АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъекта Российской Федерации»
На правах рукописи
004604190
Спицына Виолетта Андреевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (на примере Астраханской области)
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
? 7йЮН ?0Ю
Санкт-Петербург - 2010
004604190
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»
Научный руководитель -
доктор юридических наук Ливеровский Алексей Алексеевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ, Аврутин Юрий Ефремович
кандидат юридических наук, доцент Гончаров Александр Алексеевич
Ведущая организация: Государственное образовательное
учреждение высшего профессионального образования «Петрозаводский государственный университет»
Защита состоится «_23_» июня 2010 г. в час. мин. на заседании диссертационного совета Д212.237.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, Москательный переулок, дом 4. ауд. 102
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».
Автореферат разослашзк^2010 ]
Ученый секретарь диссертационного совета
А.Б. Новиков
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. На сегодняшний день вопросы эффективности федеративных отношений в России, их перспектив вполне заслуженно находятся в центре внимания отечественной юридической науки. Следует согласиться с тем, что исходным в формировании эффективно действующих федеративных отношений выступает финансово-экономически мотивированное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами1. Федерализм является лишь в той степени реальным, в какой реальны финансы субъектов федерации. И надо признать, что для федеративного государства одной из самых сложных и болезненных проблем выступает проблема разграничения государственных финансов на общегосударственные финансы и финансы субъектов федерации. Практически это должно сводиться к справедливому распределению государственных доходов между федеральным центром и субъектами федерации. Не является исключением и Российская Федерация, где с первых дней ее существования ведется поиск оптимальной модели разграничения государственных денежных средств между государством в целом - Российской Федерации и ее частями в виде субъектов РФ.
Субъект РФ, как и любое другое публично-территориальное образование, в состоянии осуществлять реализацию возложенных на него задач и функций лишь при наличии денежных средств, опосредованных категорией «финансы». И не случайно, что налоги, а когда их становится недостаточно -государственные займы, многими авторами рассматриваются в качестве признаков государственности. Это в равной мере может относится и к субъекту федерации. Поэтому есть основание полагать, что региональные финансы
1 См.: Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Институт экономики РАН; Центр экономики федеративных отношений / отв. ред. С. Д. Валентен. - СПб., 2008. - С. 92 — 93.
выступают признаком того, что данное публично-территориальное образование является субъектом федерации.
Вопросы правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации вполне оправданно рассматриваются в большинстве случаев с позиций финансового права. При этом практически во всех научных работах по финансовому праву подчеркивается основополагающее значение Конституции РФ, роль конституционных норм как фундамента правового регулирования финансовой деятельности государства в целом, и субъектов РФ в частности. Акцентируя роль конституционно-правовых основ финансовой деятельности публично-правовых образований, речь, на наш взгляд, должна идти не столько даже о роли Конституции РФ как особого политико-правового акта, сколько о сущности отношений, формирующихся в бюджетно-финансовой сфере. Проиллюстрируем сказанное мнением Гастона Жеза о появлении бюджета в его современном значении: «...исходным пунктом было то положение, что налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков. После того, как это положение было усвоено -а это далось с немалым трудом - представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает в себя право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждением мотивов, вызывающих необходимость данного налога, то есть, следовательно, и данных расходов. Затем они добились признания за ними права обсуждения всех доходов и расходов без исключения. И, наконец, они завоевали себе право регулярно вотировать доходы и расходы государства. Только с этого дня бюджет начал свое существование»2.
Приведенный пример показывает, что бюджет помимо всех прочих смыслов, вкладываемых в это понятие (материального, экономического, правового), следует рассматривать и как важнейший канал связи общества и публичной власти. Отношения общества и государства по поводу формирования и расходования средств бюджета отражают степень реализации идей-
2 Жез Гастон Общая теория бюджета. - М., 1930. - С. 18.
4
ного содержания, которое являются основой любой реальной демократической конституции - будь то народовластие или принцип разделения властей. Таким образом, мы полагаем правильным в конкретных цифрах сводных бюджетных отчетов видеть не только движение бюджетных средств, но и проявление отношений, без которых ни одно государство не может считаться конституционным.
На сегодняшний день, по нашему убеждению, конституционно-правовое исследование финансовой деятельности субъектов РФ актуально в наибольшей степени. Для понимания реального состояния российского федерализма отечественной науке принципиально важно найти ответ на вопросы: во-первых, насколько реальная бюджетно-финансовая система Российской Федерации соответствует конституционным основам ее построения? Во-вторых, соответствуют ли бюджетные, налоговые полномочия, предоставленные субъектам РФ законодательством, положениям Конституции РФ, устанавливающим разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Нельзя не отметить, что последняя редакция ст. 15 Бюджетного Кодекса РФ не связывает категорию «бюджет субъекта РФ» с какими-либо проявлениями черт государственности субъекта, а соотносит ее лишь с исполнением его расходных обязательств. Более того, сегодня вместо бюджетных прав субъекта РФ как публично-территориального образования не только в бюджетном законодательстве, но и в конституционно-правовых актах закрепляется всего лишь компетенция органов государственной власти субъекта РФ.
Степень научной разработанности проблемы
Правовым и экономическим аспектам финансовой деятельности государства посвящено большое количество работ, находящихся в рамках нового направления науки конституционного права «конституционная экономика». Однако финансовой деятельности субъектов РФ уделено гораздо меньше внимания: если она и рассматривается, то в рамках финансовой деятельности государства в целом, т. е. опосредованно.
Что же касается конституционно-правового аспекта финансовой деятельности субъектов РФ, то этот аспект практически не был предметом специального рассмотрения и исследования.
Поэтому тему настоящей диссертационной работы можно охарактеризовать в качестве малоисследованной и в теоретическом отношении не достаточно разработанной.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности субъектов РФ, а также такое регулирование этих отношений нормами Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, конституционного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, которое позволяет говорить о конституционных основах финансовой деятельности субъектов РФ.
Предметом исследования выступают: а) нормы Конституции РФ, а также нормы иных конституционно-правовых актов, выступающие конституционной основой финансовой деятельности субъектов РФ; б) нормы финансового и гражданского законодательства, развивающие конституционные положения, в том числе регулирующие отдельные вопросы разграничения и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в сфере финансовой деятельности; в) теоретические проблемы конституционно-правового регулирования финансовой деятельности субъектов РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования Целью исследования является оценка воздействия положений Конституции РФ и конституционно-правового законодательства на регулирование финансовой деятельности субъектов РФ.
Цель диссертационного исследования предопределила необходимость постановки и решения следующих задач:
1) раскрыть содержание понятия «конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъекта Российской Федерации»;
2) раскрыть содержание финансовой деятельности субъектов РФ, ее основные направления и методы осуществления;
3) определить воздействие конституционно-правовых норм на регулирование финансовой деятельности субъектов РФ, в том числе таких ее видов, как бюджетная, налоговая и кредитная деятельность;
4) показать взаимодействие и взаимосвязь конституционного права с другими отраслями права в процессе регулирования общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности субъектов РФ;
5) определить сферу конституционно-правового регулирования в области финансов субъектов РФ; отграничить сферу конституционно-правового регулирования от смежных зон, регулируемых финансовым (в том числе налоговым), гражданским и международным правом;
Теоретическая основа диссертационного исследования
Теоретическую базу исследования составили труды представителей конституционно-правовой науки Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. О. Александрова, М. В. Баглая, П. Д. Баренбойма, М. Н. Бродского, Б. Н. Габри-чидзе, С. В. Васильевой, Г. А. Гаджиева, Ю. А. Дмитриева, Р. В. Енгибаряна, М. В. Глигич-Золотаревой, Н. А. Илькиной, Ю. Д. Казанчева, А. Е. Козлова, В. И. Козлова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. В. Колесникова, Е. И. Ко-люшина, С. А. Комарова, Г. Н. Комковой, И. В. Котелевской, Е. А. Кремян-ской, М, А. Крыловой, В.А. Кряжкова, Ю. В. Кудрявцева, М. И. Кукушкина, М, А. Кулешовой, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Л. В. Лазарева, В. И. Ла-фитского, А. Н. Лебедева, А. А. Ливеровского, В. Д. Мазаева, В. В. Маклако-ва, В. A. May, А. Н. Медушевского, Д. Н. Миронова, С. И. Некрасова, Е. Е. Никитиной, Е. А. Николаева, С. А. Осипяна, А. Е. Постникова, О. Г. Румянцева, С. Л. Сергевнина, Г. Р. Симонян, В. Г. Стрекозова, Н. А. Сыроедова, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой, С. Н. Чернова, В. Е. Чиркина, Ю. Л. Шуль-женко, Б. С. Эбзеева и др.
Нормы конституционного права, посвященные финансовой деятельности субъектов РФ, конкретизируются нормами финансового права, в лице
главным образом таких его институтов, как бюджетное и налоговое право. Это потребовало привлечения работ представителей финансово-правовой науки. При освещении данного аспекта конституционных основ финансовой деятельности субъектов РФ автор опирался на труды таких специалистов в области финансового права, как H. М. Артемов, К. С. Вельский, А. В. Брыз-галин, Д. В. Винницкий, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, М. А. Гурвич, С. В. Запольский, М. В. Карасева, Т. В. Конюхова, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, Н. В. Миляков, В. А. Парыгина, С. Г. Пепеляев, Г. В. Петрова, Е. В. Покача-лова, M. М. Рассолов, Е. А. Ровинский, И. Н. Рукавишникова, А. Д. Селкжов, Э. Д. Соколова, А. А. Тедеев, Г. П. Толстопятенко, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, С. Д. Цыпкин, Н. А. Шевелева, Р. А. Шепенко, С. О. Шохин, Н. Д. Эриашвили и др.
Кроме того, ряд методов финансовой деятельности субъектов РФ опирается на нормы Конституции Российской Федерации, посвященные праву собственности. Исследование этого направления финансовой деятельности осуществлялось с использованием трудов цивилистов Ю. Н. Андреева, М. И. Брагинского, А. П. Сергеева, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, С. А. Хохлова, В. В. Витрянского, M. Н. Власова и др.
Наконец, поскольку в процессе финансовой деятельности субъектов РФ возникают общественные отношения, которые по своей природе являются экономическими отношениями, возникла необходимость привлечь для целей настоящего исследования труды экономистов А. М. Бабича, C.B. Барулина, Н. П. Белотеловой, А. В. Белова, Г. М. Бродского, Ю. Я. Вавилова, П. Н. Вахрина, О. В. Врублевской, JI. И. Гончаренко, JI. С. Гринкевича, С. В. Дёмина, JI. А. Дробозиной, Т. М. Ковалёва, JI. Н. Павловой, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. М. Сабанти, О. Ю. Свиридова, В. Н. Федоткина, С. В. Федуловой, П. Н. Шуляк.
Методологическая основа диссертационного исследования
Разнообразный характер общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности субъектов РФ, определяемый тем обстоя-
тельством, что данная деятельность имеет различные направления и может осуществляться различными методами, потребовал использования комплекса общенаучных и частнонаучных методов исследования.
В числе общенаучных методов применялись такие методы, как анализ, синтез, обобщение, реализуемые в рамках системного и функционального подходов.
В числе частнонаучных методов применялись исторический, логический, структурный методы, а также метод обращения к другим наукам в лице экономической науки. В числе частно-правовых методов применялись формально-догматический метод, заключающийся в анализе содержания правовых норм, и сравнительно-правовой метод.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа представляет собой одно из первых в отечественной правовой науке комплексное исследование финансовой деятельности субъектов РФ с позиций науки конституционного права, но при этом с привлечением смежных отраслевых наук (финансового и гражданского права). Помимо прочего, такой подход позволил соотнести категориальный аппарат конституционно-правовой доктрины и собственно Конституции РФ с положениями финансового права и экономической науки.
До настоящего времени финансовая деятельность субъекта РФ рассматривалась в рамках финансово-правового анализа финансовой деятельности государства, а региональные финансы - в рамках экономических исследований.
В диссертации сформулировано авторское определение понятия «конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъекта РФ», при этом данное понятие отграничено от понятия «конституционно-правовые принципы финансовой деятельности субъектов РФ», обоснована конституционно-правовое понимание компетенции субъектов РФ в финансовой сфере.
Впервые в юридической науке обосновывается, что бюджетный процесс с юридической точки зрения может рассматриваться как законодательное регулирование бюджетных отношений: принятие законов о бюджете и исполнении бюджета на очередной год, законов о ежегодной корректировке бюджета, нормативных правовых актов, определяющих контрольные и надзорные полномочия органов государственной власти и участие населения в обсуждении проблем бюджетирования. В этом смысле бюджетный процесс напрямую относится к предмету конституционного права.
Обосновывается также, что установление, введение, изменение и отмена региональных налогов, осуществляемое путем принятия соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ, следует рассматривать исходя не из отельных конституционных принцип, а из совокупного воздействия положений Конституции РФ.
Основные положения, имеющие научную новизну или содержащие элементы научной новизны, выносимые на защиту:
1. Под конституционно-правовыми основами финансовой деятельности субъекта Российской Федерации понимается взятый в единстве учредительного, целеполагающего, регулирующего и организационно-правового аспектов результат воздействия всей совокупности конституционно-правовых норм на правоотношения формирования, распределения и использования денежных фондов субъектов Российской Федерации.
2. Установлена тенденция появления в федеральном законодательстве, регулирующем сферу финансовой деятельности субъекта РФ, положений учредительного характера. К таким положениям можно отнести, например, норму статьи 26.13 ФЗ от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» о том, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет или введение указанным законом временной финансовой администрации в отношении субъекта РФ, получившее развитие в Гл. 19.1 Бюджетного Кодекса РФ. По мнению диссертанта
учредительное воздействие на общественные отношения должно исходить исключительно от Конституции РФ.
3. Финансовая деятельность субъекта РФ, то есть деятельность в лице уполномоченных органов государственной власти по формированию, распределению и использованию централизованных денежных фондов, входящих в состав финансовой системы этого субъекта РФ, по организации указанных процессов в части децентрализованных фондов, а также по осуществлению финансового планирования и финансового контроля, основывается на всей совокупности конституционно-правовых норм, прежде всего, на положениях Конституции РФ, определяющих конституционно-правовой статус публично-территориальных образований и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ.
4. Проведена классификация задач и функций финансовой деятельности субъекта РФ по критерию их ориентации на разрешение социальных проблем населения. Диссертант предлагает рассматривать данный критерий при оценке эффективности правового регулирования финансовой деятельности субъекта РФ. Обоснована связь конституционных положений о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина с функцией планирования, функцией финансового контроля и функцией организации использования денежных фондов субъекта Российской Федерации.
5. Категория «предмет ведения субъекта РФ в области бюджета» трансформируется в конституционно-правовой практике в сферу деятельности данного публично-территориального образования в рассматриваемой области и должна быть связана с ответственностью перед обществом за результаты этой деятельности.
6. Устанавливается конституционно-правовой смысл понятий «установление системы налогов», «установление налога» и «введение налога».
Устанавливаются связь бюджетной, налоговой и кредитной деятельности субъекта РФ, исходя из совокупного воздействия положений Конституции
7. Формулируются предложения по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства Астраханской области (параграф 3.1. диссертации).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего развития науки конституционного права в части уяснения правового статуса субъекта РФ в процессе осуществления им своей финансовой деятельности, а также разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере государственных финансов.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что они могут быть использованы для совершения законодательства, посвященного конституционно-правового статуса субъектов РФ как участника финансовой деятельности государства.
Апробация результатов диссертационного исследования
Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-практических семинарах, проводимых кафедрой конституционного права СПбГУЭФ, всероссийских и международных конференциях.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли свое отображение в публикациях автора по теме исследования.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения и библиографии.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, показано состояние проблемы и степень ее научной разработанности, раскрываются методологические и теоретические основы работы, обоснована научная новизна диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, освещена теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, указано об апробации его результатов.
В главе 1 «Финансовая деятельность субъекта Российской Федерации и ее конституционно-правовые цели, функции и содержание» раскрывается понятие финансовой деятельности субъектов Российской Федерации, обозначаются ее цели, основные направления и принципы, обусловленные конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации, комплексным влиянием Конституции РФ на сферу финансовой деятельности субъекта Российской Федерации.
В первом параграфе «Понятие и содержание конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации» раскрывается связь философского и юридического содержания понятия «основа». Автор приходит к выводу, что сложное взаимодействие понятий «основа явления», «сущность явления» и «причина явления» проявляет себя и в сфере правовой действительности.
Изучение широкого круга источников показывает, что типичным для отечественной научной литературы является отождествление конституционно-правовых основ и конституционно-правовых принципов. Последовательно рассмотрев соотношение понятий «конституционно-правовые основы», «конституционно-правовые нормы» и «конституционно-правовые принципы», автор приходит к обоснованному выводу о том, что указанные понятия нетождественны.
Изучив различные точки зрения, касающиеся понятия и природы принципов в праве, особенностей воздействия конституционно-правовых норм на общественные отношения, автор приходит к выводу, что под конституционно-правовыми основами финансовой деятельности субъектов Российской Федерации понимается взятый в единстве учредительного, целеполагающего, регулирующего и организационно-правового аспектов результат воздействия всей совокупности конституционно-правовых норм на правоотношения формирования, распределения и использования денежных фондов субъектов Российской Федерации.
Во втором параграфе «Понятие финансовой деятельности субъекта Российской Федерации, ее методы, функции и основные направления» раскрывается содержание финансовой деятельности субъектов РФ.
В диссертации обосновывается, что финансовая деятельность субъекта РФ, то есть, деятельность в лице уполномоченных органов государственной власти по формированию, распределению и использованию централизованных денежных фондов, входящих в состав финансовой системы этого субъекта РФ, по организации указанных процессов в части децентрализованных фондов, а также по осуществлению финансового планирования и финансового контроля, основывается на всей совокупности конституционно-правовых норм, прежде всего, на положениях Конституции РФ, определяющих конституционно-правовой статус публично-территориальных образований и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ.
В зависимости от характера этой деятельности, субъект РФ может выступать в двух качествах: как публично-территориальное образование, наделенное в соответствии с Конституцией РФ государственно-властными полномочиями, и как собственник денежных фондов, принадлежащих ему на праве особой разновидности государственной собственности - собственности субъекта РФ.
Основными направлениями финансовой деятельности субъекта РФ выступает формирование, распределение и использование централизованных денежных фондов субъекта РФ. В диссертации, в целях установления конституционно-правового смысла, уточняется содержание вышеуказанных понятий.
Формирование денежных фондов субъекта РФ - это действия субъекта РФ в лице уполномоченных органов государственной власти, направленные на получение данным публично-территориальным образованием денежных средств, необходимых для осуществления его задач и функций.
Распределение денежных фондов субъекта РФ - это действия субъекта РФ, в лице уполномоченных органов государственной власти, связанные с выделением денежных средств из указанных фондов кому-либо на безвозмездной и безвозвратной основе.
Использование денежных фондов субъектов РФ - это действия субъекта РФ, в лице уполномоченных органов государственной власти, связанные с расходованием указанных фондов на оплату приобретаемых государством товаров (работ, услуг).
Приступая к определению цели финансовой деятельности субъекта РФ, автор анализирует выраженную в ряде решений Конституционного Суда РФ правовую позицию, состоящую в том, что конституционные положения абзаца четвертого преамбулы, ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, предполагают осуществление Российской Федерацией такого законодательного регулирования экономических, в том числе финансовых, отношений, которое способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, из названных конституционных положений вытекает обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституци-
онной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Автор полагает, что цель финансовой деятельности субъекта РФ - это решение органами государственной власти субъекта РФ посредством денежных средств, находящихся в собственности данного субъекта РФ проблем, стоящих перед населением данного публично-территориального образования с учетом прямого действия положений статьи 18 Конституции РФ.
В диссертации проведена классификация задач финансовой деятельности субъекта РФ, ориентированных на самостоятельное разрешение субъектом РФ социальных проблем населения.
Основными направлениями финансовой деятельности субъекта РФ, выделенных по ее предметному признаку, можно обозначить следующие виды этой деятельности: 1) бюджетная деятельность; 2) налоговая деятельность; 3) кредитная деятельность.
Правовое регулирование финансовой деятельности субъекта РФ в ее материальном и организационных аспектах носит комплексный характер и регулируется нормами конституционного, административного, финансового, гражданского права. При этом в диссертации прослеживается расширение конституционно-правового регулирования сферы финансовой деятельности.
В третьем параграфе «Конституционные принципы финансовой деятельности субъекта Российской Федерации» рассматриваются конституционные нормы, которые определяют цель, содержание финансовой деятельности, ее главные направления и основные методы. Рассматривается реализация указанных положений Конституции РФ в Уставе и законодательстве Астраханской области.
Основными конституционными принципами финансовой деятельности субъекта РФ автором признаются следующие: 1) принцип сочетания законодательного и договорного разграничения полномочий между органами госу-
дарственной власти Российской Федерации и ее субъектов при осуществлении финансовой деятельности субъекта РФ; 2) принцип конституционной законности осуществления финансовой деятельности субъектов РФ; 3) принцип гласности финансовой деятельности субъектов РФ; 4) принцип плановости финансовой деятельности субъекта РФ; 5) принцип равенства финансовых полномочий субъектов РФ; 6) принцип самостоятельности финансовой деятельности субъектов РФ; 7) принцип участия жителей субъекта РФ в финансовой деятельности этого субъекта.
В главе 2 «Конституционно-правовые основы основных направлений финансовой деятельности субъекта РФ» рассмотрено комплексное влияние конституционно-правовых норм на деятельность субъектов Российской Федерации в сфере бюджета, налогов и кредита.
В параграфе первом «Конституционно-правовые основы бюджетной деятельности субъекта РФ» дается понятие бюджетной деятельности субъекта Российской Федерации, исследуются отношения разграничения предметов ведения и полномочий в бюджетной сфере между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Автор полагает, что категория «предмет ведения субъекта РФ в области бюджета» трансформируется в конституционно-правовой практике в сферу деятельности данного публично-территориального образования в рассматриваемой области и должна быть связана с ответственностью перед обществом за результаты этой деятельности.
Предмет ведения субъекта РФ в области бюджета, рассматриваемый автором как сфера деятельности, имеет два аспекта: материальный и организационный.
Материальный аспект выражается в наличии такого фонда денежных средств, как бюджет субъекта РФ и в осуществлении процессов его формирования, распределения и использования. Поскольку сущность бюджета как денежного фонда выражается в его расходах и доходах, то данный аспект
предмета ведения заключается в реализации доходных и расходных бюджетных правоотношений. Эти правоотношения относятся к категории имущественных (материальных) правовых отношений - их материальным объектом выступают деньги или денежные обязательства.
Организационный аспект предмета ведения субъекта РФ в области бюджета выражает полномочия субъекта РФ в части организации процессов формирования, распределения и использования как своего собственного бюджета, так и местных бюджетов.
В параграфе втором «Конституционно-правовые основы налоговой деятельности субъекта РФ» рассматривается такое направление финансовой деятельности субъектов РФ, как налоговая деятельность.
Автор полагает, что налоговая деятельность субъектов РФ - это деятельность в лице уполномоченных государственных органов субъектов РФ: по установлению региональных налогов; по введению в действие налога на территории субъекта РФ; по взиманию налогов, выступающих доходным источником бюджета субъекта РФ; по взаимодействию с Российской Федерацией в лице уполномоченных органов государственной власти по вопросу федеральных налогов в той части, в которой данные налоги являются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходом бюджета субъекта РФ; по организации исполнения налогоплательщиками обязанности по уплате региональных налогов; а также по распределению налоговых доходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами.
Налоговая деятельность субъекта РФ осуществляется на основе следующих конституционных принципов: 1) разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ; 2) конституционной законности при установлении и введении регионального налога; 3) прямого действия основных прав человека и гражданина; 4) обеспечения равенства граждан при осуществлении налогообложения; 5) недопустимости установления региональных налогов, нарушающего единство экономического пространства Российской Федерации.
Совокупность вышеуказанных конституционных принципов по сути определяет налоговую деятельность субъекта РФ, в частности, установление системы налогов, перечня налогов и их видов, введения налогов и т.д. Так, например, установление регионального налога производится на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектом РФ соответствующими органами государственной власти. Принятие налоговых законов связано с реализацией принципа разделения разделения государственной власти, с особенностями конституционно-правового статуса субъекта РФ.
Третий параграф «Конституционно-правовые основы кредитной деятельности субъекта Российской Федерации» посвящен такому направлению финансовой деятельности субъектов РФ, как кредитная деятельность.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в развитие п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, предусматривает право субъектов РФ на размещение своих государственных займов.
Автор проводит анализ двух направлений кредитной деятельности: 1) государственное заимствование; 2) государственное кредитование.
Кредитная деятельность субъекта РФ представляет собой одновременно как расходование бюджета (при погашении полученного займа либо при предоставлении субъектов РФ кредита), так и его формирование (при получении займа либо при возврате заемщиком полученного от субъекта РФ кредита). Отмеченное является особенностью данного вида финансовой деятельности субъекта РФ.
Мероприятия, связанные с планированием государственных займов субъекта РФ, организацией их размещения и получения, управлением государственным долгом субъекта РФ, реализуются в рамках бюджетного процесса. Субъектами отношений, возникающих в процессе разработки данных показателей и их утверждения, выступают уполномоченные органы государ-
ственной власти субъекта РФ. Соответствующие этим показателям денежные показатели фиксируется в законе о бюджете субъекта РФ как основном финансовом плане субъекта РФ.
В основе конституционно-правового регулирования бюджетного кредитования субъекта РФ выступает, во-первых, ст. 73 Конституции РФ, определяющей право данного публично-территориального образования на свой бюджет. Из этого правомочия вытекает право субъектов РФ на самостоятельное использование денежных средств, сосредоточенных в данном денежном фонде, включая право на предоставление (с соблюдением порядка, установленного федеральными законами) денежных средств из бюджета субъекта РФ на кредитной основе.
Во-вторых, учитывая, что такой аспект бюджетного кредитования, как его планирование, осуществляется посредством принятия закона об утверждении бюджета субъекта РФ, то данная деятельность субъекта РФ основывается на п. 4 и 5 ст. 76 Конституции РФ, предоставляющей право субъектам РФ на собственное нормотворчество при условии, что нормативные правовые акты субъекта РФ не противоречат федеральным законам.
В третьей главе «Конституционно-правовые основы бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (на примере Астраханской области)» автор рассматривает бюджетно-процессуальную и бюджетно-контрольную деятельность субъекта Российской Федерации и, предметно, Астраханской области.
В первом параграфе третьей главы «Законодательство субъектов РФ о бюджетном процессе: сравнительно-правовой анализ» проводится сравнительный анализ законодательства Астраханской области, субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ и других субъектов РФ (всего более 30 - ти), регулирующего основные стадии бюджетного процесса: 1) составления проекта закона о бюджете; 2) рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете; 3) исполнения закона о бюджете; 4) подготовки, рассмотрения и утверждения закона об исполнении бюджета.
Автор приходит к выводу о необходимости уточнения ряда положений Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008-03 (ред. от 29.10.2009) «О бюджетном процессе в Астраханской области» в плане:
- совершенствования организации публичной независимой экспертизы по проекту закона о бюджете Астраханской области и об исполнении закона о бюджете Астраханской области;
- деятельности согласительных комиссий, формируемых из депутатов Государственной Думы Астраханской области и представителей Губернатора Астраханской области в целях устранения разногласий, возникших при рассмотрении проекта закона о бюджете Астраханской области;
- перечня вопросов, обсуждаемых на стадии второго чтения проекта о бюджете Астраханской области;
- регламентации использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета Астраханской области сверх утвержденного законом Астраханской области о бюджете общего объема доходов;
- правовых последствий отклонения отчета об исполнении бюджета Астраханской области.
Во втором параграфе третьей главы «Бюджетно-контрольная деятельность Астраханской области: законодательное регулирование и направления ее совершенствования» автор дает общую оценку понятий «контроль», «финансовый контроль», «бюджетный контроль» и правовой природы отношений, возникающих при осуществлении контроля. Отмечается, что в федеральных нормативных правовых актах встречаются термины «финансовый контроль»3, «финансово-бюджетный надзор»4. Термин «бюджетный контроль» как таковой не используется ни федеральным, ни законодателем субъекта РФ. В нормативных правовых актах субъектов РФ встречаются ука-
3 Бюджетный кодекс РФ. Раздел IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль»; Указ Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. №31. Ст. 3696.
4 Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.
зания на: «контроль за исполнением бюджета»5, «финансовый контроль на всех стадиях бюджетного процесса»6, «контроль за поступлением в бюджет средств» и «контроль за законностью и своевременностью движения средств бюджета»7, «контроль за исполнением бюджетного законодательства»8.
В диссертации с учетом практики Конституционного Суда РФ устанавливается различие между доктринальными установками, определяющими правовые и организационные формы контроля в финансово-бюджетной сфере, методы контроля, и реализацию этих форм и методов в законах субъектов РФ.
Диссертант приходит к выводу об определяющем, то есть учредительном, целеполагающем, регулирующем и организационно-правовом воздействии конституционно-правовых основ на регулирование любых элементов финансовой деятельности субъекта РФ.
В заключении подводятся итоги диссертационной работы, обобщаются выводы, полученные в процессе проведенного исследования.
Содержание диссертации отражено в следующих публикациях:
1. Спицына В.А. Кредитная деятельность субъектов Российской Федерации и ее конституционные основы // Социология власти. - 2009. -№7.-С. 219-226. -0,4 пл.
2. Спицына В.А. Конституционные принципы финансовой деятельности субъектов Российской Федерации // Ученые записки юридического факультета. - 2008. - Вып. 12 (22). - С. 50-56. -0,3 пл.
3. Спицына B.A. Понятие финансовой деятельности субъекта Российской Федерации, ее методы, функции и основные направления //
5 Например, ст. 10 Закона Хабаровского края от 29.09.2004 № 212 (ред. от 16.02.2009) «О контрольно-бюджетной палате Законодательной Думы Хабаровского края».
6 Закон Архангельской области от 23.09.2008 № 562-29-03 (ред. от 22.10.2009) «О бюджетном процессе Архангельской области».
7 Статья 2 Закона Алтайского края от 19.11.2001 № 89-3C (ред. от 03.07.2009) «О Счетной палате Алтайского края».
8 Статья 4 Закона Ленинградской области от 09.02.2005 № З-оз «О Контрольно-счетной палате Ленинградской области».
Ученые записки юридического факультета. - 2009. - Вып. 13 (23)-14 (24). - С. 53-67. - 0,7 п.л.
4. Спицына В.А. Понятие и содержание конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации // Общее и особенное в современном экономическом и конституционно-правовом развитии постсоветских государств. Сб. матер. Междунар. научн.-практ. конф. -СПб.: СПбГУЭФ, 2010. - 0,6 п.л.
Подписано в печать 10 мая 2010 года. Формат 60x84 1/16. Усл. Печ. Л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ № 1750. Отпечатано в цифровом копировальном центре «Средшш-28» 199004, Санкт-Петербург, В.О., Средний пр., 28. Тел.: (812) 323-40-44
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Спицына, Виолетта Андреевна, кандидата юридических наук
Глава
Глава
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъекта Российской Федерации"
Теоретические аспекты конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации
Конституционно-правовое регулирование финансовой деятельности в Российской Федерации: понятие и содержание
Понятие и содержание конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации
Конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации
Конституционно-правовые основы финансовой деятельности Астраханской области.
Конституционно-правовые основы финансовой политики Астраханской области
Бюджетный процесс в Астраханской области сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов российской Федерации)
Заключение
Библиография
Стр. 3
14
14
36
54
73
73
95
151 156
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом обстоятельств.
На сегодняшний день термин «конституционно-правовые основы» в отечественной юридической науке получил широкое распространение, и именно поэтому требуется более тщательное его теоретическое обоснование и изучение. При этом актуальность обращения к понятию «конституционно-правовые основы» обусловлена необходимостью доктринального понимания особенностей конституционно-правового регулирования финансовой деятельности и финансовых отношений.
В российской науке формируется особый подход к изучению вопросов эффективности федеративных отношений. Помимо особенностей конституционного закрепления федеративного устройства России, правовых форм отношений Российской Федерации и ее субъектов, ключевыми в оценке российского федерализма признаются сегодня финансово-экономические аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, поскольку федерализм жизнеспособен в той степени, в какой реальны финансы субъектов федерации. Отметим, что именно на уровне субъекта Российской Федерации происходит создание валового внутреннего продукта, осуществляется собственно экономическое и социальное развитие, которое в своей совокупности и определяет уровень производительных сил страны в целом. Не только для Российской Федерации, но и для любого федеративного государства одной из самых сложных проблем выступает проблема разграничения государственных финансов на общегосударственные финансы и финансы субъекта федерации, тогда как сочетание единства финансовой системы и разумного распределения денежных средств является одним из наиболее необходимых методов сохранения политического компромисса в государстве.
Состояние научной разработанности темы.
Правовым и экономическим аспектам финансовой деятельности государства посвящено большое количество работ, находящихся в рамках нового направления науки конституционного права - «конституционная экономика». Однако в научной литературе недостаточно представлена теоретическая разработка как понятия «конституционно-правовые основы», так и более узкого понятия «конституционно-правовые основы финансовой деятельности». Можно назвать диссертацию А.Н. Туляя, защищенную более 10 лет назад, и посвященную конституционным аспектам финансовой деятельности государства, однако в ней не затронут уровень субъекта Российской Федерации1. В определенной степени указанных понятий, применительно к сфере бюджетных отношений, касается в своем труде Ю.А. Крохина". Также отдельные фрагменты, посвященные конституционно-правовым основам финансовой деятельности, можно найти в диссертационных работах по административному праву3, однако авторы ограничиваются анализом положений Конституции Российской Федерации, не проводя комплексного теоретико-правового исследования соответствующих понятий.
Таким образом, в этом аспекте тему настоящей диссертационной работы можно охарактеризовать как мало исследованную и в теоретическом отношении не достаточно разработанную.
Теоретическую основу исследования составили труды представителей конституционно-правовой науки Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. О. Александрова, М. В. Баглая, П. Д. Баренбойма, М. Н. Бродского, Б. Н. Габричидзе, С. В. Васильевой, Г. А. Гаджиева, Ю. А. Дмитриева, Р. В. Енгибаряна, М. В. Глигич-Золотаревой, Н. А. Илькиной, Ю. Д. Казанчева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. В. Колесникова, Е. И. Колюшина, С. А. Комарова,
1 См.: Туляй А.Н. Конституционные основы финансовой деятельности в Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук. - Томск, 1999.
2 См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / под ред. Н.И. Химичевой. М.: НОРМА, 2002.
3 См.: Лукьянова Т.Г. Финансовая деятельность государства как правовая категория. Дисс. . канд. юрид. наук. - М., 2008; Смирникова Ю. Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации. Дисс. .канд. юрид. наук. М.,2002.
Г. Н. Комковой, И. В. Котелевской, Е. А. Кремянской, М. А. Крыловой, В.А. Кряжкова, Ю. В. Кудрявцева, М. И. Кукушкина, М. А. Кулешовой, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, JI. В. Лазарева, В. И. Лафитского, А. Н. Лебедева, А.
A. Ливеровского, В. Д. Мазаева, В. В. Маклакова, А.Ф. Малого, В. A. May, А. Н. Медушевского, Д. Н. Миронова, С. И. Некрасова, Е. Е. Никитиной, Е. А. Николаева, С. А. Осипяна, А. Е. Постникова, О. Г. Румянцева, С. Л. Сергевнина, Г. Р. Симонян, В. Г. Стрекозова, Н. А. Сыроедова, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой, С. Н. Чернова, В. Е. Чиркина, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеева и др.
При освещении конституционных основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации автор опирался также на труды специалистов иных отраслей права, таких как Н. М. Артемов, К. С. Бельский, А. В. Брызгалин, Д. В. Винницкий, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, М. А. Гурвич, С.
B. Запольский, М. В. Карасева, Т. В. Конюхова, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, Н. В. Миляков, В. А. Парыгина, С. Г. Пепеляев, Г. В. Петрова, Е. В. Покачалова, М. М. Рассолов, Е. А. Ровинский, И. Н. Рукавишникова, А. Д. Селюков, Э. Д. Соколова, А. А. Тедеев, Г. П. Толстопятенко, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, С. Д. Цыпкин, Н. А. Шевелева, Р. А. Шепенко, С. О. Шохин, Н. Д. Эриашвили и др.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации нормами Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволяющие исследовать конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъекта Российской Федерации.
Предметом исследования являются: а) нормы Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федераций, а также нормы иных нормативных правовых актов, выступающие конституционной основой финансовой деятельности субъекта Российской Федерации; б) нормы, развивающие конституционные положения, в том числе регулирующие отдельные вопросы разграничения и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере финансовой деятельности; в) решения Конституционного Суда Российской Федерации; г) доктринальные положения, содержащиеся в трудах ученых-правоведов.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертации является комплексная теоретическая разработка категорий «конституционно-правовое регулирование» и «конституционно-правовые основы» применительно к финансовой деятельности субъекта Российской Федерации. А также на основе теоретической и практической базы конституционного и других отраслей права в работе ставилась цель создать юридическую конструкцию, позволяющую оценить состояние конституционности нормативного правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации, выработать предложения по совершенствованию регионального законодательства в сфере финансов.
Цель диссертационного исследования предопределила необходимость постановки и решения следующих задач:
1) дать теоретико-правовое обоснование категорий «конституционно-правовые основы» и «конституционно-правовое регулирование» применительно к сфере финансовой деятельности субъекта Российской Федерации;
2) раскрыть конституционно-правовое содержание понятия «финансовая политика субъекта Российской Федерации»» (на примере Астраханской области);
3) определить влияние решений Конституционного Суда Российской Федерации на формирование содержания конституционно-правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации;
4) сформулировать предложения по изменению законодательства Астраханской области.
Методологическая основа диссертационного исследования. В основу исследования был положен системный подход, что позволило рассмотреть проблему комплексно, в единстве и взаимосвязи составляющих ее элементов. Для достижения поставленной в диссертационном исследовании цели использовались общенаучные методы (индукция, дедукция, анализ, синтез, сравнение, абстрагирование), а также специальные научные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, текстологический анализ, а также другие специальные методы).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа представляет собой одно из первых в отечественной правовой науке исследование нормативного правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации с позиций науки конституционного права.
В диссертации дано теоретико-правовое обоснование категорий «конституционно-правовое регулирование» и «конституционно-правовые основы» применительно к финансовой деятельности субъекта Российской Федерации, что позволило сформулировать авторское определение понятия «конституционно-правовое регулирование финансовой деятельности субъекта Российской Федерации».
Опираясь на выявленное содержание категории «конституционно-правовое регулирование финансовой деятельности субъекта Российской Федерации», проведен авторский анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации, позволяющий выделить ключевые направления развития конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации.
В диссертации сформулирован авторский подход к определению конституционно-правового содержания понятия «финансовая политика субъекта Российской Федерации», при этом данное понятие отграничено от понятий «финансовая деятельность субъекта Российской Федерации», финансовое регулирование деятельности субъекта Российской Федерации», «финансовое планирование субъекта Российской Федерации».
Основные положения, имеющие научную новизну или содержащие элементы научной новизны, выносимые на защиту:
1. Конституционно-правовое регулирование финансовой деятельности субъекта Российской Федерации понимается как многоплановое действие конституционно-правовых норм на отношения формирования, распределения, использования денежных фондов субъекта Российской Федерации, осуществления финансового контроля, выражающееся в закреплении: а) целей и задач финансовой деятельности субъекта Российской Федерации; б) механизмов конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также механизмов федерального вмешательства в финансовую деятельность субъекта Российской Федерации в целях обеспечения реализации основ конституционного строя Российской Федерации; в) конституционно-правовых средств финансовой деятельности субъекта Российской Федерации; г) конституционно-правовых механизмов решения коллизий, возникающих в сфере финансовой деятельности субъекта Российской Федерации.
2. Истолковывая Конституцию Российской Федерации, в том числе, положения, определяющие федеративное устройство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации своими решениями формирует реальное содержание конституционно-правового регулирования финансовой деятельности субъектов Российской Федерации.
3. Анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации позволил выделить наиболее актуальные направления развития конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации: а) основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в бюджетно-финансовой сфере; б) основы единства и целостности бюджетно-финансовой системы России; в) взаимосвязь бюджетно-финансовой самостоятельности субъектов РФ и принципа субсидиарности в финансово-экономической сфере.
4. Результаты исследования конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации могут быть востребованы как один из наиболее четких индикаторов конституционности нормативного правового регулирования финансовой деятельности в Российской Федерации и конституционно-правового развития российского общества, политической системы, федерализма.
5. Вывод о конституционности нормативного правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации должен быть скоррелирован с реальными показателями состояния финансово-экономической системы каждого конкретного субъекта Российской Федерации.
6. Отношения общества и государства по поводу формирования и расходования средств бюджета отражают степень реализации демократических институтов, содержащихся в Конституции Российской Федерации, в частности, принципа разделения государственной власти. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации (на примере бюджетного процесса) позволяет сделать вывод о доминировании исполнительной власти в правоотношениях формирования, распределения и использования денежных фондов субъекта Российской Федерации.
7. На основе анализа практики правового регулирования финансовой деятельности субъектом Российской Федерации (на примере Астраханской области) сделан вывод о том, что существующая тенденция изменения федерального законодательства приводит к «вымыванию» из уставов субъектов Российской Федерации конституционно-правовых норм, определяющих основы финансовой системы субъекта Российской Федерации, за счет замены их федеральным отраслевым регулированием, что свидетельствует об унитаризации федеративного пространства России1.
8. В конституционно-правовом смысле понятие «финансовая политика субъекта Российской Федерации» можно рассматривать как один из предметов ведения субъекта Российской Федерации и как полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации, реализуемое ими в рамках данного предмета ведения.
Как предмет ведения «финансовая политика субъекта Российской Федерации» - это сфера общественных отношений, возникающих по поводу участия субъекта Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в юридическом закреплении пределов, принципов и способов регулирования финансовых мероприятий, а также по поводу формирования специальной финансовой компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Как полномочие «финансовая политика субъекта Российской Федерации» - это права и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении принятия нормативных правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий в сфере определения основных направлений развития финансовой системы субъекта Российской Федерации, закрепления пределов, принципов и способов регулирования финансовых мероприятий субъектом Российской Федерации.
9. В условиях «вымывания» собственного конституционно-правового регулирования субъектами Российской Федерации сферы финансовой
1 К примеру, в нормы Бюджетного Кодекса РФ, регулирующие важнейшие вопросы правового положения субъектов бюджетных правоотношений, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, за 10 лет внесено более 60 изменений (т.е. в среднем — раз в два месяца), которые требовали соответствующих изменений не только в законодательстве, но и в Уставе Астраханской области. В результате из Устава Астраханской области исчезли нормы, закреплявшие принципы финансовой политики области, основы налоговой системы, основы бюджетного устройства и процесса, вопросы расходования средств областного бюджета, внебюджетных фондов Астраханской области, денежно-кредитной политики в Астраханской области.
На сегодняшний день в законодательстве Астраханской области, и в подзаконных актах, регулирующих вопросы бюджетной, налоговой деятельности, межбюджетных отношений, мы видим многочисленные ссылки на Бюджетный кодекс РФ, но практически не обнаруживаем ссылок на Устав Астраханской области. деятельности, сделан вывод о необходимости совершенствования в финансово-правовых актах субъектов Российской Федерации положений, развивающих конституционные принципы. В частности, предлагается усиление реализации в финансовом законодательстве субъектов Российской Федерации элементов народовластия, дополнительное обеспечение открытости и гласности бюджетного процесса субъекта Российской Федерации, соблюдения паритетности представительства законодательной (представительной) и исполнительной ветвей государственной власти в бюджетном процессе.
С учетом изложенного формулируются предложения по изменению бюджетно-финансового законодательства Астраханской области.
9.1. В целях реализации положений статьи 2, части 1 статьи 45, части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации а) часть 3 статьи 10 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008-03 «О бюджетном процессе в Астраханской области» изложить в следующей редакции:
Публичная независимая экспертиза проводится до внесения законопроектов на рассмотрение в Государственную Думу Астраханской области. Для проведения публичной независимой экспертизы- законопроект, сопроводительное письмо, а также документы и материалы, перечисленные в пунктах 1-6, 14,16 статьи 11 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008-03 «О бюджетном процессе в Астраханской области» направляются субъектом права законодательной инициативы в Экспертную комиссию. Срок проведения публичной независимой экспертизы и представления субъекту права законодательной инициативы мотивированного заключения - не более 15 календарных дней с момента поступления законопроекта в Экспертную комиссию». б) часть 4 статьи 10 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/200803 «О бюджетном процессе в Астраханской области» дополнить положениями следующего содержания:
В случае непредставления Экспертной комиссией мотивированного заключения в установленный настоящей статьей срок председатель Экспертной комиссии направляет в адрес Губернатора Астраханской области письменное объяснение по данному факту. Письменное объяснение председателя Экспертной комиссии публикуется в официальных изданиях Администрации Астраханской области и размещается на официальном Интернет-сайте Администрации Астраханской области».
9.2. В целях наиболее полной реализации конституционного принципа разделения государственной власти часть 1 статьи 20 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008-03 «О бюджетном процессе в Астраханской области» дополнить абзацем третьим следующего содержания:
Распределение дополнительных доходов, фактически полученных при исполнении бюджета Астраханской области сверх общего объема доходов на цели, отличные от перечисленных в законе о бюджете Астраханской области, осуществляется после внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон Астраханской области о бюджете Астраханской области.
Финансирование расходов бюджета Астраханской области сверх ассигнований, утвержденных Законом Астраханской области о бюджете Астраханской области, осуществляется после внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон Астраханской области о бюджете Астраханской области».
9.3. В целях реализации положений статей 3, 10, части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации дополнить статью 25 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008-03 «О бюджетном процессе в Астраханской области» частью второй следующего содержания:
В случае принятия Государственной Думой Астраханской области постановления о неутверждении отчета об исполнении бюджета Астраханской области должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения в средствах массовой информации и на Интернетсайтах Администрации Астраханской области и Государственной Думы Астраханской области».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его выводы и положения развивают науку конституционного права в части доктрины конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, а также разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере государственных финансов.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что, несмотря на предметное исследование диссертантом практики Астраханской области, возможно использование выводов диссертации для совершенствования законодательства иных субъектов Российской Федерации.
Теоретические выводы и практические положения диссертации используются в процессе подготовки учебных программ и преподавании учебных дисциплин «Конституционное право России», «Правовой статус субъекта Российской Федерации» на юридических факультетах высших учебных заведений города Астрахани.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-практических семинарах, проводимых кафедрой конституционного права СПбГУЭФ, всероссийских и международных конференциях, а также нашли свое отображение в публикациях автора по теме исследования.
По теме диссертационного исследования опубликовано 4 научных работы, общим объемом 2 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка использованных источников.
