Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации

Задков, Александр Алексеевич

Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации»

На правах рукописи

ЗАДКОВ Александр Алексеевич

Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

ШАМБА Тарас Миронович.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

РАССОЛОВ Михаил Михайлович,' кандидат юридических наук КУЗНЕЦОВА Нонна Вадимовна.

Ведущая организация: Московский гуманитарный университет.

Защита состоится 15 июня 2006 года, в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 15 мая 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета (I 0 И.С. ЯЦЕНКО

■2_о© С А

*М00

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Одно из фундаментальных конституционных прав человека, призванное обеспечить как его личные интересы, так и участие в делах общества и государства, - это право на информацию. В перечне прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в Конституции Российской Федерации 1993г. (глава 2), право на информацию непосредственно не названо. Однако, согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации, перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, к числу которых относится и право на информацию.

На основании ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать ... информацию любым законным способом...»1 - это составляет право граждан на доступ к информации, в том числе к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. Кроме того, право на доступ к информации тесно связано со свободой информации, закрепленной в ч. 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации.

В отличие от свободы мысли и слова, права производить и распространять информацию, свободы массовой информации, право на доступ к информации имеет принципиально иную природу. В отличие от перечисленных прав и свобод, по времени возникновения оно относится к новейшей волне развития конституционализма, к так называемому «четвертому поколению прав человека». Содержательно это проявляется в том, что- если свободы мысли, слова и печати требуют невмешательства государства в их осуществление, то право на доступ к информации является отражением прямого сотрудничества, общения государства и конкретного гражданина, где государство выступает как активный участник, обеспечивающий все условия к тому, чтобы человек воспользовался своим правом.

Конституционное право на информацию - важный аспект демократического режима осуществления государственной власти - относится к числу политических прав человека и гражданина и связано не с отношениями между гражданами, а с их отношениями с государственными органами. В деятельности этих органов праву на информацию соответствует принцип информационной открытости, призванный обеспечить доступность для граждан

1 Конституция Российской Федерации // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.-Петербург ,

ОЭ 200$**х^Ьт

информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также систематическое информирование граждан о готовящихся и принятых решениях. Право на информацию - это также важный элемент статуса средств массовой информации (печать, телевидение, радио), без чего они не могут осуществлять свою функцию освещения деятельности государственных органов.

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной 9 сентября 2000 г., соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею стоит на первом месте среди составляющих национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере. Но, тем не менее, в более чем ста нормативных правовых актах различного уровня, касающихся вопросов формирования видов общедоступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации, не закреплено четкого определения понятия доступа к информации. Субъекты и объекты доступа к информации в различных нормативных правовых актах определяются по-разному, механизмы доступа к информации также не определены. В большинстве федеральных законов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствуют нормы, обязывающие органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам.

Таким образом, проблема доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти является чрезвычайно актуальной и практически значимой. Социальные и экономические преобразования немыслимы без участия граждан в управлении делами государства, без учета интересов граждан при принятии решений различными органами власти, без обратной связи «гражданин - государство». Так как рассматриваемый институт имеет конституционно-правовое и политико-юридическое значение и заслуживает тщательного изучения, в диссертационном исследовании проанализировано состояние разработки в отечественном правоведении проблем законодательного закрепления и гарантий реализации конституционного права гражданина Российской Федерации на информацию.

тельного закрепления уже сделаны. Вместе с тем, ряд существенных вопросов до сих пор не нашли своего нормативного правового разрешения, отсутствуют многие нормативные акты, необходимые для того, чтобы конституционное право на информацию было гарантировано.

Теоретической основой диссертационного исследования являются научные разработки по проблемам современного конституционализма, теории права и государственного управления. Диссертация построена на основе изучения и обобщения широкого круга нормативных правовых актов и научной литературы. Теоретический фундамент составили труды отечественных и зарубежных правоведов по теории и истории государства и права, конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, административному праву, информационному праву. Особое внимание уделено анализу трудов ученых, внесших большой вклад в разработку теории конституционного права и актуальных проблем, связанных с темой диссертационного исследования, среди них: С.А.Авакьян, М.В. Баглай, A.B. Васильев, Р.Ф. Васильев, В.Н. Кудрявцев, М.Н. Кузнецов, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, Ю.И. Лейбо, Е.А.Лукашева, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, О.О. Миронов, H.A. Михалева, С.И.Носов, C.B. Соловьева, Б.А. Страшун,

B.А. Туманов, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Т.М. Шамба, А.И. Экимов, И.С. Яценко и др.

Право граждан Российской Федерации на доступ к информации, в целом, и к правовой информации, а также к информации о деятельности органов государственной власти, в частности, было исследовано в трудах А.Б.Агапова, Ю.М.Батурина, И.Л.Бачило, В.М.Савицкого, И.Д.Тиновицкой, Ю.А.Тихомирова, М.А.Федотова, С.М.Шахрая, С.Шевердяева и др. Международно-правовые аспекты прав человека и гражданина исследованы

C.А.Глотовым, И.И.Лукащуком, Т.Д.Матвеевой, Д.А.Савельевым, Б.Н.Топорниным и др.

Нормативно-правовую основу диссертационной работы составляют Конституция Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 г. «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» и базовые законы, регламентирующие отношения в сфере информации между органами государственной власти, обществом, средствами массовой информации и гражданином: Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», Федеральный закон «О средствах массовой информации», Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой

информации», иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

В диссертации использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры (прежде всего, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах), законодательство ряда стран Содружества Независимых Государств, Европейского Союза, США.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы при изучении конституционных основ права человека и гражданина в Российской Федерации на доступ к информации, в ходе исследования проблем законодательного регулирования распространения правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти провести анализ эффективности правовых норм в процессе обеспечения политических прав человека и гражданина и определить законодательные перспективы повышения уровня их реализации.

Поставленная цель обеспечивается в ходе решения следующих задач:

- изучить историю становления и конституционно-правового закрепления права граждан Российской Федерации на доступ к информации;

- исследовать международный опыт конституционно-правового регулирования доступа граждан к информации, в целом, и доступа к информации о деятельности органов государственной власти, в частности;

- охарактеризовать основные права человека и гражданина Российской Федерации в области доступа к информации;

- дать авторское понятие «правовой информации», выделить виды правовой информации и охарактеризовать социальную потребность в обеспечении правовой информацией и информацией о деятельности органов государственной власти;

- представить право на информацию о деятельности органов государственной власти как фактор обеспечения участия граждан в управлении государством и обосновать роль конституционно-правовых гарантий реализации этого права для достижения успешности административной реформы в Российской Федерации;

- выявить основные пробелы и коллизии в правовом регулировании права граждан Российской Федерации на доступ к информации й представить предложения по подготовке регламентирующих это право нормативных правовых актов.

Объектом исследования являются правовые отношения, характеризующие систему связей, складывающихся в Российской Федерации по поводу обеспечения конституционного права граждан на доступ к информации, в том числе отношения в сфере использования и распространения правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти.

Предметом исследования выступили нормы конституционного права Российской Федерации в сфере обеспечения политических прав человека и гражданина в Российской Федерации, а также основные тенденции, закономерности становления системы обеспечения права граждан Российской Федерации на доступ к информации, в целом, и на доступ к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти, в частности.

Аналитический потенциал изучения проблематики конституционного права граждан Российской Федерации на доступ к информации состоит в возможности определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации, охарактеризовать условия обеспечения открытости государственной власти в условиях проведения в стране административной реформы и реформы государственной службы.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы анализа и обобщения нормативных правовых и практических материалов, в соответствии с которыми диссертант рассматривает реформирование законодательства в области регулирования прав человека и гражданина Российской Федерации, прежде всего, права на доступ к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. В данном контексте конституционно-правовая практика реализации права граждан Российской Федерации на доступ к информации предстает как фактор обеспечения конституционного права на участие граждан в управлении государством.

ван при представлении истории становления и правового закрепления права граждан на доступ к информации; сравнительно-правовой - при анализе зарубежного опыта конституционно-правового регулирования и гарантий обеспечения доступа к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. Это позволило, опираясь на исторически и международно апробированные подходы, рассмотреть проблемы свободы распространения информации в их динамике и исторической обусловленности, выявить элементы преемственности и этапности развития общества и государства. Теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, международного права, административного, информационного, муниципального и других отраслей права.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации выявлены теоретические, конституционно-правовые, исторические аспекты обеспечения конституционного права гражданина Российской Федерации на информацию, прежде всего, на правовую информацию и на информацию о деятельности органов государственной власти, которые ранее не подвергались анализу в отечественной правовой науке либо были изучены недостаточно. В диссертации раскрыты понятия «правовая информация» и «право на доступ к информации»; обобщен международный, отечественный и зарубежный опыт конституционного регулирования права человека и гражданина на информацию, проанализированы полномочия и деятельность органов государственной власти и судов при обеспечении права на информацию. В диссертации обосновываются направления реализации государственных гарантий права гражданина Российской Федерации на доступ к информации о деятельности органов государственной власти; разработаны рекомендации по формированию системы конституционно-правового обеспечения защиты права гражданина на доступ к информации.

В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:

жения) и свобода печати (свобода массовой информации). Проведенный в диссертации анализ позволил выделить два направления при изучении развития конституционных прав граждан Российской Федерации в информационной сфере:

- первое направление связано с разработкой «права на информацию» как комплексного субъективного права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. При этом комплексность предполагает включение в это право иных конституционных прав граждан в сфере обмена информацией в обществе, т.е. свободы мысли, слова и массовой информации.

- второе направление предполагает понимание «права на доступ к информации» как права специального, увязывает его рассмотрение с проблематикой открытости деятельности органов государственной власти. Целью этого подхода является обоснование правовых возможностей гражданина по получению сведений, которыми располагают органы публичной власти в связи с реализацией ими своих полномочий;

• в диссертации содержится классификация субъектов права на информацию: гражданин - физическое лицо, население, юридическое лицо, органы государственной власти, общественные объединения, государство. Права каждого из субъектов реализуются в пределах их правоспособности и дееспособности. Для определения права субъекта на доступ к информации диссертант выделяет и исследует три юридические характеристики: а) конституционно-правовую, связанную с нормативным закреплением права гражданина; б) содержательную, включающую в себя права гражданина, средств массовой информации и корреспондирующиеся с ними обязанности органов государственной власти; в) процессуальную, регулирующую порядок реализации права на информацию;

ления субъективных прав и свобод на личные, политические и социально-экономические!. Так как до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. право гражданина на информацию сводилось к получению официальной информации и удовлетворению индивидуальных жалоб, то, по мнению диссертанта, его обоснованно относили к личным правам. Однако, считает диссертант, в современных условиях это право должно быть отнесено к группе политических прав;

• в диссертации представляются авторские определения понятий «право на доступ к информации» и «правовая информация». Право на доступ к информации понимается как право каждого свободно искать информацию и получать ее от органов государственной власти, иных органов и организаций, наделенных государством властными полномочиями, органов местного самоуправления, их должностных лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях. Под правовой информацией понимаются тексты и другие материалы, содержащие сведения о законодательстве, праве и правоприменительной практике, а также иные данные, которые требуются для соблюдения норм права и активного правопользования.

Диссертант выделяет следующие типы правовой информации. Это, во-первых, нормативные и иные правовые акты, принимаемые органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; во-вторых, акты судебной власти (судебная практика и т.д.); и, в-третьих, различного рода комментарии специалистов (статьи, разъяснения и т.д.);

• для практической реализации положений Конституции Российской Федерации и международных обязательств России необходимо достижение информационной гласности в деятельности органов государственной власти, связанное, в частности, с формированием открытых государственных информационных ресурсов и обеспечением свободного доступа к ним граждан, организаций и органов власти. В диссертации обосновывается значимость разработки и необходимость принятия проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который призван обеспечить гражданам Российской Федерации доступ не только к информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы, но и, вообще, к любой информации, доступ к которой специально не ограничен в соответствии с законом. Основной процедурой реализации права на доступ к информации выступает предоставле-

1 См.' Права человека / Отв. Ред. Е.А. Лукашева. М., 2000

йие информации на основании запроса, то есть непосредственной реализации права.

В непосредственном предоставлении информации о деятельности органов власти по способу осуществления доступа диссертант выделяет следующие формы доступа: 1) направление гражданином запроса в органы власти о предоставлении информации; 2) посещение открытых рабочих заседаний органов государственной власти, 3) допуск к открытым архивам официальной информации органов государственной власти.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования заключено в изучении конституционно-правовых основ права граждан Российской Федерации на информацию, в представлении системы гарантий реализации исследуемого конституционного права, форм и процедур обеспечения информационной открытости федеральных и региональных органов государственной власти. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов конституционного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию системы распространения информации о деятельности органов государственной власти в стране.

Исследование конституционного института права гражданина на информацию представляет интерес не только как рассмотрение неких теоретических конструкций, но и как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и организационных гарантий свободы распространения информации в Российской Федерации.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических выводов и выносимых на защиту положений диссертации для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в сфере нормативного регулирования доступа граждан Российской Федерации к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права Российской Федерации, теории права и государства, административного права и информационного права.

ры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В главе I - «Конституционные основы права граждан Российской Федерации на информацию» - рассмотрено конституционное закрепление права граждан Российской Федерации на информацию (§ 1); исследованы конституционно-правовые гарантии свободы распространения информации в Российской Федерации (§ 2); представлен международный опыт конституционно-правового регулирования доступа граждан к информации (§ 3).

Конституция Российской Федерации 1993 г. заложила основу для развития новых социально-экономических отношений в различных сферах общественной жизни, в том числе и в вопросах, закрепляющих право граждан на информацию, свободу мысли и слова. Провозглашенное в статье 29 Конституции Российской Федерации право на информацию - право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом - является неотчуждаемым правом человека и гражданина. Конституция РФ и федеральные законы предусматривают разные уровни гарантий права на информацию, исходя из потребности защиты частных и публичных интересов. Исходя из прямого характера действия норм Конституции Российской Федерации, а также целого комплекса подписанных Россией международных соглашений по вопросам прав человека, органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с официальными документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации).

Право гражданина на информацию - сложное субъективное право, состоящее из целого ряда юридических возможностей. Среди них диссертант особо выделяет право на беспрепятственное ознакомление с правовыми нор-

мативными актами. Ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации направлена на осуществление данной возможности. Право на информацию является не только и не столько самостоятельным правовым явлением, сколько элементом определенной правовой системы, взаимосвязанным с ее остальными элементами. Таким образом, право каждого гражданина Российской Федерации на информацию, закрепленное в ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, представляет собой межотраслевой правовой институт, ориентированный по преимуществу на нормы конституционного права.

По оценкам специалистов, только на конституционном уровне в него входит более десятка конституционно-правовых установлений, а на более широком - законодательном - уровне в этот институт входят нормы свыше тридцати законодательных актов. Обозначенные нормативные правовые акты, хотя и претендуют на систему законодательства о доступе к информации о деятельности органов государственной власти, до недавнего времени не воспринимались как отдельное важное направление государственной политики. Главное уязвимое место - это отсутствие консолидирующего, системообразующего законодательного акта, регулирующего конституционное право гражданина Российской Федерации на информацию.

В диссертации рассматривается история конституционного закрепления права граждан на информацию. В Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. право на информацию самостоятельно не выделялось. Это утверждение не означает отрицания советским правоведением данного права, оно предполагалось в системе политических прав и свобод, которые закреплялись и в Конституции СССР, и в Конституции РСФСР: свобода слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций.

Опосредованно право на информацию конституционно фиксировалось в контексте конституционных гарантий права на образование, пользование достижениями культуры; права на участие в государственном управлении, на внесение предложений в государственные и общественные органы об улучшении их деятельности. Кроме того, конституционно охранялись права на тайну переписки, телефонные переговоры и телеграфные сообщения. Законодательное признание упомянутых гарантий права на информацию советским правоведением игнорировать нельзя.

В полном объеме право на информацию было зафиксировано в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в 1991 г. Провозглашение этого права в Декларации привело к его включению в текст Конституции РСФСР. В декабре 1991 г. был принят но-

вый закон «О средствах массовой информации»1. Анализируя текст действующей Конституции Российской Федерации, диссертант обращает внимание на усиление демократической формы при конституционном оформлении права на информацию. Это прослеживается при сопоставлении формулировок трех исходных документов: Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г. и Конституции Российской Федерации 1993 г.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. закрепляет свободу «искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ» (ст. 19). В Декларации прав человека и гражданина 1991 г. утверждалось: «Каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается законом».

Диссертант обращает внимание на перемещение слова «свободно» в тексте Конституции Российской Федерации 1993 г. и на расширение состава права на информацию. В п. 4 статьи 29 Конституции РФ предусмотрено: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом...». Речь идет не только о свободном распространении информации, что было зафиксировано в Декларации, но и о свободе всех субъектов права на информацию, которое раскрывается уже не через три элемента «искать, получать и распространять», но содержит и такие его формы, как «передавать, производить».

Иные изменения в тексте Конституции Российской Федерации, а именно: указание на другие виды информации с ограниченным доступом (личной, коммерческой тайны, кроме государственной тайны) и утрата ссылки на цель ограничения по признаку нравственности - упростили конституционный текст, но потребовали в дальнейшем восполнить эти позиции через другие законы. В статье 42 Конституции Российской Федерации также закреплены конституционные права граждан в области охраны окружающей среды, которые включают право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и право на возмещение ущерба, причиненного имуществу и здоровью граждан экологическим правонарушением. В Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 300.

статья 8 закрепляет основные принципы деятельности политических партий, в том числе политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах является общедоступной (п.З);

Объект отношений в связи с реализацией права гражданина на информацию собирательно обозначен как «информация». Диссертант приводит определение информации по признакам организационной формы (документ, произведение, изображение и т.п.); носителя (бумага, дискета, перфокарта и т.п.); времени, пространства, что имеет свои особенности. В законодательстве России впервые дано общее определение информации как сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления, в ст. 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г.

Право на информацию, являясь частью системы, реализуется исключительно в соответствии с объективно существующими «системными» закономерностями и правилами, к которым диссертант относит использование принципов правового положения граждан Российской Федерации: 1) принцип равенства прав и обязанностей; 2) принцип неотчуждаемости прав и свобод. Отмечая право на информацию применительно к данному принципу, диссертант считает, что, в отличие от большинства конституционных прав, ограничения данного права носят исключительно процедурный характер и являются абсолютно достаточными в любой, даже чрезвычайной, ситуации. Представляется, что абсолютное ограничение права на информацию, даже в определенных временных рамках, не только может породить нарушения остальных прав и свобод человека и гражданина, но и просто не оправданно: в случае необходимости достаточно регламентировать получение информации определенного характера; 3) принцип непосредственности действия прав и свобод человека и гражданина; 4) конституционный принцип гарантированное™ прав, свобод и обязанностей человека и гражданина пересекается с одним из элементов правового статуса личности - самими гарантиями реализации конституционных прав и свобод и, следовательно, права на информацию.

Проведенный в диссертации анализ действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации показывает, что данные акты не содержат норм, предусматривающих порядок получения информации гражданами, перечень информации, которую органы и должностные лица обязаны предоставить гражданам, а также гарантии предоставления информации. Не закреплен в этих актах и порядок полу-

чения гражданами консультаций по вопросам содержания, форм реализации и защиты их конституционных прав и свобод.

Разрешение проблемы гарантий свободы распространения информации в России невозможно без правового определения и обоснования самого данного понятия. Представляется, что, несмотря на всю сложность проблемы, усугубляемую нынешними социально-экономическими проблемами России, все же необходимо создать предпосылки для выработки правовых актов, обеспечивающих свободу распространения информации в нашей стране. Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Отказ в доступе к подобным информационным ресурсам может быть обжалован в суд.

Вопрос о доступе граждан к государственным органам является очень обширным. Он охватывает не только вопросы права граждан на правовую информацию, но и вопросы получения гражданами объективной и своевременной информации об этих органах, особенно о готовящихся решениях, затрагивающих права и существенные интересы граждан. Этот вопрос широко обсуждается в европейских странах. Диссертант рассматривает законодательство стран Европейского Союза, США по проблемам свободы информации и констатирует тенденцию к большей прозрачности этих отношений. Эта тенденция находит отражение в целом ряде нормативных правовых актов прогрессивного характера.

Законы, подтверждающие право на получение гражданами информации и определяющие порядок предоставления информации, действуют сегодня более чем в 40 странах мира. Законодательство об общественном доступе к информации, так называемом «правлении при солнечном свете» появилось давно. Приоритет правового регулирования этой сферы общественных отношений принадлежит Швеции, в которой еще в 1766 году вступил в действие Акт о свободе печати, причем и сегодня этот акт признается составной частью Конституции. Акт впервые в мире установил систему публичного характера официальных документов властных структур и, тем самым, открытый характер отправления государственной власти. Следующей страной, подтвердившей право граждан получать информацию, стали Соединенные Штаты Америки, принявшие в 1966 г. закон «О свободе информации».

Глава П - «Право граждан на доступ к правовой информации» -

посвящена обоснованию социальной потребности, представлению понятия и видов правовой информации (§ 1); анализу принципа обязательности опубликования нормативных правовых актов как основы их юридической силы (§ 2).

Качественное обновление общества, становление правового государства невозможно без формирования в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности. Началом реальных работ по правовой информатизации в России, в рамках которой решается задача обеспечения правовой информированности, можно считать 1993 г., когда Указом Президента Российской Федерации № 966 была утверждена Концепция правовой информатизации в России.

Диссертант приводит основные характеристики правовой информации: а) принцип открытости правовой информации, который предполагает доступность всех правовых актов, за исключением ограничений в соответствии с действующим законодательством; б) принцип официальности правовой информации предполагает использование только официальных источников правовой информации для обеспечения деятельности государственных органов и для удовлетворения потребностей граждан; в) принцип информационной безопасности предполагает внедрение и использование сертификационных средств обеспечения целостности и достоверности официальных текстов правовых актов в электронном виде при их выпуске, хранении и распространении; г) принцип оперативности доведения правовой информации; д) принцип взаимодействия государственного и негосударственного секторов.

Диссертант выделяет два типа правовой информации: специализированную (в том числе тексты официальных документов), рассчитанную на использование в профессиональной юридической деятельности и смежных с ней областях; и популярную - адресованную обычным гражданам. На сегодняшний день наилучшим образом ситуация сложилась относительно документов первого типа. Общие принципы правового информирования заложены в Федеральном законе от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации», Указе Президента РФ от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов».

Одной из обязанностей государства, установленной международно-правовыми актами, является требование уважать право человека и граждани-

на на информацию и содействовать его реализации. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Значимость и самостоятельность этой стадии законодательного процесса обусловлены тем, что право на информацию о новых правовых актах - одно из общепризнанных международным сообществом прав человека. Опубликование закона означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, который воспроизводит полный аутентичный текст закона1. Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого нормативного правового акта, широкое ознакомление с законом общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.

Таким образом, с опубликованием в официальном издании нормативного правового акта связано не только донесение его содержания до граждан, но и его вступление в силу, то есть переход в категорию обязательных для исполнения всеми субъектами права. Это конституционное положение распространяется как на федеральные документы, так и на нормативные правовые акты органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Однако, отмечает диссертант, во многих субъектах Российской Федерации недостаточно четко определен порядок опубликования нормативных правовых актов, на региональном уровне практически не существует системы опубликования судебной практики. Эта проблема имеет как объективные, так и субъективные причины. С одной стороны, объемы такой информации велики, что требует значительных ресурсов для публикаций, с другой стороны, существует определенное предубеждение специалистов против широкого доступа к судебной практике. Однако на федеральном уровне эта проблема частично решена, существуют специализированные официальные печатные издания: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, Бюллетень Верховного Суда РФ, Вестник Конституционного Суда РФ.

Диссертант различает следующие формы опубликования официальной информации по ее содержанию: 1) опубликование нормативно-правовой ин-

1 См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р..Ф. Васильев. М.: Юриспруденция, 2000. С.227.

формации; 2) опубликование регулярных докладов (отчетов) о проделанной работе; 3) распространение официальной информации, связанной с текущими событиями (обращения, ответы, выступления, комментарии и др.).

В контексте решения проблем по обеспечению гласности принципиально важным обстоятельством является не только сам формальный акт опубликования, но также и достижение фактической доступности гражданам соответствующей правовой информации, т.е. полноценная реализация содержания обязанности по опубликованию нормативных правовых актов. Среди проблем регулирования процедуры опубликования нормативных правовых актов диссертант выделяет необходимость разработки более четких критериев для случаев, когда нормативные правовые акты считаются затрагивающими и не затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина. Нормативные правовые акты затрагивают право свободы и обязанности, когда данным актом устанавливаются дополнительные права или обязанности гражданина; когда в этом акте гражданин может найти руководство к каким-либо практическим действиям для защиты своих конкретных интересов.

Глава 1П - «Право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти» - посвящена обоснованию права на информацию о деятельности органов государственной власти как фактора обеспечения участия граждан в управлении государством (§ 1); изучению регламентации распространения информации о деятельности органов государственной власти в Российской Федерации (§ 2); исследованию значения открытости информации о деятельности органов государственной власти в условиях проведения в стране административной реформы (§ 3).

Построение демократического правового государства возможно только при наличии отлаженной системы информационного взаимодействия между государством и обществом. Следовательно, государство, его структуры и представители должны выступать как потребители и источники информации. Ст. 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в ней предусматриваются различные формы этого участия. В то же время, отмечает диссертант, существуют определенные пробелы в механизме реализации этого права, раскрывая механизм реализации права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти. Реализация указанного права возможна путем непосредственного обращения гражданина в органы власти и путем опубликования официальной информации.

В Указе Президента Российской Федерации «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» от 31 декабря 1993 г. подтверждается, что деятельность органов государственной службы основывается на принципах информационной открытости, что выражается в доступности информации, ее систематической подаче и в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных служащих. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» право граждан на информацию рассматривается как принцип «доступности информации о государственной службе» (ст. 4. п.6). Диссертант проводит различие между информационным обслуживанием населения и, собственно, возможностью гражданина требовать от государства информацию, затрагивающую его интересы. Официально выпускаемая информация никогда не может заменить право каждого конкретного лица на поиск той информации, которая нужна этому лицу. Сущность права на доступ к информации проявляется не в том, что органы власти активно снабжают общество любой информацией по своему выбору, а в обратной связи в отношениях человека и государства. Решение этой задачи особенно актуально в связи с тем, что Россия наряду с развитыми странами подписала в июле 2000 г. Окинавскую хартию глобального информационного общества. Определенные обязательства вытекают для России и в связи с заключением Соглашения государств-участников СНГ от 21 октября 1994 г. об обмене правовой информацией, а также обязательствами России как члена Совета Европы.

В диссертации рассматриваются элементы структуры права на доступ к информации, т.е. правомочия по непосредственному и опосредованному доступу к информации о деятельности органов государственной власти. Для практической реализации положений Конституции Российской Федерации и международных обязательств России необходимо обеспечение информационной гласности в деятельности власти, связанное, в частности, с формированием открытых государственных информационных ресурсов и обеспечением свободного доступа к ним граждан, организаций и органов власти. Обеспечение доступа к открытым государственным информационным ресурсам позволит создать условия для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в России.

Отечественное законодательство содержит достаточное количество норм, регламентирующих право на получение информации о деятельности органов государственной власти. Диссертант особо обращается к нормативным правовым актам, составляющим правовую основу ограничения доступа к

информации органов государственной власти: ст. ст. 10 и 11 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г., которые устанавливают виды информационных ресурсов по категориям доступа и основы правового режима персональных данных; ст. 139 Гражданского кодекса РФ, которая определяет общий правовой режим коммерческой и служебной тайны; Федеральный закон «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г.; Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г.; Постановление Правительства РСФСР «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г. Сегодня не установлено четкой единой классификации видов информации ограниченного доступа, хотя действующими нормативными актами определяется свыше 30 ее разновидностей. Наиболее часто в правовых документах употребляются понятия: государственная тайна, служебная тайна, коммерческая тайна, профессиональная тайна и тайна частной жизни.

Рассмотрение в диссертации конкретных примеров взаимоотношений граждан и государственных органов способствует уходу от теоретизации поднятой проблемы и придает обсуждению практическое звучание. Многие вопросы уже решены в действующем российском законодательстве, в соответствии с которым граждане имеют право обращаться к любым органам государственной власти и не только в случаях ущемления их законных прав и интересов.

Подводя итоги анализу вопроса о структуре права на доступ к информации, диссертант отмечает: структура данного субъективного права 1ражда-нина распадается на правовые возможности по непосредственному и опосредованному получению информации о деятельности органов власти. По способу непосредственного предоставления информации выделяются: а) правомочия по получению информации на основании запроса; б) в связи с посещением заседаний органов власти; в) на основании ознакомления с открытыми архивами органов власти.

По способу опосредованного предоставления информации выделяются возможности получения гражданином информации о деятельности органов власти посредством опубликования сведений в государственных и негосударственных СМИ, в специализированных брошюрах и сборниках официальной информации, посредством обеспечения доступа граждан к официальным страницам органов власти в сети Интернет, электронным базам данных на компактных носителях информации, общим библиотечным и архивным фон-

дам, стендам официальной информации в местах расположения органов власти и т.д.

Комплексный анализ нормативных правовых актов, регулирующих право граждан на информацию, позволяет диссертанту сформулировать предложения о совершенствовании федерального и регионального законодательства. Прежде всего, должен быть установлен в законе обобщенный перечень информации, которую органы и должностные лица обязаны предоставлять гражданам. Разработка проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» неоднократно предусматривалась Планами законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Длительность его разработки и проблемы согласования, во многом, обусловлены наличием пробелов в законодательстве, в частности, отсутствием четких определений основных понятий в информационной сфере и их соотношения. Проект актуализировал необходимость правового регулирования ряда спорных проблем: о служебной тайне и о гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов власти и органов местного самоуправления. В то же время, в диссертации анализируются противоречия и недостатки законопроекта.

Принятие законопроекта о доступе граждан к информации о деятельности органов власти позволит обеспечить: а) единую государственную политику в области доступа граждан к информации о деятельности органов власти и принимаемых ими решений, затрагивающих права, свободы, законные интересы граждан; б) прозрачность в деятельности органов государственной и муниципальной власти и становление механизма общественного контроля над их деятельностью.

Проблема доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти актуализировалась в связи с проведением очередного этапа административной реформы в России. Основными направлениями государственной политики в сфере доступа к информации в условиях проведения административной реформы являются: а) создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов; б) обеспечение национальной безопасности в сфере информатизации, а также обеспечение реализации прав граждан, организаций в условиях информатизации.

В настоящее время обозначена устойчивая тенденция к закреплению на федеральном уровне системы правовых основ доступа к информации. В январе 2001 г. была принята программа «Электронная Россия», рассчитанная на 2002 - 2010 гг., которая предусматривает качественное развитие компьютерных коммуникаций и формирование на их основе новых форм взаимодействия государства и граждан. В этом смысле в качестве первого шага можно рассматривать принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, то есть, раскрыта одна из процедур опосредованного доступа граждан к информации о работе органов государственной власти.

Сегодня процесс совершенствования законодательства о доступе граждан к информации о деятельности органов власти развивается весьма динамично. На это направлены разработанные в последние годы проекты Федеральных законов «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов власти и органов местного самоуправления», «О гарантиях права граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации», «О служебной тайне и о порядке обращения с конфиденциальной информацией в государственных органах и органах местного самоуправления» и др.

В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:

1. Задков A.A. Право гражданина Российской Федерации на доступ к информации: конституционно-правовой анализ. Монография - М.: Изд-во РГТЭУ, 2004.-11,8 п.л.

2. Задков A.A. Право на информацию: гарантии и обязанность // Национальные интересы. - 2004. - № 3. - 0,6 п.л.

3. Задков A.A. Конституционное право гражданина Российской Федерации на доступ к информации о деятельности органов государственной власти // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. 10. 2004. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2004. - 1 п.л.

4. Задков A.A. Конституционное закрепление права граждан Российской Федерации на информацию // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета.- 2006. - № 2 (14). - 0,8 п.л.

5. Задков A.A. Проблемы доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. 17. 2006. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2006. - 0,6 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Задкова Александра Алексеевича

Тема диссертационного исследования

Конституционное право гражданина Российской Федерации на доступ к информации

Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Шамба Тарас Миронович

Изготовление оригинал-макета

Подписано в печать^^/Тираж ЬО экз. Усл.п.л. /Л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ № %% Ъ

119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.

( *

№14 10 0

4MOO

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Задков, Александр Алексеевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава Т. Конституционные основы права граждан Российской Федерации на информацию.

§ 1. Конституционное закрепление права граждан Российской Федерации на информацию.

§ 2. Конституционно-правовые гарантии свободы распространения информации в Российской Федерации.

§ 3. Международный опыт конституционно-правового регулирования доступа граждан к информации.

Глава II, Право граждан на доступ к правовой информации.

§1. Правовая информация: понятие, виды, социальная потребность.

§ 2. Обязательность опубликования нормативных правовых актов как основа их юридической силы.

Глава III. Право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

§ 1. Право на информацию о деятельности органов государственной власти как фактор обеспечения участия граждан в управлении государством.

§ 2. Регламентация распространения информации о деятельности органов государственной власти в Российской Федерации.

§ 3. Административная реформа и обеспечение открытости информации о деятельности органов государственной власти.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации"

Конституции Российской Федерации 1993г. (глава 2), право на информацию непосредственно не названо. Однако, согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации, перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, к числу которых относится и право на информацию.

На основании ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации «каждый # имеет право свободно искать, получать, передавать . информацию любым законным способом.»1 - это составляет право граждан на доступ к информации, в том числе к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. Кроме того, право на доступ к информации тесно связано со свободой информации, закрепленной в ч. 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации.

Содержательно это проявляется в том, что если свободы мысли, слова и печати требуют невмешательства государства в их осуществление, то право на доступ к информации является отражением прямого сотрудничества, общения государства и конкретного гражданина, где государство выступает как активный участник, обеспечивающий все условия к тому, чтобы человек воспользовался своим правом.

Конституция Российской Федерации. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. обеспечить доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также систематическое информирование граждан о готовящихся и принятых решениях. Право на информацию - это также важный элемент статуса средств массовой информации (печать, телевидение, радио), без чего они не могут осуществлять свою функцию освещения деятельности государственных органов.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Проведенный в диссертационном исследовании анализ современного законодательства Российской Федерации на предмет закрепления в нем конституционного права гражданина на информацию позволяет сделать вывод о том, что первые шаги в направлении его научного обоснования и законодательного закрепления уже сделаны. Вместе с тем, ряд существенных вопросов до сих пор не нашли своего нормативного правового разрешения, отсутствуют многие нормативные акты, необходимые для того, чтобы конституционное право на информацию было гарантировано.

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

Поставленная цель обеспечивается в ходе решения следующих задач:

- представить право на информацию о деятельности органов государственной власти, как фактор обеспечения участия граждан в управлении государством и обосновать роль конституционно-правовых гарантий реализации этого права для достижения успешности административной реформы в Российской Федерации;

- выявить основные пробелы и коллизии в правовом регулировании права граждан Российской Федерации на доступ к информации и представить предложения по подготовке регламентирующих это право нормативных правовых актов.

В ходе исследования использованы такие методы научного познания, как конкретно-исторический; сравнительно-правовой; формально-юридический; социологический; структурно-функциональный; теоретико-прогностический и др. В частности, конкретно-исторический метод использован при представлении истории становления и правового закрепления права граждан на доступ к информации; сравнительно-правовой - при анализе зарубежного опыта конституционно-правового регулирования и гарантий обеспечения доступа к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. Это позволило, опираясь на исторически и международно апробированные подходы, рассмотреть проблемы свободы распространения информации в их динамике и исторической обусловленности, выявить элементы преемственности и этапности развития общества и государства. Теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

• право гражданина на информацию основывается на правах и свободах гражданина, гарантированных в демократических государствах: это свобода мысли (свобода мнений, убеждений), свобода слова (свобода самовыражения) и свобода печати (свобода массовой информации). Проведенный в диссертации анализ позволил выделить два направления при изучении развития конституционных прав граждан Российской Федерации в информационной сфере:

• конституционно-правовую часть механизма доступа российских граждан к информации составляют нормы ст. ст. 24, 29 и 42 Конституции Российской Федерации. Диссертант выводит право на информацию из положения ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», и определяет его как межотраслевой правовой институт, включающий в себя преимущественно нормы конституционного права. Поскольку право граждан на информацию приобрело ранг конституционного, диссертант классифицирует его с точки зрения общепринятого в отечественной конституционно-правовой науке деления субъективных прав и свобод на личные, политические и социально-экономические!. Так как до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. право гражданина на информацию сводилось к получению официальной информации и удовлетворению индивидуальных жалоб, то, по мнению диссертанта, его обоснованно относили к личным правам. Однако, считает диссертант, в современных условиях это право должно быть отнесено к группе политических прав;

1 См.: Права человека / Отв. Ред. Е.А. Лукашева. - М., 2000. органов местного самоуправления», который призван обеспечить гражданам Российской Федерации доступ не только к информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы, но и, вообще, к любой информации, доступ к которой специально не ограничен в соответствии с законом. Основной процедурой реализации права на доступ к информации выступает предоставление информации на основании запроса, то есть непосредственной реализации права.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в практической деятельности автора. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Задков, Александр Алексеевич, Москва

Заключение

Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информации, являющейся важным фактором общественной жизни, во многом определяющим перспективы успешного осуществления социально-политических и экономических преобразований российского общества.

Это обусловлено, прежде всего, следующими основными обстоятельствами:

- в условиях реализации конституционных прав граждан на свободу экономической, информационной и интеллектуальной деятельности существенно расширяются потребности социально активной части общества в расширении информационного взаимодействия как внутри страны, так и с внешним миром;

- интенсивное развитие информационной инфраструктуры и, прежде всего, информационно - телекоммуникационных систем, средств и систем связи, интеграция в мировое информационное пространство, а также информатизация практически всех сторон общественной жизни, деятельности органов государственной власти и управления существенно усилили зависимость эффективности функционирования общества и государства от состояния информационной сферы;

- индустрия информатизации, телекоммуникации и связи, информационных услуг на современном этапе развития человечества является одной из наиболее динамично развивающихся сфер мировой экономики, способной конкурировать по доходности с топливно-энергетическим комплексом, автомобилестроением и определяющей наукоемкость промышленной продукции, ее конкурентоспособность на мировом рынке;

- информационная инфраструктура, информационные ресурсы во все большей степени становятся ареной межгосударственной борьбы за мировое лидерство, достижение противоборствующими странами определенных стратегических и тактических политических целей и с учетом возрастающей зависимости российского общества от устойчивого функционирования информационной инфраструктуры обеспечение безопасности интересов в этой сфере становится важным фактором национальной безопасности любого государства;

- индивидуальное, групповое и массовое сознание людей все в большей степени зависят от деятельности средств массовой информации и массовой коммуникации.

История развития государственности в России, к сожалению, отмечена отсутствием должных демократических и цивилизованных отношений между гражданами и государством. Тщательный анализ указанных проблем в ретроспективном аспекте российской истории и с исследованием зарубежного опыта оказывает позитивное воздействие на совершенствование организации этого процесса в Российской Федерации.

По-видимому, проблема носит общий характер: государственная власть и гражданин, отношения граждан и государства. Рассмотрение этих вопросов в таком контексте, с анализом конкретных случаев позволит выработать практические рекомендации для законодательных, исполнительных и судебных органов. Тем не менее, существующая к настоящему моменту в нашей стране система распространения правовой информации в основном ориентирована на информирование государственных органов, учреждений и организаций.

Гражданин с его гарантированным Конституцией правом на информацию «выпадает» при рассмотрении проблем предоставления информации органам государственной власти. Государство рассматривает информатизацию как одну из целей своей деятельности, а человека, гражданина - как элемент этой цели. С одной стороны, вроде все делается для его блага, но с другой - он вновь становится как бы «кирпичиком», «винтиком» будущего информационного общества. И это весьма симптоматично. Патернализм государства, которое «за все в ответе», на деле, как известно, превращается во власть чиновника, который обладает информацией. Право на доступ к информации необходимо толковать в широком смысле - это право человека, частным случаем которого является право на доступ к информации государственных органов. Существует и другой аспект проблемы. В жизни государство предстает в виде конкретных органов власти и чиновников, которые эту власть осуществляют. Численность аппарата хоть и велика, но все же составляет небольшой процент от общей численности населения. Следовательно, в обществе в процентном отношении гарантированный доступ к информации имеет лишь малая его часть.

Поэтому именно сейчас представляется необходимым принять решительные действия по гармонизации нормативно-правового регулирования механизма реализации гражданами конституционного права на информацию в Российской Федерации.

Чтобы упорядочить развитие нормативно-правовой базы реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, необходимо разработать и принять на федеральном уровне Концепцию развития законодательства, обеспечивающего реализацию в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, где, в частности, наметить пути их дальнейшего развития. Надлежит:

1. Привести в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации Федеральный закон «О средствах массовой информации».

2. Принять Федеральные законы «О свободе поиска информации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в которых определить с точки зрения правового гражданского общества правила сбора информации как для частных нужд граждан России, так и для дальнейшего распространения по каналам СМИ. Необходимо заметить, что принятие этого закона перерастает рамки отдельно взятого конституционного права и принимает масштабы насущной необходимости для реализации любого из зафиксированных в Конституции прав. Однако, в отличие от политических, права и свободы, которые достаточно условно, но совсем не беспричинно их исследователи отнесли к иным категориям, взаимодействуют с правом на обращения еще более косвенным образом.

3. Разработать Закон «О распространении массовой информации в обществе», в котором дать однозначное определение цензуры и сформулировать политические, социально-экономические, правовые и временные условия введения цензуры на территории России.

Реализация права на доступ к информации имеет значительную ценность для государства. При осуществлении этого права раскрывается важная характеристика демократического государства, так как открывается возможность прямого контакта человека и государства, причем по выбору человека, что свидетельствует о гибком современном стиле деятельности государственных органов

Как показывает анализ опыта законодательного обеспечения права на доступ граждан к информации органов власти, в основе решения всего комплекса вопросов открытости, транспарентности власти должен лежать выверенный баланс информационных интересов государства и гражданского общества. Для современной России поиск этого баланса - весьма сложная, но актуальная задача, ибо его нахождение станет серьезным фактором успешной реализации административной реформы.

На это направлены разработанные в последние два года проекты Федеральных Законов «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов власти и органов местного самоуправления», «О гарантиях права граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации», «О служебной тайне и о порядке обращения с конфиденциальной информацией в государственных органах и органах местного самоуправления» и др.

Эти проекты - знаменуют собой новый этап в развитии российского законодательства по вопросам реализации информационных правомочий граждан, ибо исходят они из принципа презумпции доступности и открытости официальной информации с четкими, определенными федеральными законами, изъятиями из этой презумпции в пользу соответствующих личных, общественных и государственных интересов. Это основная, принципиальная характеристика законопроектов, с одной стороны, показывает движение России по пути построения гражданского общества, а с другой стороны, гарантирует, в случае принятия, этим законам нелегкую судьбу в стране, где практически отсутствует информационная культура в системе отношении «государство-общество-человек», где перманентно присутствуют коллизии законов, где на уровне ментальной характеристики закреплено доминирование государства над личностью.

Вместе с тем, пока прозрачность власти не станет законодательно закрепленной реальностью, борьба с бюрократизмом и коррупцией, общественный контроль и активное участие граждан в управлении государством сохранят декларативный характер. Именно информационная прозрачность государственной власти позволит преобразовать ее в гибкую, эффективную и ответственную систему, защищающую права и свободы граждан. Принятие вышерассмотренных проектов федеральных законов будет способствовать установлению принципиально новых для России отношений между обществом и властью. Их суть - контроль гражданского общества над государством.

Несомненно, что российские государственные органы сталкиваются с ситуациями, близкими западноевропейским. Конституция Российской Федерации провозглашает право граждан на доступ к информации. Многие законы в этой области уже приняты или находятся в стадии обсуждения, и центральной проблемой становится применение в реальных условиях этих новых правовых норм.

Осуществление в нашей стране политических и экономических реформ, вступление России в Совет Европы, формирование правового государства и гражданского общества как никогда остро ставят сложнейшие задачи в области информационно-правового обеспечения населения Российской Федерации, органов государственной власти и местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, а также общественных организаций.

Возрастающее значение эта проблема приобретает в связи с качественно новым этапом развития хозяйственных связей на уровне субъектов Российской Федерации, экономических и политических отношений со странами-участницами Содружества Независимых Государств, членами Совета Европы, другими государствами, а также международными организациями. Одним из главных приоритетов политики Российской Федерации в области информационно-правового обеспечения является создание механизмов предоставления широкого общественного доступа к официальным документам и иной актуальной правовой информации, что будет также способствовать развитию существующих и налаживанию новых форм экономического сотрудничества, общественных связей, в том числе в сфере науки, образования и культуры.

Необходимо отметить, что в России сегодня практически не существует целостной системы информационно-правового обеспечения населения, что по существу усиливает правовой нигилизм, не позволяя говорить о решении задачи повышения правовой культуры в масштабах всего общества. Проблема усугубляется наличием различного рода информационных структур в федеральных органах государственной власти и органах власти субъектов Российской Федерации, деятельность которых практически не связана между собой.

Серьезными последствиями такого положения дел являются: несоответствие характера, содержания и объема информации, накапливаемой в отдельных информационных структурах, их возможностям по обработке правовой информации; чрезвычайно низкий коэффициент ее использования; недостаток кадров, способных квалифицированно оперировать правовой информацией; неоправданные материальные затраты, все это делает правовую информацию практически недоступной для граждан, особенно с низким и даже средним уровнем доходов.

Отмеченные факторы в значительной степени препятствуют реализации действующего законодательства Российской Федерации, гарантирующего право граждан на доступ к правовой информации. В этих условиях назрела необходимость разработки комплекса мер (концептуального, методологического, организационного и иного характера) по созданию действенной системы информационно-правового обеспечения, в первую очередь населения России.

Анализируя правовое обеспечение реализации права граждан на получение и использование информации, можно сделать вывод, о том, что Конституция Российской Федерации содержит основополагающие нормы, касающиеся доступа к информации, но они не находят необходимой конкретизации в нормативных актах нижестоящего уровня. Следствием этого становится то, что, провозглашая право, законодательство не предоставляет практических путей для его реализации.

Наиболее полная информация для гражданина нужна по той же причине, что и для законодателя и правоприменителя — для принятия решений, но, естественно, на своем уровне. Три основные стадии управленческого процесса - сбор и обработка информации, оценка ее с позиций определенных норм и принятие решения - характерны и для личностной саморегуляции как одной из разновидностей управления. Поэтому человек также стремится иметь максимум ценной информации для принятия приемлемого решения, выгодного для него. Реализация такого стремления - свидетельство свободы гражданина. «Чтобы быть свободным, - пишет А.И.Ракитов, - т.е. принимать решения со знанием дела и обладать необходимыми техническими средствами, а также социальными ресурсами для их реализации, человек должен быть свободен в политическом и юридическом смысле, свободен нравственно и иметь беспрепятственный доступ ко всем видам, формам и уровням информации»1.

Отсюда, конституционное закрепление данного права — шаг вперед в расширении информационных возможностей, а значит и свободы личности, в развитии новых информационных отношений между человеком и государством. Вместе с тем, для того, чтобы оно стало живым и действенным правом, необходимы соответствующие гарантии, которые состоят из условий, обеспечивающих беспрепятственное осуществление этого права и составляющих по сути дела механизм его реализации. Остановимся на политических, законодательных и организационно-технических мерах.

Политические гарантии связаны с дальнейшим проведением демократических преобразований (при этом, не заимствуя механически опыт Запада), что, несомненно, будет способствовать наиболее полной реализации права на получение информации. В свою очередь, использование персональных компьютеров в политической сфере все больше и больше будет влиять на практику

1 Ракитов А. И. Философия компьютерной революции. -М., 1991. -С.71. демократии, будет изменять отношение между властью государства и гражданского общества. Компьютеризация обеспечит широкий доступ к информации и тем самым облегчит функционирование общества, привлекая к участию в его управлении любую заинтересованную сторону, обеспечит более полное осуществление народовластия.

Среди законодательных гарантий необходимо выделить потребность в принятии специального закона «О праве на информацию», где важно закрепить основы информационной системы в стране, дать нормативную характеристику информации и ее видов, определить права и обязанности субъектов информационных отношений, юридический режим работы с информацией. Подобные законы есть в США. Германии, Франции и т.д. У нас же, как справедливо пишет В.М.Савицкий, до сих пор никто «не может с уверенностью сказать, позволит ли ему сановный чиновник ознакомиться с необходимыми справками, решениями и т.д. Мы живем в стране, где еще многие сведения упрятаны за семью печатями. Но в таких условиях невозможно создать нормальное гражданское общество».1

Особую роль в становлении эффективного законодательного механизма информационной открытости власти на территории России призван сыграть готовящийся к принятию проект закона «О праве на информацию». Его предмет — обеспечение права именно каждого на свободный поиск, получение и передачу информации. Сфера массовой информации - предмет регулирования иных законов: «О средствах массовой информации», «О теле- и радиовещании», «О телекоммуникациях» и т. д. Но важно понимать, что новый, более широкий правовой канал самостоятельного доступа к информации непосредственно для каждого, уже без посредника - журналиста, надлежит создавать не вместо «журналистского» канала, а в параллель с ним. Именно такая демонополизация каналов информационной открытости обеспечит нам искомые и желаемые социальный и личностный эффекты, будет отвечать потребностям становления в России правового государства и открытого гражданского общества.

Сегодня в Российской Федерации не существует целостной системы информационно-правового обеспечения населения, что по существу усиливает правовой нигилизм, не позволяя говорить о решении задачи повышения правовой культуры в масштабах всего общества.В этих условиях назрела необходимость разработки комплекса мер - концептуального, методологического,

1 Савицкий В. М. Без пустопорожней трескотни. // Глобус. - М., 1999. - С.6. организационного и иного характера - по созданию действенной системы информационно-правового обеспечения, в первую очередь населения России.

Итак, конституционно-правовое обеспечение деятельности средств массовой информации призвано упорядочить движение информационных потоков, создать условия для развития гражданского общества, цивилизованного диалога власти, общества, граждан, обеспечить нормальные условия для профессиональной деятельности журналистов и перевести социальные конфликты в плоскость конструктивных дискуссий.

Свободный доступ граждан к информации является показателем открытости органов власти и критерием развитости гражданского общества. Информационная прозрачность, открытость и доступность для граждан информации о деятельности органов власти - показатель реального гражданского контроля над властью. Информация не должна быть монополизирована, она должна быть открыта для всех желающих ее получить. Между тем, это требует соответствующего правового обеспечения, т. к. действующее российское законодательство не решает проблему установления информационной прозрачности ни обычными методами, ни тем более - с помощью сети Интернет. Более того, многие законы и нормативные акты так или иначе ограничивают распространение информации. В итоге, законодательство более способствует закрытости, необязательности, безответственности в предоставлении информации органами государственной власти. '

В последние годы обозначилась активность российских законодателей в решении этой проблемы. Однако существующие коллизии действующих и вновь принимаемых законов или обсуждаемых законопроектов, политические интересы тормозят процесс формирования действенной системы правового регулирования информационных отношений в России в целом и обеспечения права граждан на доступ к информации органов власти.

Простота и легкость получения гражданами страны необходимой и интересующей их общественно значимой информации является самым надежным индикатором цивилизованности и открытости государственного устройства страны. Вступая в Совет Европы, Россия обязалась реализовать на своей территории европейские стандарты открытости официальной информации. Однако до настоящего времени в этой области мало что сделано. Несмотря на неоднократно высказывавшееся Президентом РФ стремление обеспечить информационную открытость государственных учреждений, получение социально значимой информации по-прежнему затруднено. Даже журналисты, имеющие особые права на получение информации, часто сталкиваются с практикой немотивированного отказа в предоставлении информации.

Первыми попытками создания правового механизма для обеспечения и регулирования информационных правомочий граждан стали проекты федеральных законов «О праве на информацию» (находится в Государственной Думе с 1996 г.) и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (2003г.)1.

Формирование механизмов, обеспечивающих доступ к информации, предусмотрено также в федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 г. № 65. Главная цель программы - объединить в общее информационное пространство всю Россию, одной из задач программы стало решение болезненной для России проблемы - придание официального статуса электронному документообороту2. На обеспечение доступа к информации органов власти направлено и Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».

В соответствии с «Основными направлениями нормативного правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации», одобренными Межведомственной комиссией Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности (Решение № 5.4 от 27.11.2001 г.) в число первоочередных мер по совершенствованию нормативного правового

1 Как отмечает И. Дзялошинский (Президент Правозащитного фонда «Комиссия по свободе доступа к информации») в статье «Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации», практика других стран свидетельствует о том, что принятие специальных законов о доступе к информации существенно улучшает ситуацию в этой сфере. Об этом говорит опыт Австралии (Freedom of Information Act, 1982), Австрии (Act 15.05.87. Вступил в силу с 01.01.88 г.), Бельгии (Act on the Openness of Administration. Принят 11.04.94 г. Вступил в силу 01.07.94 г.), Венгрии (ActNo.LXIII of 1992 on Protection of Personal Data and Disclosure of Data of Public Interest. Принят Венгерским парламентом 27.10.92 г.), Италии (Act of 8 June 1990, No. 142/90 Ordinamento delle autonomic locali; Act of 7 August 1990, No. 241/90), Канады (Access to Information Act, 1983), Нидерландов (Act on Public Access to Information, Staatsblad,1991), Норвегии (Act on Public Access to Documents, 1970), США (The Federal Freedom of Information Act, 20.06.66 г.; The Federal Privacy Act; The Federal Sunshine Act, 13.09.76 г.), и других стран.

2 См.: Интернет - гроза чиновников: «Электронная Россия» двинет вперед административную реформу // Российская газета. - 30 мая 2003. - № 103. обеспечения информационной безопасности включена разработка следующих законопроектов: «О персональных данных», «О праве на информацию», «О коммерческой тайне», «О неприкосновенности частной жизни, о личной и семейной тайне», «О защите нравственности», «О служебной тайне», «О национальной безопасности».

Однако указанные законы до сих пор не приняты (кроме федерального закона «О коммерческой тайне», который отклонен Советом Федерации). В Министерство юстиции России так и не поступали соответствующие предложения от федеральных органов исполнительной власти, которые должны стать головными исполнителями по разработке этих законопроектов, по их включению в планы законопроектной деятельности в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации».

Не были представлены в установленном порядке (не соблюдены обязательные требования о представлении концепций законопроектов и проектов технических заданий на их разработку) предложения о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, а также по подготовке проектов нормативных правовых актов, направленных на усиление ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти и представителей государства в акционерных обществах за обеспечение информационной безопасности объектов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры Российской Федерации.

Важно, чтобы при подготовке законопроектов соблюдались требования, связанные с разработкой проектов правовых актов, предусмотренных этими законопроектами, а также необходимых для их исполнения, поскольку формальное выполнение таких требований зачастую тормозит реализацию уже принятых федеральных законов. Примером этого является Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи», который практически не действует два года из-за отсутствия подзаконных актов.

Необходимо иметь в виду, что нормативные правовые акты по вопросам доступа к информации, принимаемые и разрабатываемые в последнее время, касаются, в основном, обеспечения граждан информацией посредством обращения к информационным системам общего пользования, в частности, сети Интернет.

Рассматривая приоритеты развития законодательства в области обеспечения информационной безопасности, представляется, что законодательное урегулирование механизма реализации конституционного права каждого искать и получать необходимую информацию на современном этапе развития России должно стать одним из таких приоритетов.

Автор: Задков, Александр Алексеевич
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Задков, Александр Алексеевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Задков, Александр Алексеевич, Москва

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Задков, Александр Алексеевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Задков, Александр Алексеевич, Москва