Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе

Леоненко, Наталья Терентьевна

Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе»

На правах рукописи

Леоненко Наталья Терентьевна

Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе

Специальность 12.00.02 - Конституционное право; Муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Челябинск - 2012

005017264

Диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного и муниципального права Сибирского института — филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель:

Кравец Игорь Александрович, доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Карасев Анатолий Тиханович, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия», профессор кафедры конституционного права

Борисова Марина Михайловна, кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», доцент кафедры государственного и административного права

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет»

Защита состоится 25 мая 2012 г. в «_» часов на заседании диссертационного совета по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата юридических наук ДМ 212.296.08 при ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет» по адресу: 454001 г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет».

Автореферат разослан 23 апреля 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

Н. Н. Кадырова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Правовому статусу органов государственной власти субъектов РФ или отдельным вопросам организации их деятельности, в том числе законодательной, посвящено большое число работ. Вместе с тем исследований по вопросам взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ значительно меньше. Как правило, данному вопросу посвящаются лишь отдельные параграфы в монографиях, учебниках, диссертационных исследованиях. Вопросы взаимодействия органов государственной власти в законодательном процессе вообще не получили в научной литературе системной и всесторонней разработки. Есть лишь отдельные работы, в той или иной мере рассматривающие данную проблему1.

Принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , установившего основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой, эта проблема решена лишь частично. Широкий перечень вопросов все еще остается без должной регламентации. Таким образом, актуальность настоящего исследования обусловлена:

— необходимостью обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ в целях решения стоящих перед ними социальных и экономических проблем;

— недостаточной научной разработанностью ряда вопросов, касающихся конституционно-правовой основы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, прежде всего в законодательном процессе;

1 См., напр.: Илюхина Т. Г'. Закрепление принципа единства и взаимодействия властей в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ ■. аэтореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. —М., 2009, — 23 е.; Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России: сравнительно-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02.—М, 1999.—43 с.; Уршпет Я. И. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — Ростов н/Д. — 2000, —27 с.

1 СЗ РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.

— продолжающейся в обществе дискуссией относительно проблем взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами РФ, пределов федерального регулирования по предметам совместного ведения, права субъектов РФ на «опережающее» правовое регулирование;

— постоянными изменениями в законодательной регламентации и практике деятельности органов государственной власти субъектов РФ, например, по состоянию на 31 декабря 2011г. только в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерацию) было внесено 383 изменения семьюдесятью шестью федеральными законами;

— необходимостью углубленного изучения форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, определения направлений их сотрудничества, научного прогнозирования перспектив дальнейшего развития форм взаимодействия органов государственной власти, выработки конкретных рекомендаций по упорядочению и оптимизации указанного взаимодействия, укреплению авторитета власти и политической стабильности общества.

Степень научной разработанности. Субъекты РФ, получившие в октябре 1993 г. право принимать законы, в отсутствие на федеральном уровне правового регулирования регионального законодательного процесса были полностью самостоятельны в установлении его правил и процедур. Теоретической и правовой базой законодательного процесса в субъектах РФ на начальном этапе стали труды российских (советских) ученых по вопросам теории правотворчества, созданные в 70-80 гг. прошлого века С. А. Авакьянам, В. М. Горшеневым, Д. А. Ковачевьш, А. С. Пигалкиным, Ю. А. Тихомировым и др. Затем по мере накопления опыта законодательной деятельности в субъектах РФ начинают появляться монографии, учебники, учебные пособия, посвященные обобщению практики и анализу проблем законотворчества в субъектах РФ, защищаются диссертации по проблемам конституционно-правового регулирования статуса субъектов РФ (А. А. Ливеровский, А. С. Малчинов, С. В. Нарутто, А. П. Сычев), законодательного процесса (С. М. Бекетова, В. П. Кондратьев, В. М. Платонов, Н. А. Рубченко),

обеспечения законности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ (К Н. Агарков, Л. В. Гааг, Р. И. Елагин, Н. П. Руднев). Наиболее близки к теме настоящего исследования работы К. А. Будаева, В. А. Лебедева, А. А. Старовойтова. Однако многие рассматриваемые в настоящем исследовании проблемы (например, принципы, формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, правовой режим и процедуры преодоления возникающих между ними разногласий, необходимые юридические гарантии, создающие участникам взаимодействия условия для реализации своей компетенции) тем не менее являются недостаточно изученными.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов РФ в связи с осуществлением ими своих полномочий в процессе законодательной деятельности в субъектах РФ.

Предмет исследования — нормативные правовые основы регулирования законодательного процесса в субъектах РФ, практика участия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе, теоретические воззрения на законодательство и практику реализации органами государственной власти субъектов РФ своих полномочий в законодательном процессе.

Цель работы — исследование проблем правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, обобщение научных разработок, посвященных анализу сущности и форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе, а также разработка предложений по их совершенствованию. Данная цель достигается через постановку и решение следующих конкретных задач-.

—анализ становления, развития и современного состояния конституционно-правовых основ организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

3 Будаев 1С А. Взаимодействие органов государственной апасги и судебных органов в субъекте Российской Федерации (На примере Республики Бурятия) : автореф. дис.... канд. юрид. наук : 12.00.01. — М., 2005. — 23 е.; Леосдев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации : автореф. дис.... д-ра юрид. наук : 12.00,02. —М., 2000. — 40 е.; СтаровоОтов А. А. Организационно-правовые проблемы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере города федерального значения Сангт-Петербургаи Ленинградской области) : автореф. дис.... канд. юрид. наук : 12.00.02. — СПб., 1997. —16 с.

—исследование механизма конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в сфере правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ;

—обобщение и классификация федеральных и региональных источников правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ;

—осмысление основных черт и особенностей регионального законодательного процесса;

—характеристика основных стадий и выявление проблем правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ;

—раскрытие правового содержания понятия «взаимодействие» применительно к механизму взаимоотношений органов государственной власти субъекта РФ в законодательном процессе;

—выявление и анализ основных правовых форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в процессе законодательной деятельности;

—освещение проблем взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе;

—раскрытие принципов законности в региональном законодательном процессе;

—исследование влияния органов прокуратуры на обеспечение законности в региональном законодательном процессе;

—выработка конкретных предложений и практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ, правовых форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в процессе законодательной деятельности.

Методологической основой настоящего исследования является системный, комплексный анализ вопросов, связанных с взаимодействием органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе. В работе использовались современные общенаучные и частнонаучные методы познания, применяемые юридической наукой: анализ, синтез, исторический, логический, системно-структурный, функциональный, формально-юридический, сравнительный, стати-

стический, правового проектирования. Все вынесенные на рассмотрение вопросы исследовались системно и комплексно в их единстве и взаимосвязи.

Теоретическую основу настоящего исследования составляют взгляды и учения правоведов различных поколений, представленные в трудах по общей теории права, конституционному (государственному), парламентскому и административному праву. Важное значение имеют представления выдающихся дореволюционных российских ученых Г. А. Алексеева, В. М. Гессена, А. Д. Градовского, Н. М Коркунова, Н. И. Лазаревского, К Н. Трубецкого, Г. Ф. Шершеневича по общим проблемам теории права, государственного права, законотворчества.

Особый вклад в развитие российской (советской) юриспруденции внесли труды ученых-правоведов Н. Г. Александрова, С. А. Голунского, С. Ф. Кечекьяна, О. Е. Кутафина, А. А. Мишина, 77 Е. Недбайло, В. С. Нерсесянца, М. С. Строгови-ча, Б. Н. Топорнина, А. Ф. Шебанова, Л. С. Явича, которые способствовали развитию и подъему отечественной юридической науки. Значимое место занимают исследования Б. М. Лазарева, Ю.А.Тихомирова, М. Ф. Шафира, К. Ф. Шеремета, посвященные теории компетенции; работы Д. Л. Златопольского, А. И. Лепешкина по проблемам государственного устройства и развития федерализма; труды Л. И. Антоновой, В. М. Горшенева, Б. В. Дрейшева, посвященные правотворчеству, в том числе законодательному процессу.

Теоретическую базу исследования составили труды современных отечественных государствоведов, конституционалистов и административистов — С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, А. М. Барнашова, Д. Н. Бахраха, Н. С. Бондаря, О. Н. Булакова, Р. Ф. Васильева, Н. В. Витрука, Н. Н. Вопленко, И. Г.Дудко, С. Л. Зивса, М. Ф. Казанцева, А. Т. Карасева, А. А. Кармолицкого,

A. Д. Керимова, А. Н. Кокотова, И. А. Кравца, В. И. Крусса, А. А. Ливеровского,

B. О. Лучина, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, В. В. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Б. А. Страшуна, А. А. Уварова, Т. Я. Хабриевой, Б. С. Эбзеева и других ученых.

Для анализа проблем организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ использовались труды В. А. Лебедева, В. А. Кряжкова, А. А. Старовойтова, Ю. А. Тихомирова; правотворчества — А. И. Абрамовой,

Д. А. Ковалева, И. В. Котелевской, А. В. Кочеткова, А. В. Мицкевича, Л. А. Окунъко-ва, А. С. Пиголкина, Т. Н. Рахманиной, С. Л. Сергевнина, М. С. Студеникиной, В. М. Сырых; нового российского федерализма — А. В. Безрукова, М. В. Глигич-Золотаревой, Н. М. Добрынина, И. А. Конюховой (Умновой), В. Н. Лексина, В. Е. Чиркина; обеспечения законности в законодательном процессе — В. И. Баскова, В. Г. Бессарабова, Ю. Е. Винокурова, В. В. Гошуляка, В. В. Клочкова, Н. С. Малеина, М. А. Митюкова, Т. А. Рабко и др.

При исследовании рассматриваемых институтов использовались труды английских, американских, венгерских, немецких и французских ученых, юристов, просветителей М.Амеллера, Ж.-Л. Бержеля, Г. Дж. Бермана, А. Бретона, Дж. Зиммермана, Р. Камерона, Г. Кияйна, Ж. Макру, Ш.-Л. Монтескье, Ст. Л. Солпика, Э. Уокера, Р. Уолкера, Л. Фридмэна, В. Цее, А. Шайо, Д. Элазара, Д. Дж. Элейзера и др.

Содержащиеся в их работах общие подходы, суждения и выводы позволили сформировать основу авторского взгляда на формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ в законодательном процессе.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция РФ, международные правовые акты, федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты федеральных органов государственной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты, субъектов РФ, находящихся в пределах Сибирского федерального округа, решения органов конституционного правосудия, касающиеся организации законодательного процесса в субъектах РФ. Эмпирическую базу исследования составили практика деятельности органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Сибирского федерального округа, статистические данные за период с 1994 г. по 2011 г. включительно.

Хронологические рамки исследования охватывают более 20 лет новейшей истории становления и развития конституционно-правовых основ организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в рамках единого исследования комплексно рассмотрены все аспекты проблемы взаимодействия орга-

нов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе. Приведена динамика разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Представлены статистические данные о реализации субъектами законодательной инициативы своего права, об отклонении высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законов, об актах прокурорского реагирования на законы субъекта РФ на примере Новосибирской области. Дана характеристика структуры законодательного массива, созданного в шести субъектах РФ, находящихся в пределах Сибирского федерального округа.

В диссертационном исследовании сформулированы следующие теоретические положения, практические выводы и рекомендации, которые выносятся на защиту.

1. Современная нормативная правовая база взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе представляет собой иерархически сложную, многоуровневую систему нормативных правовых актов. Предлагается классификация источников правового регулирования законодательного процесса по их функциональному назначению на: 1) учредительные, определяющие нормы-принципы законодательного процесса; 2) базовые, или основные, непосредственно регулирующие законодательный процесс; 3) отраслевые, устанавливающие полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по законодательному регулированию соответствующих правоотношений; 4) сопутствующие — развивающие положения основных, или базовых, источников.

2. Сложившаяся практика разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, существенно отличающаяся от конституционной модели, требует продолжения поиска наиболее оптимальной модели взаимодействия Российской Федерации и регионов. Предлагается: 1) переход к разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами по следующей модели: а) предметы ведения Российской Федерации; б) предметы совместного ведения, по которым Российская Федерация устанавли-

вает основы законодательства, а субъекты РФ в соответствии с ними издают законы и иные нормативные правовые акты; в) предметы исключительного ведения субъекта РФ; г) критерии отнесения новых предметов ведения к предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ или их совместного ведения; 2) повысить роль Совета Федерации ФС РФ в развитии федеративных отношений, обязав его рассматривать на заседании палаты принятые Государственной Думой ФС РФ законы по вопросам разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ.

3. Сопоставительный анализ соответствующих норм конституций (уставов) субъектов РФ свидетельствует, что региональными законодателями установлены весьма обширные как по количеству, так и по составу перечни субъектов права законодательной инициативы. Например, правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Иркутской области наделены 1036 субъектов, в Алтайском краевом Законодательном Собрании — 887, в Законодательном Собрании Красноярского края — 646. При этом право законодательной инициативы в региональном законодательном процессе подразделяется на абсолютное — право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносить законопроект по любому вопросу; универсальное — право внесения законопроекта по любому вопросу, за исключением прерогатив высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и связанное, которое в свою очередь подразделяется на специальное — право внесения законопроекта по вопросам собственного ведения, и исключительное— право на внесение законопроекта только по конкретным вопросам.

4. Закрепив на федеральном уровне наиболее эффективную модель поведения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта РФ — взаимодействие, федеральный законодатель вместе с тем не установил его принципы. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ требует полноценной правовой базы в виде специального закона субъекта РФ о принципах и формах взаимодействия органов государственной власти, в том числе в региональном законодательном процессе. В качестве прин-

ципов взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ предлагается закрепить: единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; конституционность и законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; самостоятельное осуществление органами государственной власти принадлежащих им полномочий; координацию, согласование деятельности; единство целей и задач органов государственной власти в решении стоящих перед ними социальных и экономических проблем; взаимозависимость; разрешение споров с использованием согласительных процедур; взаимную ответственность; непрерывность.

5. Под правовой формой взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ следует понимать закрепленные законодательством способы (средства), используемые органами государственной власти субъекта РФ в процессе реализации ими своей компетенции. Правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ должны определяться федеральным и региональным законодательством. Вместе с тем существующее правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ недостаточно. Предлагается принять в субъектах РФ специальный закон о взаимодействии органов государственной власти, в том числе в законодательном процессе.

6. Важным аспектом взаимоотношений органов государственной власти субъекта РФ является обращение органов исполнительной и судебной власти субъекта РФ к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ в форме посланий. Однако не во всех субъектах РФ названные органы государственной власти наделены таким полномочием. В целях повышения роли данных посланий в формировании правовой политики субъекта РФ предлагается закрепить: 1) в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обращаться к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ с ежегодным посланием о положении в субъекте РФ; 2) в конституции (уставе) субъекта РФ право конституционного

(уставного) суда субъекта РФ обращаться к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ в форме посланий, содержащих оценку состояния законности в субъекте РФ.

7. В целях более эффективного взаимодействия между ветвями публичной власти представляется необходимым принять в субъекте РФ Закон «О реализации права законодательной инициативы», в котором предусмотреть возможность: 1) внесения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ законопроекта совместно несколькими субъектами права законодательной инициативы — консолидированной законодательной инициативы; 2) сопровождения законопроектов, внесенных высшим исполнительным органом субъекта РФ (в тех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ не возглавляет высший исполнительный орган субъекта РФ), контрассигнацией высшего должного лица субъекта РФ; 3) внесения законопроекта, требующего увеличения расходов из бюджета субъекта РФ, только одновременно с законопроектом о бюджете, предусматривающим необходимые расходы, либо законопроектом о внесении соответствующих изменений в закон о бюджете субъекта РФ; 4) отзыва субъектом законодательной инициативы на любой стадии законодательного процесса внесенного им законопроекта при допустимости переуступки права законодательной инициативы другому субъекту, обладающему таким правом.

8. Право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отклонить закон субъекта РФ является важным элементом регионального законодательного процесса, гарантирующим принятие качественных законов. Подтверждением тому является анализ практики применения права вето на примере Новосибирской области. Всего в период с 1994 г. по 2011 г. Губернатор (глава администрации) Новосибирской области использовал такое право четырнадцать раз, и только один раз вето было преодолено. В целях совершенствования данного института конституционного права предлагается закрепить в конституциях (уставах) субъектов РФ право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) возвращать закон без рас-

смотрения, применять выборочное вето, а также его обязанность публиковать в средствах массовой информации свою позицию по отклоненному закону.

9. Одним из важнейших источников законодательного процесса является Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, посредством которого его деятельность облекается в своеобразную процедурную форму. Сопоставительный анализ норм Регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ показывает, что в них содержатся различные процедурные приемы, которые могут использоваться с целью обструкции законопроекта (закона). Не допустить такого развития событий возможно, например, введением следующих правил: 1) разрешением брать слово о порядке ведения прений при обсуждении законопроекта (закона) только один раз; 2) возможностью объявлять дополнительный перерыв в ходе заседания органа законодательной власти не более одного раза по каждому обсуждаемому вопросу; 3) вносить предложения об отсрочке прений по законопроекту, о переносе голосования по законопроекту только один раз и др.

10. Проведенный анализ законодательства субъектов РФ свидетельствует, что в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ действует принцип континуитета, согласно которому если законопроект не принят на текущем заседании, его рассмотрение возобновляется с той стадии, на которой оно было прервано, если не будет принято иное решение. Таким образом, окончание заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ лишь приостанавливает, но не прерывает законодательный процесс. Принцип континуитета de facto распространяется также и на созывы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Однако de jure данный принцип закреплен в законодательстве лишь отдельных субъектов РФ. Представляется, что неопределенность в этом вопросе должна быть снята путем закрепления принципа континуитета в конституциях (уставах) всех субъектов РФ.

11. Из проведенного анализа законодательного массива шести субъектов РФ: республик Алтай, Хакасия, Алтайского и Красноярского краев, Новосибирской и Омской областей следует, что законодательный процесс в указанных субъ-

ектах РФ в целом имеет общую тенденцию к его наращиванию. В среднем в субъекте РФ принимается от 70 (Республика Алтай) до 157 (Красноярский край) законов в год. За 18 лет, прошедших со времени принятия Конституции Российской Федерации, шестью вышеназванными субъектами РФ принят 9 951 закон. Наибольшее число законов принято в Красноярском крае (2 832), наименьшее — в Республике Хакасия (1 262). Упорядочение столь значительного законодательного массива возможно только с использованием всех форм (видов, способов) систематизации: учета, инкорпорации, консолидации и кодификации, каждая из которых имеет самостоятельное значение для нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Теоретическая значимость исследования состоит: —в анализе обширного перечня конституционно-правовых источников правового регулирования регионального законодательного процесса;

—обобщении законодательной практики субъектов РФ по вопросам правового регулирования законодательного процесса, организации взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе;

—осуществлении теоретической разработки понятийного аппарата в сфере законодательного процесса;

—предложении ряда рекомендаций, направленных на совершенствование организации взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ в региональном законодательном процессе.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть применены в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, в том числе при подготовке научных работ, учебников, учебных пособий и курсов, чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному (государственному) и парламентскому праву. Сформулированные рекомендации могут быть использованы в деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по совершенствованию федерального и регионального законодательства.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации одобрены и рекомендованы к защите кафедрой конституци-

онного и муниципального права юридического факультета ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы».

Апробация основных положений исследования осуществлялась в следующих формах.

1. Внедрение результатов диссертационного исследования в практику самостоятельной преподавательской деятельности на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы», служебной деятельности в государственно-правовом департаменте администрации Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области.

2. Доклады на научно-практических конференциях: «Конституция Российской Федерации: проблемы построения демократического общества и правового государства» (Новосибирск, 10-11 декабря 2008 г.), «Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты» (Омск, 16 ноября 2009 г.), «Правовая модернизация как фактор развития общества и государства» (Красноярск, 8-9 апреля 2010 г.), «Российское государство и право: традиция, современность, будущее» (Барнаул, 16-18 сентября 2010 г.), «Инновационное развитие юридической науки как фактор укрепления российской государственности» (Новосибирск, 25-26 ноября 2011 г.).

3. Публикации научных статей в изданиях, указанных в перечне ВАК, и в иных научных изданиях. Общий объем публикаций составляет 10,3 п. л.

Структура диссертации научно обоснована, определяется предметом, объектом, целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, состоящих из одиннадцати параграфов, заключения, списка использованных источников и пятнадцати приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, рассматривается степень его научной обоснованности, формулируется цель и задачи исследования, определяется объект, предмет и методологическая основа диссертации. Характеризуются научная новизна, нормативная и эмпирическая база, при-

водятся основные положения, выносимые на защиту, отмечается Их теоретическая и практическая значимость.

Первая глава «Конституционно-правовые основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации» состоит из четырех параграфов.

В параграфе 1.1. «Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: становление, развитие и современное состояние» рассматривается эволюция органов государственной власти субъектов РФ, их моделей, важнейшие законодательные акты, оказавшие на них влияние. Предлагается авторская периодизация новейшей истории становления и развития конституционно-правовых основ организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

В целях дальнейшего совершенствования правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти субъекта РФ предлагается ускорить разработку и принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ; федерального закона об осуществлении федеральными органами государственной власти федерального вмешательства в дела субъекта РФ; внести изменение в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»4, устанавливающее обязанность субъектов РФ создать свои органы конституционной (уставной) юстиции.

Разработан авторский проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», предусматривающий восстановление института выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прямым голосованием граждан, проживающих на территории субъекта РФ.

В параграфе 1.2. «Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации»

АСЗРФ. —1997. —Лэ 1. —Ст. 1.

дается обзор различных способов (моделей) разграничения предметов ведения (компетенции), используемых в современных федеративных государствах, исследуются научные подходы к пониманию категорий публичного права: «предметы ведения», «ведение», «полномочия», «компетенция»; рассматриваются дискуссионные вопросы, касающиеся пределов федерального регулирования по предметам совместного ведения, права субъектов РФ на «опережающее» правовое регулирование, наличия собственных законодательных полномочий у субъектов РФ.

Диссертант приходит к выводу, что наиболее конфликтным вопросом федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами РФ. Конституция РФ не устанавливает форму федерального закона, регулирующего сферу совместного ведения, в результате федеральная власть по своему усмотрению устанавливает пределы правового регулирования органов власти субъектов РФ по таким предметам. Начиная с 2004 г. по состоянию на 31 декабря 2011 г. дополнительно к 41 полномочию, переданному в качестве собственных на начальном этапе, субъектам РФ передано еще 53 полномочия. Кроме того, субъектам РФ было делегировано 105 полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета. В результате субъекты РФ обладают не «исключительной», а «остаточной» компетенцией.

Автором сформулированы предложения, направленные на совершенствование модели взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, которые оформлены в качестве самостоятельного положения, выносимого на защиту.

В параграфе 1.3. «Федеральные и региональные источники правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации» приводятся разнообразные подходы к объяснению сущности и природы источников права. Отмечается, что система источников права законодательного процесса в субъекте РФ представляет собой сложную, многоуровневую систему нормативных правовых актов.

Рассматриваются дискуссионные вопросы, касающиеся возможности принятия федеральных конституционных законов по вопросам, не перечисленным

непосредственно в Конституции РФ; принятия в субъектах РФ законов различной юридической силы; месте Регламента законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в системе источников законодательного процесса; отнесения решений органов конституционного правосудия к источникам конституционного права.

На основании проведенного анализа диссертант приходит к выводу, что система источников правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ находится в постоянном развитии, при этом федеральное законодательство оказывает определяющее воздействие на развитие и содержание законодательства субъектов РФ, задает общие параметры его развития. С учетом полученных выводов предложена авторская классификация источников законодательного процесса по функциональному назначению, которая вынесена на защиту в качестве самостоятельного положения.

В параграфе 1.4. «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: понятие, основные стадии и предназначение» приводится обзор научных взглядов и анализ законодательства субъектов РФ по вопросам, касающимся принципов, количества стадий законодательного процесса; форм реализации права законодательной инициативы; целесообразности наделения правом законодательной инициативы отдельных субъектов такого права; количества чтений законопроекта.

Обосновывается точка зрения, согласно которой законодательный процесс можно представить последовательностью основных стадий, сменяющих друг друга: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и обнародование закона.

В целях достижения оптимального баланса социально-значимых интересов, с одной стороны, общества, личности и государства, с другой — между органами публичной власти в процессе создания закона, предлагается закрепить в федеральном законодательстве дефиниции «законодательный процесс», «стадия законодательного процесса», «законодательная инициатива»,«право законодательной инициативы», «субъект законодательного процесса»; установить в конституциях (уставах) субъектов РФ возможность реализации права законодательной инициа-

тивы исключительно в форме внесения проекта закона, и только для субъектов права законодательной инициативы, у которых отсутствуют достаточные возможности для подготовки качественного законопроекта, — в форме законодательного предложения; в субъектах РФ принять закон «О реализации права законодательной инициативы», основной идеей которого должна быть регламентация взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с субъектами права законодательной инициативы в законодательном процессе в целях повышения его эффективности.

Вторая глава «Конституционно-правовое регулирование форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе» состоит из четырех параграфов.

В параграфе 2.1. «Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (теоретико-правовые основы)» обосновывается, что теория разделения властей не предполагает изоляции различных ветвей власти друг от друга. С учетом толкования Конституции РФ, анализа федерального и регионального законодательства, положений науки конституционного права делается вывод, что взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ в законодательном процессе — это основанный на нормативных правовых актах Российской Федерации и субъекта РФ процесс сотрудничества функционально независимых органов государственной власти субъекта РФ, направленный на разработку, принятие и опубликование проектов законов (законов) субъекта РФ, обеспечивающих оптимальное функционирование федеративного государства, эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ в интересах его населения.

Под правовой формой взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ предлагается понимать закрепленные законодательством способы (средства), используемые органами государственной власти субъекта РФ в процессе реализации своей компетенции.

В целях оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ выявлена необходимость принятия специального закона субъекта о принципах и формах взаимодействия органов государственной власти субъекта

РФ, в том числе в законодательном процессе. Предлагается повысить роль посланий органов исполнительной и судебной власти субъекта РФ к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ в формировании правовой политики субъекта РФ путем придания им более определенной правовой формы.

В параграфе 2.2. «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на стадии реализации права законодательной инициативы» анализируется степень активности различных субъектов права законодательной инициативы на примере Новосибирской области; рассмотрены формы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ на данной стадии законодательного процесса, в том числе практика совместной разработки и консолидированного внесения различными субъектами права законодательной инициативы проектов законов, взаимодействия исполнительной и законодательной властей при внесении в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ «финансовых» законопроектов; участие руководителей органов государственной власти либо их представителей в работе совещательных органов, созданных для подготовки законопроектов; приводится зарубежный опыт регулирования прав субъектов законодательной инициативы.

В целях дальнейшего совершенствования взаимодействия органов государственной власти предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленные на совершенствование правового регулирования порядка внесения «финансовых» законопроектов. Сформулированы предложения, направленные на совершенствование законодательства субъектов РФ, оформленные в качестве самостоятельного положения на защиту.

В параграфе 2.3. «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на стадии обсуждения проектов законов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта ■Российской Федерации» отмечается, что в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ сформировалась достаточно ста-

бильная практика организации стадии обсуждения (рассмотрения) законопроектов, благодаря которой появляется возможность найти консенсус между интересами различных органов государственной власти субъектов РФ, консолидировать интересы всех участников законодательного процесса, выработать компромиссное решение. Этому способствует в том числе институт постоянных полномочных представителей, созданный высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) в законодательных (представительных) органах государственной власти отдельных субъектов РФ.

Предлагается в структуре аппарата высшего должностного лица субъекта РФ либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ввести институт полномочного представителя в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ на постоянной основе, для которого основной и единственной обязанностью должно быть обеспечение взаимодействия исполнительной и законодательной властей в законодательном процессе.

В параграфе 2.4. «Взашюдействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на стадии принятия, подписания, обнародования законов» рассматриваются проблемы установления объективности результатов голосования по итогам обсуждения закона, формы взаимодействия органов государственной власти на заключительной стадии законодательного процесса, процедуры подписания и опубликования законов субъектов РФ.

Анализ практики использования главой исполнительной власти субъекта РФ права вето на примере Новосибирской области свидетельствует, что за период с 1994 г. по 2011 г. Губернатор (глава администрации) Новосибирской области использовал такое право четырнадцать раз, и только один раз вето было преодолено. Таким образом, в случае применения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) права вето разногласия вполне возможно преодолевать путем соглашений и консенсуса, и лишь как исключение — путем голосования.

На основе проведенного исследования диссертант приходит к выводам, что в рамках данной стадии законодательного процесса одной из актуальных является проблема установления объективности результатов голосования по итогам обсуждения закона. Право вето и промульгация законов субъекта РФ являются существенным элементом законодательного процесса, обеспечивающим принятие качественных законов. Официальное обнародование (опубликование) закона представляет собой необходимый этап формирования выраженной в законе общеобязательной воли, которая не может быть признана полностью сформированной, если правоприменители не имеют возможности ее узнать.

Автором сформулированы предложения, направленные на совершенствование конституционного института «права вето», а также отмечена необходимость устранения неопределенности в правовом регулировании вопроса об исчислении срока вступления в силу законов субъектов РФ как в случае разновременного опубликования закона в различных официальных источниках, так и при единовременном его опубликовании в различных источниках официального опубликования.

Третья глава «Обеспечение законности в законодательном процессе субъектов Российской Федерации» состоит из трех параграфов.

Параграф 3.1. «Принципы законности в законодательном процессе» посвящен теме законности, без которой не может быть изучен ни один вопрос, ни одно научное исследование. Законность — это сложное и многогранное явление, характеризующее правовую действительность с различных сторон. Понимание законности как принципа, метода, режима наиболее полно раскрывает содержание понятия законности и ее назначение в обществе.

Обеспечение законности в законодательном процессе субъектов РФ достигается посредством реализации собственных законных полномочий всеми участниками законодательного процесса; осуществления контроля за соблюдением установленных полномочий иными его участниками; принятия закона, соответствующего установленным критериям качества.

В параграфе 3.2. «Участие органов прокуратуры в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации» отмечается, что прокуратура, взаимо-

действуя с органами государственной власти субъектов РФ, способствует их согласованному функционированию как единой государственной власти, заинтересованной в неукоснительном соблюдении законов. Основные формы участия органов прокуратуры субъектов РФ в региональном законодательном процессе определены Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»5, приказами Генеральной прокуратуры РФ. Выбор той или иной формы участия органов прокуратуры субъектов РФ в законодательном процессе зависит в том числе от того, обладает прокурор (прокуратура) субъекта РФ правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ или нет. Анализ реализации права законодательной инициативы прокурором Новосибирской области свидетельств вует, что за 13 лет, которые прошли со времени наделения прокурора Новосибирской области правом законодательной инициативы, им внесено 18 проектов законов, 17 из которых были внесены в последние пять лет. В ходе обсуждения законопроектов на заседаниях Законодательного Собрания Новосибирской области в период с 2007 г. по 2011 г. включительно прокуратурой Новосибирской области было подготовлено 305 поправок в 117 законопроектов, из которых 298 было учтено.

Основными правовыми средствами реагирования на нарушения законности, допущенные при принятии законов, являются протест, представление прокурора, требование об изменении законопроекта (закона) с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов. В указанный период из 75 актов прокурорского реагирования, в том числе 55 протестов, 17 представлений, 3 требований об изменении закона, поступивших в законодательный (представительный) орган государственной власти Новосибирской области, было удовлетворено 60 актов прокурорского реагирования, в том числе полностью — 39, частично — 21. В отношении 13 актов депутатами были приняты решения об их отклонении.

Значимость прокурорского надзора за укреплением конституционной законности постоянно возрастает, поскольку в субъектах РФ продолжают изда-

5СЗРФ. —1995. — № 47. — Ст. 4472

ваться нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству. На основе полученных выводов предлагаются изменения в действующее законодательство, направленные на повышение эффективности взаимодействия прокуратуры РФ с органами законодательной и исполнительной власти субъекта РФ.

В параграфе 3.3. «Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации как фактор обеспечения законности» отмечается, что для осуществления законности необходимо наличие такой системы законодательных норм, которая отвечала бы назревшим потребностям развития общества. В теории государства и права под систематизацией законодательства, как правило, понимается деятельность по приведению законов в упорядоченную, согласованную систему, формами (видами, способами) систематизации законодательства являются учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.

В процессе выполнения настоящего исследования автором был проанализирован законодательный массив шести субъектов РФ, результаты которого оформлены в виде самостоятельного положенга, выносимого на защиту.

Пррведенное исследование позволяет также сделать выводы, что законы субъектов РФ являются составной частью законодательной системы Российской Федерации; систематизация законодательства способствует более глубокому пониманию связи права с процессами развития общества, возможности права воздействовать на эти процессы.

С учетом полученных выводов представляется необходимым принятие федерального закона, устанавливающего принципы, формы, порядок проведения систематизации, права и обязанности органов государственной власти и должностных лиц по осуществлению данной деятельности; обеспечение методического сопровождения деятельности органов государственной власти по систематизации действующего законодательства.

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы выводы и предложения.

В приложениях приведены основные характеристики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; динамика

договорного процесса о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, законодательного разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами государственной власти; структура законодательного массива в шести субъектах РФ; проекты федеральных законов, направленные на совершенствование взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; структура Закона субъекта РФ «О взаимодействии органов государственной власти субъекта Российской Федерации».

Основные положения диссертации опубликованы в следующих научных работах автора:

в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:

1. Леоненко, Н. Т. Право вето : региональный аспект / Н. Т. Леоненко, Т. А. Беркутова // Право и политика. — 2011. — № 1(133). — С. 30-36 (0,3/0,2 п. л.);

2. Леоненко, Н. Т. Право законодательной инициативы в региональном законодательном процессе : сущность, проблемы, предложения / Н. Т. Леоненко // Рос. юрид. журн. — 2011.—№5, —С. 88-95 (0,3 п. л.);

3. Леоненко, Н. Т. Участие органов прокуратуры в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации / Н. Т. Леоненко // Проблемы права. — 2011. — № 5(31). — С. 74-82 (0,4 п. л.);

в иных научных тданиях:

4. Леоненко, Н. Т. Взаимодействие законодательной и исполнительной властей в региональном законодательном процессе : понятие, принципы : материалы Всероссийской науч.-практ. конф. / Н. Т. Леоненко // под ред. В. Я. Музюкина, Е. С.Аничкина. — Барнаул : Изд-во Алт. ун-та, 2011. — С. 86-88 (0,1 п. л.);

5. Леоненко, Н. Т. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами / Н. Т. Леоненко // Конституция Российской Федерации и проблемы построения демократического общества и правового государства : докл. междунар. науч.-практ. конф., посвященной

15-летию принятия Конституции, 10-11 дек. 2008., г. Новосибирск / науч. ред. И. В. Князева, отв. ред. И. А. Кравец; СибАГС. — Новосибирск : СибАГС, 2009.

— С. 83-87 (0,2 п. л.);

6. Леоненко, Н. Т. Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и практика ее реализации / Н. Т. Леоненко // Вестн. НГУ. — Серия: Право. —2009. — Т. 5. — Вып. 2. — С. 21-31 (0,5 п. л.);

7. Леоненко, Н. Т. Отклонение региональных законов главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации : практика и проблемы применения / Н. Т. Леоненко, Т. А. Беркутова II Вестн. НГУ. — Серия: Право. — 2011. — Т. 7.

— Вып. 1. —№ 1. — С. 83-93 (0,4/0,3 п. л.);

8. Леоненко, Н. Т. Проблемы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации / Н. Т. Леоненко //Вестн. НГУ. — Серия : Право. — 2008. — Т. 4. — Вып. 1. — С. 37-44 (0,3 п. л.);

9. Леоненко, Н. Т. Систематизация регионального законодательства : учеб. пособие / Н. Т. Леоненко. — Новосибирск: СибАГС, 2006. — 172 с. (7,2 п. л.);

10. Леоненко, Н. Т. Участие исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в региональном законодательном процессе / Н. Т. Леоненко // Конституция Российской Федерации : политико-экономические приоритеты : материалы Всероссийской научн.-пракг. конф. (Омск, 16 нояб. 2009 г.). — Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2009. — С. 235-253 (0,8 п. л.).

Леоненко Наталья Терентьевна

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Формат 60x84/16 Бумага ВХИ, 80 г/м Условных печатных листов 10,75 Заказ 682. Тираж 120 экз.

Изготовлено в полном соответствии с качеством предоставленных оригиналов заказчиком ООО «РЕКПОЛ», 454080, г. Челябинск, пр. Ленина, 77, тел. (351) 265-49-84, 265-58-75

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе»

61 12-12/1007

СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ — ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

На правах рукописи

ЛЕОНЕНКО НАТАЛЬЯ ТЕРЕНТЬЕВНА

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Кравец Игорь Александрович

Новосибирск — 2012

Оглавление

Введение.................................................................................................................................................3

Глава 1. Конституционно-правовые основы законодательного процесса в субъектах

Российской Федерации..........................................................................................................17

1.1. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

становление, развитие и современное состояние...................................................................17

1.2. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации........................................37

1.3. Федеральные и региональные источники правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации........................................53

1.4. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации:

понятие, основные стадии и предназначение.........................................................................71

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе....................................................................................................90

2.1. Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов

Российской Федерации (теоретико-правовые основы).........................................................90

2.2. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской

Федерации на стадии реализации права законодательной инициативы............................108

2.3. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на стадии обсуждения проектов законов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации....................................126

2.4. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской

Федерации на стадиях принятия и обнародования законов.................... ............................143

Глава 3. Обеспечение законности в законодательном процессе субъектов

Российской Федерации........................................................................................................163

3.1. Принципы законности в законодательном процессе...........................................................163

3.2. Участие органов прокуратуры в законодательном процессе в субъектах

Российской Федерации...........................................................................................................178

3.3. Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации

как фактор обеспечения законности.....................................................................................194

Заключение........................................................................................................................................213

Список использованных источников...........................................................................................220

Приложения.............................................................................................................251

Введение

Актуальность темы исследования. Правовому статусу органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — субъекты РФ) или отдельным вопросам организации их деятельности, в том числе законодательной, посвящено большое число работ1. Вместе с тем исследований по вопросам взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ значительно меньше. Как правило, данному вопросу посвящаются лишь отдельные параграфы в монографиях, учебниках, диссертационных исследованиях2. Вопросы взаимодействия органов государственной власти в законодательном процессе вообще не получили в научной литературе системной и всесторонней разработки. Есть лишь отдельные работы, в той или иной мере рассматривающие данную проблему . Впрочем, актуальность любого исследования не зависит от числа публикаций по соответствующей теме. Как верно заметил В. А. Ойгензшт, «количество исследований не только не уменьшает числа спорных проблем, а наоборот, выдвигает новые, требующие осмысления, анализа, решения. От этого зависит совершенствование законодательства, повышение его эффективности, правильная ориентация практики»4. Кроме того, в условиях реформирования современного российского общества проблема

1 См., напр.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Органы государственной власти современной России : учеб. пособие. — М. : Дашков и К°, 2003. — С. 303-337; Гранкин И. В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов Федерации // Журн. рос. права. — 1998. — № 4/5. — С. 79-94; Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. — Екатеринбург : УрОРАН. — 1998. — 276 е.; Кондратьев В. П. Теоретико-правовые проблемы законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. —М., 2005. — 181 е.; КравецИ. А. Конституционное строительство в Новосибирской области // Конституц. право: Восточноевропейское обозрение. — 1997. — № 3(20)/4(21). — С. 125-143; Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: теория, практика, методика / под ред. А. В. Гайды и др. — Екатеринбург : УрОРАН, 2001. — 448 е.; Сергевнш С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. — СПб.: Изд-во Юрвд. инта (Санкт-Петербург), 1999. — 215 е.; Чиркин В. Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии // Гос-во и право. — 2003.

— №7. —С. 5-9.

2См., напр.: Бегзадян А. С. Конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: На примере Государственной Думы Ставропольского края : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. —М., 2004. — С. 140-162\ Дроздова А. М. Структура, организация и функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северного Кавказа (сравнительно-правовой анализ) : дис.... д-ра юрид. наук : 12.00.02. — Коломна, 2001. — С. 366-376; Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. проф. В. А. Кряжков. — М.: ООО Городец-издат., 2002. — С. 405^08; Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А. Тихомирова. — M.: Горо-дец, 1999. — С. 226-229; Курманов М. М. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик в системе органов государства (компетенция, взаимодействие, ответственность): дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. — Казань, 2003.

— С. 74-81.

3См.: Илюхина Т. Г. Закрепление принципа единства и взаимодействия властей в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ : дис.... канд. юрвд. наук : 12.00.01. — M., 2009. — С. 117-134; Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России: сравнительно-правовое исследование : дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. — М., 1999. — С. 276-297; Урвачева И. И. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации : дис. ... канд. юрвд. наук : 12.00.02. — Ростов н/Д. — 2000. — 195 с.

4Ойгензихт В. А. Рец. на кн.: Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы) / О. Э. Лейст // Известия вузов. Правоведение. — 1982. — №6. — С. 111.

взаимодействия органов государственной власти, реализуемая прежде всего в законодательном процессе, выдвигается в разряд наиболее актуальных, поскольку созданием механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ завершается формирование модели взаимодействия властей в масштабе всей страны.

Принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5, установившего основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой, эта проблема решена лишь частично. Широкий перечень вопросов все еще остается без должной регламентации.

Таким образом, актуальность настоящего исследования обусловлена:

— постоянными изменениями в законодательной регламентации и практике деятельности органов государственной власти субъектов РФ, например, по состоянию на 31 декабря 2011 г. только в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 30 ноября

5 СЗ РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.

2011 г.)6 было внесено 383 изменения семьюдесятью шестью федеральными законами;

Степень научной разработанности. Субъекты РФ, получившие в октябре 1993 г. право принимать законы, в отсутствие на федеральном уровне правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ были полностью самостоятельны в установлении правил и процедур регионального законодательного процес-са7. Теоретической и правовой базой нормотворчества в субъектах РФ на начальном этапе стали труды российских (советских) ученых по вопросам теории правотворчества, созданные в 70-80 гг. прошлого века С. А. Авакъяном, В. М. Горшеневым, Д. А. Ковачевым, А. С. Пиголкиным, Ю. А. Тихомировым и др. Затем по мере накопления опыта законодательной деятельности в субъектах РФ начинают появляться

монографии, учебники, учебные пособия, посвященные обобщению практики и ана-

лизу проблем законотворчества в субъектах РФ , защищаются диссертации по проблемам конституционно-правового регулирования статуса субъектов РФ (А. А. Ливеровский, А. С. Малчинов, С. В. Нарутто, А. П. Сычев9), законодательного

6 СЗ РФ. — 2011. — № 49 (ч. I). — Ст. 7042.

7 В данном исследовании термины «региональный законодательный процесс», «региональные источники», «регион», «региональное законодательство», «региональные власти» для удобства изложения употребляются в качестве синонимов терминов «законодательный процесс в субъекте РФ», «нормативные правовые акты субъекта РФ», «субъект РФ», «законодательство субъекта РФ», «органы государственной власти субъекта РФ».

8 См., напр.: Борисова М. М.,Дудко И. Г. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации. — М.: Юрли-тинформ, 2010. — 264 е.; Булаков О. Н. Парламентское право Российской Федерации. — Ростов н/Д : Феникс, 2004. — 736 е.; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : науч.-практ. пособие / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Р. Ф. Васильев. — М. : Юриспруденция, 2000. — 320 е.; Казанцев М. Ф. Региональное законодательство России: проблемы качества. — Екатеринбург : УрОРАН, 2009. — С. 30-34; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации : науч.-метод. пособие / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. А. С. Пиголкин. — М.: НОРМА, 1998. — 272 с. и др.

9Ливеровский А. А. Субъект Российской Федерации в системе федеративной конституционной симметрии : дис. д-ра юрид. наук : 12.00.02. — М., 2003. — 247 е.; Малчинов А. С. Конституционно-правовой статус Республики Алтай : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. — М.: 2005. — 224 е.; Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации: На примере Дальневосточного региона: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12,00.02. — М., 1997. — 36 е.; Сычев А. П. Конституционно-правовые основы статуса области как субъекта Российской Федерации: На примере Новосибирской области : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. — М. : 2001. — 176 с. и др.

процесса (С. М. Бекетова, В. П. Кондратьев, В. М. Платонов, Н. А. Рубченко10),

обеспечения законности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ (К Н. Агарков, Л. В. Гааг, Р. И. Елагин, Н. П. Руднев11). Наиболее близки к теме настоящего исследования диссертации К. А. Будаева, В. А. Лебедева, А. А. Старовойтова12. Однако многие рассматриваемые в настоящем исследовании проблемы (например, принципы, формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, правовой режим и процедуры преодоления возникающих между ними разногласий, необходимые юридические гарантии, создающие участникам взаимодействия условия для реализации своей компетенции) тем не менее являются недостаточно изученными. Все это, а также актуальность темы оказали решающее влияние на ее выбор в качестве предмета исследования.

10 Бекетова С. М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ областей Центрального Черноземного района) : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — Воронеж, 1999. — 212 е.; Кондратьев В. П. Теоретико-правовые проблемы законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. —М., 2005. — 181 с:,Платонов В. М. Законодательный процесс в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. — М., 1999. — 25 е.; Рубченко Н. А. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02. —Волгоград, 2001. — 185 с. и др.

11 Агарков К. Н. Юридические формы обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. — Орел, 2004. — 183 е.; Гааг Л. В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. — Томск, 1998. — 23 е.; Елагин Р. И. Конституционная законность в организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. —М., 2003. — 179 е.; Руднев Н. П. Институт прокуратуры в процессе функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук : 23.00.02. — Орел, 2003. — 164 с. и др.

11 Будаев К. А. Взаимодействие органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации (На примере Республики Бурятия) : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — М., 2005. — 195 е.; Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02. — M., 2000. — 416с.; Старовойтов A.A. Организационно-правовые проблемы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере города федерального значения Санкт-Петербурга и Ленинградской области) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. — СПб., 1997. — 254 с.

ственной власти субъектов РФ в законодательном процессе, а также разработка предложений по их совершенствованию. Данная цель достигается через постановку и решение следующих конкретных задач:

—анализ становления, развития и современного с

Автор: Леоненко, Наталья Терентьевна
Город: Новосибирск
Год: 2012
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе»