Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации

Сорокин, Сергей Павлович

Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации»

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

На правах рукописи

СОРОКИН СЕРГЕЙ ПАВЛОВИЧ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

МОСКВА 2004

Работа выполнена на кафедре правоведения Коломенского государственного педагогического института

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент КОМАРОВА Татьяна Львовна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор ОВЧИННИКОВ Иван Иванович

кандидат юридических наук, доцент ВОРОБЬЕВ Николай Федорович

Ведущая организация: Московский университет МВД России

Защита диссертации состоится 26 января 2005 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-002.002.02 в Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119841, г. Москва, Знаменка, д. 10. Конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института. Автореферат разослан «22» декабря 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета /л , С.В.Королев

кандидат юридических наук /4/VL (л>

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Оптимизация основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время является одной из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим, в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего I общества, о чем специально упоминалось в докладе, подготовленном рабо-

чей группой Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации к 23 октября

2002 года.1

За последнее десятилетие XX столетия сменились три концепции организации местной власти: от единой жестко централизованной системы органов законодательной власти к попытке компромиссного приспособления этой системы к новым социально-политическим и экономическим условиям, и, наконец, построение местного самоуправления на основе принципов организационной самостоятельности и относительной независимости институтов местного самоуправления от государства. Конституция РФ рассматривает местное самоуправление в качестве основ конституционного строя (ст.ст. 3, 12), права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, в качестве одной из форм народовластия (ст. 3).

Выше указанные положения Конституции РФ нашли свое всестороннее развитие в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от б октября

2003 года № 131-ФЭ (в редакции от 12.08.2004 года), иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. «Местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовывать конституционный принцип народовластия. Полагаю, что пришла пора вспомнить это слово и наполнить его реальным практическим содержанием. И, безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах из* давна считается основой гражданственности и народовластия. И потому

одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе можно говорить об эффективности других составляющих

1 См.: Доклад рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации на заседании Госсовета Российской Федерации «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития», октябрь 2002 года //www; press office@prpress.gov.ru. i •'" 11

j »-^СПетсрОург

местного самоуправления - законодательной, финансовой, административной».2

Однако с практической точки зрения, несмотря на создание представительных и исполнительных органов местного самоуправления, функционирование этого института встречает определенные трудности. Налицо все возрастающее число конфликтов между местной и региональной властью, полуофициальный отказ последней от решения общесоциальных вопросов, входящих в компетенцию «самостоятельных» органов местного самоуправления.

Помимо неизбежных трудностей переходного состояния нашего общества (нестабильное экономическое и политическое положение, низкий уровень политической и правовой культуры, обусловленный посттоталитарным сознанием) многие из причин указанных выше негативных проявлений видятся в концептуальных ошибках правового оформления современной модели местного самоуправления, ошибках, вызванных, как представляется, нежеланием учитывать реальное, исторически обусловленное состояние российского общества и определяемую последним оптимальную степень его демократизации.

Изменения, внесенные в порядке законодательной инициативы Президентом РФ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще 19 мая 2000 г., были направлены на укрепление административной вертикали и усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, означали новый этап в реформировании местного самоуправления, положили «начало законодательству о местном самоуправлении».3

Однако само по себе усиление государственного контроля за организацией и деятельностью местного самоуправления одновременно может способствовать как укреплению режима законности, так и возрастанию оторванности государственной власти от общества. Выбор разумного баланса между самостоятельностью и контролем, между децентрализацией и деконцентрацией государственной власти - такова главная задача современного этапа реформы. Выбор этот должен производиться в рамках уже существующей модели местного самоуправления и определяться реально возможным, а не желаемым.

Степень разработанности проблемы. Всю совокупность работ, имеющих отношение к данной теме, условно можно разделить на три группы. В первую группу следует отнести работы, где развитие институтов местного самоуправления не составляет основного предмета исследования,

2 Путин В.В. Местное самоуправление - основа гражданственное™ и народовластия

//Журнал российского права, 2003, № 12. С. 3.

4 См.: Концепции развития российского законодательства /Под ред. Т.Я.Хабриевой, Ю.А.Тихомирова, Ю.П.Орловского. М.: ОАО «Издательский дом "Городец"», 2004. С. 17.

а рассматривается в качестве одной из составных частей всей истории России или истории отдельных ее периодов.

Развитие института местного самоуправления в контексте всей истории России рассматривается в трудах классиков отечественной историо-1рафии: С.М. Соловьева, В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, С.Ф. Платонова, H.A. Рожкова, а также в трудах советских и современных историков: B.JI. Янина, Д.П. Калистова, М.М. Горинова, JIM. Ляшенко, Л.Г. Ко-сулиной, A.C. Ахиезера и др.

В рамках отдельных периодов истории России институт местного самоуправления рассматривается в работах И.Ф. Эверса, М. Грушевского, Ф.И. Леонтовича, А.Е. Преснякова, В.И. Сергеевича, С.Ф. Юшкова, М.Н. Покровского, Б.А. Рыбакова, М.Н. Тихомирова, Б.Д. Грекова, Г.В. Вернадского, И.И. Смирнова, Г.В. Гальперина, Л.В. Черепнина, В.И. Буганова, A.A. Зимина, С.М. Каштанова, С.О. Шмидта, В.Б. Кобрина, A.B. Романо-вич-Славатинского, П.Н, Милюкова, A.A. Кизевеггера, Н.И. Кареева, М.М. Богословского, Н.Б. Голиковой, С.Б. Окуня, М. Раеффа, Н.И. Павленко, С.М. Тройницкого, А.Н. Медушевского, Н.Я. Эйдельмана, Н.К. Шильдера,

A.A. Корнилова, П.А. Зайончковского, Ю.Б. Соловьева, A.B. Предтечен-ского, В.Я. Лаверичева, Н.М. Дружининой, Л.Е. Шепелева и др.

Во вторую группу следует отнести работы, рассматривающие институты местного управления в качестве основного предмета исследования. Это работы В.А. Александрова, Е.В. Анисимова, С.Б. Веселовского, Л.Н. Вдовиной, В. Григорьева, Ю.В. Готье, С.Б. Демидова, А.Ю. Дворниченко, И.И. Дитятина, И.П. Ермолаева, К.Д. Кавелина, A.A. Кизеветтера (отдельные работы), С.А. Корфа, А.К. Леонтьева, Ю.А. Лимонова, П.Н. Мрочек-Дроздовского, А. Никитского, И.П. Носова, И.М. Тройницкого, И.Я. Фроянова, Н.Я. Чепулина, В.Л. Янина, и др.

Среди исследований, отдельно посвященных становлению и развитию советской системы местного управления, следует назвать работы И.П. Ильинского, В.П. Семьянинова, H.H. Онищенко, Л.Ф. Болтенковой, Б.А. Кириллова, В.Е. Ревы и др.

B.И. Васильева, Л.А. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, А.И. Лукьянова, H.A. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, М.В. Федорова, И.А. Игнатюка, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, Е.И. Козловой, Ю.Л. Кру-зе, O.E. Кутафина, А.И. Лепешкина, Г.С.Лиманского, В.И. Люцера, М.Н. Матвеева, В.С.Мокрого, И.И. Овчинникова, B.C. Основнина, Р.В. Панова, А.И. Пертцика, Н.П. Постовова, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Я.Н. Уманского, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Ю.Л.Шульженко, Е.С. Шургиной, P.A. Галиахметова, Г.П. Кригоногова, В.Л. Лавриненко и др.

Несмотря на большое количество работ, так или иначе затрагивающих проблемы организации местного самоуправления, фактически, за небольшим исключением, не были комплексно исследованы тенденции в развитии и функционировании конституционных основ местного самоуправления на современном этапе, особенно в свете новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Исходя из выше сказанного, объект, цель и задачи исследования можно сформулировать следующим образом.

Объектом исследования являются конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в современных условиях, с учетом изменений в российском законодательстве, а также организационные формы его деятельности.

Предметом исследования является эволюция организационных структур, форм и принципов функционирования местного самоуправления в России на современном этапе его реформирования.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, проследить основные тенденции в процессе конституирования местного самоуправления в России на рубеже XX и XXI веков, высказать соображения о путях оптимизации организационной структуры и деятельности местного самоуправления в интересах прогрессивного развития Российской Федерации в общем русле современной мировой цивилизации.

Для достижения этой цели были определены следующие задачи:

- исходя из особенностей геополитического фактора и социально-административной структуры России, определить изначальные причины дисгармонии взаимоотношений государства и самоуправляющихся общностей в современных условиях;

- показать, что при разном направлении эволюционирования в социально-административном аспекте современная модель местного управления была не лишена сходства с системой местного самоуправления предшествующей российской государственности;

- вскрыть организационные недостатки современной модели местного самоуправления и дать оценку новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- высказать предложения о дальнейшем реформировании местного самоуправления в современной России, определить тенденции его развития.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой, общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследо-

вания. В процессе выполнения поставленных задач использованы научные труды ученых в области теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного и муниципального права, других отраслей российского права.

Источниковедческую основу исследования составили законодательные акты, иные юридические источники, определяющие контуры организации и функционирования системы органов местного управления.

Научная повизпа работы состоит в следующем:

1. Процесс становления современной российской модели местного самоуправления следует рассматривать как трансформацию советской системы, когда вследствие случайного альянса между политически значимыми факторами правовое оформление института местного самоуправления шло без должного учета реальной ситуации.

2. Исходя из сложности политической, экономической и криминологической ситуации современной России, государственная политика в сфере реформирования местного самоуправления должна учитывать усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, значение положения ст. 12 Конституции РФ; недопустимость разрушения районного звена в качестве территориальной единицы местного самоуправления.

3. Деполитизация деятельности институтов местного самоуправления, усиление их хозяйственно-распорядительных функций должна быть сопряжена с оптимизацией форм и методов федерального контроля за взаимоотношениями между региональными и местными органами, в этой связи показана роль политических факторов в ходе современной реформы местного самоуправления.

4. Дана научная оценка новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предпринята попытка обозначить приемлемое для современной России соотношение экономических и политических функций органов местного самоуправления, обоснован ряд теоретических рекомендаций по организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Исследовательские задачи и методологическая база их решения определили характер выносимых на защиту положений.

1. Исторический ход развития местного управления (самоуправления) в России заставляет констатировать высокую степень консерватизма традиционных стереотипных отношений в рамках этого института, весьма плохо поддающихся рационализации, что, в свою очередь, должно предполагать плавность модернизационных процессов в данной сфере. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации в конце 80-х - 90-х гг. XX в. явилось составной частью конституционной реформы, обеспечивавшей переход к принципу разделения властей по образцу либерально-демократических режимов.

2. Государственно-правовая политика отражает процесс становления современной модели местного самоуправления с использованием опыта трансформируемой советской системы, когда вследствие случайного альянса между политически значимыми силами правовое оформление института местного самоуправления шло без должного учета реальной ситуации. Идеологическим и политическим постулатом законотворческой деятельности была идея «муниципализации» местного самоуправления и выведения его органов из системы органов государственной власти. При этом российское правовое сознание ориентировалось на модель муниципального управления, уже преодоленную в законодательстве ведущих демократических государств.

3. Исходя из сложности политической, экономической и криминологической ситуации современной России, государственная политика в сфере реформирования местного самоуправления должна включать следующие направления: усиление государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; недопустимость разрушения районного звена в качестве территориальной единицы местного самоуправления; деполитизацию деятельности институтов местного самоуправления, усиление их хозяйственно-распорядительных функций.

4. Исходя из того, что по политическим мотивам демократизация институтов местного управления не соответствует интересам исполнительной власти субъектов федерации, необходимо усиление федерального контроля за взаимоотношениями между региональными и местными органами.

5. Развитие местного самоуправления может приобрести устойчивый и необратимый характер лишь при условии включенности в данный процесс населения, что, в конечном счете, определяется уровнем политической и правовой культуры в целом и уровнем профессиональной культуры муниципальных служащих в частности.

6. Сравнительный анализ организации местного самоуправления в ряде зарубежных стран и России показывается, что, несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития, при сопоставлении законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления и государства в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Современные государства строят местное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в конкретном государстве.

пользования ряда диссертационных положений в учебном процессе высших учебных заведений, системе подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института и отражены в б публикациях автора общим объемом 9,8 п.л., включая монографию (в соавторстве) и главу в учебнике «Муниципальное право».

Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания конституционного и муниципального права, правоведения в Коломенском государственном педагогическом институте, учтены в практической юридической деятельности.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений. Общий объем диссертации 201 страница +11 страниц приложений, что вполне отвечает задачам исследования.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, показывается степень ее разработанности, определяются цель, задачи, предмет и объект, методологическая основа исследования, его новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, освещается теоретическая и показывается научно-практическая значимость полученных результатов, апробация и структура работы.

Первая глава - «Нормативная база российского местного самоуправления» - содержит анализ основных конституционных аспектов известных моделей местного самоуправления, рассматривается их эволюция и основные свойства.

В первом параграфе «Государственно-правовая политика организации местного самоуправления в Российской Федерации» обосновывается необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточняются его место и роль в структуре органов публичной власти, тем самым определяется одна из первоочередных задач государственной политики. Будучи максимально приближенным, к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим, в конечном счете, устойчивость и демократичный характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорилось в Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной полити-

ки в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года № 1370.4

Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.

Автор придерживается той позиции, что не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа. Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу.

Присоединяясь к той точке зрения, что под правовыми основами местного самоуправления следует понимать совокупность норм права, регулирующих порядок формирования и функционирования местного самоуправления, его взаимоотношения с обществом и государством,5 автор считает, что существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений. Во многом это объясняется отсутствием должного нормативного регулирования на всех уровнях правового воздействия.

Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления. М.И.Пискотин справедливо отмечает, что становится все более очевидным стремление власти некоторых субъектов Федерации сконцентрировать в своих руках как можно больше полномочий, ресурсов, собственности... во многом за счет районов и городов... Местное самоуправление воспринимается как помеха.6

Серьезной остается проблема оптимизации подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной

4 См.: Собрание законодательства РФ, 1999, № 42. Ст. 5011.

5 См.: Автономов A.C. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: МЗ ПРЕСС, 2002. С. 8.

6 См.: Российская газета, 1997,21 февр.

власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Неоднозначное прочтение российской Конституции ведет к тому, что подходы различных субъектов Федерации к правовому регулированию местного самоуправления отличаются большим разнообразием. Можно сослаться хотя бы на множество вариантов названия базового закона.

Наряду с правовыми основами организации и деятельности органов местного самоуправления нужно специально выделить его конституционные основы, которые предопределяют логику правовой интерпретации содержания правового регулирования на региональном и муниципальном уровнях.

Во втором параграфе «Оптимизация практики исполнения полномочий местного самоуправления» рассматриваются система местного самоуправления в современной России, отмечается отсутствие до недавнего времени системности правового регулирования. Это обстоятельство стало причиной многих проблем, привело к навязыванию гражданам тех или иных решений без всякого учета их реальных интересов. В то же время выявились и позитивные стороны такого хода событий.

Во-первых, реальное существование более чем 12 ООО муниципальных образований, во-вторых, разнообразие организационно-правовых и территориальных моделей организации местного самоуправления. Россия настолько неоднородна по своим географическим, природно-климатическим, хозяйственным, этническим и иным параметрам, что жесткая унификация структур местной публичной власти неизбежно обернулась бы резким снижением ее эффективности.

Стоит напомнить, что до 1917 г. в России существовало более 20 различных систем организации местного самоуправления, и даже из 72 так называемых «русских» губерний только в 37 использовалась унифицированная модель. Конечно, несоответствие некоторых из стихийно сложившихся моделей организации местного самоуправления требованиям федерального законодательства подлежит устранению. Но сам принцип разнообразия конкретных форм реализации конституционного права на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной спецификой подлежит безусловному сохранению. Он позволяет, в частности, выбирать оптимальные модели, исходя из реального социально-экономического положения страны и ее регионов, и гибко реагировать на перемены в этом положении.

Практика реализации этого принципа привела к колоссальному разнообразию территориальных моделей местного самоуправления. Сегодня существуют муниципальные образования, созданные в самом различном масштабе - и в городах с миллионным населением, и в деревнях с численностью жителей из нескольких сотен или даже десятков.

Общая картина такова: муниципальные образования на уровне только административных районов (б субъектов Российской Федерации); муниципальные образования на уровне административных районов и городов (37 субъектов Российской Федерации); муниципальные образования на уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) (23 субъекта Российской Федерации); муниципальные образования на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов) и поселков (5 субъектов Российской Федерации); муниципальные образования на уровне городских районов и сельских округов (2 субъекта Российской Федерации); муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) (11 субъектов Российской Федерации); не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями (5 субъектов Российской Федерации).

Примечателен тот факт, что почти половина субъектов Федерации (43) пошли по пути превращения в муниципальные образования крупных административных единиц - районов и городов и не создают муниципальных образований на территориях, входящих в районы и города. Волости (сельские округа, сельсоветы) в сельской местности, районы в городах в этом случае превращаются в территории административного управления. Еще 23 из 89 субъектов Федерации избрали путь создания двухуровневого местного самоуправления в сельской местности. Всего лишь 7 субъектов Федерации свели местное самоуправление на уровень сельских округов (волостей, сельсоветов).

Такое многообразие обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в этом вопросе, поскольку регламентация этих правоотношений отнесена именно к их компетенции, что вполне закономерно.

Выбор территориальной модели в значительной мере предопределяет и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти. До начала реформы местного уровня власти на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрации более крупных, на территории которых они были расположены. Возникшие в последнее десятилетие муниципальные образования в разных регионах формировались на разных уровнях прежней административно- >

территориальной иерархии. В некоторых регионах бывшие районные органы власти были преобразованы в территориальные подразделения региональной администрации, образуя второй уровень государственной власти 1 субъекта Федерации (регион - районы и города), в других регионах бывшие районы превратились в муниципальные образования, нередко с двухуровневой структурой (города, районы - поселки, сельские округа). Встречаются и ситуации, когда на районном уровне одновременно представлены и органы государственной власти субъекта Федерации, и органы местного самоуправления.

В работе рассматриваются варианты структуры местной публичной власти, действующие в настоящее время в разных регионах Российской Федерации:

о одноуровневая территориальная организация государственной власти субъекта Федерации и муниципальных органов власти (на уровне крупных городов и районов);

» двухуровневая территориальная организация государственной власти субъекта Федерации и одноуровневая структура муниципальных органов власти, обладающих полным спектром прав;

о двухуровневая территориальная организация государственной власти субъекта Федерации и одноуровневая структура органов местного самоуправления, сопряженная с изъятием ряда прав, гарантированных федеральным законодательством;

« одноуровневая территориальная организация государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура органов местного самоуправления, предполагающая в нарушение федерального законодательства подчинение одних органов местного самоуправления другим;

Автор считает совершенно необходимой более четкую регламентацию вариантов организации местного самоуправления, обусловленную необходимостью закрепления различного объема полномочий за муниципальными образованиями, в значительной степени отличающимися друг от друга по количеству жителей и инфраструктуре при обязательном сохранении равенства прав граждан на осуществление местного самоуправления в независимости от места жительства, что находит свое отражение в полномочиях органов местного самоуправления.

Критерием формирования и определения объема полномочий любого уровня публичной власти должна быть эффективность решения именно на этом уровне определенного круга общественно значимых проблем.

С точки зрения укрепления государственности организационно обособленная, но в то же время неотделимая от государства местная власть, напрямую связанная с населением, является важнейшей опорой социальной и политической стабильности. Дальнейшее развитие местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности зависит от обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, создания условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления, обеспечения государственных гарантий.

Вполне закономерно, что на первый план выдвигается обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Речь идет о праве: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; осуществлять местное самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления; участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также создания эффективной системы взаимодействия органов местного само-

управления с населением, контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения, а также ответственности этих органов и их должностных лиц перед населением.7

Вопросы местного значения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, автор условно делит на пять основных групп: организация местного самоуправления на соответствующей территории и его правовое закрепление; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, обеспечение социально-экономического развития муниципального образования; организация, содержание и развитие муниципальных служб, предприятий и организаций, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах; осуществление международных связей, направленных на решение вопросов местного значения в пределах своей компетенции; осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов, действующих на территории муниципального образования, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, организация и осуществление контроля представительного органа местного самоуправления за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц, внутренний контроль в исполнительно-распорядительной сфере, контроль со стороны населения.

В третьем параграфе «Финансово-экономическое состояние муниципальных образований» специально подчеркивается идея о том, что среди симптомов тяжелого положения российского местного самоуправления преобладают финансово-экономические, ибо большое значение для деятельности местного самоуправления, особенно в пору его становления, имеет то, насколько оно обеспечено материальными ресурсами. Без достойной финансово-экономической основы самоуправление останется фикцией, и богатый опыт нашей страны убедительно доказывает это.8

В ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного с самоуправления в Российской Федерации» содержится определение его экономической основы, под которой понимается находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Органы местного самоуправления формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета. Между тем они не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функ-

7 См., подробнее: Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право, 2002, №7/8.

8 См.: Автономов А.С, Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: МЗ ПРЕСС, 2002. С. 47.

ций. Финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их обязанностям, установленным Конституцией и законодательством.

Практика реализации действующего Федерального закона показала, что отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части (в которых, как правило, присутствует один крупный налогоплательщик) получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию - без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией Российской Федерации и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.

Насущным продолжает оставаться и решение проблемы распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Сводные данные по состоянию бюджетов муниципальных образований РФ за последние годы показывают, что основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрируют достаточно крупные муниципальные образования, созданные на основе городов (5% от общего количества муниципальных образований) и административных районов (13,2% от общего количества).

Делается вывод, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно-состоятельными. Собственно, поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные органы, имеющие самостоятельные бюджеты, образованы на основе районов. У такого подхода наличествуют очевидные рациональные основания: количество муниципальных образований относительно невелико, что облегчает взаимодействие с органами государственной власти, границы муниципальных образований совпадают с привычным гражданам административным делением, межбюджетные отношения внутри субъекта Федерации носят более четкий характер, невелики межмуниципальные различия в уровне бюджетной обеспеченности.

Складывавшаяся десятилетиями районная инфраструктура представляет собой тот уровень системы территориального управления, где объективно сосредоточены основные финансовые, экономические, кадровые и информационные ресурсы публичной власти, где исторически обеспечивалось комплексное развитие территорий. Сохранение районной инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории - федерального, регионального и местного. Концентрация финансовых потоков исключительно на более низких (чем районный) уровнях может привести к разрушению рай-

онной инфраструктуры, уничтожит прозрачность расходов и потребует дополнительных средств на формирование новой инфраструктуры.

При этом конечно, возможно и необходимо существование органов местного самоуправления более низкого уровня - поселковых, сельских и т.д. В конечном счете обе тенденции - укрупнения структур местного самоуправления и приближения их к населению с целью более полного и гибкого удовлетворения их потребностей - порождены стремлением к росту эффективности, снижению затрат, повышению качества жизни.

Специально в работе анализируются проблемы предоставления гражданам разнообразных льгот и субсидий, которые присутствуют более чем в 120 федеральных законодательных актах. Местным властям вменено в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, охватывает практически все население муниципального образования.

Автор поддерживает идею о том, что продолжающаяся централизация налогов на федеральном уровне подрывает саму идею существования самодостаточных регионов и муниципальных образований. Это подтверждает и налоговая реформа, которая делает невозможным не только перспективное, но и затрудняет текущее планирование.

Наконец, еще одной проблемой является огромный разрыв между муниципальными образованиями по показателям бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Нерешенность вопросов четкого закрепления функций, полномочий и распределения ресурсов по уровням власти провоцирует данное противостояние.

В четвертом параграфе «Контроль и ответственность в деятельности органов местного самоуправления» раскрываются причины, препятствующих позитивному развитию и социально-экономическому процветанию России. Одной из них является безответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим особенно актуальными становятся вопросы организации и осуществления контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности. Нерешенность этих вопросов также является источником серьезнейших политических рисков.

Автор придерживается идеи о том, что для успешного развития российской государственности наряду с формированием правового фундамента функционирования всех ветвей власти следует реализовать и высказан-

ную в научной литературе идею о формировании конституционных основ публично-правовой ответственности органов государственной власти. Данная проблема сейчас не решена как на уровне федерального конституционного регулирования, так и в текущем законодательстве. В немалой степени причиной тому является недостаточная теоретическая разработанность в отечественной юридической науке вопроса о публично-правовой ответственности органов государственной власти, хотя проблемы позитивной юридической ответственности, включая и функциональную, которая как раз и предусматривает ответственность государственных органов, довольно активно в последнее время раскрываются в современных научных исследованиях.

В действующем законодательстве о местном самоуправлении вопросы подконтрольности органов местного самоуправления решены через осуществление, во-первых, внутреннего контроля, во-вторых, - контроля со стороны населения, в-третьих, контроля со стороны государства.

Контроль со стороны государства определяется соответствующими нормами статей 72-73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае признания судом несоответствия решений органов местного самоуправления Конституции, федеральному или региональному законодательству глава субъекта Федерации получают право распускать представительный орган местного самоуправления и отстранять от должности главу муниципального образования. Это механизм, безусловно, более эффективен, чем действовавший до августа 2000 г. Однако он также достаточно громоздок и сложен на практике, что подтверждается фактом отсутствия правоприменительной практики такого рода. Вообще во взаимоотношениях органов государственной власти, в особенности исполнительной власти и органов местного самоуправления, только надзора за законностью явно недостаточно. Государственные органы должны также располагать и возможностью контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Органы государственной власти вынуждены работать с органами местного самоуправления по финансовым вопросам практически вслепую, что совершенно недопустимо. Муниципальные бюджеты не могут быть тайной для государственных органов. За лозунгами невмешательства в дела местного самоуправления кроется элементарная бесконтрольность и безответственность.

Явный недостаток действенных контрольных инструментов в сфере местного самоуправления возник закономерно. Российское местное самоуправление в силу специфики обстоятельств своего формирования оказалось выведено как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. На первом плане обычно находится проблема слабости местного самоуправления, отсутствия у него достаточных ресур-

сов для исполнения вмененных ему функций. Но это - лишь следствие ситуации, когда целые сферы жизнеобеспечения и удовлетворения повседневных нужд граждан, формально переданные местному самоуправлению, на самом деле тем самым выведены из-под государственного контроля и не поставлены ни под какой другой. Местное самоуправление превращается в «серую зону», в которой рождается целый спектр социальных патологий. Безусловно, дефицит ресурсного обеспечения местного самоуправления является негативным обстоятельством и должен быть преодолен. Но если его восполнение не будет сопровождаться оптимизацией контрольных инструментов, ситуация только ухудшится. К тому же в ряде случаев целесообразно не накачивать ресурсами слабые институты, которым вменен непосильный объем функций и полномочий, а перевести полномочия туда, где естественным образом концентрируются необходимые для их исполнения ресурсы и имеются более широкие возможности контроля за их распределением. Этот подход не противоречит ни демократическим принципам, ни здравому смыслу - наоборот, именно он мотивирован соображениями защиты общего блага. Более того, необходимо в каждом конкретном случае определять, в какой пропорции сочетать восстанавливаемый гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, используя в качестве единственного критерия конечную эффективность деятельности.9

Контроль и ответственность не являются самоцелью, они есть лишь инструмент повышения значимости органов местного самоуправления, укрепления их престижа в глазах населения муниципальных образований, повышения доверия населения к публичной власти в целом.

Близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободы от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование.

Во второй главе - «Проблемы правового регулирования современной системы местного самоуправления», состоящей из двух параграфов, раскрываются приоритеты в организации деятельности органов местного самоуправления.

В первом параграфе «Реформирование правовой основы и реальной практики народного управления» на основе Послания Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию РФ в 2003 году анализируется система мер по укреплению государственной власти по наведению порядка в муниципальном законодательстве, ибо

9 См.: Доклад рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации на заседании Госсовета Российской Федерации «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития», октябрь 2002 года //www: press_office@prpress.gov.ru.

именно на уровне административных единиц органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления.

Не будет лишним напомнить, что система народного представительства действовала в Российской Федерации и до 1993 г., т.е. до реформы местного самоуправления: в этот период успешно осуществляли свои функции местные органы государственной власти, которых насчитывалось более 29 тыс. Принятие новой Конституции России 1993 г. и подписание Европейской Хартии о местном самоуправлении определили качественно иной правовой фундамент их формирования и деятельности. Реальная практика и законодательная основа негосударственной системы управления существенно отклонились от базовых положений международного договора - Хартии и Конституции РФ.

В частности, в части II Европейской Хартии оговаривается, что все государства обязуются считать себя связанными, по меньшей мере, двадцатью параграфами части I Хартии. Кратко остановимся на принципиальных положениях, которые свидетельствуют о необходимости признания принципа местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, насколько возможно, в Конституции.

В новой Конституции РФ не только закреплено местное самоуправление в качестве конституционной основы, но и выделена глава 8 «Местное самоуправление». Нельзя не обратить внимание на разночтение в самом понимании сути самоуправления. В Хартии это «...право и действенная способность местных органов самоуправления регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью публичных дел». Уточним, что международный документ неразрывно связывает суть местного самоуправления не только с правовой основой, но и с реальной способностью муниципальных образований обеспечивать управление общественными делами в интересах населения.

Конституция России в ст. 130 закрепляет положение о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и уточняет, что самоуправление осуществляется гражданами через референдумы, выборы, другие формы непосредственного волеизъявления граждан, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» раскрывает понятие самоуправления как деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через создаваемые органы.

Как видим, упускается один из главных принципов Европейской Хартии — действенная способность осуществлять свою компетенцию, который составляет суть концепции Хартии (см. ст. 3 Европейской Хартии). Не менее важно и другое: Хартия считает предметом местного самоуправления значительную часть публичных дел, а законы Российской Федерации относят к компетенции негосударственного управления вопросы местного значения, в первую очередь - непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Международный договор включает в концептуальную основу местного самоуправления и существенное уточнение о том, что представительные органы самоуправления: советы, ассамблеи создаются не в ущерб прямым формам самоуправления - местным референдумам, собраниям, сходам граждан, что следует рассматривать в качестве ключевого положения при анализе действующей системы самоуправления граждан.

Следует заметить, что в Преамбуле Европейской Хартии выражена уверенность в том, что именно на местном уровне право граждан участвовать в управлении общественными делами может быть осуществлено наиболее непосредственным образом. Важно, что Хартия не уточняет, какой уровень управления следует отнести к местным, однако, исполнение общественных обязанностей должно быть главным образом возложено, как правило, на муниципальные органы как наиболее близкие к гражданам.

Далее в диссертации анализируются вопросы уровней организации местного самоуправления и, соответственно, содержанием вопросов местного значения.

Конституция РФ в ст. 131 закрепляет, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». На взгляд автора не следует смешивать понятия «территория» и «административно-территориальная единица»: город, район. Законодательство, а вслед за ним и практика, отождествили эти два понятия, и, таким образом, был проигнорирован важнейший критерий формирования местного самоуправления, установленный Европейской Хартией — управление местными органами общественными делами, наиболее близкими к гражданам.

В этой связи нельзя не напомнить еще один важный принцип, который признан Европейской Хартией, Конституцией РФ: финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть пропорциональны закрепленным полномочиям.

Важным представляется формирование на городском и районном уровне системы государственной власти, а не местного

самоуправления - дополнительная конституционная гарантия защиты прав и законных интересов граждан государством. Система местного самоуправления не располагает финансовыми и материальными возможностями для обеспечения потерпевшим причиненного ущерба, а персональная ответственность виновных должностных лиц муниципалитетов - есть слабое убеждение для пострадавших от порчи жилища и имущества, нанесения вреда здоровью.

Большое значение в реформировании системы местного самоуправления имеет и новый, связанный с практикой, подход к вопросу о компетенции этих органов. Акцентируя, главным образом, внимание на муниципальном образовании, законодатель, по-видимому, не обратил внимание на тот факт, что его реальный статус может разниться весьма существенно, в зависимости от того, на какой территории муниципальное образование создается. Перечень предметов ведения муниципальных образований, не знает исключений, хотя далеко не все муниципальные образования, например: волостного, сельского, станичного типа, могут их реализовать в полном объеме.

На наш взгляд, вопросы местного значения не должны входить только в круг полномочий местного самоуправления — это сфера и местных орг анов государственной власти.

Во втором параграфе «Приоритеты развития местного самоуправления в России» раскрываются проблемы формирования правового поля в ходе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

За последние десять лет в стране была проделана значительная работа по становлению новой системы органов государственной власти и управления, законодательному закреплению ее основ и обеспечению механизма взаимодействия составляющих ее элементов. Конституция Российской Федерации 1993 года дала возможность создать основу новой российской государственности, государственного и муниципального управления, позволила всем ветвям власти на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, местному самоуправлению работать совместно на основе конституционной легитимности.

критериям общегосударственного развития, осуществлялись на уровне, более близком населению. Реализация конституционных возможностей и предпосылок распределения власти по уровням ее осуществления является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Исходя из этого, федеральное законодательство изменяется весьма интенсивно.

За время реализации федерального законодательства в указанных сферах, финансовом обеспечении полномочий властных органов различных уровней все явственнее проявлялись недостатки, связанные с отсутствием системности и неполным соответствием Конституции Российской Федерации, а иногда и отсутствием согласованности законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Федерации, неопределенностью полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти; особенно по предметам ведения Российской Федерации осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Именно этим была продиктована необходимость совершенствования системы взаимодействия федеральной власти и регионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оптимизации межбюджетных отношений.

В целях устранения указанных недостатков, обеспечения эффективного и ответственного выполнения органами публичной власти всей уровней своих функций, создания предпосылок для устойчивого экономического роста в 2002-2004 годах была проведена фундаментальная реформа федеративных отношений и местного самоуправления. Основные направления этой реформы содержались в Концепции, разработанной Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Правительством Российской Федерации.

В рамках первого этапа реализации данной реформы были подготовлены и приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 4 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от б октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию). Указанные Федеральные законы, вступающие в силу соответственно с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года, определили структуру и полномочия органов государственной власти и органов мест-

ного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления.

На втором этапе реформы Правительством Российской Федерации были разработаны и внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации», устанавливающие разграничение бюджетных и налоговых полномочий, расходных обязательств и доходных источников, а также определяющие формы и механизмы финансовой поддержки бюджетов других уровней.

Третий этап названной реформы связан с внесением Правительством Российской Федерации проекта и принятием Государственной Думой Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Целью этого закона было приведение федерального законодательства, регулирующего полномочиям всех уровней, в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ; приведение положений федерального законодательства в части, устанавливающей расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствие с требованиями указанных федеральных законов, а также проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений; уточнение объема расходных обязательств и соответственно разграничения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации путем отмены (реструктуризации) расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования».

В настоящее время наступил четвертый этап, связанный с совершенствованием формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, координации их деятельности и усиления ответственности этих органов, а также ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации при осуществлении своих полномочий. В диссертации делается вывод о том, что так называемое правовое поле в рамках реализации базовых федеральных законов об организации государственной власти и местного самоуправления на федеральном

уровне практически сформировано. Основная работа должна происходить на уровне регионального законотворчества и нормотворчества муниципальных образований.

В третьей главе «Муниципальное самоуправление в зарубежных странах (опыт Германии)», состоящей из трех параграфов, дается сравнительная характеристика муниципальной реформы Германии и России.

В первом параграфе «Правовая основа муниципального самоуправления в Германии» раскрываются особенности в организации и функционировании органов местного самоуправления, отражаются основные принципы его организации, причем в Германии на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

На уровне федеральных земель в их Конституциях содержатся подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти, закрепляются гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления.

Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться. В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти. Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контроля выведена на отдельный (специализированный) уровень управления.

Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель.

В работе рассматривается структура органов исполнительной власти в Германии, полномочия органов местного самоуправления в зависимости от сферы компетенции, основные методы муниципальной деятельности, особенности нормотворческой деятельности.

В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия распределяются по следующим группам: 1) полномочия в сфере финансово-экономической деятельности; 2) полномочия в области охраны общественного порядка; 3) полномочия муниципальных ор-

ганов в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды; 4) полномочия в социальной сфере.

Во втором параграфе «Реформирование местного самоуправления после объединения Германии» показа сложность положения органов местного самоуправления после воссоединения двух германских государств, поскольку оно оставалось единственным институтом власти в стране после того, как центральный правительственный аппарат ГДР вместе с окружной системой управления, служившей административным стержнем партийной и государственной структуры в бывшей ГДР, был упразднен. На районы, города и деревни лег огромный груз проблем, порожденных социальной и экономической ситуацией, возникшей в результате крушения прежних хозяйственных структур и растущей безработицы. При этом они еще должны были видоизмениться, чтобы соответствовать западногерманской конституционной модели.

В работе рассматриваются административно-политический, управленческий аспекты реформирования и основные факторы построения новой системы местного самоуправления, помощь старых земель, осуществлявшаяся в финансовой и персональной формах.

В третьем параграфе «Сравнительный анализ организации местного самоуправления в Германии и России» показывается, что, несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления и государства в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего, тем, что оба государства пытаются строить местное самоуправление на основе универсальных демократически х принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии. Далее в работе выделяются и раскрываются эти особенности.

В заключении диссертации формулируется основные выводы и обобщения, представляющие, по мнению автора, наибольший интерес, предлагаются теоретические и практические рекомендации, а так же определяются некоторые актуальные направления последующих исследований данной проблемы.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:

1. Сорокин С.П. Совершенствование организационно-правового механизма привлечения граждан к участию в управлении делами государства.

Тезисы //В сб.: Материалы VIII краевой конференции молодых ученых и специалистов по общественным наукам. Хабаровск. 1986. - 0,25 п.л.

2. Сорокин С.П. Некоторые направления совершенствования организационного механизма деятельности Советов по работе с обращениями граждан. Статья //В сб. научных трудов ВЮЗИ. М.: ВЮЗИ. 1987. - 0,5 п. л.

3. Сорокин С.П. Местное самоуправление как институт публичной власти. Тезисы //В сб.: Проблемы правового регулирования федеративных отношений в России //Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Улан-Удэ, 2004. - 0,25 п.л.

4. Сорокин С.П. Развитие конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации. Статья //В сб.: Глобализация науки и образования в современном мире //Материалы V Российской научно-методической конференции. Сочи: МГСУ, 2004. - 0, 5 п.л.

5. Сорокин С.П. Система местного самоуправления в Российской Федерации: общая характеристика. Глава VII //Муниципальное право: Учебник /Под ред. С.А.Комарова. СПб.: Питер, 2004. - 1,8 п.л. (в печати).

6. Калинин А.Ю., Соловьева О.В., Сорокин С.П. Местное самоуправление в современной России: вопросы теории, истории, практики: Монография /Под ред. С.А.Комарова. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2004. - 6,5 п.л. (авторские) (в печати).

Отпечатано в типографии "АРБАТ"

Адрес: г. Москва, ул. Поварская, д. 8/1, стр. 2

Подписано в печать 22.12.2004 г.,

Тираж 100 экз. Заказ № 283

Тел.: 291-71-42/62

РНБ Русский фонд

2007-4

^ я

& о

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Сорокин, Сергей Павлович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. НОРМАТИВНАЯ БАЗА РОССИЙСКОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Государственно-правовая политика организации местного самоуправления в Российской Федерации.

§ 2. Оптимизация практики исполнения полномочий местного самоуправления.

§ 3. Финансово-экономическое состояние муниципальных образований.

§ 4. Контроль и ответственность в деятельности органов местного самоуправления.

ГЛАВА II. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Реформирование правовой основы и реальной практики народного управления.

§ 2. Приоритеты развития местного самоуправления в России.

ГЛАВА III. МУНИЦИПАЛЬНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ (ОПЫТ ГЕРМАНИИ)

§ 1. Правовая основа муниципального самоуправления в зарубежных странах.

§ 2. Реформирование местного самоуправления после объединения

Германии.

§ 3. Сравнительный анализ организации местного самоуправления в Германии и России.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Оптимизация основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время является одной из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов'. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества, о чем специально упоминалось в докладе, подготовленном рабочей группой Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации к 23 октября 2002 года.1

Местное самоуправление в России имеет мощные исторические корни. Без преувеличения можно сказать, что состоявшаяся российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, обязана местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.), местное самоуправление играло системообразующую роль в формировании и укреплении российской государственности.2

За последнее десятилетие XX столетия нашей страной пройден путь от принципиального отрицания идеи местного самоуправления,

2 Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития //Журнал российского права, 2002, № 10. характерного для ленинской теории советов, до его конституционного признания и гарантирования. За указанный период сменились три концепции организации местной власти: от единой жестко централизованной системы органов законодательной власти к попытке компромиссного приспособления этой системы к новым социально-политическим и экономическим условиям3, и, наконец, построение местного самоуправления на основе принципов организационной самостоятельности и относительной независимости институтов местного самоуправления от государства. Конституция РФ рассматривает местное самоуправление в качестве основ конституционного строя (ст.ст. 3, 12), права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, в качестве одной из форм народовластия (ст. 3). Выше указанные положения Конституции РФ нашли свое всестороннее развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ (в редакции от 12.08.2004 года),4 иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. «Местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовывать конституционный принцип народовластия. Полагаю, что пришла пора вспомнить это слово и наполнить его реальным практическим содержанием. И, безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия. И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание по

3 См., напр.: Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. //Ведомости СССР, 1990, № 16. Ст. 267; Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. //Ведомости РСФСР, 1991, № 29. Ст. 1010.

4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40. Ст. 3822. стоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе можно говорить об эффективности других составляющих местного самоуправления - законодательной, финансовой, административной».5

5 Путин В.В. Местное самоуправление - основа гражданственности и народовластия //Журнал российского права, 2003, № 12. С. 3.

6 См.: Калинин А.Ю. Историко-теоретические основы организации местного самоуправления в России. Автореф. дис. канд.юрид.наук. Волгоград, 2001. С. 4. о местном самоуправлении».7

Развитие института местного самоуправления в контексте всей истории России рассматривается в трудах классиков отечественной историографии: С.М. Соловьева, В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, С.Ф. Платонова, H.A. Рожкова, а также в трудах советских и современных историков: B.JI. Янина, Д.П. Калистова, М.М. Горинова, JI.M. Ля-шенко, Л.Г. Косулиной, A.C. Ахиезера и др.

7 См.: Концепции развития российского законодательства /Под ред. Т.Я.Хабриевой, Ю.А.Тихомирова, Ю.П.Орловского. М.: ОАО «Издательский дом "Городец"», 2004. С. 17.

М.Н. Покровского, Б.А. Рыбакова, М.Н. Тихомирова, Б.Д. Грекова, Г.В. Вернадского, И.И. Смирнова, Г.В. Гальперина, JI.B. Черепнина, В.И. Буганова, A.A. Зимина, С.М. Каштанова, С.О. Шмидта, В.Б. Кобрина, A.B. Романович-Славатинского, П.Н. Милюкова, A.A. Кизеветтера, Н.И. Кареева, М.М. Богословского, Н.Б. Голиковой, С.Б. Окуня, М. Раеффа, Н.И. Павленко, С.М. Тройницкого, А.Н. Медушевского, Н.Я. Эйдельма-на, Н.К. Шильдера, A.A. Корнилова, П.А. Зайончковского, Ю.Б. Соловьева, A.B. Предтеченского, В .Я. Лаверичева, Н.М. Дружининой, JI.E. Шепелева и др.

Однако, несмотря на обширный список, работы выше приведенных авторов затрагивают проблемы местного самоуправления в рамках исторического процесса всего общества в целом, что затрудняет видение специфических тенденций в сфере данного института и не всегда способствует уяснению исторической преемственности в его развитии.

Во вторую группу следует отнести работы, рассматривающие институты местного управления в качестве своего основного предмета исследования. Применительно к отдельным периодам истории здесь следует назвать работы В.А. Александрова, Е.В. Анисимова, С.Б. Весе-ловского, JI.H. Вдовиной, В. Григорьева, Ю.В. Готье, С.Б. Демидова, А.Ю. Дворниченко, И.И. Дитятина, И.П. Ермолаева, К.Д. Кавелина, A.A. Кизеветтера (отдельные работы), С.А. Корфа, А.К. Леонтьева, Ю.А. Лимонова, П.Н. Мрочек-Дроздовского, А. Никитского, И.П. Носова, И.М. Тройницкого, И .Я. Фроянова, Н.Я. Чепулина, В. Л. Янина, и др.

Особенно много работ посвящено исследованию земской реформы 1864 г., среди которых следует отметить монографии и статьи В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, Н.И. Лазаревского, Б.Б. Веселовского, И.П. Белоконского, В.В. Гармизы, Л.Г. Захаровой, Н.И. Пирумовой, Н.Г. Герасименко, Н.Г. Королевой, В.Ф. Абрамова, диссертации В.Я. Горно-ва, Т.В. Лобок, О.Н. Богатыревой, А.И. Чвикалова и др.

Отдельно следует сказать о юридическом направлении государственной школы исторической мысли, среди представителей которой громадный вклад в изучение истории местного самоуправления внесли Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, B.JL Безобразов, М.И. Свешников. Главный концептуальный вывод выше указанных работ — неприемлемость для России какого-либо противопоставления государственной власти и местного самоуправления, которое должно рассматриваться как составная часть государственного механизма.

Следует отметить, что концептуальные положения государственной школы в целом не были восприняты советской историографией, и это, в свою очередь, с методологической стороны во многом является в настоящее время препятствием к воссозданию научной преемственности. Последнее, однако, не исключает серьезного вклада советских исследователей в разработку данной тематики - С.Ф. Юшкова, К.А. Соф-роненко, Г.С. Калинина, А.Ф. Гончарова, Н.П. Ерошкина.

Среди исследований, отдельно посвященных истории становления и развития советской системы местного управления, следует назвать работы И.П. Ильинского, В.П. Семьянинова, H.H. Онищенко, Л.Ф. Бол-тенковой, Б.А. Кириллова, В.Е. Ревы (отдельные работы).

В третью группу уместно отнести работы, в которых организация местного управления рассматривается применительно к реалиям соответствующего периода. Это работы С.А. Авакьяна, С.А.Автономова, И.А. Азовкина, A.A. Аксенова, Д.Ф. Аяцкова, Г.В. Барабашева, A.A. Безуглова, В.И. Васильева, JI.A. Васильева, Б.Н. Гарбичидзе, JI.A. Григоряна, А.И. Лукьянова, H.A. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, М.В. Федорова, И.А. Игнатюка, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, Е.И. Козловой, Ю.Л. Крузе, O.E. Кутафина, А.И. Лепешкина, Г.С.Лиманского, В.И. Люцера, М.Н. Матвеева, В.С.Мокрого, И.И. Овчинникова, B.C. Основнина, Р.В. Панова, А.И. Пертцика, Н.П. Постово-ва, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Я.Н. Уманского, В.И.

Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шургиной, P.A. Галиахметова, Г.П. Кри-гоногова, B.JI. Лавриненко и др.

Несмотря на большое количество работ, так или иначе затрагивающих проблемы организации местного самоуправления, историко-правовые аспекты применительно ко всем периодам истории России, более поздние исследования, фактически, за небольшим исключением, не были комплексно исследованы тенденции в развитии и функционировании местного самоуправления на современном этапе, особенно в свете новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя о необходимости подобного рода комплексных исследований неоднократно говорилось в современной отечественной исторической и правовой нау-ке.8

Исходя из выше сказанного, объект, цель и задачи исследования можно сформулировать следующим образом.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, проследить основные тенденции в процессе становления и развития местного самоуправления в России на рубеже XX и XXI веков, высказать соображения о путях оптимизации организационной структуры и деятельности местного самоуправления в интересах прогрессивного развития Российской Федерации в общем русле современной мировой циви

8 См. напр. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 21; Гусев К.В. /Рецензия/ Герасименко Г.Я. Земское самоуправление в России // История СССР. 1991. № 1. С. 188. лизации.

Для достижения этой цели были определены следующие задачи:

- показать, что при разном направлении эволюционирования, в социально-административном аспекте советская система местного управления была не лишена сходства с системой земского самоуправления дореволюционной России;

- показать мнимость и иллюзорность согласованности действий политически значимых факторов при проведении современной реформы местного самоуправления;

- высказать предложения о дальнейшем представить реформировании местного самоуправления в современной России, определить тенденции его развития.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в теории государства и права и апробированные юридической практикой, общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования. Использование перечисленных методов позволило выявить особенности и этапы формирования и развития идей о правовой основе организации и деятельности органов местного самоуправления в теоретико-историческом аспекте. В процессе выполнения поставленных задач использованы научные труды ученых в области теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного и муниципального права, других отраслей российского права.

Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов, законодательные акты, иные юридические источники, определяющие контуры организации и функционирования системы органов местного управления, как в историческом прошлом, так и в настоящем.

Научная новизна работы состоит в следующем:

4. Дана научная оценка новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», предпринята попытка обозначить приемлемое для современной России соотношение экономических и политических функций органов местного самоуправления, обоснован ряд теоретических рекомендаций по организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления, повышении эффективности государственной политики в сфере реформирования данного института, в возможности использования ряда диссертационных положений в учебном процессе высших учебных заведений, системе подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

Результаты исследования могут представлять интерес для преподавания учебных дисциплин как общетеоретического, так и специального профиля: истории государства и права России, муниципального, конституционного, административного права, а также по специальным проблемам теории государства и права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института и отражены в 5 публикациях автора общим объемом 9,8 п.л., включая монографию и главы в учебнике «Муниципальное право».

Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания политологии, общей теории государства и права, правоведения в Коломенском государственном педагогическом институте, в процессе чтения специального курса «Правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления» в Тамбовском государственном техническом университете, учтены в практической юридической деятельности, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений. Общий объем диссертации 212 страниц, включая 11 страниц приложений, что вполне отвечает задачам предпринятого исследования.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сорокин, Сергей Павлович, Коломна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Дальнейшее развитие местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности зависит от обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, создания условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления, обеспечения государственных гарантий. Речь идет о праве: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; осуществлять местное самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления; участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также создания эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения, а также ответственности этих органов и их должностных лиц перед населением.119

Проблема организации и деятельности местного самоуправления возникает в европейской (в первую очередь, в немецкой) правовой мысли в первой трети XIX века в значительной мере как теоретический противовес идеям и практике централизованного абсолютистского государства. Современное государство есть единственный носитель суверенитета на своей территории, следствием которого выступает равенство всех лиц перед законом, т.е. равенство их прав и обязанностей. Государство не признает в обществе никакой иной принудительной, публично-правовой связи, кроме отношения «лицо - государство».

Вместе с тем, следует признать ценность самоуправления способного подготовить гражданина к сознательно-свободной жизни в государстве, предполагающей возвышение от частных, партикулярных интересов к осознанию общих целей и задач государственной жизни.

119 Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право, 2002, № 7/8.

В России традиционно большее внимание уделялось хозяйственным аспектам деятельности местных сообществ, в преодолении жесткого подхода к пониманию природы местного самоуправления, необходимости диалектического единства государственного и общественного начал в местном самоуправлении, на том, что, сохраняя значительную долю самостоятельности в местных делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается общих государственных требований.

В советский период на практике многие конституционные и законодательные нормы в части местного самоуправления не работали, и де-факто муниципальные органы продолжали выполнять функции государственной власти на местах. Этим же в значительной степени объяснялись и объясняются коллизии в отношениях между региональными властями и органами местного самоуправления. Представляется, что в повестке дня должен стоять сегодня вопрос о диалектическом синтезе, понимании двойственной (государственной и общественной) природы местного самоуправления, в целом отражающие интересы человека, личности, гражданина.

Длительное отсутствие федерального закона, регулирующего общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации негативным образом сказывалось на их деятельности. На федеральном уровне этот пробел частично восполнялся решениями Конституционного Суда Российской Федерации. На уровне же субъектов Российской Федерации правовой вакуум в этой сфере активно замещался региональным законотворчеством, активно создавались собственные системы государственных органов. В настоящее время основу законодательства об организации государственной власти субъектов Российской Федерации составляет одноименный Федеральный закон.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы осуществления местного самоуправления получщр развитие в Фед»~ ральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления и общие принципы местного самоуправления в Российской Федерации.120

Однако развитие российской государственности постоянно требует поиска новых рациональных путей реализации положений Конституции Российской Федерации, затрагивающих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Общий политический смысл их решения заключается в том, чтобы функции государственного управления, соответствующие критериям общегосударственного развития, осуществлялись на уровне, более близком населению. Реализация конституционных возможностей и предпосылок распределения власти по уровням ее осуществления является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Исходя из этого, федерально ное законодательство изменяется весьма интенсивно.

Российская государственность, власть и управление находятся в сложной полосе своего исторического развития. За время реализации федерального законодательства в указанных сферах, финансовом обеспечении полномочий властных органов различных уровней все явственнее проявлялись недостатки, связанные с отсутствием системности и неполным соответствием Конституции Российской Федерации, а иногда и отсутствием согласованности законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Федерации, неопределенностью полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти; особенно по предметам ведения Российской Федерации осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Именно этим была продиктована необходимость совершенствования системы взаимодействия федеральной власти и регионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оптимизации межбюджетных отношений.

В рамках первого этапа реализации данной реформы были подготовлены и приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 4 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные Федеральные законы, вступающие в силу соответственно с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года, определили структуру и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления.

121

122 законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».123

Целью этого закона было приведение федерального законодательства, регулирующего полномочиям всех уровней, в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3124; приведение положений федерального законодательства в части, устанавливающей расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствие с требованиями указанных федеральных законов, а также проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений; уточнение объема расходных обязательств и соответственно разграничения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации путем отмены (реструктуризации) расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования».125

Четвертый этап связан с совершенствованием формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, координации их деятельности и усиления ответственности этих органов, а также ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации при осуществлении своих полномочий. Основная цель - обеспечение единства системы исполнительной власти в Рос

123

124

125 сийской Федерации, изменение подхода к наделению полномочиями глав субъектов Российской Федерации будет способствовать укреплению формы государственного устройства Российской Федерации, ее государственной целостности и защите национальных интересов.

Расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации, а также расширение перечня вопросов местного значения муниципальных образований обусловлено реализацией решений Государственного Совета Российской Федерации от 1 июня 2004 года и завершает процесс плановых изменений федерального законодательства в связи с разграничением полномочий между уровнями публичной власти.

Однако с принятием соответствующих федеральных законов нельзя считать работу по формированию законодательства об организации государственной власти и местного самоуправления завершенной. Базовые федеральные законы с учетом последних внесенных в них изменений требуют дальнейшего совершенствования и детализации положений в них содержащихся.

Что касается законодательства об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, то это, конечно же, и необходимость более четкого определения на федеральном уровне понятия «общие принципы», и, исходя из этого - понимания какие же вопросы должны регулироваться в федеральном законодательстве, а какие — в законодательстве субъектов Федерации; и законодательное определение принципов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в настоящее время в федеральном законодательстве вопросам такого взаимодействия уделено весьма незначительное внимание); и конкретизация полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Значительный объем законотворческой работы предстоит в связи с реализацией в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».126 По оценке экспертов для обеспечения реформы местного самоуправления сразу после принятия указанного Федерального закона необходимо было внести изменения примерно в 100 действующих законов. Требуется принять новые федеральные законы, в частности, о муниципальной милиции и порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований. На приведение сложившегося законодательства в соответствие с новой редакцией Закона у федерального центра осталось около года, поскольку Закон вступает в силу с 1 января 2006 года. Новый закон имеет важную особенность, он содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие отраслевые законы.

Так, одно из важнейших направлений развития федерального законодательства о местном самоуправлении связано с решением правовых проблем муниципальной собственности - уточнением субъектов и объектов этой собственности, разграничением государственной и муниципальной собственности (в том числе на землю) и т.д. Необходимо правовое регулирование на федеральном уровне и порядка предоставления жилищно-коммунальных услуг. Актуальным следует признать и развитие федерального законодательства в обеспечении местного самоуправления правом на судебную защиту.

Следует при этом заметить, что так называемое правовое поле в рамках реализации базовых федеральных законов об организации государственной власти и местного самоуправления на федеральном уровне практически сформировано. Основная работа должна происходить на уровне регионального законотворчества и нормотворчества муниципальных образований.

В условиях современной России объективно существует тенденция децентрализации правового регулирования. Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство создали необходимые для этого предпосылки. На этой основе субъекты Российской Федерации уже сформировали значительную правовую базу, иногда существенно отличающуюся от федерального. Кроме того, органы местного самоуправления и Конституцией, и федеральным законодательством наделены компетенцией издания муниципальных правовых актов по собственным предметам ведения.

В рамках Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»127 субъекты Российской Федерации уже до 1 января 2005 года должны принять собственные законы, устанавливающие перечни видов имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов, а также имущества, необходимого для обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов, государственных гражданских служащих. Начиная с 1 января 2005 года и до 1 июля 2005 года конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов должны быть полностью приведены в соответствие с положением Федерального закона, устанавливающем перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. В этот же срок положения конституций (уставов) и законодательство субъектов об установлении порядка официального опубликования проекта бюджета субъекта Российской Федерации, ежеквартальных сведений о ходе его исполнения; об установлении региональных минимальных стандартов и других нормативов расходов бюджета субъекта Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с положениями Федерального закона. В так называемых сложноподчиненных субъектах Российской Федерации требуют приведения в соответствие с положениями статьи 266 Федерального закона договоры между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предоставляет возможность региональным законодателям самостоятельно регулировать многие вопросы, в частности: принимать законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до принятия соответствующих федеральных законов; устанавливать структуру исполнительных органов субъекта; устанавливать порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта; устанавливать гарантии депутатской деятельности и т.д.128

В связи с переводом регулирования ряда вопросов местного самоуправления с регионального на федеральный уровень в ближайшей перспективе, видимо, предстоит существенная перестройка законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в субъектах Российской Федерации. К полномочиям законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления теперь относится право регулировать вопросы организации местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также определять права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации и в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с новым Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации должны быть установлены порядок подготовки и проведения местного референдума, гарантии избирательных прав граждан, проведения и подведения итогов муниципальных выборов, порядок голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, решен ряд других вопросов.

Обновленная концепция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в значительной степени расширяет правотворческую деятельность органов местного самоуправления - они вправе самостоятельно решать вопросы собственной организации (систему органов, их полномочия, порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственность депутатов и т.д.).129

Субъекты права законодательной инициативы уже активно включились в работу по реализации положений Федеральных законов об организации государственной власти в субъектах и об общих принципах организации местного самоуправления. На сегодняшний день в Государственной Думе находится большое количество законопроектов, направленных на изменение или дополнение базовых федеральных законов, а также на развитие их положений в рамках отдельных федеральных законов. 13 из общего количества находящихся на рассмотрении проектов посвящены внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Причем 10 из них внесены самими субъектами Российской Федерации. Общее количество рассматриваемых законопроектов было бы существенно больше, если бы еще 13 законопроектов за период работы Думы 4-го созыва по разным причинам не были отклонены Государственной Думой, возвращены субъектам права законодательной инициативы или отозваны ими.

Почти такая же ситуация с законодательными инициативами по изменению Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: на рассмотрении находится 19 проектов (авторы 15 из них - законодательные (представительные) органы субъектов Федерации), не считая 6 отклоненных по разным причинам и возвращенным субъектам права законодательной инициативы.

В связи с этим не теряет актуальности вопрос о качестве подготавливаемых законопроектов. Субъектам права законодательной инициативы предстоит более серьезное внимание уделять соотношению закладываемых в законопроект норм положениям Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, сохранению системности законодательства в сфере регулируемых отношений. При этом, конечно, идеи реформ по организации власти и местного самоуправления, разработанные в течение нескольких лет в тесном взаимодействии представителей всех властных уровней, и воплощенные в концепциях одноименных федеральных законов не должны затрагиваться и меняться.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. М.: Изд. группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996. 80 с.

3. Конституция Российской Федерации. Проект // Конституционный вестник. 1990, № 4. С. 55-120.

4. Европейская Хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998, № 15. Ст. 1695.

5. Закон РСФСР «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР». М.: Известия, 1979. 40 с.

6. Закон РСФСР «О районном Совете народных депутатов РСФСР». М.: Известия, 1979. 48 с.

7. Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации». М.: Известия, 1993. 64 с.

8. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» // Ведомости Съезда Народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990, № 16. Ст. 276.

9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // СЗ РФ. 1995, № 35. Ст. 3506.

10. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР. М.: Верховный Совет РСФСР: Советская Россия, 1991. 79 с.

11. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40. Ст. 3822

12. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента РФ № 1760 от 26 окт. 1993 г. // Конституционное совещание. 1993. № 3. С. 91-94.

13. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, 1997, 17 июня.

14. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1996, № 2. Ст. 534-538.

15. Временное положение о волостном земском управлении // Земский вестник. 1995. № 1. С. 43-56.

16. Городовое положение // Земский вестник. 1994, № 4, 6, 7.

17. Земское самоуправление в России, 1864-1918 гг.: Док. и мат. М.: ГАУ, 1995. 84 с.

18. Конституции и конституционные акты РСФСР (1918-1937): Сб. док. М.: Изд-во "Ведомости Верховного Совета РСФСР". 298 с.

19. КПСС о работе Советов: Сб. док. М.: Госполитиздат, 1959. 687 с.

20. Местное самоуправление (Нормативная база). М.: Деловой альянс, 1998. 288 с.

21. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормат. правовых актов. М.: Юрид. лит-ра, 1998. 783 с.

22. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормат. актов. М.: Белые альвы, 1998. 512 с.

23. Муниципальное право Российской Федерации: Сб. нормат. актов. -Саратов, 1997. Ч. 1. 175 с.

24. Муниципальное право Российской Федерации: Основные законо-дат. акты. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 1996. 217 с.

25. Положение о городских Советах // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1925, № 31. Ст. 199.

26. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Земский вестник. 1994, № 2, 3, 6, 7.

27. Самоуправление в Российской Федерации: Сб. федер. законов с коммент. М.: Астрея, 1998. 215 с.

28. Советские Конституции: Справочник. М.: Госполитиздат, 1963. 350 с.2. Монографии

29. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М.: Изд-во Москов. ун-та, 1980. 176 с.

30. Алещенко Н.М. Особенности деятельности местных Советов в годы Великой Отечественной войны // Россия в XX веке: Историки мира спорят. М.: Наука, 1994. С. 517-527.

31. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М.: Текст, 1993. 303 с.

32. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Москов. унта, 1996. 351 с.

33. Безобразов В.П. Государство и общество. Статьи. СПб., 1882.

34. Боффа Дж. История Советского Союза. М.: Межд. отношения, 1990. Т. 1.

35. Бухарин Н.И. Избр. произведения. М.: Политиздат. 1988. 499 с.

36. Васильев В. Местное самоуправление. М., 1999. С.16-27.

37. Васильчиков А. О самоуправлении. T.I. СПб., 1870.

38. Васильчиков А. О самоуправлении. Т.П. Спб., 1872.

39. Васютин Ю.С., Емельянов H.A. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.-Тула: Гриф, 1998. 153 с.

40. Велихов J1.A. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996. 480 с.

41. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: МОНФ, 1997. 139 с.

42. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 года. М.: Юрид. лит., 1995. 159 с.

43. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1998. 208 с.

44. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург: УрГЮА, 1997. 447 с.

45. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Наука, 1990. 264 с.

46. Герасимов А.П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции /Ред. Мякишева В.М. М.: Акад. МВД РФ, 1992.

47. Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. -М.: Моск. обществ, науч. фонд, 1998. 110 с.

48. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.: Славянский диалог, 1996. 224 с.

49. Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М.: Изд. К.Т. Солдатенкова, 1885.

50. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998.

51. Градовский А.Д. История местного самоуправления в России // Собрание сочинений. Спб.: Тип. М.М. Сасколевича, 1899. Т. 2.

52. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.

53. Гронский П.И. Теория самоуправления в русской науке // 18641914. Юбилейный земский сборник. Спб.: Изд. тов-ва О.Н. Поповой, 1914.

54. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Спб.: Тип. П.П. Меркульева, 1875. Т. 1.

55. Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912.

56. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

57. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. М.- Ростов на Дону: Кн. Дом «Университет» Изд. центр «МарТ», 1999. 224 с.

58. Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. Ростов на Дону: Изд, СКАГС, 1998. 128 с.

59. Казанчев Ю.Д. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998. 288 с.

60. Калинин В.Д. Из истории городского самоуправления в России: XVII-начало XX вв. М.: Ин-т экономики РАН, 1994.

61. Канада: местное управление и самоуправление /Отв. ред. Маклако-ва B.B. М.: ИНИОН РАН, 1995.

62. Kapp Э. История Советской России. Кн. 1: Т. 1 и 2. М.: Прогресс., 1990. 768 с.

63. Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России . IX-XIX столетия. Исторический очерк. М.: Русская мысль, 1910.

64. Клеченов Г.Е. Конституционные основы регионального управления и местного самоуправления в странах Латинской Америки: Науч.аналит. Обзор / Отв. за вып. Моргунова А.И. М.: ИНИОН РАН, 1994.

65. Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб.: ИСЭП РАН, 1995.

66. Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб.: Питер, 2004.510 с.

67. Конституционное законодательство России / под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999. 382 с.

68. Конституционный строй России / Редкол.: Глушко Е.К., Козлов А.Е., Степанов И.М., Шульженко Ю.Л.; РАН, Ин-т гос-ва и права. М. 1992. Вып.1.

69. Коркунов Н.М. Русское государственное право. М., 1912.

70. Культура местной власти во Франции /Отв. ред. Любин В.П. М.: ИНИОН РАН, 1994.

71. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М.: Политиздат, 1987. 367 с.

72. Ларькина А.П. Органы территориального общественного самоуправления /Научный ред Алехин В.В. Саранск: Изд-во Морд, унта, 1993.

73. Леонов C.B. Октябрьская революция и демократия в России // Россия в XX веке: Историки мира спорят. М.: Наука, 1994. С. 249-255.

74. Манапов Р.Г., Рябов В.М. Современный механизм муниципального управления. Самара: Самар. Дом печати, 1998. 263 с.

75. Местное самоуправление: Проблемы, противоречия, перспективы. -М.: МОНФ, 1996. 204 с.

76. Местное самоуправление: российский вариант. М.: МИИНОН, 1993. 68 с.

77. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы : Материалы научно-практической конференции, 25 января 1994 г. М.: Изд-во МГУ, 1994.

78. Местное самоуправление в зарубежных странах: Информ. Обзор /Сост. Черник И.Д., Чекалкин В.И.; Под общ. ред. Медведева Н.П. и др. -М.: Юрид. лит., 1994.

79. Местное самоуправление в современной России. М.: Моск. обществ. науч. фонд. 1997. 340 с.

80. Местное самоуправление : Сб. ст./ Отв. ред. Пиндт X. -М.: Над. ассоц. местных властей Дании и Союза Рос. городов, 1995.

81. Морева Е.Л. Местная власть в Испании: управление финансами: Науч.- аналит. Обзор /Отв. ред. Маклаков В.В., Жебрак Б.А.; М.: ИНИОН РАН, 1994.

82. Муниципальное право: Учебник /Под ред. С.А.Комарова. СПб.: Питер, 2004.

83. Никифорова Н.В. Политический механизм городского управления: (На материалах США): Научно-аналитический обзор /Отв. ред. Лю-бин В.П М.: ИНИОН РАН, 1994.

84. Никифорова Н.В. Финансовая база местных органов власти западных стран: Научо-аналитический обзор /Отв. ред. Капранова Л.Д. М.: ИНИОН РАН, 1994.

85. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: ИГиП РАН, 1999. 329 с.

86. Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. М., 1994. Вып.1.

87. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. 190 с.

88. Пути обновления России: управленческие, финансово-экономические, социально-философские и правовые аспекты: Сб. науч. ст./ Редкол.: Делокаров К.Х. и др. М.: Изд-во РАГС, 1995.

89. Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа). Ростов на Дону: Изд. СКАГС, 1997. 132 с.

90. Рева В.Е. История государственного и местного управления: советский период / Под ред.: В.В. Маркина, Г.И. Глебова. Пенза: Изд-во Пенз. гос. техн. ун-та, 1995.

91. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы: Сб. ст. и обзоров/ Отв. ред. Маклаков B.B. М.: ИНИОН РАН, 1993. 125,1 с.

92. Сергеев A.A. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999.

93. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск: Изд-во Урал, ун-та, 1987. 358 с.

94. Современный федерализм: состояние и тенденции развития / Под ред. O.E. Кутафина. М.: ИНИОН, 1999. 240 с.

95. Соколов А.Н. Правовое государство. Идея, теория, практика. Курск, 1994.

96. Сырых В.М. История государства и права России. Советский и современный периоды. М.: Юристъ, 1999. 488 с.

97. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. 432 с.

98. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. 167 с.

99. Черноморова Т.В. Политика финансирования местных органов власти в Великобритании /Отв. ред. Зарецкая C.JI. М.: ИНИОН РАН, 1994.

100. Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 1999. 400 с.

101. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. М., 1894.

102. Шиков Д.Н. Воспоминание и думы о пережитом. М.: печатня С.П. Яковлева, 1918.

103. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 1997. 155 с.

104. Штейн JI. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. -СПб., 1874.

105. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск: Изд-во Ново-сиб. ун-та, 1995. 268 с.

106. Эскин Ю.М. Местничество в России XVI-XVII вв.: Хронолог. Реестр. М.: Археогр. центр, 1994.

107. Энтин JI.M. Разделение властей: опыт современных государств. М.: Юрид. лит-ра, 1995.3. Статьи

108. Абрамов В.Ф. Демократическая практика российского земства // Полит, исслед. 1995. № 3. С. 145-151.

109. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в российской Федерации // Государство и право. 1997. № 5. С. 24-45.

110. Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1. С. 10-14.

111. Белораменкий В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления // Изв. вузов. Правоведение. 1993. № 5. С. 36-44.

112. Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1. С. 127-130.

113. Богданов Н. О безответственности, реализме, номинализме //ЭЖ-ЮРИСТ, 2004, № 22.

114. Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" // Регионология. 1995. № 3. С. 19-31.

115. Бутко И.Ф., Пухтинский Н.А. Концепция законодательства союзной республики о местных Советах // Советское государство и право. 1991. № 1.С. 11-19.

116. Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 10-24.

117. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы //Журнал российского права, 2003, № 3. С. 8-17.

118. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый //Журнал российского права, 2004, № 1. С. 5-14.

119. Васильев В.И. Уставы муниципальных образований. Новое в местном самоуправлении // Журнал российского права. 1999. № 2. С. 2031.

120. Величко А.М., Панов Р.В. Как осуществить реформу местного самоуправления в Российской Федерации //Юридическая мысль, 2002, приложение. С. 5-23.

121. Вобленко C.B. Местное самоуправление в системе разделения властей // Городское управление. 1997. № 3. С. 27-31.

122. Воронин А. Назад к Советам или вперед к земствам? // Москва. 1995. №6. С. 98-102.

123. Герасименко Г.А. Земства и Советы // Свободная мысль. 1993. № 4. С. 97-106.

124. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9. С. 73-80.

125. Говоренкова Т.М. Кто в городе хозяин? // Коммунист. 1989. № 16. С. 74-83.

126. Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии //Журнал российского права, 2001, № 9.

127. Дементьев А.Н. О "системе Советов" и земских учреждений в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. №8. С. 112-119.

128. Дементьев А.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» //Гражданин и право, 2002, № 5.

129. Жуков Ж., Куценко В. Местное самоуправление: что есть что // Диалог. 1995. № 3. С. 11-16.

130. Замотаев А. Местное самоуправление в городском районе // Российская юстиция. 1996. № 7. С. 9-12.

131. Ильинский И., Рожко И. Социалистическое самоуправление народа // Коммунист. 1986. № 2. С. 35-45.

132. Кирпичников В. Выборы стали для нас вполне нормальным явлением // Россия: власть на местах. 1997. № 3. С. 50-54.

133. Котенков А. Основа и опора государства // Федеральные новости. 1995. №8. С. 11-12.

134. К разработке проекта Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве // Советское государство и право. 1989. № 2. С. 74-90.

135. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990, № 10. С. 81-89.

136. Курашвили Б. К полновластию Советов // Коммунист, 1988, № 8. С. 28-36.

137. Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт советского государства // Коммунист, 1988, № 18. С. 42-52.

138. Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. -СПб., 1902. Вып. 1.

139. Ларькина А.П. Органы территориального общественного самоуправления / А.П. Ларькина, А.Ф.Малый; Науч. ред. Алехин В.В. Саранск: Изд-во Морд, ун-та, 1993. 68 с.

140. Мальцев А. Перспективы развития законодательства в сфере местного самоуправления // Россия: власть на местах. 1997. № 9. С. 5659.

141. Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств членов Совета Европы //Журнал российского права, 2002, № 9, 10.

142. Марченко Г. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. 1995. № 4. С. 84-96.

143. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 141-147.

144. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. № 17. С. 48-52.

145. Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития //Журнал российского права, 2002, № 10.

146. Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа //Государство и право, 1994, № 3.

147. Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. -М., 1992. Вып. 1.С. 161-169.

148. Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право, 2002, № 7/8.

149. Ожиганов Э. Самоуправление и авторитарность: возможен ли выбор? // Общественные науки и современность. 1991. № 4. С. 24-32.

150. Ольшанский Д. Конституция моей мечты (Послесловие к дискуссии 1993 г.)//Конституционный вестник. 1994, № 1. С. 36-40.

151. О смысле местного самоуправления // Городское управление. 1998, № 10. С. 2-9; № 11. С. 2-14.

152. Поляков А. Приблизить власть к народу. // Муниципалитет. 1998, № 7/8. С. 6-14.

153. Постовой Н.В. Финансовая основа местного самоуправления // Местное право. 2000, № 1. С. 3-13.

154. Правосудов С. Политические партии и местное самоуправление // НГ-регионы. 1999, № 8. С. 11.

155. Пустогаров В. Российский федерализм сегодня и завтра //Международная жизнь, 1994, № 3.

156. Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетий // Российская газета. 1999. 31 дек.

157. Путин В.В. Местное самоуправление основа гражданственности и народовластия //Журнал российского права, 2003, № 12. С. 3-6.

158. Пыжиков А.В. Модель «общенародного государства» // Свободная мысль. 1999. № 12. С. 76-86.

159. Пылин В.В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. 1997. № 7/8. С. 26-32.

160. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. №9. С. 13-20.

161. Россель Э.Э. Политика субъекта Российской Федерации в отношении местного самоуправления // Муниципальный мир. 1998. № 1. С. 50-56.

162. Сахарнова Н.В. Проблемы определения территориального уровня местного самоуправления //Журнал российского права, 2001, № 10.

163. Селезнев Г.Н. Крепкая законодательная база залог целостности России // Муниципалитет. 1998, № 3. С. 2-4.

164. Слива А. Реформа местного самоуправления общенациональная задача // Федеральные новости. 1995, № 3. С. 1-3.

165. Собчак А. Возвращаться к Советам нельзя // Федеральные новости. 1995, №8. С. 4-5.

166. Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики /Журнал российского права, 2004, № 8.

167. Соляник Н. Местное самоуправление: реформа или борьба за власть? // Обозреватель. 1994, № 15. С. 23-28.

168. Топорнин Б.Н. Теория и практика социалистического самоуправления народа: актуальные проблемы // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986. С. 3-33.

169. Тощенко Ж., Цветкова Г. Местное самоуправление: проблемы становления // Социолог, исслед. 1997. № 6. С. 109-119.

170. Файгин М. Кто кует законы на местах // Муниципалитет. 1998. № 8. С. 45-46.

171. Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления //Журнал российского права, 2003, № 12. С. 716.

172. Черномырдин В.С. О реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // Регионология. 1995. № 1. С. 820.

173. Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Рос. юрид. журнал. 1995. № 3. С. 58-67.

174. Шаблинский И. В поисках российской модели власти // Конституционный вестник. 1993. № 15. С. 154-166.

175. Шейнис В. Конституция для России: что же дальше // Конституционный вестник. 1991. № 8. С. 36-38.

176. Шемякин Д. Самара в Зазеркалье // Муниципальная власть. 1998. № 5. С. 34-36.

177. Широков А.Н. Действующее российское законодательство в сфере местного самоуправления // Муниципальное право. 1999. № 1. С. 310.

178. Якубовский Д. Теоретические основы, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Право и жизнь, 1994, №6. С. 81-97.

179. Диссертации и авторефераты

180. Амелин Н.М. Местные советы народных депутатов в системе территориального самоуправления: Автореф. дис. . юрид. наук. М., 1991.

181. Антонова H.A. Правовые вопросы организационной деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1995.

182. Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях-субъектах РФ: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.

183. Ахмеджанов P.A. Проблемы становления и развития системы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1998.

184. Белораменский В.В. Городское самоуправление в России (Конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. -СПб., 1995.

185. Болтенко Ю.Н. Правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления на районном уровне: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1998.

186. Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении: концепция, практика и проблемы развития: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 1995.

187. Воробей Н.И. Развитие местного самоуправления в СССР: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1991.

188. Выдрин И.В. Территориальный коллектив как субъект местного самоуправления: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1991.

189. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления: Автореф. дис. канд юрид. наук. М., 1996.

190. Головкин И.Н. Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества: тенденции и проблемы: Автореф. дис. канд. полит, наук. Орел, 1999.

191. Дорышева Е.Ю. Развитие местного самоуправления: мировой опыт и российские реформы (политический аспект): Автореф. дис. . канд. полит, наук. М., 1999.

192. Загорская О.В. Местное самоуправление: система социальных коммуникаций: Автореф. дис. . канд. соц. наук. Ростов на Дону, 1999.

193. Игнатюк H.A. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1997.

194. Кашо B.C. Организационно-правовой механизм взаимодействия местных Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1991.

195. Кривошеин C.B. Проблемы развития государственной социальной политики органами местного самоуправления РФ в контексте реформ 1990-х годов: Автореф. дис. канд. ист. наук. М., 1999.

196. Крузе Ю.А. Проблемы теории муниципального права: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1997.

197. Кулиева С.И. Развитие механизма местного самоуправления (Конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. канд. юрид. наук. -М., 1994.

198. Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в РФ (по материалам Западной Сибири): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Томск, 1999.

199. Лукьянова Е.В. Становление муниципальной демократии в России (социологический аспект): Автореф. дис. . канд. соц. наук. Саратов, 1999.

200. Лясковский А.И. Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1992.

201. Матвеев М.Н. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1992.

202. Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (По материалам Самарской области): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. -М., 1997.

203. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе: Автореф. дис. док. юрид. наук. М., 2003.

204. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации : Автореф. дис. . док.юрид.наук. М.: ИгиП РАН, 2000. 48 с.

205. Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.

206. Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Спб., 1996.

207. Саломатин A.A. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 1999.

208. Скрябнев B.B. Социальная организация местного самоуправления на уровне сельского района: Автореф. дис. . канд. соц. наук. Саратов, 1999.

209. Тарасов О.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право РФ: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1998.

210. Туманова H.JI. Местное самоуправление: проблемы реализации муниципального права: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1996.

211. Черногор H.H. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.

212. Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 1998.

Автор: Сорокин, Сергей Павлович
Город: Коломна
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сорокин, Сергей Павлович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сорокин, Сергей Павлович, Коломна

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Сорокин, Сергей Павлович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сорокин, Сергей Павлович, Коломна

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации»