АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы участия субъекта Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления»
Направахрукописи
Несембаев Маулет Салимжанович
Конституционно-правовые основы участия субъекта Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления
Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Челябинск 2005 г.
Работа выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета.
Научный руководитель
Заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор
Лебедев Валериан Алексеевич
Официальные оппоненты:
Доктор юридических наук,
доцент Кравец Игорь Александрович
кандидат юридических наук, доцент Кандалов Петр Михайлович
Ведущая организация:
Уральский юридический институт МВД России
Защита диссертации состоится 30 апреля 2005 года в 17.00 часов на заседании диссертационного Совета К 212. 296.03 в Челябинском государственном университете по адресу: 454021, г. Челябинск, ул. Бр. Кашириных, 129, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государственного университета.
Автореферат разослан марта 2005 года.
Ученый секретарь диссертационного Совета кандидат юридических наук, доцент
V
Е.В. Кунц
I. Общая характеристика диссертационного исследования
Актуальность темы исследования определяется тем, что становление и развитие местного самоуправления является одним из приоритетных направлений реформирования публичной власти в России в настоящей период. В Российской Федерации основные положения и принципы деятельности местного самоуправления в теоретическом и прикладном аспекте как одного из элементов общей системы власти стали развиваться сравнительно недавно. Однако за этот промежуток времени накоплен определенный практический опыт в области становления и функционирования местного самоуправления, созданы основы правовой базы и главное — в общественном сознании укрепилось и получает свое дальнейшее развитие идея о невозможности дальнейшего цивилизованного, демократического развития страны без развитой системы местного самоуправления. Без местного самоуправления Россия не станет ни демократическим, ни федеративным государством1.
Одним из основополагающих принципов местного самоуправления, закрепленным в Конституции Российской Федерации, является его самостоятельность. В статье 12 Конституции РФ декларируются признание и гаранти-рованность местного самоуправления, самостоятельность в пределах своих полномочий, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Неоднозначность толкования этих положений на практике зачастую приводит к попытке вывести местное самоуправление за пределы системы государственно-властных отношений. Указанные конституционные требования вызывают необходимость разработки и претворения в жизнь принципиально новых механизмов взаимодействия органов публичной власти различного уровня.
1 Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1995.
Самостоятельность местного самоуправления, закрепленная конституционно, не может и не должна абсолютизироваться, поэтому необходимо четко определить ее границы путем создания эффективного механизма конституционно-правового регулирования. Федеративный характер Российского государства предполагает, что разграничение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере правового регулирования местного самоуправления является актуальным вопросом теоретического и практического характера. Согласно пункту «н» статьи 72 Конституции РФ, к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов относится определение общих принципов организации местного самоуправления. Это конституционное положение означает, что федеральный законодатель не наделен исключительным правом регулировать все вопросы местного самоуправления и предопределяет участие субъектов Российской Федерации в механизме конституционно-правового регулирования организации и функционирования данного уровня публичной власти.
В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления, что в конечном итоге не могло не сказаться на уровне жизни населения. Одной из причин сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами
власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государ-
2
ственные органы, а за что - органы местного самоуправления .
2 России надо быть сильной и конкурентоспособной Послание Президента РФ В В Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г // Рос газета 2002 №71
В настоящее время происходит коренное реформирование местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в значительной степени централизовал нормативное регулирование вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Вступление в силу нового Федерального закона предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в субъектах Российской Федерации.
В настоящее время актуальным становится теоретическое исследование конституционно-правовых основ участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления, разработка предложений по совершенствованию законодательства в этой сфере.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, носящие комплексный и многоаспектный характер, возникающие между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в механизме правового регулирования организации, функционирования и совершенствования местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются содержащиеся в Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, федеральных конституционных законах, федеральных законах, постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ, иных нормативных правовых актах правовые нормы, регулирующие вопросы участия субъектов Российской Федерации в механизме правового регулирования местного самоуправления, а также нормативные правовые акты регионального уровня, регламентирующие организацию и функционирование местного самоуправления.
Цель и задачи исследования сводятся к теоретическому обоснованию и разработке оптимальной концепции участия субъектов Российской
Федерации в механизме конституционно-правового регулирования организации и функционирования местного самоуправления на современном этапе.
Для осуществления указанной цели были сформулированы и решены следующие задачи:
- исследование теоретических и практических проблем взаимодействия государственной власти и местного самоуправления;
- выявление содержания понятия «местное самоуправления» и его соотношения с понятием «государственная власть»;
- анализ системы законодательства о местном самоуправлении на федеральном и региональном уровне;
- определение роли органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в механизме правового регулирования местного самоуправления;
- выявление проблемных вопросов реформирования законодательства субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления;
- прогнозирование развития хода реформы муниципального строительства в субъектах Российской Федерации в связи с обоснованием конституционно-правовой концепции их участия в механизме правового регулирования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации, а также положения законода-
тельства ряда зарубежных государств, анализ практики реализации нормативных правовых актов.
Методологическая база диссертации. При проведении комплексного диссертационного исследования, для анализа законодательных и иных нормативных актов, обобщения проблем, формулирования определений, предложений и выводов применялись общенаучные методы познания - системный, формально-логический, метод анализа и синтеза, метод восхождения от абстрактного к конкретному, а также специальные правовые методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический и др.. В ходе работы автором были использованы также методы интерпретации научных идей и концепций, теоретико-правового моделирования, научного прогнозирования.
Теоретическую основу исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах по теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву, а также материалы научных и научно-практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы.
Состояние разработанности темы. Теоретические основы местного самоуправления начали разрабатываться в первой половине XIX века. Значительный вклад в разработку теоретических основ внесли и российские ученые дореволюционного периода. Теоретические разработки о местном самоуправлении в тот период нашли отражение в работах таких ученых как В.П. Безобразова, А.Н. Васильчакова, Л.А. Велихова, Р. Гнейста, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Пешкова, Б.Э. Нольде, К.А. Пажитнова, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина, Л. Штейна и других.
Вопросы правового обеспечения местного самоуправления, проблемы его взаимоотношений с государственной властью в условиях советского периода не получили должного разрешения.
Особый интерес к местному самоуправлению возник в конце прошлого века. Среди ученных, внесших серьезный вклад в становление и развитие теории местного самоуправления в Российской Федерации, следует назвать В.Ф. Абрамова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.А. Ачкасова, Д.Ф. Аяцкова, Р. Бабуна, И. Барцица, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.В. Володина, Г. Герасименко, Л.В. Гильченко, С.А. Глотова, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриева, В.В. Еремяна, В.Г. Игнатова, Н.А. Игнатюк, А. Замотаева, В.Т. Кабышева, А.Е. Козлова, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комкову, О.Е Кутафина, Б.М. Лазарева, В. Лапина, В.А. Лебедева, С.Н. Лопатину, Л.А. Лукашова, В.Л. Люцера, В.В. Маклакова, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, Н.В. Постового, В.В. Пылина, О.Л. Савранскую, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, А.Н. Улиско, В.И. Фадеева, Н.И. Химичеву, А.И. Черкасова, М.А. Чернышева, К.Ф. Шеремета, А. Широкова, Е.С. Шугрину, В.Л. Ясюнаса и других.
Несмотря на значительное количество диссертационных и монографических работ, посвященным вопросам организации и функционирования местного самоуправления, его сущности и социального назначения, на сегодняшний день существует острая необходимость в проведении комплексного исследования с учетом проводимой реформы местного самоуправления, перестройки системы законодательства о местном самоуправлении как на федеральном, так и на региональном уровне.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является комплексной, диссертационной работой, посвященной сравнительному теоретическому и практическому исследованию конституционно-правовых основ участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления на этапе происходящей реформы и с учетом накопленного опыта. В диссертационном исследовании сформулирован ряд теоретических
положений, практических выводов и рекомендаций, которые выносятся на защиту:
1. Местное самоуправление — это санкционированная государством самоорганизация местного населения в местах компактного проживания, посредством которой образуются соответствующие муниципальные образования, создаются органы, и на территории которого устанавливается местная публичная власть для решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения и на основе реальной материально-финансовой базы.
2. Легальное (нормативное) определение местного самоуправления, существующее на сегодняшний день, не свободно от недостатков. По мнению автора, оптимальным способом их преодоления должно стать не формулирование нового определения или внесение изменений в существующее, а толкование статьи 12 Конституции РФ Конституционным Судом Российской Федерации в системном единстве с другими конституционными положениями, которое в силу своей обязательности исключит произвольное истолкование как конституционных норм, так и детализирующих и конкретизирующих их положений федерального законодательства и наиболее адекватно отразит сущностные признаки местного самоуправления и его назначение в жизни общества.
3. Местное самоуправление и государственная власть тесно взаимосвязаны между собой, их взаимодействие осуществляется с помощью механизма, позволяющего соединять общественное и государственное начала, совмещать разумную централизацию и децентрализацию государственного управления. При этом, часть государственных функций переносится на местный уровень и можно утверждать, что эффективность деятельности государства во многом зависит от эффективности местного самоуправления. Характер взаимоотношений местного самоуправления и государства предопределяется конституционно заложенной моделью местной власти, учитывающей, что самоуправление невоз-
можно вывести за рамки государственно-властных отношений, поскольку оно является элементом публичной власти.
4. Система законодательства о местном самоуправлении - это система нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, регламентирующих организацию и функционирование местного самоуправления, в которой выделяются иерархическая, отраслевая, федеративная и статусная структуры. Соотношение федерального и регионального законодательного регулирования вопросов организации местного самоуправления непостоянно и складывается в зависимости от обстоятельств объективного и субъективного характера.
6. Систематизацию законодательства о местном самоуправлении следует рассматривать не только как механическое расположение нормативных правовых актов тем или иным способом, а также как одно из направлений правотворческой деятельности. Эффективная работа по систематизации законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении является одним из необходимых условий совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации. Из всех возможных способов систематизации законодательства о местном самоуправлении, по мнению автора, наиболее оптимальным, эффективным и реализуемым на практике является систематизация на основе Классификатора правовых актов.
7. В настоящее время прослеживается тенденция централизации федерального законодательного регулирования организации и функционирования местного самоуправления, которая выражается, с одной стороны, в унификации такого регулирования, с другой - установление на федеральном уровне порядка осуществления субъектами Российской Федерации их полномочий в определенной мере ограничивает возможности субъектов Федерации в законодательном решении вопросов организации и функционирования местной власти и предполагает выработку новой концепции участия субъектов Российской Федерации в этом процессе.
8. Проводимая реформа предполагает значительную перестройку регионального законодательства с целью приведения его в соответствие с новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи возникает ряд проблем. Во-первых, сокращение полномочий субъектов РФ в правовом регулировании вопросов местного самоуправления ставит под сомнение целесообразность издания статутных законов о местном самоуправлении. Поэтому более предпочтительно издание законов, которые регламентируют конкретные вопросы местного самоуправления в соответствии с компетенцией субъекта Российской Федерации. Во-вторых, для реформирования законодательства субъекта РФ требуются значительные финансовые затраты. Поэтому для субъектов Федерации, особенно дотационных, следует предусмотреть специальную федеральную программу, направленную на финансирование проводимой реформы.
Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному и муниципальному праву, теории государства и права, соответствующим спецкурсам. Они могут использоваться в процессе совершенствования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
Объективность и достоверность полученных результатов подкреплена использованием в исследовании обширной информационной базы, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализа источников, исторических материалов, законодательных актов, а также судебной практики.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета, где она прошла
рецензирование, обсуждение и была одобрена. Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях, могут представлять интерес для государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному и муниципальному праву.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, и заключения.
II. Содержание диссертации
Во введении обоснована актуальность и научная новизна избранной темы, анализируется степень ее научной разработанности, сформулированы цели и задачи исследования, определена его методологическая и правовая база, охарактеризована теоретическая и практическая значимость выполненной работы.
Первая глава «Конституционно - правые основы регулирования местного самоуправления в Российской Федерации» посвящена теоретическому исследованию комплекса вопросов, связанных с анализом теоретических и юридических аспектов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления, компетенции федеральных органов государственной власти в процессе правового регулирования организации и функционирования местного самоуправления.
В первом параграфе «Государственная власть и местное самоуправление (теоретико-юридический анализ взаимоотношений)» анализируются теоретические подходы к определению правовой природы местного самоуправления, его места в системе публичной власти.
Автор подчеркивает, что вопрос о взаимоотношении местного самоуправления и государства, муниципальных и государственных властей относится к категории вечных. ,
Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления в Российской Федерации, поскольку, с одной стороны, обладает всеми признаками власти, а с другой, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ, не входит в систему государственной власти.
Для определения места местного самоуправления в системе публичной власти и характера взаимоотношений с государственной властью диссертант анализирует сложившиеся методологические подходы к пониманию категории «местное самоуправление». При этом, в работе показывается, что в научной литературе обосновываются различные точки зрения относительно концепций местного самоуправления. Практически все авторы стремятся обосновать как количество систем местного самоуправления, так и их названия. При этом ученые используют такие термины как «модель», «концепция», «система», «теория» и т.п.
Несмотря на предлагаемое множество вариантов систем местного самоуправления, по мнению соискателя, следует выделить один критерий, который предоставляет возможность объективно определить юридическую природу местного самоуправления - характер взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также участия местного самоуправления в осуществлении государственных функций. В соответствии с этим критерием местное самоуправление может либо быть независимым от государственных органов и осуществления государственных функций, либо реализовывать часть государственных функции на местах, либо совмещать и то и другое.
При этом нельзя утверждать, что концепции местного самоуправления, основанные на иных критериях не имеют права на существование, но все же обладают, по мнению автора, определенными недостатками.
Далее в исследовании анализируются теоретические и легальные (нормативные) определения местного самоуправления.
Диссертант приходит к выводу, что сложившиеся концепции местного самоуправления влияют и на определение понятия местного самоуправления как в теоретическом плане, так и нормативно закрепляемом.
В работе предпринимается попытка формулирования собственного представления относительно понятия «местное самоуправление», на основе которого выявляются его существенные признаки. Автор придерживается "дуалистической" позиции, согласно которой самоуправление сочетает в себе государственное и общественное начала Местное самоуправление рассматривается, с одной стороны, как продолжение государственного механизма на самом нижнем территориальном уровне - уровне муниципального образования; с другой - как проявление общественных самоуправленческих начал на территории муниципального образования.
В диссертации подчеркивается, что эффективность деятельности государства во многом зависит от эффективности местного самоуправления, поскольку часть государственных функций переносится на местный уровень.
Местное самоуправление и государственная власть тесно взаимосвязаны между собой, а их взаимодействие осуществляется с помощью механизма, который позволяет соединять общественное и государственное начала, совмещать разумную централизацию и децентрализацию государственного управления. Тесная взаимосвязь местной и государственной власти обусловливается единым источником власти - многонациональным народом Российской Федерации.
Характер взаимоотношений местного самоуправления и государства предопределяется заложенной конституционно-правовой моделью местной власти. Нормативное определение местного самоуправления, по мнению диссертанта, является весьма широким, и при произвольном толковании создает
проблемы в применении положений нормативных правовых актов и в целом снижает эффективность правового регулирования.
Во втором параграфе «Система законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении» автор указывает, что за последнее десятилетие в Российской Федерации наблюдается всплеск законодательной активности и как следствие беспрецедентное развитие законодательной базы. При этом повышение количества нормативных правовых актов не всегда свидетельствует об эффективности правового регулирования.
Для систематизации и структурирования системы законодательства о местном самоуправлении необходимым условием является правильное уяснение абстрактно-общего понятия системы.
Диссертант соглашается с мнением В.А. Лебедева и О.В. Анциферовой, что законодательство представляет собой не просто совокупность правовых актов, а их систему (в научной литературе законодательство исследуется как система с разноплоскостной структурой).
В исследовании выделяются иерархическая, отраслевая, федеративная и статусная структура законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.
Далее в диссертации анализируются все вышеназванные структуры. При этом подчеркивается, что законодательство о местном самоуправлении представляет собой значительное количество нормативных актов федерального, регионального и муниципального уровня. На сегодняшний день оно разобщено. На основе обобщения различных точек зрения, собственных выводов соискатель выявляет основные проблемы законодательства о местном самоуправлении, которые заключаются в том, что оно не сложилось в развитую, хорошо организованную систему, характерными его чертами стали громоздкость, противоречия и пробелы правового регулирования, многие важные правовые нормы страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания, существуют противоречия регионального законодатель-
ства федеральному. В этой связи возникает потребность в систематизации и структурировании законодательства о местном самоуправлении для решения выше названных проблем.
Обращаясь к различным способам систематизации законодательства о местном самоуправлении, высказанным в научной литературе, автор полагает, что внутреннее структурирование муниципального законодательства целесообразно проводить основываясь на различных критериях всех вышеназванных структур законодательства. Наиболее оптимальным на сегодняшний день является систематизация законодательства в сфере местного самоуправления на основе Классификатора правовых актов.
Третий параграф «Компетенция и роль федеральных органов государственной власти Российской Федерации в процессе правового регулирования местного самоуправления» посвящен рассмотрению вопросов, связанных с определением компетенции и роли федеральных органов государственной власти в конституционно-правовом механизме регулирования местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации публичная власть осуществляется на трех уровнях - на федеральном, на уровне субъектов Федерации и уровне местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти обеспечивают проведение централизованной политики в целях обеспечения единства и целостности государства. Субъекты Федерации решают вопросы, относящиеся к ведению государственной власти, применительно к своим региональным условиям и особенностям.
Федеральные органы государственной власти, безусловно, играют ведущую роль в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления. Учитывая специфику федеративного устройства Российской Федерации, четкое определение компетенции является одной из насущных проблем государственного строительства.
Конституционные нормы не регламентируют полномочия федеральных органов в сфере местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации установлены основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны. К совместному ведению Федерации и ее субъектов согласно пункту "н" части 1 статьи 72 отнесено лишь установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Федеральные законы от 28 августа 1995 года и 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизируют указанную конституционную норму. Федеральный закон от 28 августа 1995 года в статье 4 закрепляет исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации. По мнению автора, эти полномочия могут быть объединены в три группы: организационные полномочия; полномочия в социально-экономической сфере организации и функционирования местного самоуправления и контрольно-надзорные.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года перечень полномочий федеральных органов государственной власти сократился. Но при этом, объем правового регулирования в области местного самоуправления, осуществляемый федеральными органами государственной власти, значительно расширился. Это выражается, прежде всего, в императивном законодательном закреплении ряда вопросов местного самоуправления на федеральном уровне.
Компетенцией в сфере правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне обладают: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Конституционный Суд РФ, Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы государственной власти.
Далее в работе раскрывается практическая реализация полномочий названных органов государственной власти.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что, несмотря на определенную статьей 12 Конституции России обособленность органов местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации имеют реальную возможность влияния на деятельность местного самоуправления путем участия в процессе правового регулирования.
Анализ содержания Федерального закона от 6 октября 2003 года позволяет выявить тенденцию к усилению государственных начал в области местного самоуправления, причем приоритет отдан органам государственной власти Российской Федерации с ограничением прав в области местного самоуправления органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В рамках второй главы «Роль субъекта Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления» последовательно рассматриваются вопросы компетенции субъектов Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления, законодательство субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления и проблемы реализации реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
В первом параграфе «Компетенция субъектов Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления» автор отмечает, что в настоящее время разграничение компетенции между различными уровнями публичной власти и обеспечение их эффективного взаимодействия является важнейшей задачей государственной политики. Приоритетным направлением в этой сфере в последние годы было определено четкое разграничение полномочий органов государственной власти федерального центра и субъектов Федерации в сфере их совместной компетенции.
На данном этапе на уровне Российской Федерации ведется активная работа по созданию и реформированию правовой базы, которая устанавливает компетенцию субъектов Федерации в области регулирования местного
самоуправления. Основополагающими нормативными правовыми актами в этой сфере являются: Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (от 28 августа 1995 года). Что касается Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 06 октября 2003 года), то положения, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вступают в силу в основном с 1 января 2006 года. Также значительное внимание вопросам определения компетенции органов государственной власти субъектов в сфере местного самоуправления уделено в решениях Конституционного Суда РФ.
Диссертант признает, что статья 72 Конституции Российской Федерации, регулирующая сферу совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти.
В Федеральном законе от 28 августа 1995 года определены достаточно широкие полномочия субъектов РФ в регулировании ряда вопросов организации местного самоуправления. Федеральный закон установил основы участия органов государственной власти в правовом регулировании местного самоуправления, а вопросы регламентации порядка деятельности муниципальных образований отнесены им к компетенции субъектов Федерации. В связи с этим, в течение последних лет в субъектах Российской Федерации идет процесс активного формирования собственного законодательства по вопросам местного самоуправления.
Практическая реализация компетенции субъектов Федерации в сфере местного самоуправления привела к тому, что регионы оказались не заинтересованными в создании условий для эффективной деятельности органов ме-
стного самоуправления вследствие существующей конкуренции в сфере распределения, прежде всего финансов. Обращает на себя внимание и тот факт, что, несмотря на то, что большинство субъектов РФ реализовало свои полномочия, местное самоуправление так и не стало эффективным уровнем публичной власти. Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании местного самоуправления.
Сложившая ситуация во многом способствовала принятию нового Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», направленного на централизацию ряда законодательных полномочий в сфере организации местного самоуправления в контексте общих тенденций совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года существенно изменил соотношение компетенции федеральных и региональных органов государственной власти в сфере местного самоуправления и, прежде всего, территориального устройства местного самоуправления.
Анализ федерального законодательства, регламентирующего компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, позволяет сделать вывод, что в настоящее время идет тенденция к сужению полномочий регионов, с одной стороны, и к централизации правового регулирования - с другой. Такая тенденция вызвана объективными причинами, заключающимися в неэффективности созданной правовой основы местного самоуправления в субъектах Федерации и проводимой политикой государства, направленной на централизацию государственной власти, выстраивание властной вертикали.
Исходя из того, что прямое закрепление компетенции субъектов Российской Федерации нашло отражение в федеральном законодательстве,
региональные органы разрабатывали и принимали собственные законы, регулирующие конкретные вопросы местного самоуправления, отнесенные к ведению субъекта Российской Федерации. Этот механизм должен соответствовать принципам местного самоуправления, закрепленным в Конституции России и федеральных законах.
Во втором параграфе «Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления» автор исходит из утверждения, что в последнее время очень важную роль в механизме правового регулирования в большинстве сфер общественных отношений играет законодательство субъектов Российской Федерации: фактически, невозможно осуществлять полноценное эффективное правоприменение без обращения к нормативным правовым актам, принятым на уровне субъекта Российской Федерации. Главной содержательной проблемой системы законодательства на уровне субъекта Федерации стало отражение в законах географической и социокультурной специфики соответствующего субъекта.
Анализируя законодательство субъектов РФ в сфере местного самоуправления, соискатель подчеркивает, что оно формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с опережением. Поэтому значительная часть законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеет противоречия между законом субъекта Российской Федерации и федеральными законами и отличается неполнотой нормативно-правового регулирования вопросов местного самоуправления, которые должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации.
Сравнительный анализ конституций республик и уставов краев, областей и иных субъектов Федерации показывает, что многие из них содержат специальный раздел (главу), посвященный организации местного самоуправления на территории субъекта. Большинство из них развивают конституци-
онную модель организации местного самоуправления с учетом региональной специфики.
Значительное место в системах законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления занимают законы, регулирующие наиболее важные, ключевые проблемы в этой сфере.
Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении во многом отличаются друг от друга: по названиям, по объему содержания правовых норм и другим критериям.
Говоря о законодательной базе местного самоуправления в субъектах России, нельзя не отметить несоответствие некоторых законов субъектов Федерации Конституции и законодательству Российской Федерации. В ряде случаев причинами нарушений Конституции и федеральных законов является неподготовленность региональных представительных органов к осуществлению законодательной деятельности с учетом ее сложности и многогранности и отсутствие четкого представления о роли местного самоуправления.
Следует сказать, к настоящему времени большинство имеющихся нарушений устранено.
Таким образом, в субъектах Российской Федерации процесс формирования правовой основы местного самоуправления в целом завершился, хотя при этом необходимо констатировать, что региональное законодательство является недостаточно полным.
В связи с принятием в октябре 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался процесс реформирования, регионального законодательства с целью приведения его в соответствие с новым законом.
В параграфе третьем «Проблемы реализации реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» диссертант отмечает, что с
принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и внесением изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части разграничения и финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ начался новый этап в развитии отечественного местного самоуправления. При принятии нового Федерального закона были провозглашены основные цели муниципальной реформы: создание единой системы местного самоуправления, приближение местной власти к населению, обеспечение качественно нового уровня услуг населению, а также эффективного решения хозяйственных и социальных вопросов на местах.
Реализация норм Федерального закона от 6 октября 2003 года требует проведения в несколько этапов реформы законодательства субъектов Российской Федерации: первый этап (до 1 января 2005 г.) - установление и закрепление новых территориальных основ организации местного самоуправления; второй этап (до 1 января 2006 г.) - приведение регионального законодательства в соответствии с Федеральным законом (наименование органов местного самоуправления, назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования и т.д.); третий этап (вплоть до 1 января 2008 г.) — распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.
Далее соискатель анализирует практику реализации первого этапа муниципальной реформы, и делает вывод, что практическое применение некоторых норм Федерального закона от 6 октября 2003 года порождает ряд проблем.
В частности, в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года изменение территорий муниципальных образований возможно только с согласия или с учетом мнения населения, выраженного на местных референдумах (голосованиях) и сходах, либо выявленного путем опроса граждан. Органам государственной власти субъектов РФ приходится искать компромисс между необходимостью выявлять и учитывать мнение населения и жестким требованием привести территориальное устройство в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года.
Вступление в силу нового Федерального закона предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в ряде субъектов РФ. Очевидно, что достаточное количество региональных законов теряют силу, поскольку соответствующие отношения урегулированы на федеральном уровне или должны быть регламентированы в соответствии с Федеральным законом муниципальными правовыми актами. Другие законы субъектов РФ - например, такие как о полномочиях представительных органов местного самоуправления; наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, - должны быть приведены в соответствие с новым Федеральным законом.
Законодательным органам субъектов РФ необходимо учитывать, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года к их полномочиям в области местного самоуправления теперь относится право регулировать вопросы организации местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных законом, а также определять права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ и в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместногр ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Одна из серьезных проблем, связанных с расширением сферы федерального регулирования, заключается в определение содержания ком-
плексных региональных законов о местном самоуправлении. По смыслу они должны детализировать положения федерального законодательства. Однако на практике такая детализация становится вторжением в федеральную компетенцию. Региональные законодатели вынуждены или копировать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», либо делать множество отсылок к нему. Поэтому, необходимость существования комплексных региональных законов о местном самоуправлении оказалась под вопросом. Федеральное законодательство о местном самоуправлении, все более расширяя область собственного регулирования, заставляет законодательные органы субъектов переходить от принятия комплексных законов о местном самоуправлении к принятию законов по отдельным вопросам местного самоуправления. Это ведет к принижению значимости регионального законодательства о местном самоуправлении. Однако по смыслу Конституции РФ, именно субъекты Федерации осуществляют комплексное развернутое регулирование местного самоуправления. Одно из направлений решения указанной проблемы видится в расширении сферы делегирования нормотворческих полномочий от Федерации субъектам Федерации.
В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы выполненного исследования.
Список опубликованных автором работ:
1. Несембаев М.С. Ответственность и контроль во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления / Проблемы юридической ответственности: Материалы научно-практической конференции (Челябинск, 25 мая 2000). Челябинск, 2001. С. 30-32 ( 0,4 п.л.).
2. Несембаев М.С. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы взаимоотношений, пути их преодоления // Вестник Челябинского государственного университета. Серия 9. Право. 2001. № 2. С. 28-35 (0,6 п.л.).
3. Несембаев М.С. Роль субъекта Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2005. № 1. С. 83-86 (0,6 п.л.).
4. Несембаев М.С. Проблемы реализации реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // ЮжноУральский юридический вестник. 2005. № 2. С. 125-126 (0,3 п.л.).
Формат 60x84 1/16. Бумага ВХИ 80 гр. Объем 3,5 усл. п. л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленных оригиналов заказчиком в печатном салоне «РЕКПОЛ»
Государственная лицензия на полиграфическую деятельность ПД № 11-0029 от 18.02.2000 года. 454048, г. Челябинск, пр. Ленина, 77 тел. (3512) 65-41-09 E-mail: rekpol@chel.sumet.ru
2 2 АПР 2005
/?г
о
