, институционально-функциональный, статистический, формально-юридический, ситуационный, нормативный. В частности, институционально-функциональный метод был использован при изучении деятельности органов государственной власти по регулированию миграционных процессов и выработке нормативных правовых актов, регламентирующих данную сферу общественных отношений; ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий в сфере миграционной политики; сравнительной правовой метод - при оценке зарубежного опыта и его приемлемости для использования в российских условиях; нормативный метод предполагает свое применение при исследовании проблематики ' ответственности за нарушение миграционного законодательства.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена авторская концепция обеспечения государственных интересов Российской Федерации при осуществлении миграционной политики через анализ конституционно-правового регулирования миграции. В диссертации разработаны как вопросы конституционно-правовых основ миграционной политики, так и исследованы практические аспекты ее осуществления, раскрыты функции органов, осуществляющих регулирование миграции.
Изучены теоретические правовые аспекты регулирования миграции: правовой статус иностранцев, беженцев, вынужденных переселенцев; защита государственных интересов при осуществлении правового регулирования миграционных процессов; перечень мер по обеспечению соблюдения конституционного и административного законодательства. Исследованы практические проблемы защиты государственных (национальных) интересов при регулировании миграции.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы:
— многие из противоречий, связанных с миграционными процессами, разработкой миграционной политики могли бы быть разрешены, если бы вызовам времени соответствовало отечественное законодательство, в том числе конституционно-правовое;
— оценка современного уровня законодательства, призванного регулировать проблемы миграции предполагает не только рассмотрение действующего массива нормативных правовых актов, но и понимание государственных целей, задач и интересов при осуществлении миграции, ее обусловленности экономическими реалиями, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества;
— в современных условиях социальные последствия, вызванные эмиграцией, противоречат национальным интересам Российской Федерации и оказывают отрицательное воздействие на систему национальной безопасности Российского государства, поэтому считаемым допустимым ограничение прав отдельных лиц на эмиграцию.
— признавая, что миграционная политика Российской Федерации не имеет четко определенных принципов своего проведения, диссертант считает, что подобными принципами могут быть: а) принцип лояльности мигрантов - соискателей российского гражданства (лояльность - и политическая, и правовая, и культурная) к институтам власти прежней родины и институтам власти России; б) принцип репатриации в
Российскую Федерацию лиц, покинувших ее ранее в силу различных причин, а также соотечественников, оказавшихся за пределами Российской Федерации в связи с разрушением Союза ССР; в) принцип гуманизма, заключающийся в необходимости воссоединения семей, родственников; г) принцип открытости Российской Федерации для миграции;
— формируя пакет законов по миграционной политике, целесообразно рассматривать их комплексно, учитывая этнический,
трудовой, коммерческий, криминальный и др. характер. Необходимо, чтобы миграционные проблемы корреспондировались с проблемами единого образовательного, культурного и информационного пространства. Целесообразно рассматривать потенциальных мигрантов в контексте их способности интеграции в российское общество с точки зрения культуры, языка и т.п.;
— особым аспектом миграционной политики России, значимой
предпосылкой натурализации является критерий готовности к военной службе в Вооруженных Силах РФ молодых людей из «ближнего зарубежья», которые связывают свое будущее с Россией и готовы это доказать добросовестной воинской службой;
— существует необходимость реального обеспечения правового статуса лиц, сохранивших этнические, языковые и культурные связи с Российской Федерацией. Вместе с тем содержание ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предназначенной для реализации указанной задачи, является не совершенным. В этом контексте, возможным направлением устранения неоднозначности правового статуса лиц, определяемых как «соотечественники» и вынужденно оказавшихся за пределами Российской Федерации на территории бывших союзных республик, является дополнение ч. 1 ст. 14 названного Федерального закона пунктом «в», согласно которому должно быть определено, что в упрощенном порядке гражданство Российской Федерации приобретают: «иностранные
I граждане и лица без гражданства, проживающие на территориях государств, входивших в состав Союза ССР, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве по состоянию на 1 сентября 1991 года и если они заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации»;
— важным направлением совершенствования российской доктрины в области правового положения населения является обеспечение совершенствования законодательства в отношении иностранных граждан, оказывающих конфиденциальное содействие Российской Федерации. Поэтому в развитие положений ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в его структуре должна быть представлена глава, определяющая особые случаи приобретения гражданства Российской Федерации, в которой соответствующим образом будут определены возможность и условия
предоставления российского гражданства лицам, которые оказывали содействие Российской Федерации;
— необходим дифференцированный подход к оценке развития отдельных регионов страны и проведения миграционной политики в регионах страны, существует необходимость выявления в уже определившихся миграционных потоках тех, которые способствуют развитию российской экономики, как и тех, которые поставляют трудовые ресурсы, представляют собой избыточную нагрузку на инфраструктуру регионов.
Теоретическое значение диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ правового регулирования миграции, в представлении системы мер по организационно-правовому обеспечению миграционных процессов в деятельности органов государственной власти, прежде всего, Министерства внутренних дел, Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов конституционного и административного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов осуществления государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Практическая значимость проведенной работы может рассматриваться в контексте использования ее результатов как методической основы правовой оценки правоприменения при регулировании миграционных процессов, в деятельности органов государственной власти, осуществляющих регулирование миграционных процессов, а также в связи с совершенствованием законодательства о гражданстве и правовом статусе иностранцев на территории Российской Федерации. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном
уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного регулирования миграционных процессов. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических учебных заведениях конституционного и административного права, курсов по теории и практике государственного управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных научных статьях.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов,
заключения, списка использованных нормативных правовых источников и
научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Глава I - «Конституционно-правовое регулирование миграции: российский и зарубежный опыт» - содержит анализ конституционно-правовых основ свободы передвижения и административно-правового регулирования миграции на федеральном уровне и уровне субъекта федерации (§ 1); рассмотрение правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации; (§ 2); изучение международного опыта правового регулирования миграции (§ 3).
Диссертационное исследование начинается с анализа права на свободу передвижения индивида как одного из основных прав и свобод человека и гражданина. Предмет права на свободу передвижения заключается в возможности нахождения в любом месте или его посещения, или выбора любого места в качестве места для жительства. Более подробно понятия «место пребывания» и «место жительства» раскрываются статьей 2 Федерального закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 1 октября 1993 года.
Обращаясь к конституционным гарантиям права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, диссертант анализирует статьи главы 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина», которые содержат нормы-гарантии.
Детальному рассмотрению в диссертации подвергнута практика Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности нормативных актов, регламентирующих (регламентировавших) право гражданина и человека на свободу передвижения, выбора места пребывания или жительства.
В работе отмечается, что к реализации права на свободное передвижение и выезд за границу имеет непосредственное отношение такой институт, каковым является государственная граница. Данный институт имеет отношение при реализации права человека на свободное передвижение как внутри страны (определяя пределы действия этой свободы), так и в связи с выездом за границу. В связи с этим, в диссертации отражено конституционное закрепление этого юридического признака государственного суверенитета. Следовательно, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации распространяется до линии государственной границы, определенной статьей 1 Федерального закона «О государственной границе Российской Федерации».
Хронологически первым законом, связанным с защитой и российских граждан, и иностранных граждан, и лиц без гражданства, в большинстве своем объединенных общим названием «бывшие советские граждане», стал принятый в мае 1999 года Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»1. По мнению диссертанта, данный федеральный закон, принятый ввиду особой остроты проблем, с которыми столкнулись граждане бывшего СССР после денонсации Договора об образовании СССР2, когда по некоторым оценкам более 30 миллионов россиян остались за пределами России, принят с большим опозданием.
Президент Российской Федерации в своих Посланиях Федеральному Собранию защиту прав и интересов российских граждан, соотечественников за рубежом неоднократно назвал той проблемой,
которая заслуживает специального внимания. Диссертант поддерживает идею о том, что сотни тысяч людей, проживающих и работающих за
1 Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изм. и доп. от 31 мая 2002 г.). // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №22. Ст. 2670; 2002. № 22. Ст. 2031.
2 Постановление Верховного совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О денонсации договора об образовании СССР». // Российская газета. 1991. 17 декабря.
пределами своей страны, должны быть уверены, что Россия не бросит их, защитит их личные права, их семьи от возможного произвола и незаконного давления, поможет отстоять человеческое и гражданское достоинство.
В работе отмечается, что в отличие от добровольной миграции вынужденная миграция - перемещение людей в поисках убежища. Вынужденный мигрант покидает место своего жительства по причинам, выталкивающим данное лицо из сферы его проживания. В случае, когда эти причины проявляются в преследовании лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ему может быть предоставлен статус беженца или вынужденного переселенца. Целью предоставления лицу одного из данных специальных статусов является оказание государственной помощи в его социализации. В случаях возникновения экстраординарных ситуаций, связанных с нарушениями режима правовой безопасности, с которыми государство не смогло своевременно справиться, и вынуждающих граждан Российской Федерации вопреки своей воле покидать места постоянного жительства, государство обязано обеспечить им посредством дополнительных мер экономического, социального и юридического характера условия для социализации и восстановления нарушенных прав.
Соответственно, таким гражданам предоставляется статус вынужденных переселенцев, они вправе рассчитывать на применение к ним специальных мер защиты, обусловленных юридической природой данной обязанности государства. Статус беженца предоставляется иностранным гражданам, покинувшим страну своего гражданства, или лицам без гражданства, покинувшим страну обычного местожительства по причине преследований. По отношению к ним конституционная обязанность государства обусловлена не только закреплением в Конституции Российской Федерации принципов правового государства, но
и международными обязательствами, пришлыми на себя Россией.
Диссертант анализирует изменения в конституционно-правовом регулировании миграционной политики в 2000-2005 гг., среди которых наиболее значимыми являются принятие важных федеральных законов, направленных на регулирование миграционных процессов: «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ с изменениями от 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа,
2 ноября 2004 г.), «О гражданстве в Российской Федерации» (2002 г. с изменениями и дополнениями 11 ноября 2003 г.). Главный смысл Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в условиях сложившейся неблагоприятной миграционной ситуации, когда ее потоки совершенно не были регулируемыми, создать правовую основу всех сторон жизни людей из-за рубежа на территории России. Поэтому данный Федеральный закон, по
мнению автора, интеграционный по своей сути, в его поле зрения вопросы
въезда и выезда из страны, условия учебы, работы иностранцев в России, а также санкции в случае нарушения этих условий.
Диссертант отмечает, что предметом регулирования Федерального закона (статья 1) стало правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.
В работе подчеркивается, что одним из важнейших решений этого периода является введение в действие миграционной карты. С февраля 2003 г. в пунктах пропуска через государственную границу и на территории Российской Федерации, по данным МВД России, выданы миллионы этих учетных форм, помогающих собирать информацию о прибывающих в Россию иностранцах. 1 марта 2003 г. утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики.
Диссертант анализирует правовое регулирование миграции не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации. Особое внимание уделяется ситуации на юге Российской Федерации. В частности, рассмотрению подвергается внесенный еще в 2000 г. в Государственную Думу Российской Федерации Законодательным Собранием
Краснодарского края совместно с Государственным Советом - Хасе Республики Адыгея проект федерального закона «О миграции в Российской Федерации», который, претендуя на место базового закона в этой сфере, устанавливает основы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Отмечается, что Краснодарский край в силу приграничного расположения и природно-климатических условий традиционно является одним из центров притяжения миграционных потоков в Российской Федерации и постоянно ощущает их негативное воздействие на социально-экономическую и политическую обстановку в регионе. Подчеркивается, что еще в 1995 году Законодательным Собранием был принят Закон Краснодарского края «О порядке регистрации, пребывания и жительства на территории Краснодарского края» (от 23.06.95 № 9-КЗ), который, установив правила получения права на постоянное проживание и приобретение жилья на территории края лицам, прибывающим из-за его пределов, позволял сдерживать миграционный прирост населения. Так, если в 1994 году по официальным статистическим данным в край прибыло 171,9 тысячи человек, то в 1996 году — 92,5 тысячи человек, в 1998 году — 65 тысяч человек. На основании норм краевого законодательства о миграции ежегодно более 200 тысячам человек отказывалось в предоставлении права на постоянное проживание в крае.
Обращается внимание, что данный Закон Краснодарского края неоднократно обжаловался в органы прокуратуры, Конституционный Суд Российской Федерации. Определениями Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 1998 года и от 23 июня 2000 года статьи 14, 15 (частично), а статьи 35 и 36 полностью были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации и не подлежащими применению. Законодательное Собрание Краснодарского края внесло соответствующие изменения в Закон «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края», изменив
редакции статей 14 И 15 И ИСКЛЮЧИВ статьи 35 и 36. В результате данный Закон в значительной степени потерял возможность сдерживать неконтролируемый въезд на территорию края лиц из стран ближнего зарубежья.
В диссертации изучены нормативные правовые акты Краснодарского края по регламентации миграционных процессов, в частности Закон от 27 марта 2002 г. «О пребывании и жительстве на территории Краснодарского
края», который закрепил правовое поле для деятельности органов, осуществляющих регистрацию по месту пребывания и проживания лиц, прибывающих в Краснодарский край, и призван сократить число нелегальных мигрантов путем усиления мер ответственности за нарушение миграционного законодательства на территории края.
Диссертант отмечает, что международное законодательство о миграции исходит из того, что выбор места жительства является
неотъемлемым правом человека. В мире более 175 миллионов эмигрантов,
что составляет не менее 3 % населения планеты. Государства используют широкий набор средств проведения миграционной политики. В зависимости от целей и курса правительств в этой сфере переселения: а) ограничиваются; б) регулируются с помощью заключаемых международных договоров; в) поощряются принимаемыми мерами государственных преференций для переселенцев; г) разрешаются как проблема между коренными и пришлыми жителями путем введения мигрантов в гражданство.
Эти юридические идеи получили особое развитие после второй мировой войны, которая привела к массовым перемещениям людей -военнопленных, беженцев, депортированных, репрессированных, изгнанных, репатриированных и т.д. Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года1, есть специальная 13 статья, посвященная этой проблеме. В ней говорится: «Каждый человек имеет право свободного передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну».
В диссертации анализируются положения международных соглашений о свободе передвижения, правовых гарантиях иностранцам, изучаются особенности миграционной политики ряда промышленно развитых стран мира. Формирование единого европейского пространства внесло существенные изменения в подходах к разработке и реализации политики в работе с иммигрантами. Отказ европейских государств от политики «открытых дверей» в отношении международных иммигрантов и беженцев и переход к коллективной защите от них своих границ был закреплен Маастрихтским договором 1992 г. В нем иммиграция была
1 См.: Гражданство и свобода передвижения. Нормативные акты и документы.-М.: Юридическая литература, 1994.
объявлена проблемой, представляющей «общий интерес» для стран-членов сообщества.
В работе отмечается, что характерной общей чертой современной миграционной политики в Европе является прямо противоположное отношение к мигрантам сильных, с точки зрения экономики, стран и стран более слабых. С одной стороны, начиная с 1974 года, идет постоянное ужесточение иммиграционной политики по отношению к гражданам из «третьих» стран. С другой - происходит ее дальнейшая либерализация, вызванная появлением «прозрачных» границ в рамках Европы. Как показывает мировая практика, многие развитые государства, испытывающие миграционную нагрузку со стороны стран со сложной социально-экономической, внутриполитической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, вынуждены вводить определенные ограничения на въезд и пребывание в стране иностранных граждан и лиц без гражданства. Делается вывод, что миграционные потоки являются разнонаправленными. Миграция является фактором объединения, различных стран, глобализации мировых процессов. В эти процессы втягиваются все новые и новые страны. Специализация государств в экономике в значительной степени определяет характер въезда и выезда.
В диссертации отмечается, что для повышения эффективности регулирования миграционных процессов требуется осуществление системы мер. В том числе: принятие Государственной концепции миграционной политики Российской Федерации; разработка на должном уровне всех отраслей миграционного права, уточнение ряда специальных терминов и детализаций отдельных механизмов в миграционном законодательстве; определение системы преференций при выдаче разрешений на въезд и приеме в гражданство Российской Федерации и др.
Необходимость утверждения Государственной концепции миграционной политики Российской Федерации обусловлено, в том числе и тем, что принятая в свое время Федеральная миграционная программа явилась первым комплексным документом, в котором были обозначены отдельные намерения государства в области иммиграции. В то же время в
программе не были обозначены стратегические цели и задачи Российской Федерации при формировании политики приема и обустройства иностранцев.
Подчеркивается, что совершенствование правового регулирования миграции должно исходить из того, что из семи отраслей миграционного права в современной России, на взгляд авторов, достаточным является лишь законодательство о въезде в страну и выезде из страны, о беженцах и о
правовом положении иностранных граждан. Иные отрасли, например, о политических эмигрантах, военнопленных, трудовых мигрантах функционируют в России потому, что под важными международными актами стоит подпись представителей нашей страны. На уровне представлений и идей, черновых проектов существует законодательство о репатриации. Совершенно не разработанным остается интеграционное законодательство.
По примеру других государств при въезде И Яр» В ГрЩЖТВО
Российской Федерации предлагается система преференций для следующих категорий граждан: 1) родившихся в России; 2) тех, чьи родители были россиянами; 3) тех, у кого есть в России близкие родственники; 4) тех, кто определенное время живет и работает в России, не нарушая при этом ее законов, и считает культуру страны близкой для себя; 5) тех, кто ищет политического убежища; 6) тех, кто нужен России как квалифицированный специалист или представитель редких рабочих специальностей; 7) тех, кто получил вызов фирм или предприятий на работу.
Глава II - «Миграционная политика Российской Федерации: экономические и политические факторы ее обусловливающие» -посвящена рассмотрению правовых основ миграционной политики Российской Федерации и причин миграции (§ 1); изучению миграционных взаимоотношений Российской Федерации и стран Содружества ] ¡езависимых Государств (§ 2); форм и методов совершенствования конституционно-правового регулирования миграции (§ 3).
В диссертации анализируется деятельность различных органов государственной власти Российской Федерации по выработке миграционной политики страны. Важным направлением диссертант считает институционализацию миграционной политики, то есть формирование системы органов, регулирующих миграционные процессы.
Диссертант отмечает результаты работы Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации по принятию решений для наведения в миграционной сфере необходимого порядка. Одной из самых правильных мер, по мнению автора диссертационного исследования, стала передача компетенции по проведению миграционной политики от Министерства по делам федерации, национальной и ми1рационной политики Министерствам внутренних и иностранных дел. Ни Министерство по делам национальностей, ни ранее самостоятельная Федеральная миграционная служба не располагали достаточными возможностями для проведения миграционной политики, которая должна разрабатываться на уровне
Федерации, иметь в виду внешние связи России, а осуществляться - на уровне района, городского квартала или отдаленного села, где, собственно, и происходит реальная миграция. Необходимой для этого административной инфраструктурой обладает МВД. Президент Российской Федерации В.В.Путин Указом от 23 февраля 2002 года № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» возложил на МВД России подготовку предложений по основным направлениям государственной миграционной политики и правовому регулированию миграционных отношений. В то же время вызывает опасение, что функции МВД будут сведены только к решению вопросов о принятии в российское гражданство.
Позиция Государственной Думы, по мнению диссертанта, нашла свое отражение в Постановлении от 24 октября 2001 года за № 2007-Ш ГД, в котором было подчеркнуто, что важными направлениями обеспечения национальной безопасности и государственных интересов Российской Федерации, защиты прав ее граждан являются борьба с незаконной миграцией и упорядочение миграционных процессов на территории Российской Федерации. Государственная Дума считает, что необходимо выработать комплекс мер, направленных на облегчение положения вынужденных переселенцев, включая упрощение порядка их регистрации, оказание материальной помощи.
В диссертации отмечается, что новый этап развития миграционной политики Российской Федерации начался с ликвидации Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации и передачей Министерству внутренних дел Российской Федерации части его функций, касающейся миграционной политики1. В структуре центрального аппарата МВД России была образована Федеральная миграционная служба Министерства внутренних дел Российской Федерации2. При этом на структурные подразделения МВД России были возложены полномочия по приему и временному
размещению лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца
1 См.: Указ Президента Российской Федерации № 1230 от 16 октября 2001 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №43. Ст. 4071.
г См.: Указ Президента Российской Федерации № 232 от 23 февраля 2002 г. «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002.
или статуса вынужденного переселенца, а также предоставление соответствующего статуса.
В работе подчеркивается, что основным направлением современной миграционной политики Российской Федерации является не защита прав мигрантов, а обеспечение интересов государства, устойчивое развитие государства и защита прав и свобод человека и гражданина. Данное положение нашло подтверждение в Распоряжении Правительства
Российской Федеют ОТ 1 марта 2003 г. № %(>-р, которым была одобрена
Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Диссертант отмечает, что в данном правовом акте обобщены основные направления деятельности органов государственной власти Российской федерации в области управления миграционными процессами, отражены предпосылки для повышения роли государства в регулировании миграционных процессов, а также для создания общегосударственной системы гарантий обеспечения прав и свобод беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, ищущих убежище на территории России. В документе уделено должное внимание вопросам разработки эффективного механизма обеспечения прав вынужденных переселенцев, повышению ответственности органов исполнительной власти всех уровней за нарушение условий приема и обустройства вынужденных переселенцев. Однако, по мнению диссертанта, следующим этапом должна стать программа по реализации данной Концепции, где должны быть решены вопросы координации действий федеральных и региональных органов государственной власти по оказанию помощи в социализации вынужденных мигрантов. При этом одним из направлений совершенствования миграционной политики Российской Федерации должен стать дифференцированный подход к предоставлению социальных гарантий различным группам вынужденных мигрантов.
В диссертации отмечается, что министерством внутренних дел Российской Федерации разработан и опубликован для широкого обсуждения проект Концепции единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации, которая предполагает осуществление ряда мероприятий по усилению контроля за иммиграционными процессами в стране при тесной координации усилий всех министерств и ведомств по реализации иммиграционной политики государства. По мнению диссертанта, именно в русле данной концепции, тесно увязанной с новым российским
законодательством в области миграции, должна вестись интенсивная совместная работа заинтересованных министерств и ведомств по формированию нормативной правовой базы для перехода к единой системе иммиграционного контроля, которая предусматривает чёткое распределение полномочий и ответственности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за реализацию задач борьбы с незаконной миграцией.
Диссертант анализирует различные формы миграции, такие, как: экономическая иммиграция, политическая иммиграция, военная иммиграция, иммиграция вследствие распада государства. Государственная миграционная политика России находится на этапе формирования. Законодательная база для ее проведения пока недостаточна, а практика применения уже имеющихся нормативных правовых актов федерального и регионального уровня не всегда успешна. На государственном уровне до сих пор не определены основы миграционной политики России, как, впрочем, и основы регулирования внутренних миграционных процессов. Для обеспечения реального контроля за незаконной миграцией необходимо принимать следующие срочные меры, в частности: а) создать адекватную нормативную базу на федеральном уровне; б) сформировать специализированную иммиграционную инспекцию для контроля за иностранцами внутри России; в) восстановить срок регистрации по месту пребывания в 6 месяцев в течение календарного года; г) ввести визовый режим въезда из ряда государств Содружества Независимых Государств.
По мнению диссертанта, в России нет действенного миграционного законодательства. Несмотря на признание больших проблем, за прошедшие десять лет интенсивного законотворчества, главные миграционные акты по-прежнему отсутствуют. Поэтому целесообразно рассмотреть вопрос о принятии специального нормативного акта «О преодолении последствий распада СССР». По примеру других государств,
в таком акте может быть выработана система преференций при выдаче
разрешений на въезд в страну и в последующем - при приеме в гражданство Российской Федерации. В его развитие следует принять нормативный правовой акт «О принципах приема и обустройства иммигрантов», для более детального юридического оформления, создания системы, инфраструктуры интеграции, с выделением прав как иммигрантов, так и органов исполнительной власти, которым будет
вменено в обязанность вести от имени государства с ними работу. Закон особо должен выделить помощь тем, кто намерен покинуть или уже покинул страны массовой иммиграции - Азербайджан, Казахстан, Украину, Кыргызстан, Молдову, Узбекистан. В нем также нужно заложить механизм выдворения нелегальных иммигрантов из страны.
В диссертации отмечается, что Российская Федерация вышла из Соглашения государств-участников СНГ о взаимном признании виз и о
безвизовом передвижении гравдан государств-участников СНГ,
положения которых позволяли иностранцам практически бесконтрольно передвигаться по территории государств Содружества Независимых Государств. В настоящее время отношения России с государствами-участниками СНГ в данной области строятся на основе двухсторонних соглашений. Необходима полная реализация ратифицированного 12 июня 2000 года Российской Федерацией Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной эмиграцией, в соответствии с которым требуются создание эффективной системы контроля и противодействие незаконному въезду и пребыванию иностранцев, формирование банка данных о незаконных эмигрантах и обмена информации с другими федеральными органами исполнительной власти государств-участников СНГ.
В заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1.Гулиев Н.Х. Миграционная политика как предмет конституционно-правового регулирования. — М.: Изд-во РАГС, 2004. — 0,4 п.л.;
2. ГУлиев Н.Х. Региональные аспекты правового регулирования миграционных процессов // Государство и государственное управление в XXI веке: сборник научных статей. - М.: ИНИОН РАН, 2005. — 0,5 п.л.;
3. Гулиев Н.Х. Миграционная политика в России: проблемы правового регулирования П Национальные интересы. - 2005. — № 4. -0,4 пл.;
4. Гулиев Н.Х. Миграция и миграционная политика как предмет правового регулирования // Сб. научных трудов «Право и экономика» / Под ред. С.С.Ильина и Н.Н.Косаренко. — Вып. 2. — М.: МГУ им. Ломоносова, 2005. — 0,4 п.л.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ГУ ЛИЕВА Нусрата Халил-оглы
Тема диссертационного исследования
Конституционно-правовые аспекты формирования и осуществления миграционной политики Российской
Федерации
Научный руководитель
кандидат юридических наук, доцент Хутинаев Игорь Дадагкаевич
Изготовление оригинал-макета Гулиев Нусрат Халил-оглы
Подписано в печаты#-/УТираж экз. У сл.пл.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ № ^
119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.
»25973
РНБ Русский фонд
2006-4 29725
t
*
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Гулиев, Нусрат Халил-оглы, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Конституционно-правовое регулирование миграции: российский и зарубежный опыт.
§ 1. Конституционно-правовые основы свободы передвижения и административно-правовое регулирование миграции на федеральном уровне.
§ 2. Правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации.
§ 3. Международный опыт правового регулирования миграции
Глава II. Миграционная политика Российской Федерации: экономические и политические факторы ее обусловливающие
§ 1. Причины миграции и регулирование миграционных процессов.
§ 2. Миграционные взаимоотношения Российской Федерации и стран Содружества Независимых Государств.
§ 3. Совершенствование конституционно - правового регулирования миграции.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые аспекты формирования и осуществления миграционной политики Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Отечественное правоведение не предложило государству и обществу научно обоснованных ответов на важнейшие вопросы формирования миграционной политики, миграционных отношений. Не определено, в чем состоят государственные интересы при регулировании миграционных процессов, какая нормативно-правовая база способна обеспечить соблюдение прав человека и выполнение международных обязательств России в сфере миграции. Принятые акты не способны полноценно регулировать правоотношения в сфере миграции.
Вместе с тем, миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация является одной из приоритетных задач государства. Масштабы легального и нелегального въезда в Россию иностранных граждан ставят перед государством и обществом новые задачи. Миграционные процессы влияют на социально-экономическое, внешнеполитическое, демографическое развитие и национальную безопасность Российской Федерации.
С одной стороны, ухудшающаяся с каждым годом демографическая ситуация, задачи экономического роста страны порождают острую потребность общества в притоке рабочей силы за счет миграции. С другой стороны, сложные процессы (рост преступности в среде мигрантов, их социальная незащищенность, национальная обособленность, клановый способ существования), обострившие этнические противоречия между населением России и мигрантами, грозят обществу тяжелыми последствиями, способными выйти из под контроля государства.
Налицо противоречие: между потребностями государства в пополнении населения за счет миграции и потребностями в обеспечении социальной безопасности, предотвращении всплеска социальных конфликтов, требующее свое юридическое разрешение.
Российское законодательство новейшего времени, отказавшись от советских подходов к проблеме миграции, вобрало в себя международно-правовые положения о свободе передвижения. Первым документом, открывшим формирование новых принципов российской государственности, стала принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года Декларация прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила право на свободу передвижения индивида как одного из основных прав и свобод человека. В последующее десятилетие был принят ряд федеральных законов, других нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус иностранных граждан на территории Российской Федерации, регулирующих миграционные процессы. Эти документы были важны тем, что в них впервые в российской практике делалась правовая попытка разграничить категории мигрантов.
В свою очередь нормативные правовые акты в области миграционной политики, принятые в 2002-2005 гг., лишь частично урегулировали правовой статус лиц, прибывших в Российскую Федерацию в 90-х гг. XX в. из государств - бывших республик СССР, в том числе положение «трудовых мигрантов». Вместе с тем, нечеткость процедур натурализации иммигрантов, выталкиваемых невниманием со стороны органов государственной власти в криминальную среду, наносит ущерб и государству, и обществу и экономике, говорил на заседании Совета Безопасности Российской Федерации в марте 2005 года Президент Российской Федерации В.В.Путин1.
Разрешение возникшего противоречия видится в поиске сбалансированной миграционной политики, учитывающей потребности общества в миграционном притоке, а также в рациональном нормативноправовом регулировании миграционных процессов, социальном решении проблем мигрантов, проживающих в России. Эффективное осуществление регулирующей функции государства в сфере миграции предполагает четкое конституционно-правовое определение базовых категорий мигрантов, их конституционно-правового статуса, административно-правовое выявление и пресечение правонарушений в миграционной сфере. Разработка юридически обоснованной концепции миграционной политики призвана содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства.
Таким образом, потребность дальнейшего совершенствования конституционно-правового регулирования миграционных процессов, которое призвано дать ответы на поставленные вопросы, обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. На основе анализа форм и методов осуществления миграционной политики, ее нормативно-правового регулирования системно представить конституционно-правовые, организационные основы миграционной политики Российской Федерации и разработать практические рекомендации по ее совершенствованию.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
• представить конституционно-правовые основы свободы передвижения и административно-правового регулирования миграции на федеральном уровне;
• изучить правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации;
• проанализировать российский и зарубежный опыт конституционно-правового регулирования миграции;
• раскрыть правовые основы миграционной политики Российской Федерации и причины миграции;
• проанализировать и охарактеризовать систему миграционных взаимоотношений Российской Федерации и стран Содружества Независимых Государств;
• обобщить опыт деятельности органов государственной власти Российской Федерации, призванных регулировать миграционные процессы и представить рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования миграции.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе осуществления конституционно-правового регулирования миграции и миграционной политики. В том числе, нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение государственного контроля за осуществлением миграции; взаимодействие органов государственной власти при выработке и реализации миграционной политики, применение мер ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции.
Предмет исследования — конституционно-правовые аспекты регулирования миграции и выработки миграционной политики, правообеспечение и правоприменение норм конституционного законодательства в осуществлении миграционной политики Российской Федерации.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Особенность миграции в России заключается в том, что миграционные процессы чрезвычайно динамичны, подвержены влиянию многочисленных факторов и по своей структуре крайне неоднородны. Это осложняет познание миграции как целостного явления и затрудняет раскрытие характерных закономерностей процесса. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области конституционного и административного права, государственного управления значимости исследования проблем миграции, эти вопросы не было подвергнуты в отечественном правоведении детальному анализу именно с конституционно-правовой точки зрения.
Ученые, как юристы, так и политологи, социологи, этнологи серьезно расходятся в своих взглядах как на причины миграции, так и на их последствия для России. В научном сообществе нет единства взглядов ни на понятия, которые бы отражали существо дела, ни на определение закономерностей, существующих в миграционных движениях. Нет солидарного отношения к переселенцам и в российском обществе.
В то же время различные аспекты проблемы гражданства, правового статуса иностранцев детально исследовались в работах отечественных юристов, политологов, ученых других специальностей, прежде всего: Р.Г.Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, В.М.Баранова, А.А.Белкина, Н.А.Богдановой, И.Б.Власенко, Г.С. Витковского, Ж.А.Зайончковской, В.Б. Исакова, Н.С. Бондаря, Ю.Р.Боярса, Р.Ф. Васильева, Н.В.Витрука, Л.М.Карапетяна, В.Я.Кикотя, А.И.Ковлера, Е.И.Колюшина, К.А.Корсика, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, М.Н. Марченко, О.О.Миронова, Т.М.Регент, Е.С.Смирновой,
Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.В.Тишкова, Б.Н. Топорнина, Т.Я.Хабриевой, C.B. Черниченко, В.С.Шевцова и др.
Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.
Конституционно-правовое регулирование миграции, практические вопросы регулирования отношений в данной сфере общественных отношений исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных правовых актов Российской Федерации, ряда международных договоров и конвенций. В диссертации анализируются положения Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, а также итоги обсуждения в Совете безопасности Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов по вопросам миграционной политики.
Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития миграционной политики Российской Федерации. Диссертант опирается на достижения теории права и государства, отраслевых юридических наук и использует различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, институционально-функциональный, статистический, формально-юридический, ситуационный, нормативный. В частности, институционально-функциональный метод был использован при изучении деятельности органов государственной власти по регулированию миграционных процессов и выработке нормативных правовых актов, регламентирующих данную сферу общественных отношений; ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий в сфере миграционной политики; сравнительной правовой метод - при оценке зарубежного и опыта и его приемлемости для использования в российских условиях; нормативный метод предполагает свое применение при исследовании проблематики ответственности за нарушение миграционного законодательства.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена авторская концепция обеспечения государственных интересов Российской Федерации при осуществлении миграционной политики через анализ конституционно-правового регулирования миграции. В диссертации разработаны как вопросы конституционно-правовых основ миграционной политики, так и исследованы практические аспекты ее осуществления, раскрыты функции органов, осуществляющих регулирование миграции.
Изучены теоретические правовые аспекты регулирования миграции: правовой статус иностранцев, беженцев, вынужденных переселенцев; защита государственных интересов при осуществлении правового регулирования миграционных процессов; перечень мер по обеспечению соблюдения конституционного и административного законодательства. Исследованы практические проблемы защиты государственных (национальных) интересов при регулировании миграции.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы: многие из противоречий, связанных с миграционными процессами, разработкой миграционной политики могли бы быть разрешены, если бы вызовам времени соответствовало отечественное законодательство, в том числе конституционно-правовое; оценка современного уровни законодательства, призванного регулировать проблемы миграции предполагает не только рассмотрение действующего массива нормативных правовых актов, но и понимание государственных целей, задач и интересов при осуществлении миграции, ее обусловленности экономическими реалиями, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества; в современных условиях социальные последствия, вызванные эмиграцией, противоречат национальным интересам Российской Федерации и оказывают отрицательное воздействие на систему национальной безопасности Российского государства, поэтому считаемым допустимым ограничение прав отдельных лиц на эмиграцию. признавая, что миграционная политика Российской Федерации не имеет четко определенных принципов своего проведения, диссертант считает, что подобными принципами могут быть: а) принцип лояльности мигрантов - соискателей российского гражданства (лояльность - и политическая, и правовая, и культурная) к институтам власти прежней родины и институтам власти России; б) принцип репатриации в Российскую Федерацию лиц, покинувших ее ранее в силу различных причин, а также соотечественников, оказавшихся за пределами Российской Федерации в связи с разрушением Союза ССР; в) принцип гуманизма, заключающийся в необходимости воссоединения семей, родственников; г) принцип открытости Российской Федерации для миграции; формируя пакет законов по миграционной политике, целесообразно рассматривать их комплексно, учитывая этнический, трудовой, коммерческий, криминальный и др. характер. Необходимо, чтобы миграционные проблемы корреспондировались с проблемами единого образовательного, культурного и информационного пространства. Целесообразно рассматривать потенциальных мигрантов в контексте их способности интеграции в российское общество с точки зрения культуры, языка и т.п.; особым аспектом миграционной политики России, значимой предпосылкой натурализации является критерий готовности к военной службе в Вооруженных Силах РФ молодых людей из «ближнего зарубежья», которые связывают свое будущее с Россией и готовы это доказать добросовестной воинской службой; существует необходимость реального обеспечения правового статуса лиц, сохранивших этнические, языковые и культурные связи с Российской Федерацией. Вместе с тем содержание ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предназначенной для реализации указанной задачи, является не совершенным. В этом контексте, возможным направлением устранения неоднозначности правового статуса лиц, определяемых как «соотечественники» и вынужденно оказавшихся за пределами Российской Федерации на территории бывших союзных республик, является дополнение ч. 1 ст. 14 названного Федерального закона пунктом «в», согласно которому должно быть определено, что в упрощенном порядке гражданство Российской Федерации приобретают: «иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территориях государств, входивших в состав Союза ССР, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве по состоянию на 1 сентября 1991 года и если они заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации»; важным направлением совершенствования российской доктрины в области правового положения населения является обеспечение совершенствования законодательства в отношении иностранных граждан, оказывающих конфиденциальное содействие Российской Федерации. Поэтому в развитие положений ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в его структуре должна быть представлена глава, определяющая особые случаи приобретения гражданства Российской Федерации, в которой соответствующим образом будут определены возможность и условия предоставления российского гражданства лицам, которые оказывали содействие Российской Федерации; необходим дифференцированный подход к оценке развития отдельных регионов страны и проведения миграционной политики в регионах страны, существует необходимость выявления в уже определившихся миграционных потоках тех, которые способствуют развитию российской экономики, как и тех, которые поставляют трудовые ресурсы, представляют собой избыточную нагрузку на инфраструктуру регионов.
Теоретическое значение диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ правового регулирования миграции, в представлении системы мер по организационно-правовому обеспечению миграционных процессов в деятельности органов государственной власти, прежде всего, Министерства внутренних дел, Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов конституционного и административного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов осуществления государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Практическая значимость проведенной работы может рассматриваться в контексте использования ее результатов как методической основы правовой оценки правоприменения при регулировании миграционных процессов, в деятельности органов государственной власти, осуществляющих регулирование миграционных процессов, а также в связи с совершенствованием законодательства о гражданстве и правовом статусе иностранцев на территории Российской Федерации. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного регулирования миграционных процессов. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических учебных заведениях конституционного и административного права, курсов по теории и практике государственного управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных научных статьях.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Гулиев, Нусрат Халил-оглы, Москва
Заключение
В последнее десятилетие особенности развития миграционных процессов в России обусловлены политическими и социально-экономическими переменами, возникшими после распада Советского Союза. Конец XX в. отмечен крупнейшими геополитическими изменениями, социальными и военно-политическими кризисами, межэтническими конфликтами, что стало причиной массовых миграционных потоков, оказавших существенное воздействие на внутреннюю ситуацию государств и на международную политику. В Российской Федерации проблема регулирования миграции населения является одной из наиболее острых. С 1990 по 2002 г. на постоянное место жительства в Российскую Федерацию из государств — членов СНГ и стран Балтии переехало от 8 до 10 млн. человек. Из них 1,7 млн. человек получили статус беженца или вынужденного переселенца. Наиболее сложной является ситуация с вынужденными переселенцами в Южном федеральном округе. В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 г. указывается, что с сентября 1999 г. по декабрь 2002 г. только миграционной службой Республики Ингушетия было учтено более 300 тыс. человек1.
Иммиграционный поток в нашу страну постоянно увеличивается: если в 1992 г. в Российскую Федерацию въехало около 12 млн. человек, то в 2002 г. в. это количество увеличилось до 30 млн. При этом ежегодно выявляется 1016 тыс. нарушений порядка въезда в Российскую Федерацию. В 2002 г. за нарушение режима пребывания были задержаны и выдворены из Российской Федерации свыше 22 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства. По различным экспертным оценкам, число лиц, незаконно находящихся на
1 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 году. - М.: Юриспруденция, 2003. - С. 81, 83. территории Российской Федерации, составляет от 1,5 до 15 млн. человек, к 2010 г. их количество может возрасти до 19 млн. человек1. в Российской Федерации находится значительное число иностранных граждан и лиц без гражданства, которые являются выходцами из государств -членов СНГ и стран Балтии, въехали в Российскую Федерацию в безвизовом порядке и проживают на ее территории длительное время. Их правовой статус в настоящее время не в полной мере урегулирован российским законодательством, они не зарегистрированы в качестве беженцев, применение к ним положений Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» существенно ухудшит их положение. Предлагается установить для данной социальной группы упрощенный порядок приобретения вида на жительство.
Кроме того, не урегулировано положение еще одной группы иностранных граждан, которые в течение длительного времени проживают в Российской Федерации, не имеют статуса беженцев, но не могут вернуться в страну своей гражданской принадлежности в силу сложившейся так неблагоприятной социально-политической обстановки. Представляется, что для уточнения их правового положения необходимо внести в Федеральный закон «О беженцах» дополнения, определив правовой статус данной социальной группы как «лица, находящиеся на территории Российской Федерации по причинам гуманитарного характера».
Необходима дифференциация государственной поддержки, оказываемой гражданам Российской Федерации, вынужденных к изменению места жительства внутри российских границ. Например, в настоящее время статус вынужденного переселенца предоставляется не всем гражданам, покинувшим Чеченскую Республику в результате военных действий, поскольку вынужденным переселенцем может быть признан только гражданин, который может доказать, что насилие либо угроза насилия были
1 См.: Отчет о брифинге «Незаконная миграция в России», состоявшемся в Министерстве внутренних дел Российской Федерации 10 сентября 2003 г. // www. mvdinf orm. ru/ index. php? ne\vsid=1354. направлены непосредственно против него или членов его семьи из-за национальной, религиозной и иной принадлежности. Проведение российской армией в Чеченской Республике контртеррористической операции дало основания утверждать, что возмещение ущерба пострадавшим гражданам должно оказываться в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 1Э0-ФЗ от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»1. Нельзя согласиться с такой узкой трактовкой определения «вынужденный переселенец». В действующее законодательство о вынужденных переселенцах должны быть внесены изменения, позволяющие охватить все категории граждан, вынужденных менять место жительства по независящим от них обстоятельствам.
Как особую категорию вынужденных мигрантов следует определить лиц, вынужденных покидать места постоянного проживания в результате действий государственных и негосударственных органов и организаций.
Для упорядочения миграционных процессов необходимо принять Федеральный закон «О внутренней миграции населения Российской Федерации», в котором следует закрепить на законодательном уровне концептуальные основы государственной миграционной политики, направленной на преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для реализации прав мигрантов. Также в связи с проблемой соотечественников необходима разработка закона «О репатриации», который также позволил бы урегулировать проблемы переселенцев, возвращающихся в Россию в соответствии с межгосударственными соглашениями.
Реализация государственной миграционной политики требует конструктивного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи необходимо определить круг их обязанностей в работе с беженцами и вынужденными переселенцами, степень ответственности, а также формы такого взаимодействия. Однако полномочия по осуществлению федеральной миграционной политики в настоящее время рассредоточены между Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности России, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством труда и социального развития Российской Федерации. Ликвидация специализированного федерального органа исполнительной власти привела к ликвидации территориальных органов миграционной службы, что в свою очередь, стало основанием для органов государственной власти субъектов Российской Федерации создавать свои миграционные органы вне рамок федерального законодательства.
Представляется, что для эффективной реализации миграционной политики как части государственного управления должен быть создан специализированный федеральный государственный орган, его организация и деятельность должна основываться на следующих принципах:
• оптимальное распределение обязанностей между данным федеральным органом государственной власти, его территориальными подразделениями, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также общественными организациями, занимающимися проблемами мигрантов;
• высокая информационная обеспеченность, включая научно-исследовательское обеспечение;
• наличие контроля за реализацией законодательства на практике и расходованием средств бюджета;
• существование технических возможностей для осуществления иммиграционного контроля; наличие квалифицированных кадров и руководителей в области управления миграционными процессами, а также системы их подготовки.
Миграция - общецивилизационное явление. Она может стать стимулом позитивного развития Российской Федерации, если только будет сформулирована сбалансированная политика государства. Для этого важно определить курс в отношении переселенцев, он должен быть основан на законе, носить дифференцированный, направленный, конкретный характер, то есть чтобы масса въезжающих в нашу страну не рассматривалась как однородное целое, а понималась в категориальном различии мигрантов, чтобы были выделены те группы переселенцев, которые нужны России для ее будущего.
В последние годы перед российской властью с особой остротой возникла проблема миграции. С одной стороны, глобализационные процессы в мире, ухудшающаяся с каждым годом демографическая ситуация в стране и экономическая обстановка, характеризующаяся скромными показателями, но все же экономического роста страны, породили острую потребность общества в притоке рабочей силы за счет миграции. С другой - рост преступности в среде мигрантов, их социальная незащищенность, национальная обособленность, проявляющаяся в клановом способе существования, обострили этнические противоречия между аборигенным населением и мигрантами, грозящие обществу кровавыми разборками, способными выйти из под контроля государства.
Таким образом, налицо противоречие: государство заинтересовано в пополнении населения за счет миграции и в то же время, опасаясь всплеска социальных конфликтов, оно сдерживает этот процесс.
Разрешение противоречия видится в поиске сбалансированной миграционной политики, учитывающей потребности общества в миграционном притоке, а также в рациональном нормативно-правовом регулировании миграционных процессов, социальном решении проблем мигрантов, проживающих в России. В этом видится концептуальный путь решения возникшей проблемы.
Особенность миграции в России заключается в том, что миграционные процессы чрезвычайно динамичны, подвержены влиянию многочисленных факторов и по своей структуре крайне неоднородны. Это осложняет познание миграции как целостного явления и затрудняет раскрытие характерных закономерностей процесса.
Существом российской политики в отношении граждан других стран может быть только это - наш собственный национальный интерес.
Начиная с 2002 года, после передачи в ведение Министерства внутренних дел Федеральной миграционной службы идет коренное улучшение положения дел в этой сфере. Введены меры учета прибывающих на территорию России иностранных граждан, разрабатываются принципы региональной политики в отношении мигрантов, активизируется деятельность органов исполнительной власти по оптимизации рабочих мест, привлекающих к себе иностранцев, ужесточается налоговый контроль за использованием нелегалов.
Власть справедливо исходит из того, что миграционная политика может и должна в условиях проводящихся реформ и новых связей с внешним миром стать дополнительным стимулом развития страны.
О состоянии современного государственного регулирования миграции в Российской Федерации можно сделать следующие выводы:
- Россия приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на основе новой Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации"
- новая практика всестороннего государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации находятся в процессе становления;
- в этой связи законодательное, институциональное, финансовое, информационное, научное и кадровое обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих в процессе государственного регулирования миграции.
В сложившихся условиях особое внимание должно быть направлено на решение проблем нелегальной миграции. Здесь было бы уместным использовать опыт развитых стран (Канада, Германия, Австралия, США и др.) и проводить политику, ориентированную на реализацию следующих мер:
• легализацию мигрантов и расширение легитимного поля миграции путем иммиграционных амнистий;
• усиление миграционного контроля и разработку эффективного миграционного законодательства;
• Социальное решение проблем мигрантов.
В борьбе с нелегальной миграцией российскому государству по сути противостоят не сами мигранты, а глобальная структурная сеть, в которую входят криминальные группировки, действующие на территории России. Поэтому усилия служб правопорядка должны быть направлены не на самих нелегальных мигрантов, а на тех, кто ими руководит, и эти действия должны быть скоординированы и согласованы со всеми странами, которых беспокоят негативные последствия нелегальной миграции населения.
В заключение следует отметить, что России без замещающей иммиграции, (хотя бы) поддерживающей численность населения страны, не обойтись ни в обозримом будущем, ни в отдаленной перспективе. Это означает, что иммиграция отныне - часть российской жизни, а иммигранты могут стать полноправной частью современного российского социума. Будут ли вновь прибывающие способствовать непростому процессу нациостроительства или, напротив, сознательно или несознательно препятствовать ему, станут ли они полезнейшими элементами или же случайными и даже нежелательными - зависит во многом от того, какую иммиграционную и натурализационную политику выработает сегодня государство.
Российская Федерация вышла из Соглашения государств-участников СНГ о взаимном признании виз и о безвизовом передвижении граждан государств-участников СНГ, положения которых позволяли иностранцам практически бесконтрольно передвигаться по территории государств СНГ. В настоящее время отношения России с государствами-участниками СНГ в данной области строятся на основе двухсторонних соглашений. Необходима полная реализация ратифицированного 12 июня 2000 года Российской Федерацией Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной эмиграцией, в соответствии с которым требуются создание эффективной системы контроля и противодействие незаконному въезду и пребыванию иностранцев, формирование банка данных о незаконных эмигрантах и обмена информации с другими федеральными органами исполнительной власти государств-участников СНГ.
Особенностями экономических переселений является то, что это движения мирного времени, они не сопровождаются насилием и потому могут регулироваться органами власти. Для проведения обоснованной политики в области трудовой миграции важно оценить экономику своей страны, определить перспективы ее развития, выяснить причины возникновения деформаций в структуре отечественных трудовых ресурсов, подготовить меры, в том числе и обоснованной миграционной политики, для восполнения недостающих кадров.
Миграционная политика поэтому не является самостоятельным, существующим в отрыве от прочих общественных проявлений, сегментом жизнедеятельности государства. Она зависит от: демографического развития населения страны; эффективности системы образования; ситуации на рынке труда; задач и целей, способа осуществления реформ; состояния экономики, соотношения отраслей, фомирования производств, предпринимательской активности; законодательных установлений государства; пограничного режима; внешних факторов, главным из которых является экономическое, политическое, военное положение соседних государств, их курс в проведении миграции.
Массовые переселения влияют на модернизацию экономики, изменения состава населения, в том числе его демографических показателей, национальных, конфессиональных особенностей, способствуют проведению I реформ, являются стимулом формирования трудовой политики в отношении коренного населения, развития правового государства.
Как противоречивые социальные явления, миграции могут отягощать политическую и экономическую жизнь стран и народов, негативно отражаться на состоянии дел в отдельных регионах, вести к возникновению конфликтов, распространению криминала.
Сегодня оценка и упорядочение миграции должны осуществляться на программной основе, когда были бы определены исходные параметры развития отдельных отраслей и регионов и в соответствии с их запросами и потребностями велся бы расчет необходимой миграции. Важно выработать комплекс экономических мер регулирования переселений, включая региональные и отраслевые налоговые инструменты привлечения или, в случае необходимости, пресечения миграции.
