Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации

Усатов, Дмитрий Николаевич

Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации»

П<| правах рукописи

УСАТОВ ДМИТРИИ НИКОЛАЕВИЧ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02— конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Челябинск - 2006

Работа выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского гос>дарственного университета

Научный руководитель:

доктор юридических на\к. доцент Кравец Игорь Александрович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Костюков Александр 11иколасвич

кандидат юридических наук Павлов Павел Владимирович

Ведущая организации:

Л 11 айскни государетвенныи университет

Зашита состоится » марта 2006 г. в ¿if часов СО мин на заседании диссерта-uiioiiiioi'o Совета К. 212.246.0 в Челябинском государегвенном университете по адресу: 454021 л . Челябинск, ул. Братьев Кашириных. 124, конференц-чал.

С диссертацией можно о знакомиться в библиотеке Челябинского государственного университета

Автореферат рачосдан «____» февраля 2006 года.

Учении ccKpciapb диссертационно! о Совета

кандидат юридических наук, доцент

Е В Купи

I. Обшая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации закрепила принципы формирования демократического правового государства и становления свободного гражданского общества. В то же время реализация этих конституционных положений представляет собой сложный противоречивый процесс совершенствования системы экономических, социальных, политических, правовых отношений на всех уровнях их проявления1, в результате чего особое значение приобретает рационализация деятельности органов государственной власти в ходе административной реформы. Одним из направлений такого реформирования выступает создание эффективной и независимой системы государственного финансового контроля.

Эффективный, действенный и независимый финансовый контроль как за исполнительной, так и за законодательной властью, цель которого -обеспечение законности и эффективности использования государственных средств и собственности, является неотъемлемым элементом демократического правового государства, поскольку как верно обозначил роль финансов в современном государстве К. Фогель: «Финансы - это реальность Конституции, сила государства, его нервы»1.

На сегодняшний день государственный контроль в России осуществляют органы законодательной, исполнительной власти, существует ведомственный контроль. Такое рассредоточение государственных контрольных функций требует координации через создание четкой системы органов государственного финансового контроля. Важная роль при этом должна быть отведена разработке концепции государственного финансового контроля, осуществляемого независимыми государственными органами, поскольку

1 Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации - М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. -С. 12.

2 Государственное право Германии / Пол ред. Й. Изснчее и П. Кирххофа. - М., 1994. - С, 112.

независимые органы финансового контроля являются неотъемлемым атрибутом демократического государства - без них невозможна реализация на практике демократического принципа разделения властей, именно с их помощью органы представительной власти и общество в целом могут осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти в бюджетно-финансовой сфере.

На уровне высшего политического руководства взята линия на сочетание усиленна эффективности государственного управления с одновременной либерализацией экономической деятельности и повышением прозрачности финансовых потоков. В условиях реформирования государственного аппарата внешний финансовый контроль за деятельностью исполнительной власти становится крайне актуальным, поскольку получаемая в результате контрольно-ревизионной работы достоверная, систематизированная информация об эффективности использования государственных средств полезна руководству страны для оценки результативности административной реформы.

В Российской Федерации создан независимый орган государственного финансового контроля - Счетная палата РФ. Кроме того, Конституция Российской Федерации предоставляет субъектам Федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. 11) и определяет, что система органов государственной власти субъекта РФ формируется ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч.1 ст. 77). В соответствии с конституционными нормами, субъекты Российской Федерации образуют свои органы государственного финансового контроля, обозначаемые чаще всего как контрольно-счетные палаты.

из разновидностей государственного контроля, специфика которого определяется сферой их полномочий- бюджетные и финансовые отношения. В то же время приходится констатировать, что их деятельность далеко не в полном объеме соответствует актуальным требованиям сегодняшнего дня.

Полагаем, системный подход к проблеме государственного финансового контроля предполагает дальнейший поиск механизмов целостности, путей взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней бюджетной системы, законодательное обеспечение их функционирования, четкое закрепление координационных и субординационных связей между ними в единую методологию совместной деятельности. Именно поэтому создание конституционно-правовой концепции государственного финансового контроля является одной из актуальных задач.

Степень разработанности темы. Бюджетная политика становится главным инструментом реализации ключевых целей и задач государства, возрастают роль и значение Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации как независимых органов государственного финансового контроля в жизни нашего общества. Поэтому проблемы правовой оценки статуса контрольно-счетных органов, действующих на федеральном и региональном уровнях Российской Федерации в современных условиях, а также вопросы оптимизации юридической регламентации деятельности этих органов обоснованно привлекают внимание многих специалистов в области конституционного, муниципального, финансового права.

Ф. Борчковского, И.Р. Василевского, Г. Котошихина, М. Кремяновского, Ф. Н. Белявского, С.И. Иловайского, А.И. Коняева, В.М. Митрофанова,

B.А. Саковича, В.А. Татаринова. В числе современных исследователей истории государственного контроля следует назвать А. Андреева, А. Андрухо-вича, И. Никольского, А.В, Новикова, Н.Д. Погосяна, A.M. Тарасова,

A.A. Ялбулганова.

C. С. Алексеев, М.В. Баглай, A.A. Безуглов, H.A. Богданова, H.A. Боброва, Н.С. Бондарь, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, Б.П. Габричидзе, И.В. Гранкип, Ю.А.Дмитриев, А.В.Зиновьев, Д.Л. Златолольский, Т.Д. Зражевская, С.Д. Князев, Д.А. Ковачев, Е.В. Коврякова, Ю.М. Козлов, Н.М. Колосова, С.А. Комаров, A.A. Кондрашев, А.Н. Кокотов, E.H. Колюшин, А.Н. Костюков, В.Ф. Коток, И.А. Кравец, М.А. Краснов,

B.А. Кряжков, O.E. Кутафин, А.Н. Лебедев, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, A.B. Малько, М.Н.Марченко, О.О.Миронов, М.А. Митюков, H.A. Михалева, В.В. Невинский, B.C. Нерсесянц, Л.А. Нудненко, И.П. Оку-лич, П.В. Павлов, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Б.А. Страшун, Д.Л.Сурков, Н.Н.Толмачева, Б.Н.Топорнин, Ю.А.Тихомиров, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев А.Ю. Якимов и многих других.

В то же время проблематика данного направления исследования до сих пор остается недостаточно разработанной в силу того, что в ранее проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с изучением финансового или парламентского контроля, рассматривались его формы, раскрывалось содержание конкретных форм контроля. Ощущается недостаток исследований системно-обобщающего характера, в которых бы всестороннее обсуждатись и решались проблемы деятельности ор-

ганов государственного финансового контроля, формулировались основы создания единой системы государственного финансового контроля.

Диссертант в работе сосредоточил внимание на углубленном целостном изучении органов государственного финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровне и обосновал комплексную систему мер, направленных на создание единой системы такого контроля в России. Потребность в систематизации представлений о реальной роли н месте контрольно-счетных органов в системе органов государственной власти и общем конституционно-правовом поле современной России, поиск путей совершенствования их деятельности и обусловили выбор именно такого тематического аспекта предпринятой диссертантом исследовательской работы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля специальными государственным» органами, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования является научно-практическое представление о правовом положении органов государственного финансового контроля, юридической природе их деятельности, характере полномочий и роли в осуществлении функций государства.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения, определяющие юридическую природу государственного финансового контроля, его содержание и назначение, специфику государственных органов, осуществляющих такой контроль и их место в системе разделения властей, а также определить актуальные теоретические и прикладные проблемы в области реализации государственного финансового контроля, наметить возможные направления по разрешению существующих проблем.

Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи:

• исследовать особенности возникновения и развития государственного финансового контроля в России;

• рассмотреть и проанализировать понятие, сущность и назначение государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами;

• исследовать и проанализировать сущность и формы парламентского контроля в Российской Федерации;

• определить и обосновать место контрольно-счетных органов в системе разделения властей и системе государственных органов Российской Федерации;

• рассмотреть и исследовать особенности конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации;

• дать оценку основам конституционно-правового статуса контрольно-счетных органов, создаваемых в субъектах Российской Федерации;

• выявить основные направления взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации с иными государственными органами и контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации;

• разработать комплексный подход к проблеме контроля за деятельностью контрольно-счетных органов Российской Федерации;

• определить основные критерии оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации;

• выработать предложения по совершенствованию законодательства о контрольно-счетных органах Российской Федерации, прежде всего в части построения единой системы государственного финансового контроля.

того, при проведении исследований использовалась группа научных приемов логического, системно-структурного и аналитического характера.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», постановления Конституционного Суда Российской Федерации, уставы ряда субъектов Российской Федерации, действующее федеральное и региональное законодательство.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые с необходимой полнотой уточнена и обобщена конституционно-правовая концепция построения государственного финансового контроля в Российской Федерации, рассмотрена существующая в современных условиях правовая модель государственного финансового контроля, а также проведен комплексный анализ законодательных актов федерального и регионального уровней, регламентирующих основы статуса контрольно-счетных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.

Положения, выносимые на защиту:

1. Финансовая безопасность государства должна обеспечиваться системой государственных контролирующих органов, имеющих конституционно-правовую концепцию развития и возглавляемых высшим органом государственного контроля, что подтверждено историческим развитием системы контроля Российского государства.

2. Характеристика Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, как органов государственного финансового контроля означает, что деятельность этих органов представляет собой законную деятельность системы компетентных органов и их представителей по предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации и организации исполнительной властью исполнения бюджета и распоряжения государственными финансами.

3. Определяя специфику контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, необходимо исходить из позиции законодателя, который раскрывает деятельность контрольно-счетных органов через сочетание специфических черт государственного финансового контроля, с одной стороны, и парламентского контроля, с другой. Контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами в субъектах РФ, имеет сложную двойственную природу и может быть обозначен как «парламентский финансовый контроль». При этом характеристика «финансовый» призвана подчеркнуть природу, сущность этого контроля, в то время как характеристика «парламентский» указывает на особенности формирования контрольно-счетных органов и их подотчетность парламенту при дальнейшей функциональной и организационной самостоятельности.

4. Контрольную функцию, которая вытекает из сущности парламента, парламент может осуществлять как непосредственно, так и через создаваемые им органы. Внешний контроль парламента в материально-финансовой сфере осуществляется через институты парламентского контроля, а также через специализированные государственные органы - счетные, контрольно-счетные палаты, которые представляют собой государственные органы, входящие в систему государственного контроля и осуществляющие внешний контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, руководствуясь при этом общегосударственными интересами и действуя от имени общества.

функциональной самостоятельностью. Кроме того, Счетная палата РФ, являясь органом парламентского контроля, проверяет правильность расходования бюджетных средств аппаратом палат самого парламента, что также является аргументом против определения ее как органа Федерального Собрания.

6. Автор не разделяет мнение о необходимости выделения, наряду с классической триадой властей, контрольной ветви власти, признавая одновременно, что включение контрольно-счетных органов в рамки одной из трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) также невозможно, более верно вести речь о существовании государственных органов, которые невозможно однозначно отнести к той или иной ветви власти, однако которые выполняют значимые функции государственной власти и создаются одной из ветвей власти при дальнейшей их организационной независимости (к таким органам относится Счетная палата РФ).

7. Придание органу независимого парламентского контроля функций системообразующего органа государственного контроля сделает его практически неконтролируемым и нарушит систему сдержек и противовесов в государстве. Поэтому увеличение эффективности деятельности Счетной палаты РФ необходимо обеспечить, увеличив контролируемость Счетной палатой РФ субъектов финансовой системы государства, ужесточив механизм наказаний, реализуемых Счетной палатой РФ самостоятельно.

8. Практика осуществления государственного финансового контроля и накопленный Счетной палатой РФ опыт организации и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственностью свидетельствует о необходимости внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации о Счетной палате РФ, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и деятельности Счетной палаты РФ по следующим направлениям:

• усиление роли Счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля - у Счетной палаты должно быть больше реальных прав в борьбе с хищениями, финансовыми злоупотреблениями, коррупцией;

• совершенствование полномочий в части контроля за деятельностью Центрального банка, право контроля за расходами на содержание Банка России и эффективностью проводимой им денежно-кредитной политики;

• открытие региональных отделений Счетной палаты РФ.

9. Принципиальная возможность образования субъектами Российской Федерации собственных контрольно-счетных органов основывается на положениях ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, регламентирующих, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Для обеспечения максимальной эффективности деятельности контрольно-счетной палаты как специального структурного подразделения на базе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации целесообразно закрепление ее статуса не в качестве одного из отделов аппарата законодательного (представительного) органа власти, а как вполне самостоятельной, автономной единицы, обладающей собственными полномочиями и наделенной конкретными правами по их реализации.

!О. Независимые органы финансового контроля обеспечивают прозрачность финансовой системы государства, без чего невозможно наладить эффективное управление государственными активами и одновременно обеспечить привлечение инвестиций. В то же время, орган, осуществляющий контрольные функции, не может, во-первых, оставаться бесконтрольным со стороны народа, государственных органов и должностных лиц, во-вторых,

должен взаимодействовать с другими органами и должностными лицами, осуществляющими контрольные функции.

11. Проблема повышения эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации не может быть сведена исключительно к обсуждению вопросов, касающихся результатов исполнения (реализации) предписаний Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах РФ. Представляется, что ее решение предполагает исследование более широкого спектра правовых проблем, включая необходимость дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства, регламентирующего основные направления работы контрольно-счетных органов. Также требуется комплексный анализ ряда других факторов, относящихся к сфере государственного строительства России в области государственного финансового контроля. Очевидно, что эффективность и результативность государственных расходов, их «прозрачность» являются одними из наиболее важных и надежных условий состояния системы государственных финансов, с одной стороны, и эффективности функционирования системы государственного контроля, с другой.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные в ней обобщающие рекомендации по оптимизации процессов правового регламентирования деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации могут быть учтены и использованы в практической деятельности этих органов, при изменении и дополнении действующего законодательства, а также при разработке новых нормативных актов. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть востребованы в учебном процессе при подготовке учебно-методических программ и пособий по конституционному праву.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета. Наиболее значимые теоретические по-

ложения и практические выводы отражены в опубликованных автором работах. Отдельные идеи диссертационного исследования были обсуждены на научно-практических конференциях.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.

II. Содержание диссертации

Во введении обоснована актуальность и научная новизна избранной темы, оценена степень ее изученности, сформулированы цели и задачи исследования, определены его методологическая и правовая база, охарактеризованы теоретическая и практическая значимость выполненной работы.

В первой главе «Государственный финансовый контроль в Российской Федерации» проводится теоретико-методологический, исторический и правовой анализ развития института государственного финансового контроля, исследуются вопросы природы государственного финансового и парламентского контроля как особого вида государственной деятельности, раскрываются особенности контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами.

В первом параграфе «Возникновение и развитие государственного финансового контроля в России» рассматриваются вопросы возникновения и эволюции понятия «государственный финансовый контроль», анализируется, какой смысл в это понятие вкладывали зарубежные и отечественные правоведы на различных этапах развития государственности, исследуется российский опыт осуществления государственного финансового контроля.

Автор отмечает, что государственный финансовый контроль является разновидностью государственного контроля в целом, который в свою очередь, возникнув на ранних этапах существования государства, постоянно видоизменялся, наполнялся новым содержанием, принципиально новыми функциями. Долгое время специальные учреждения, осуществляющие госу-

дарственный финансовый контроль, в России отсутствовали, и управление финансами было сосредоточено в учреждениях, осуществляющих общее управление государством.

Исторически функция парламентского контроля развилась позднее бюджетной и законодательной. Наиболее совершенные формы контроля за администрацией к началу XX века предоставляла система английского парламентаризма.

Государственный финансовый контроль возник на ранних стадиях развития российского государства первоначально в рамках общего государственного контроля и уже к концу Х1Х-началу XX века представлял собой единую централизованную систему, использующую в своей деятельности такие формы как документальный и упреждающий контроль, проверки исполнения принятых государственных решений, ревизии финансовой деятельности, инспектирование и надзор.

Оценивая опыт организации государственного контроля в дореволюционный период в царской России, можно отметить, что органы контроля в любой исторический период развития Российского государства отражали особенности тенденций политической власти и социально-экономического положения в стране. Организация государственного контроля в России существенным образом отличалась от системы государственного контроля в Западной Европе, поскольку включала в себя помимо центральных контролирующих органов также органы, осуществлявшие контроль на местах.

Правовое и организационное обеспечение государственного финансового контроля в советский период развития нашего государства претерпел значительные изменения, обусловленные особенностями развития политической и экономической ситуации в СССР, задачами, которые ставились перед системой управления.

Отрицательное влияние на органы контроля в советский период имели их максимальная политизация, строго дозированная гласность, создание непомерно широкой сети «общественных» контрольных структур, образо-

вание групп привилегированных бесконтрольных должностных лиц, а также территорий, отраслей, предприятий и т. д.

Отсутствие стабильности в организации государственного контроля в послевоенный период, реорганизации его системы в 50-60-е гг. оказали негативное воздействие на функционирование и эффективность контрольного механизма, и лишь с созданием к началу 70-х гг. относительно устойчивой вертикали комитетов народного контроля результативность контрольно-проверочной деятельности заметно повысилась.

Таким образом, до распада СССР не существовало органов, подобных Счетной палате Российской Федерации. Финансовый контроль осуществлялся Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов СССР и его органами на местах, системой банковских органов. Контроль за экономным расходованием денежных средств возлагался также на Комитет народного контроля СССР и его органы на местах.

Во втором параграфе «Понятие, сущность и назначение государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами» автор отмечает, что в Российской Федерации созданы и функционируют органы государственного финансового контроля, причем как на федеральном уровне - Счетная палата Российской Федерации, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, где образованные органы обычно обозначаются как контрольно-счетные палаты. Эти органы осуществляют одну из разновидностей государственного контроля, специфика которого определяется сферой их полномочий — бюджетные и финансовые отношения.

Методологические аспекты рассмотрения категории «государственный финансовый контроль» связаны с толкованием его основной составляющей - контроля. Поскольку, помимо общеупотребительного, термин «контроль» имеет специальное значение и применяется в различных областях знаний -политологии, праве, философии, теории управления, криминологии, социологии и других, анализ современных теоретических работ по вопросам по-

нимания сущности контроля позволил диссертанту выделить среди многих точек зрения три основных подхода к пониманию сущности контроля.

В соответствии с первым подходом (Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, С.Н. Чернов, Р. Фалмер, К. Киллен), сущность контроля связывается с управленческой деятельностью, контроль относится к функции управления, обосновывая это тем, что контроль всегда осуществляется на различных этапах управленческой деятельности.

Представители второго подхода связывают понятие контроля с процессом наблюдения, полагая, что контроль осуществляется только ради наблюдения и подчинен такой цели как сбор данных и сигнализация в компетентные органы о результатах проведенных наблюдений (М.С. Студеникн-на, A.M. Тарасов).

Исследователи, находящиеся в рамках третьего подхода (Е. Старось-цяк, А.Н. Харитонов), исходят из верного тезиса, что контроль должен рассматриваться не как самоцель, а как одно из средств воздействия управляющего субъекта на управляемый субъект (объект воздействия) и выделяют в контроле информационную составляющую, т.е. связывают контроль с процессом получения информации.

Критически проанализировав имеющиеся подходы исследователей к вопросу о понимании сущности контроля, автор приходит к выводу, что существует узкий и широкий подходы к определению сущности контроля. В узком смысле контроль чаше всего связывается с какой-либо функцией управления, например, планированием или проверкой деятельности. Более широкий смысл в понятие контроль в сфере управления вкладывается при определении его как проверки соблюдения и выполнення требований нормативных правых актов, принятых решений, планов, задач.

Далее автором рассматриваются различные классификации видов контроля в зависимости от научных и практических задач и от того, какой критерий положен в основу - природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий, характер

взаимоотношений субъекта контроля с объектом контроля; стадии управления, на которых проводится контроль; юридические или дисциплинарные последствия от проведенного контрольного мероприятия. Исследуется видовая классификация государственного финансового контроля в зависимости от сферы деятельности - общегосударственный, ведомственный и бюджетно-финансовый контроль.

Поскольку в соответствии с избранной позицией деятельность контрольно-счетных органов рассматривается через сочетание специфических черт государственного финансового контроля, с одной стороны, и парламентского контроля, с другой, в качестве второго аспекта деятельности контрольно-счетных органов автором анализируется понятие и сущность парламентского контроля, что и является предметом исследования третьего параграфа «Понятие, сущность и формы парламентского контроля в Российской Федерации».

Диссертант исходит из тезиса о том, что контрольная функция характерна для законодательного (представительного) органа, вытекает из самой сущности парламента. При этом парламент может осуществлять функции контроля как сам непосредственно, так и через создаваемые им органы.

Обязательное создание высших органов финансового контроля соответствующими законодательными (представительными) органами власти не только отражает существующую правовую действительность, но и отвечает требованиям международных стандартов в области организации финансового контроля. Организация финансового контроля через контрольно-счетные органы представительных органов власти является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Для осуществления парламентского контроля за исполнением федерального бюджета, в соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, образуется Счетная палата РФ, которая функционально и организационно независима в своей деятельности и подотчетна Федеральному Собранию, уполномочена

наблюдать за деятельностью государственных органов, а также принуждать к исполнению закона - ее предписания обязательны к исполнению для всех должностных лиц, в том числе для руководителей органов исполнительной власти.

Деятельность контрольно-счетных палат, созданных на базе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации сопряжена с определенной правовой проблемой, обусловленной тем, что деятельность этих специальных структурных подразделений зачастую выходит за рамки непосредственно парламентских процедур, хотя самым тесным образом связана с деятельностью региональных парламентских институтов. В этой связи следует отметить, что в целом ряде субъектов Российской Федерации специальные органы, выполняющие функции, аналогичные функциям федеральной Счетной палаты, находятся в составе аппаратов законодательных (представительных) органов власти регионов.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами в субъектах РФ, имеет сложную двойственную природу и может быть обозначен как «парламентский финансовый контроль». При этом характеристика «финансовый» призвана подчеркнуть природу, сущность этого контроля, в то время как характеристика «парламентский» указывает на особенности формирования контрольно-счетных органов и их подотчетность парламенту.

Вторая глава «Особенности конституционно-правового статуса контрольно-счетных органов и их место в системе органов государственной власти» посвящена анализу особенностей определения места контрольно-счетных органов в системе органов государственной власти, специфики конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов, создаваемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В рамках первого параграфа «Место контрольно-счетных органов в системе государственных органов Российской Федерации» диссертант исходит из утверждения, что контрольно-счетные органы - это государственные органы, которые входят в систему государственного контроля и осуществляют внешний контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, руководствуясь общегосударственными интересами и действуя от имени общества.

Анализ современных теоретических работ, посвященных статусу Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, позволяет выделить среди многих точек зрения три основных варианта решения вопроса о месте контрольно-счетных органов в системе органов государственной власти и системе разделения властей. При этом не в последнюю очередь различие во взглядах обусловлено неодинаковым решением вопроса о допустимости выделения наряду с законодательной, исполнительной, судебной каких-либо иных ветвей власти.

Представители первого подхода не признают за контрольно-счетными органами самостоятельного места в системе разделения властей и системе государственных органов и полагают, что контрольно-счетные органы обладают статусом комитета законодательного (представительного) органа (A.A. Демин, В.А. Четвернин).

Представители второго подхода относят контрольно-счетные органы к законодательной ветви власти (A.C. Автономов). Подобной позиции нередко придерживается и региональный законодатель.

Представители третьего подхода, наиболее широко представленного в юридической литературе, полагают, что контрольно-счетные органы должны быть отнесены к самостоятельной ветви власти - контрольной. Поскольку, как представляется, обозначенная проблема находится в русле более обшей дискуссии - о возможности выделения новых ветвей власти в системе разделения властей и пересмотре традиционной теории разделения

властей, диссертант остановился на основных концептуальных положениях теории разделения властей, имеющих принципиальное значение для исследования и обоснования собственной позиции.

Хотя автор согласен, что современная система органов государственной власти претерпевает существенные изменения, более верным представляется мнение, согласно которому, Счетная палата является высшим и единственным постоянно действующим органом в системе парламентского контроля, выполняющим функции организатора и осуществляющим контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, за эффективным использованием федеральной собственности.

На основании проведенного теоретического исследования проблемы определения места контрольно-счетных органов в системе разделения властей сделан вывод, что с одной стороны, представляется недостаточно обоснованным выделение наряду с классической триадой ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной - каких-либо иных ветвей власти; в частности, контрольной, с другой стороны, включение контрольно-счетных органов в рамки одной из названных ветвей власти также невозможно. Необходимо вести речь о существовании государственных органов, которые сложно однозначно отнести к той или иной ветви власти, однако которые либо выполняют значимые функции государственной власти и создаются одной из ветвей власти при дальнейшей их организационной независимости (как, например, Счетная палата Российской Федерации); либо участвуют в процессе формирования (путем выборов) высших органов государственной власти (избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации); либо являются вспомогательными органами (например, Администрация Президента Российской Федерации). Именно из таких концептуальных основ следует исходить, за-

крепляя и исследуя статус Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов, создаваемых в субъектах Российской Федерации.

Второй параграф «Основы конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации» посвящен анализу особенностей конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации как постоянно действующего органа государственного финансового контроля, образуемого двумя палатами Федерального Собрания на паритетной основе.

Диссертант анализирует высказанные предложения по изменению порядка формирования Счетной палаты РФ (представление кандидатур Председателя Счетной палаты РФ и его заместителя Президентом РФ) и делаег вывод, что подобный порядок не влечет за собой повышение статуса Счетной палаты РФ, более того, противоречит природе Счетной палаты РФ как органа парламентского контроля.

Далее автором рассматриваются и раскрываются принципы деятельности Счетной палаты РФ, анализируются полномочия Счетной палаты РФ. Исследуется достаточно спорный и дискуссионный вопрос наделения Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ неприкосновенностью и делается вывод, что предоставление иммунитета как гарантии деятельности членов Счетной палаты Российской Федерации обусловлено ролью этого органа в системе сдержек и противовесов и соответственно его местом в системе разделения властей.

Проведенный анализ содержания элементов конституционно-правового статуса Счетной палаты РФ позволил сделать вывод, что Счетная палата РФ является высшим и единственным постоянно действующим органом в системе парламентского контроля, выполняющим функции организатора и осуществляющим контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, за эффективным использованием федеральной собственности.

Счетная палата РФ является единственным конституционным органом внешнего государственного финансового контроля, статус, задачи, полномочия, порядок и виды деятельности которого определены отдельным Федеральным законом. Ее принципиальное отличие от других действующих в стране контрольных органов состоит в том, что она является субъектом внешнего контроля, т.е. контролирует исполнительную власть от имени и в интересах общества. Этим определяются порядок ее формирования, организация работы, основные принципы, на которых строится ее деятельность. При этом не подвергается сомнению и существование внутреннего, ведомственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти.

Практика осуществления государственного финансового контроля н накопленный Счетной палатой РФ опыт организации и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственностью свидетельствует о назревшей потребности внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации о Счетной палате РФ, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и деятельности Счетной палаты.

В третьем параграфе «Основы конституционно-правового статуса контрольно-счетной начаты, создаваемой законодательным (нредста-вительнъш) органом государственной власти субъекта Российской Федерации» диссертант отмечает, что поскольку в любой федерации (и Российская Федерация не является исключением) допускается определенное соотношение между федеративными связями и элементами унитаризма, установление на федеральном правовом уровне общих основ и принципов организации и порядка функционирования контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации не является нарушением предоставленной субъектов самостоятельности в определении собственной системы органов государственной власти и направлено, в конечном итоге, на поддержание сохранение единства государственной власти в России в целом. Кроме того,

это позволит соблюсти два основных принципа в организации государственной власти - стабильность и возможность реформирования отношений внутри целостной системы.

Вопросы обеспечения эффективного контроля, как неотъемлемой составной части целостного механизма государственной власти являются наиболее сложной и остро стоящей проблемой законодательной власти на современном этапе. В попытках решения этой проблемы были в различное время созданы более десятка структурных подразделений, обладающих в той или иной степени многообразием контрольных функций.

Диссертант полагает, что для обеспечения максимальной эффективности деятельности контрольно-счетной палаты как специального структурного подразделения на базе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации целесообразно закрепление ее статуса не в качестве одного из отделов аппарата законодательного (представительного) органа власти, а как вполне самостоятельной, автономной единицы, обладающей собственными полномочиями и наделенной конкретными правами по их реализации.

Сопоставительный анализ круга полномочий и функциональных обязанностей контрольно-счетных палат законодательных (представительных) органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации дал возможность обобщить сферу их деятельности и выявить параме тры системы поставленных перед ними принципиальных задач.

В сфере государственного финансового контроля перед законодателем, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации стоит двуединая задача: с одной стороны соблюсти закрепленный конституционно принцип самостоятельности субъектов РФ в области формирования системы органов государственной власти (тем более что в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» контрольно-счетные органы не упоминаются вообще, что дей-

ствительно дает каждому субъекту Российской Федерации право формировать такие органы и определять их правовой статус самостоятельно, по своему усмотрению); с другой стороны — Россия, несмотря на федеративный характер, остается единым государством, что требует формулирования единых основ формирования и деятельности органов государственной власти на любом ее уровне. Перед законодателем стоит задача сформулировать и отразить в праве такую модель функционирования контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, которая (модель) будет представлять собой оптимальный баланс между принципом единства государственной власти в Российской Федерации и предоставленной субъектам самостоятельности в вопросе закрепления системы государственной власти на своей территории в соответствии с общими принципами, закрепленными в федеральном законодательстве

Глава третья «Направления совершенствования работы контрольно-счетных органов в Российской Федерации» посвящена исследованию основных и наиболее актуальных направлений совершенствования деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации как на общефедеральном уровне, таки на уровне субъекта Российской Федерации.

В первом параграфе «Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с иными государственными органами и контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации» диссертант отмечает, что федеративный характер Российского государства предопределяет организационную самостоятельность и независимость Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов на региональном уровне, а также предоставляет субъектам Российской Федерации полномочие самостоятельно определять основы статуса контрольно-счетных органов, независимо от федерального законодателя и модели, принятой для аналогичного органа (Счетной палаты РФ) на федеральном уровне. В то же время несомненно, что финансовая безопасность государства должна обеспечиваться, в том числе, и системой государственных контролирующих органов, имеющих концепцию

развития и возглавляемых высшим органом государственного контроля, что было подтверждено историческим развитием системы контроля нашего государства.

Обобщение мирового опыта в сфере государственного финансового контроля свидетельствует о наличии ряда моделей, обеспечивающих слаженное взаимодействие контрольно-счетных органов в федеративных государствах. Основные из этих моделей анализируются автором в рамках параграфа и делается вывод, что наличие независимого федерального государственного контрольного органа, координирующего контрольную деятельность органов субъектов Федерации, не противоречит федеративным принципам построения нашего государства. Более того, осуществлением государственной власти на основе разделении на законодательную, исполнительную и судебную не должно быть абсолютизировано, поскольку от того, насколько оперативно взаимодействуют между собой государственные органов этих ветвей власти как по вертикали, так и по горизонтали, зависит эффективность функционирования государственного управления.

Сделан вывод, что системный подход к проблеме государственного финансового контроля предполагает дальнейший поиск механизмов целостности, путей взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней бюджетной системы, законодательное обеспечение их функционирования. четкое закрепление координационных и субординационных связей между ними в единую методологию совместной деятельности.

Диссертант полагает, что если для обеспечения единства принципов организации и деятельности контрольных органов избрать форму отдельного федерального закона, он должен определить правовые основы создания и функционирования контрольных органов представительных (законодательных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. Необходимо вести речь именно о создании и закреплении общих принципов государственного финансового контроля, применимых и на федеральном уровне п на уровне субъекта РФ.

Во втором параграфе «Проблемы контроля за деятельностью контрольно-счетных органов Российской Федерации» диссертант признает, что преимущество внешнего финансового контроля в том, что он независим от лиц и организаций, распоряжающихся государственными средствами, что обеспечивает прозрачность финансовой системы государства, без чего невозможно наладить эффективное управление государственными активами и одновременно обеспечить привлечение инвестиций. В то же время, орган, осуществляющий контрольные функции, не может, во-первых, оставаться бесконтрольным со стороны народа, государственных органов и должностных лиц, во-вторых, должен взаимодействовать с другими органами и должностными лицами, осуществляющими контрольные функции.'

Прежде всего, необходимо упомянуть о возможности контроля за деятельностью контрольно-счетных органов со стороны гражданского общества, поскольку доверие общества к властным институтам является показателем демократичности государства, критерием стабильности власти и государства. Реализации контроля общества за деятельность Счетной палаты РФ способствует информационная открытость Счетной палаты, которая выражается в том, что палата действует на основе принципа гласности и регулярно информирует о своей деятельности средства массовой информации.

Для обеспечения независимость контролеров от проверяемых, применяются механизмы контроля одной ветви власти за другой - во многих государствах высшие контрольные органы подотчетны парламентам, в других - главе государства.

Диссертант полагает, что такое мнение согласуется с позицией законодателя, поскольку, согласно ст. 22 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», контрольные органы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и его кон-

трольно-ревизионное управление, Министерство финансов Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, налоговые органы и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.

Не подвергая сомнению полезность и необходимость контроля за деятельностью Счетной палаты РФ, отметим, что сопоставление положений законодательства с конституционными нормами и прогнозирование последствий практического применения его нормативных положений, позволяет сделать вывод о необходимости внесения изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», предусмотрев действенную процедуру проверки, не противоречащую конституционному принципу разделения властей.

На взгляд диссертанта, в государстве, безусловно, не может быть абсолютно неподконтрольных органов. В то же время процесс создания действенной и эффективной системы государственного финансового контроля должен способствовать тому, чтобы государственный аудит как можно активнее помогал модернизации власти, созданию сильного и эффективного государственного аппарата в рамках проводимой в стране административной реформы. Этому способствует, в том числе и создание методологически выверенной системы контроля над органами государственного финансового контроля, способствующей, с одной стороны, прозрачности и подотчетности их деятельности, а с другой не нарушающей их организационную и функциональную независимость.

В третьем параграфе «Вопросы эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации» отмечается, что эффективность и результативность государственных расходов, их «прозрачность» являются одними из наиболее важных и надежных условий состояния

системы государственных финансов, с одной стороны, и эффективности функционирования системы государственного контроля, с другой.

Проблема повышения эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации не может быть сведена исключительно к обсуждению вопросов, касающихся результатов исполнения (реализации) предписаний Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах РФ. Представляется, что ее решение предполагает исследование более широкого спектра правовых проблем, включая необходимость дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства, регламентирующего основные направления работы контрольно-счетных органов.

Полагаем, эффективность работы контрольно-счетных органов предопределена целым рядом факторов, к которым, в частности, относятся качественное правовое регулирование организации и деятельности органов государственного финансового контроля, сложившаяся практика их взаимодействия между собой и с другими органами власти.

Автором рассматривается понятие и роль аудита эффективности, раскрываются сущность принципов его проведения: принципа парсипативно-сти, принципа эмерджентности или целостности проведения аудита, принципа инвариантности, принципа фискальной эквивалентности, принципа субсидиарное™.

Сделан вывод, что эффективный финансовый контроль управления государственными средствами является важнейшим фактором укрепления доверия общества к государственной власти, это средство консолидации власти и общества в достижении единой цели обеспечения благосостояния граждан и стабильности государственной власти. Очевидно, что такой контроль только тогда будет пользоваться доверием граждан, когда он будет объективным и независимым от тех органов исполнительной власти, которые распоряжаются государственными средствами.

В заключении кратко сформулированы выводы и подведены итоги диссертационного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих

работах:

1. Особенности правового статуса контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации и их место в системе органом государственной власти И Социум и власть. 2005. № 2. (0,4 п.л.).

2. Возникновение и развитие государственного финансового контроля в России в дореволюционный период // Проблемы права. Международный правовой журнал.2005. № 4. (0,3 пл.).

3. Понятие, сущность и назначение государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами в субъектах РФ // Проблемы права. Международный правовой журнал.2005. № 3. (0,3 п.л.).

4. Государственный финансовый контроль: понятие, сущность и социальное значение // Сборник научных трудов «Формирование социального капитала Российской экономики» Школа-семинар профессора А.Н. Попова. Челябинск: УрГУФК, 2005. (0,5 п.л.).

5. Вопросы оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации // Вестник Челябинского университета. Серия 9 «Право». 2005. № 1-2 (0,3 п.л.).

6. Правовые возможности конгролыю-счетной палаты, создаваемой парламентом субъекта Российской Федерации // Южно-Уральский юридический вестник. 2005. № 4-5. (0,3 п.л.) (в соавторстве с Окуличем И.П.).

7. Конституционно-правовые основы осуществления контрольных полномочий парламентом субъекта Российской Федерации // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2005. № 4. (0,4 п.л.) (в соавторстве с Окуличем И.П.).

Формат 60x84 1/16 Бумага ВХИ 80 гр Объем 4 уел п. ;i. Тираж 150 экз.

Изготовлено в полном соответствии с качеством предоставленных оригиналов заказчиком в ООО «РЕКПОЛ»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Усатов, Дмитрий Николаевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Государственный финансовый контроль в Российской

Федерации.

§ 1. Возникновение и развитие государственного финансового контроля в

России.

§ 2. Юридическая природа государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами.

§ 3. Понятие, сущность и формы парламентского контроля в Российской

Федерации.

Глава II. Особенности конституционно-правового статуса контрольносчетных органов и их место в системе органов государственной власти.

§ 1. Место контрольно-счетных органов в системе разделения властей (место контрольно-счетных органов в системе государственных органов

Российской Федерации).

§ 2. Основы конституционно-правового статуса Счетной палаты

Российской Федерации.

§ 3. Основы конституционно-правового статуса контрольно-счетной палаты, создаваемой законодательным (представительным) органом государственной власти Российской Федерации.

Глава III. Направления совершенствования работы контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

§ 1. Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с иными государственными органами и контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации.

§ 2. Проблемы контроля за деятельностью контрольно-счетных органов Российской Федерации.

§ 3. Вопросы оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации"

1 Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2005.-С. 12.

2 Государственное право Германии / Под ред. Й. Изензее и П. Кирххофа. - М., 1994. - С. 112. финансового контроля, осуществляемого независимыми государственными органами, поскольку независимые органы финансового контроля являются неотъемлемым атрибутом демократического государства - без них невозможна реализация на практике демократического принципа разделения властей, именно с их помощью органы представительной власти и общество в целом могут осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти в бюджетно-финансовой сфере.

На уровне высшего политического руководства взята линия на сочетание усиления эффективности государственного управления с одновременной либерализацией экономической деятельности и повышением прозрачности финансовых потоков. В условиях реформирования государственного аппарата внешний финансовый контроль за деятельностью исполнительной власти становится крайне актуальным, поскольку получаемая в результате контрольно-ревизионной работы достоверная, систематизированная информация об эффективности использования государственных средств полезна руководству страны для оценки результативности административной реформы.

В Российской Федерации создан независимый орган государственного финансового контроля - Счетная палата РФ. Кроме того, Конституция Российской Федерации предоставляет субъектам Федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. И) и определяет, что система органов государственной власти субъекта РФ формируется ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (чЛ ст. 77). В соответствии с конституционными нормами, субъекты Российской Федерации образуют свои органы государственного финансового контроля, обозначаемые чаще всего как контрольно-счетные палаты.

Таким образом, на сегодняшний день в России созданы и функционируют органы государственного финансового контроля, причем как на федеральном уровне - Счетная палата Российской Федерации, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. Эти органы осуществляют одну из разновидностей государственного контроля, специфика которого определяется сферой их полномочий - бюджетные и финансовые отношения. В то же время приходится констатировать, что их деятельность далеко не в полном объеме соответствует актуальным требованиям сегодняшнего дня.

Особенности исследования природы Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации обусловлены тем, что с одной стороны, осуществляемый этими органами контроль является государственным финансовым контролем, с другой стороны, это парламентский контроль, что требует обращения к отдельным вопросам формирования и развития государственного контроля в России - вопросам, которые были предметом рассмотрения в работах Н.О. Адышевского, И.И. Блеха, Ф. Борчковского, И.Р. Василевского, Г. Котошихина, М. Кремяновского, Ф. Н. Белявского, С.И. Иловайского, А.И. Коняева, В.М. Митрофанова, В.А. Саковича, В.А. Татаринова. В числе современных исследователей истории государственного контроля следует назвать А. Андреева, А. Андруховича, И. Никольского, А.В, Новикова, Н.Д. Погосяна, А.М.Тарасова, А. А. Ялбулганова1.

Всестороннее раскрытие сущности парламентского контроля сделало необходимым обращение к содержащим множество принципиально важных положений, наблюдений и выводов трудам таких ученых, как С.А. Авакьян, С. С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, Б.П. Габричидзе, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, Д.Л. Златопольский, Т.Д.

1 См.: Адышеский Н.О. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. - СПб, 1881; Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. - СПб, 1895; Борчковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами западной Европы. -СПб, 1895; Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России. - СПб, 1907; Сакович В.А, Государственный контроль в России: его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. - СПб, 1896; Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. 3-е изд. - СПб, 1884; Кремяновский М. Государственный контроль в России за 100 лет // Вестник Европы. - 1915. - Июль (кн. 7); Белявский Ф.Н. Исторический очерк государственного контроля в России. - М., 1919; Иловайский С.И. Учебник финансового права. - Одесса, 1912; Татаринов В.А. Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии. - СПб, 1858; Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1917 гг.): Автореф. дис. . канд. экон. наук. М., 1961; Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. - М., 1998; Формирование статуса Счетной палаты РФ (историко-правовые аспекты и некоторые современные проблемы) // Государство и право. - 1998. - № 4; Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII- XVIII вв. (историко-правовое исследование) // Государство и право. - 2001. - № 10 и др.

Зражевская, С.Д. Князев, Д.А. Ковачев, Е.В. Коврякова, Ю.М. Козлов, Н.М. Колосова, С.А. Комаров, А.А. Кондрашев, А.Н. Кокотов, Е.Н. Колюшин, А.Н. Костюков, В.Ф. Коток, И.А. Кравец, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, А.В. Малько, М.Н. Марченко, О.О. Миронов, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, В.В. Невинский, B.C. Нерсесянц, Л.А. Нудненко, И.П. Окулич, П.В. Павлов, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Б.А. Страшун, Д.Л. Сурков, Н.Н. Толмачева, Б.Н. Топорнин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев А.Ю. Якимов и многих других.

В то же время проблематика данного направления исследования до сих пор остается недостаточно разработанной в силу того, что в ранее проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с изучением финансового или парламентского контроля, рассматривались его формы, раскрывалось содержание конкретных форм контроля. Ощущается недостаток исследований системно-обобщающего характера, в которых бы всестороннее обсуждались и решались проблемы деятельности органов государственного финансового контроля, формулировались основы создания единой системы государственного финансового контроля.

Диссертант в работе сосредоточил внимание на углубленном целостном изучении органов государственного финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровне и обосновал комплексную систему мер, направленных на создание единой системы такого контроля в России. Потребность в систематизации представлений о реальной роли и месте контрольно-счетных органов в системе органов государственной власти и общем конституционно-правовом поле современной России, поиск путей совершенствования их деятельности и обусловили выбор именно такого тематического аспекта предпринятой диссертантом исследовательской работы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля специальными государственными органами, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации.

Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи:

• исследовать особенности возникновения и развития государственного финансового контроля в России;

• исследовать и проанализировать сущность и формы парламентского контроля в Российской Федерации;

Методологической основой исследования послужила совокупность методов, включающая элементы сравнительно-правового, историко-правового, формально-юридического и социологического методов. Кроме того, при проведении исследований использовалась группа научных приемов логического, системно-структурного и аналитического характера.

Положения, выносимые на защиту:

4. Контрольную функцию, которая вытекает из сущности парламента, парламент может осуществлять как непосредственно, так и через создаваемые им органы. Внешний контроль парламента в материально-финансовой сфере осуществляется через институты парламентского контроля, а также через специализированные государственные органы -счетные, контрольно-счетные палаты, которые представляют собой государственные органы, входящие в систему государственного контроля и осуществляющие внешний контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, руководствуясь при этом общегосударственными интересами и действуя от имени общества.

5. Полагаем, не следует допускать неоправданное смешение понятий «орган, образуемый Федеральным Собранием», «орган Федерального Собрания» и «орган парламентского контроля». Счетная палата РФ является органом парламентского контроля, образуемым Федеральным Собранием -парламентом Российской Федерации. Однако порядок формирования ни в коей мере не превращает Счетную палату в орган Федерального Собрания РФ, поскольку, будучи созданной парламентом и являясь одной из форм парламентского контроля, Счетная палата обладает организационной и функциональной самостоятельностью. Кроме того, Счетная палата РФ, являясь органом парламентского контроля, проверяет правильность расходования бюджетных средств аппаратом палат самого парламента, что также является аргументом против определения ее как органа Федерального Собрания.

6. Автор не разделяет мнение о необходимости выделения наряду с классической триадой властей контрольной ветви власти, признавая одновременно, что включение контрольно-счетных органов в рамки одной из трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) также невозможно, более верно вести речь о существовании государственных органов, которые невозможно однозначно отнести к той или иной ветви власти, однако которые выполняют значимые функции государственной власти и создаются одной из ветвей власти при дальнейшей их организационной независимости (к таким органам относится Счетная палата РФ).

• открытие региональных отделений Счетной палаты РФ.

10. Независимые органы финансового контроля обеспечивают прозрачность финансовой системы государства, без чего невозможно наладить эффективное управление государственными активами и одновременно обеспечить привлечение инвестиций. В то же время, орган, осуществляющий контрольные функции, не может, во-первых, оставаться бесконтрольным со стороны народа, государственных органов и должностных лиц, во-вторых, должен взаимодействовать с другими органами и должностными лицами, осуществляющими контрольные функции.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные в ней обобщающие рекомендации по оптимизации процессов правового регламентирования деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации могут быть учтены и использованы в практической деятельности этих органов при изменении и дополнении действующего законодательства, а также при разработке новых нормативных актов. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть востребованы в учебном процессе при подготовке учебно-методических программ и пособий по конституционному праву.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета. Наиболее значимые теоретические положения и практические выводы отражены в опубликованных автором работах. Отдельные идеи диссертационного исследования были обсуждены на научно-практических конференциях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Усатов, Дмитрий Николаевич, Челябинск

Заключение

Действенный и независимый финансовый контроль как за исполнительной, так и за законодательной властью, цель которого -обеспечение законности и эффективности использования государственных средств и собственности, является неотъемлемым элементом демократического правового государства. На сегодняшний день контрольные функции государства становятся определяющими, поскольку контроль является инструментом оценки реализации намеченных целей, и одновременно важным элементом управления.

В ходе выполнения настоящей работы, рассматривая различные правовые аспекты деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, автор стремился восполнить имеющийся на сегодняшний день в научной литературе очевидный пробел, связанный с явно недостаточным вниманием, уделяемым вопросам юридического регулирования статуса, полномочий органов государственного финансового контроля. Неразработанность темы представляется особенно актуальной и требующей оперативного разрешения, поскольку по аналогичной тематике, посвященной, с одной стороны, сущности и природе государственного финансового контроля, и, с другой, формам парламентского контроля имеется целый ряд системно-обобщающих научных исследований, тогда как структурам, объединяющим в своей деятельности как характеристики парламентского, так и государственного финансового контроля внимания уделяется значительно меньше.

Вместе с тем, как представляется, именно независимые органы государственного финансового контроля, создаваемые законодательными (представительными) органами на уровне Российской Федерации в целом и в каждом субъекте Российской Федерации, в современных условиях несут на себе основную нагрузку по созданию четкой и всесторонне проработанной системы независимого контроля, обеспечивающего прозрачность государственных финансов.

До распада СССР не существовало органов, подобных Счетной палате Российской Федерации. Финансовый контроль осуществлялся Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов СССР и его органами на местах, системой банковских органов. Контроль за экономным расходованием денежных средств возлагался также на Комитет народного контроля СССР и его органы на местах.

В начале 90-х годов XX в. действовавшая в СССР система контроля, в том числе финансового, прекратила свое существование. Как подчеркивается в литературе, во многом это произошло из-за того, что в постсоветской России существовала ложная надежда на рынок и его возможности саморегулирования. Поэтому считалось, что какой-либо контроль, особенно государственный, утрачивал целесообразность. Его должен был компенсировать механизм регулирования и саморегулирования, присущий государствам с рыночной экономикой1. В 1991-1992 гг. в условиях многоукладной экономики, многообразия форм собственности возникла потребность в эффективном использовании финансовых ресурсов и восстановлении государственного финансового контроля. С момента создания Счетной палаты Российской Федерации, которая строит свою работу в соответствии с Федеральным законом от 18 ноября 1994 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и осуществляет контроль за использованием государственного бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, начат новый этап развития государственного финансового контроля. Российское государство заинтересовано в создании системы регулярной отчетности органов исполнительной власти, распоряжающихся государственными финансовыми ресурсами и перед

1 Предко Н.М. Совершенствование государственного финансового контроля (организационно-правовые аспекты) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. НЛО. Хаманеев. - М.: Новая Правовая культура, 2003. обществом, и перед органами законодательной (представительной) власти, поскольку граждане только тогда будут уважать и поддерживать власть, когда будут уверены, что средства, которые они как налогоплательщики передают ей в распоряжение, расходуются в интересах всего общества, используются разумно, экономно, эффективно. Не будет преувеличением утверждать, что государственный финансовый контроль является необходимым условием успешного функционирования и развития экономики любого государства.

Вместе с тем, деятельность контрольно-счетных палат, созданных на базе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации сопряжена с определенной правовой проблемой, обусловленной тем, что деятельность этих специальных структурных подразделений зачастую выходит за рамки непосредственно парламентских процедур, хотя самым тесным образом связана с деятельностью региональных парламентских институтов, поскольку в целом ряде субъектов Российской Федерации специальные органы, выполняющие функции, аналогичные функциям федеральной Счетной палаты, находятся в составе аппаратов законодательных (представительных) органов власти регионов.

Проведенное исследование позволило сделать вывод, что контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами в субъектах РФ, имеет сложную двойственную природу и может быть обозначен как «парламентский финансовый контроль». При этом характеристика «финансовый» призвана подчеркнуть природу, сущность этого контроля, в то время как характеристика «парламентский» указывает на особенности формирования контрольно-счетных органов и их подотчетность парламенту

В государстве, безусловно, не может быть абсолютно неподконтрольных органов. В то же время процесс создания действенной и эффективной системы государственного финансового контроля должен способствовать тому, чтобы государственный аудит как можно активнее помогал модернизации власти, созданию сильного и эффективного государственного аппарата в рамках проводимой в стране административной реформы. Этому способствует, в том числе и создание методологически выверенной системы контроля над органами государственного финансового контроля, способствующей, с одной стороны, прозрачности и подотчетности их деятельности, а с другой не нарушающей их организационную и функциональную независимость.

На сегодняшний день очевидна необходимость принятия закона о государственном финансовом контроле, предметом которого будут понятие государственного финансового контроля, его цели, задачи, основные направления, методы проведения, а также закрепление единой системы органов государственного финансового контроля, что, на наш взгляд, не противоречит федеративному характеру Российского государства.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. -М: Юрид. лит., 1993.

3. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 45.-Ст. 5095.

4. Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: Указ Президента от 22 октября 1993 г. № 1723с изм. от 22 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. - 26 октября.

5. Конституция Республики Адыгея. Принята на 16 сессии Хасэ Парламента Республики Адыгея 10 марта 1995 г. (с изм. от 19 сентября, 12 ноября 2000 г., 7 мая, 24 июля 2001 г.) // Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 2. М., 1996.

6. Конституция Республики Северная Осетия-Алания. Принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г. (с изм. от 19 июля 2001 г.) // Северная Осетия. 1994. - 7 декабря

7. Устав г. Москвы. Утвержден Московской городской думой 28 июля1995 г. (с изм. от 24 июня 1998 г., 12 июля 1999 г., 12 июня 2000 г., 13 июля 2001 г., 6 ноября 2002 г., 19 марта 2003 г.) // Ведомости Московской городской Думы. 1995. -№ 4.

8. Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. № 55/96-03 (с изменениями и дополнениями на 13 марта 2000 г.) // Устав Московской области. М., 2000.

9. Устав Свердловской области. Принят Свердловской областной Думой 28.10.94 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып.З.-М., 1997.

10. Устав (Основной закон) Челябинской области от 13 апреля 1995 г. (с изм. и доп. от 23 января, 17 апреля 1997 г., 28 мая 1998 г., 27 января, 7 декабря 2000 г., 29 ноября 2001 г., 24 апреля 2003 г.) // Челябинский рабочий.- 1995.- 22 июня.

11. Устав Вологодской области. Принят Постановлением Законодат. Собр. Волог. обл. от 3 окт. 2001 г. № 481 (с изм. и доп. от 6 дек. 2001 г.) // Ведомости Законодат. Собр. Волог. обл. 2001. - № 7. - С. 80-116.

12. Устав города Москвы, (с изм. и доп. на 13 июля 2001 г.) // Вестн. Мэрии Москвы. 2001. - Авг. (прил.) - С. 3-23.

13. Контрольно-счетной палате Челябинской области: Закон Челябинской области № 65-30 от 13 марта 1999 г. (в редакции Закона от 13 июня 2001 г. № 11-30) // Южноуральская панорама. 1999. - 5 апреля. - № 16.1.. Специальная литература

14. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.

15. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. - М., 1999.

16. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999.

17. Автономов А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России изарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003.

18. Автономов А.С. Парламентский контроль // Парламентское право России: Учебное пособие. М., 1999.

19. Агалов К.В. Парламентаризм и исполнительная власть // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003.

20. Адышеский И.О. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб, 1881.

21. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993.

22. Андреев А., Никольский Д. Этапы развития. Уроки прошлого // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1999. - № 1.

23. Андрухович А. Единство триады: счетоводство, отчетность, контроль // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1997. - № 2.

24. Атаманчук Г.В. Государственное управление. -М.: Экономика, 2000.

25. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. М.: Омега-JI, 2004.

26. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977.

27. Белявский Ф.Н. Исторический очерк государственного контроля в России.-М., 1919.

28. Бессарабов В.Г. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры на современном этапе (ч. 3) // Прокурорский надзор. -2001.-23 ноября.

29. Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб, 1895.

30. Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. Серия 2. Право. - 1998.- №3.

31. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001.

32. Бойцов В. Я. Система субъектов советского государственного права. -Уфа, 1972.

33. Болдырев Ю.Ю. Реализация контрольных полномочий парламента в условиях действующей российской Конституции // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А, Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998.

34. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации. М.: ЗАО Юстицинформ, 2005.

35. Борчковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами западной Европы. СПб, 1895.

36. Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.

37. Бурцев В. Финансовая безопасность России в свете глобализации // Консультант директора. 2001. - № 20 (152).

38. Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России. СПб, 1907.

39. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: «Городец-издат», 2001.

40. Ветриченко Ю. М. Роль контрольно-счетных органов в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации // Южно-уральский юридический вестник. 2004. № 1 -2.

41. Волобуев А. Счетная палата как зеркало прозрачности российской власти // Чистые руки. 1999. № 1.

42. Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. -Ярославль, 1871.

43. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003.

44. Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная Дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993-1998 годов. М., 1999.

45. Государственное право Германии / Под ред. Й. Изензее и П. Кирххофа. -М., 1994.

46. Губенко Р. Г. Советский народ — субъект конституционных правоотношений // Советское государство и право. 1980. - № 10.

47. Двуреченских В.А., Чегринец Е.А. Правовые основы государственного аудита // Законодательство и экономика. 2004. - № 7.

48. Демин А.А. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации и проблема административной юстиции по финансовым вопросам // Гражданин и право. 2001. - № 8.

49. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. - № 3.

50. Доморацкая Э., Маклаков В. Государство и экономика во Франции. -М., 1981.

51. Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. -СПб, 1903.

52. Жалинский А. Э. Правовой статус населения в условиях чрезвычайного положения // Обеспечение безопасности населения и территорий. М., 1994.

53. Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912.

54. Иностранное конституционное право / Под. ред. проф. В.В. Маклакова. М., 1996.

55. Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. -№ 2(170).

56. Канатик Н. Укрощение многоглавого Цербера // Российская газета. -2004.- 12 мая.

57. Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. IV. СПб., 1910.

58. Ковачев Д.А. О разнообразии правых норм, регулирующих парламентский контроль в иностранных государствах // Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002.

59. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.

60. Комаров С. А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1995.

61. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996.

62. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Издательство НОРМА, 2001.

63. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997.

64. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997.

65. Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (18111917 гг.): Автореф. дис. . канд. экон. наук. М., 1961.

66. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904.

67. Корнеев А.П., Волеводз А.Г., Горелик В.Я. Проблемы развития правового статуса Счетной палаты Российской Федерации // Юрист. -2000.-№7.

68. Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Уфа, 2002.

69. Котарбиньский Т. Трактат о хорошей работе. М., 1975.

70. Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. 3-е изд.-СПб, 1884.

71. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. -М., 2000.

72. Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. Учебное пособие. М.; Новосибирск, 2000.

73. Кремяновский М. Государственный контроль в России за 100 лет // Вестник Европы. 1915. - Июль (кн. 7).

74. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. -СПб., 1910.

75. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999.

76. Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000.

77. Лоу С. Государственный строй Англии. СПб., 1908.

78. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.

79. Малый А. Ф., Гмырин М. А. Организация областного парламента. Архангельск, 2001.

80. Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001.

81. Мельников В.П. Исторический опыт создания и функционирования контрольных органов в Российском государстве: уроки и современность. М., 1999.

82. Миронов О. О. Субъекты советского государственного права. -Саратов, 1975.

83. Морозова J1. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985.

84. Никитин В. Н. Законодательное собрание области и интересы муниципальных образований // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации: Практика. Мнения. Проблемы. Выпуск 10. М., 1997.

85. Никологорский В. Г. Государственный контроль в системе разделения властей федерального государства // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации: Практика, мнение, проблемы. Выпуск 14. М., 1999.

86. Новгородцев П.И. Лекции по истории новой философии права XVI-XIX вв. М., 1912.

87. Номоконов В. России нужна стратегия борьбы с коррупцией // Чистые руки. 2000. № 4.

88. Окуньков JI.A. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.

89. Ю2.0сновин В. С. Советские государственно-правовые отношения. М., 1965.

90. Основы борьбы сорганизованной преступностью.-М., 1996.

91. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2001 году. -М., 2002.

92. Панина Т. И Степашина сосчитали. Впервые международные аудиторы проверяют Счетную палату РФ // Российская газета. 2004. - 8 мая.

93. Пилипенко А.Н. Местное самоуправление и самоуправление во Франции: Обзорная информация ВНИИСЗ. М., 1985. - Вып. 220.

94. Пилипенко А.Н. Парламентский контроль во Франции // Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002.

95. Ю8.Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 1997. - № 11.

96. Погосян Н.Д. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Юрист. 1997. - № 10.

97. Предко Н.М. Совершенствование государственного финансового контроля (организационно-правовые аспекты) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманеев. -М.: Новая Правовая культура, 2003.

98. Преображентский Б.Г. Аудит эффективности парадигма государственного финансового контроля. М., 2003.

99. Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981.

100. ПЗ.Ракитская И.А. Формы парламентского контроля в скандинавских странах и Финляндии: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.

101. Ратиани Н. Сенаторы хотят взяться за проверку Счетной палаты // Известия. -2005. 15 марта.

102. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2002.

103. Российское законодательство Х-ХХ вв. законодательство Древней Руси. -М., 1984. Т. 1.

104. Румянцева Т. С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус //Конституционный строй России. М., 1996. - Вып. 2.

105. Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля // Финансы. 2003. - № 4.

106. Сакович В.А, Государственный контроль в России: его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. СПб, 1896.

107. Сандевуар П. Введение в право. М., 1994.

108. Синева Е.Н. Аудит эффективности как фактор повышения результативности контрольно-счетных органов Российской Федерации // Финансы и кредит. 2004. - № 17.

109. Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск: Изд-во «Рекпол», 2004.

110. Социальный контроль в условиях трансформации российского общества. М., 1999.

111. Старимов Ю. Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. - № 4.

112. Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. Иркутск, 1999.

113. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965.

114. Степанова А.А. К вопросу о контрольных полномочиях парламента // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003.

115. Стрекозов В. Г., Казанцев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995.

116. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. -М., 1974.

117. Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. - № 1.

118. Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система. Учебное пособие. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004.

119. Татаринов В.А. Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии. СПб, 1858.

120. Терещенкова Н.Ю. Правовой статус счетных палат. (Опыт иностранных государств) / Очерки конституционного права иностранных государств. М.: Спарк, 1999.

121. Тимофеев Н. С. Контрольно-счетная палата Москвы в системе органов власти города // Государственная власть и местное самоуправление в Москве. М., 2001.

122. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995.

123. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: 2001.

124. Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997.

125. Тулаев А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью в странах Западной Европы // Журнал российского права. 2004. - № 1.

126. Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1.

127. НО.Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005.

128. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. -Омск, 1997.

129. Хачатурян Г.М. Верховный Совет союзной республики. М., 1975.

130. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004.

131. Чернов С.Н. Конституционно-правовой статус Республики Карелия. -СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.

132. Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 1. - М.: Изд-во МГУ, 2004.

133. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002.

134. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

135. Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. - №4.

136. Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. - №5.

137. Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Междунар. отношения, 2001.

138. Чистова Н. Подсчитали прослезились. Счетная палата огласила результаты проверки в Ярославской области // Российская газета. -2004.-21 сентября.

139. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. М., 1894.153.111кель Т. Счетную палату повысят // Российская газета. 2004. - 2 июня.

140. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дисс. . докт. юрид. наук.-М., 1997.

141. Щепетев В.И. Российская государственность середины XIX начала XX века: правовые основы и тенденции развития. - СПб, 2001.

142. Экономическая безопасность государства. М., 2001.

143. Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.

144. Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. 1996. - № 8.

145. Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII- XVIII вв. (историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. - № 10.

146. Drucker P.F. Management: Tests, Responsibilities, Practices. New York, 1973.

147. McAdams A. James. Judging the Past in Unified Germany. Cambridge, 2001.

148. Steffani W. Formen, Verfahren und Wirkungen der Parlamentarischen Kontrolle // Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin; N. Y., 1989.

Автор: Усатов, Дмитрий Николаевич
Город: Челябинск
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Усатов, Дмитрий Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Усатов, Дмитрий Николаевич, Челябинск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Усатов, Дмитрий Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Усатов, Дмитрий Николаевич, Челябинск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации»