АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционное право на образование в России и зарубежных государствах»
На правах рукописи
ПЕТРОСЯН Том Эдвардович
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
5 И:0Н 2014
Москва 2014
005549475
005549475
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» ФГБОУВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: ПОНКИН Игорь Владиславович
доктор юридических наук, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы МИГСУ РАНХиГС, профессор
КУЧЕРЕНКО Петр Александрович
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», доцент
ПЧЕЛИНЦЕВ Анатолий Васильевич
доктор юридических наук, сопредседатель НП «Славянский правовой центр»
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Белгородский государственный национальный
исследовательский университет»
Защита состоится 27 июня 2014 г. в 12.00 на заседании диссертационного Совета ДК 504.001.04 по юридическим наукам в ФГБОУВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, корп. 1, кабинет 2312.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте РАНХиГС http://www.ranepa.ru.
Автореферат диссертации разослан «22 » мая 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
О.Н. Доронина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Конституционное право на образование является одним из важнейших и в то же время - одним из наиболее сложных для науки конституционного права прав человека. Вступление с 1 сентября 2013 г. в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации», а также принятие субъектами Российской Федерации новых законов об образовании (или существенное обновление таких законов), согласованных с вышеуказанным Федеральным законом, ставит на повестку дня вопрос о качестве и полноте конституционно-правовых гарантий права на образование, о согласованности федеральных и региональных норм российского законодательства в этой области.
Актуальность настоящего исследования также определяется приоритетами развития системы образования в России, обозначенными в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г.1 и закрепленными в Государственной программе Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 мая 2013 г. № 792-р , согласно паспорту которой миссией образования позиционируется обеспечение реализации каждым гражданином своего позитивного социального, культурного и экономического потенциала, в конечном итоге - социально-экономическое развитие России; для этого сфера образования должна обеспечивать доступность качественного образования на протяжении жизни каждого человека.
Существенная актуализация заявленной темы в последние годы обусловлена происходящими в области образования процессами глобализации, оказывающими существенное влияние на гарантии и реализацию конституционного права на образование, повышением внимания международных организаций (ООН, Совет Европы и др.) к теме надлежащей гарантированное™ конституционного права на образование. Так, значение конституционного права на образование нашло отражение в Рекомендации ПАСЕ № 1750(2006) от 29 мая 2006 г. «Школьное образование в целях всестороннего развития», Резолюции ПАСЕ № 1929(2013) от 24 апреля 2013 г. «Вопросы культуры и образования в работе национальных парламентов: европейская политика», Рекомендации
1 Послание Президента РФ- Федеральному Собранию от 12.12.2013 // Российская газета. -2013.-13 февраля.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. -2013. -№ 21. - Ст. 2671.
ПАСЕ №2015 (2013) от 24 апреля 2013 г. «Доступ молодежи к основным правам», Рекомендации ПАСЕ №2014(2013) от 24 апреля 2013 г. «Европейская молодежь: насущная задача в сфере образования», Резолюции ПАСЕ № 1930(2013) от 24 апреля 2013 г. «Европейская молодежь: насущная задача в сфере образования».
Увеличение количества решений Европейского суда по правам человека, касающихся указанного конституционного права3, на фоне все более часто выявляемых нарушений этого права в России4 определяет необходимость обращения к заявленной теме.
Степень научной исследованности темы. Конституционное право на образование не раз становилось предметом исследований, в частности, затрагивалось в работах В.М. Сырых, Е.Д. Волоховой, И.В. Понкина,
A.Н. Козырина, М.Н. Кузнецова, А.Г. Богатырева, JI.C. Гребнева, C.B. Курова, Н.С. Семёновой, A.A. Акбаева, В.И. Шкатулла и др. По этой теме были защищены диссертационные исследования C.B. Барабановой, C.B. Безуглова, А.Е. Бондаревского, Н.С. Голубковой, Т.В. Грачевой, О.М. Ильиной, O.E. Калпинской, Е.А. Каштановой, Т.Н. Матюшевой,
B.В. Рыбаковой, СЛ. Серегиной, М.В. Смирновой, О.Н. Столбушинской, О.В. Стульниковой, O.A. Тепляковой, Н.В. Третьяк, И.В. Тяпкиной, Д.В. Хромова, Е.С. Чугуновой и др. В советское время указанный круг вопросов исследовался в работах Т.С. Румянцевой, JI.A. Дольниковой, Б.С. Эбзеева и др. Из зарубежных авторов обоснованно выделить работы следующих авторов: Алессандра Лундстрём Сарелин, Фоне Кумэнс, Кишор Сингх, Агостино Рейс Монтейро, К. Томашевски, Кен Браун, Идее Никэйс, Клаус Дитер Бейтер, Ильва Бергстрём, Андрэж Легран, Дон Моррисон, Мике Верхейде, Моасир Гадотти, Ларри Вилмор, Кэтрин Райли, Дэниэл Лехнер, Мария Рон-Бальзера, Рэнделл Каррен, Нэвилл С. Хэррис, Эмерико Д. Лапати, И.М.М. Грегори, Саймон МакГрат, Уильям Тэйт, Грэхэм Хайдон, Майкл Имбер, Джаред Нэйменсон, Энн Китон и др.
Однако тема все еще остается неисчерпанной и нуждается в дальнейшем научной осмыслении.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу признания,
3 Cultural rights in the case-law of the European Court of human rights. - Strasbourg: Council of Europe, 2011.-P. 16-19.
4 См., например: Прокуратура края Забайкальского края: Нарушено конституционное право на образование 46 несовершеннолетних, находящихся в следственном изоляторе г. Читы // <http://procrf.ru/news/171813-prokuratura-kraya-narusheno-konstitutsionnoe.html>. -12.12.2013.
обеспечения, реализации и защиты конституционного права на образование, а также содержание указанного права, его значение и его место в общем объеме фундаментальных прав и свобод человека.
Предметом диссертационного исследования являются законодательство Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, международные акты, устанавливающие правовые гарантии и концептуальные основания признания, охраны и защиты конституционного права на образование, документы судебной практики по исследуемому кругу вопросов.
Цель диссертационной работы состоит в конституционно-правовом исследовании значения и содержания конституционного права на образование, значение этого права и его место в общем объеме фундаментальных прав и свобод человека, а также особенности правового закрепления гарантий указанного права в законодательстве российской Федерации.
Цель диссертационного исследования предопределила нижеследующие задачи диссертационной работы:
- научное осмысление содержания конституционного права на образование, в том числе раскрытие особенностей конституционно-правовой природы права на образование, отличающих указанное право от прочих фундаментальных прав человека, а также исследование структуры конституционного права на образование;
- исследование гарантий конституционного права на образование, особенностей их закрепления и реализации;
- конституционно-правовое исследование правового обеспечения конституционного права на образование в Российской Федерации (на федеральном и региональном уровнях), включая оценку степени полноты и качества закрепления гарантий конституционного права на образование в законодательстве Российской Федерации, анализ корреляций групп таких гарантий;
-анализ международно-правовых гарантий конституционного права на образование и особенностей интерпретации значения и содержания конституционного права на образование в практике Европейского суда по правам человека;
- сравнительно-правовое исследование особенностей правового закрепления гарантий конституционного права на образование в конституциях и законах об образовании зарубежных государств (на центральном и региональном уровнях);
— научное обобщение интерпретационных позиций в отношении значения и содержания конституционного права, отраженных в зарубежной судебной практике.
Методологическую основу диссертационной работы составили общенаучные методы исследования (анализ, включая системный анализ, синтез, индукция, дедукция и другие), кроме того - частнонаучные методы научного познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, юридико-лингвистический и др.)- Научный метод анализа выступил в качестве основного исследовательского метода, обеспечив накопление и обработку искомого референтного научного материала, получение результирующих научных обобщений и других выводов. Задействование метода системного анализа обеспечило возможность осмысления всей полноты правовых гарантий исследуемого права в законодательстве Российской Федерации, а также возможность фундаментального осмысления содержания конституционного права на образование во всей его многоаспектности, исследовать совокупность разнообразных и весьма многочисленных гарантий указанного права. Применение формально-юридического и юридико-лингвистического методов дали возможность выявить необходимую семантическую нагрузку норм, закрепляющих гарантии исследуемого права. Задействование сравнительно-правового исследовательского метода позволило осмыслить зарубежный опыт правового обеспечения права на образование, выработать необходимые обобщения найденных массивов зарубежных норм.
Источниковую, нормативную и эмпирическую основу диссертационного исследования составили:
^законодательство Российской Федерации, включая Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации», конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также законы субъектов Российской Федерации (прежде всего — об образовании); федеральные подзаконные акты и подзаконные акты субъектов Российской Федерации;
2) нормы международного права, международные документы и документы международных организаций;
3) конституции зарубежных государств мира (Андорра, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венесуэла, Гватемала, Германия, Гондурас, Доминиканская Республика, Иордания, Иран, Испания, Италия, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Мексика, Объединенные Арабские Эмираты, Перу, Португалия, США, Чили, Швейцария, Япония), а также конституции
внутригосударственных субъектов ряда из вышеуказанных зарубежных государств (Аргентины и Германии);
4) законы об образовании 10 зарубежных государств мира (Аргентины, Армении, Бельгии, Германии, Испании, Мексики, Польши, Сербии, Словакии, Франции, Чехии) и 59 внутригосударственных субъектов ряда из вышеуказанных зарубежных государств (всего автором было исследовано 69 зарубежных законов об образовании);
5) решения зарубежных судебных органов (Великобритания, Индия, Ирландия, Канада, Колумбия, США (федеральные суды, суды штатов Калифорния, Алабама, Северная Каролина, Западная Виргиния, Флорида, Массачусетс), Филиппины, Южно-Африканская Республика).
Был также произведен тщательный обзор значительного объема зарубежной и отечественной научной литературы по теме настоящего исследования и по сопряженным с нею вопросам.
Научная новизна диссертации определяется авторской постановкой цели и задач, авторской концепцией осмысления и описания заявленной научной темы, особенностями примененной научной методологии, а также следующими научными результатами в рамках представленной авторской концепции конституционного права на образование:
-показаны особенности конституционно-правовой природы права на образование, отличающие указанное право от прочих фундаментальных прав человека, выявлена и описана структура указанного права, предложено авторское определение исследуемого права;
- исследованы структура общего объема гарантий конституционного права на образование, особенности закрепления и реализации таких гарантий;
- сделан вывод относительно степени полноты и качества закрепления гарантий конституционного права на образование в законодательстве Российской Федерации;
- представлен анализ международно-правовых гарантий конституционного права на образование, выявлены правовые позиции Европейского суда по правам человека и позиции в зарубежной судебной практике, существенные для понимания и толкования исследуемого права;
- представлен комплекс выводов по результатам проведенного сравнительно-правового исследования особенностей правового закрепления гарантий конституционного права на образование в конституциях и законах об образовании зарубежных государств.
Результатом проведенного конституционно-правового и сравнительно-правового научного исследования являются следующие выносимые на защиту и заявляемые как обладающие научной новизной положения:
1. Предложено авторское определение конституционного права на образование как обладающего сложной структурой права, в основе своей являющегося фундаментальным естественным правом человека, включающего в себя правопритязание на получение на недискриминационной основе сообразно своему возрасту до достижения определенного возраста (в рамках обязательного образования) гарантированных комплексов образовательных благ (как находящихся в сложной корреляции обучения и воспитания) и образовательных услуг определенного содержания (сообразно наклонностям, императивам и ожиданиям интеграции в общество), уровня и качества в определенное время и в пределах определенной (разумной) территориальной удаленности места получения образования от места жительства, а после окончания обязательного образования (вплоть до образования в течение всей жизни) — правопритязание на получение комплексов образовательных благ и образовательных услуг сообразно своим потребностям и наклонностям в целях профессиональной подготовки и/или личностного развития.
2. Правовая природа конституционного права на образование определяется нижеследующими его особенностями:
— детерминированность этого права (помимо частного интереса) прежде всего высоким публичным интересом, поскольку организация и обеспечение системы образования является одной из наиболее важных функций государства, юридически существенной для создания условий выполнения гражданами ряда своих конституционно определенных обязанностей, поддержания и сохранения научного и образовательного потенциала общества, солидарности общества и культурного наследия;
— онтология этого права как производного сложного взаимодействия ряда фундаментальных конституционно гарантированных прав и свобод человека: права на жизнь во взаимосвязи с правом на достойную жизнь (ч.1 ст.20 и ч.1 ст.7 Конституции РФ), права на свободное развитие человека во взаимосвязи с правом на свободное использование своих способностей (4.1 ст.7 и ч.1 ст.34), права на признание, реализацию, охрану и защиту достоинства личности человека (ч.1 ст.21), свободы творчества (чЛ ст.44 Конституции РФ), прав в области культуры (статья 44 Конституции РФ), права на информацию (часть 4
статьи 29 Конституции РФ); при этом рассматриваемое право одновременно выступает механизмом, обеспечивающим возможности полноценной реализации указанных прав; то есть связь конституционного права на образование с другими конституционно гарантируемыми правами и свободами человека такова, что не обеспечивая реализацию конституционного права на образование как фундаментального права человека, невозможно обеспечить реализацию некоторых других конституционных прав человека;
-сложная структура этого права (право на доступ к образованию определенных уровней, право на содержание образования, право на качество образования, право на территориальную и иную доступность образования, право на мобильность в образовании, право на направленность получаемого образования на интеграцию личности в общество и на личностное развитие и мн. др).
3. Проведенный сравнительно-правовой анализ опыта зарубежных государств мира в части правового обеспечения конституционного права на образование, а также соответствующего законодательства внутригосударственных субъектов ряда зарубежных государств, в т.ч. профильных законов об образовании, дал необходимые и достаточные основания для нижеследующих выводов:
-значение конституционного права на образование, впервые появившегося в конституциях некоторых европейских и латиноамериканских государств (Испания, Бразилия и др.) еще в середине XIX века (в отличие от России, где историю этого права как всеобщего условно следует вести от статьи 17 Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г.), в большинстве случаев находит в той или иной мере отражение на уровне конституций как государств, так и внутригосударственных субъектов, при этом очевидны существенные различия в осмысления и позиционировании конституционным законодателем в различных государствах места и значения конституционного права на образование в общем объеме конституционных прав и свобод человека и в объеме культурных прав человека, соответственно, разнятся и способы и меры детализации закрепления в конституциях императивов и гарантий конституционного права на образование;
- в большинстве федеративных и регионалистских государств вопросы обеспечения конституционного права на образование относятся к компетенции органов государственной власти регионов, а в ряде государств (как, например, в США) это предмет совместной компетенции органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления. Соответственно, в федеративных и регионалистских
государствах основной объем правовых гарантий, детализирующих и обеспечивающих конституционные гарантии конституционного права на образование, закреплен на уровне регионов, тогда как базовое правовое регулирование этого комплекса вопросов осуществляется или совместно федерацией с субъектами федерации или вообще преимущественно федерацией;
— современная тенденция развития и углубления децентрализации публичной власти только способствует такому явлению, как локализация образования (повышение значения органов местного самоуправления в регулировании образования);
- законы об образовании являются важнейшим источником права в интерпретации и детализирующем охвате объема гарантий конституционного права на образование. Общим в таких законах различных зарубежных государств выступают: а) закрепление прямых указаний на признание образования благом и ценностью для всего общества в целом, а права на образование - одним из фундаментальных прав человека, б) право на образование интерпретируется как сложносоставное, включающее в себя целый ряд элементов (самостоятельных прав). Различия состоят в: а) отнесении права на образование к той или иной группе прав, б) различных объемах и мерах императивности гарантий конституционного права на образование; в) различном значении, придаваемом тем или иным элементам конституционного права на образование.
4. Проведенное исследование особенностей и полноты закрепления гарантий конституционного права на образование в законодательстве Российской Федерации дало основания для авторского вывода о достаточности обеспеченности законодательно установленными гарантиями исследуемого конституционного права на образование (включая все его необходимые элементы). Те отдельные нарушения права на образования, которые имеют место в России, являются результатом неисполнения действующих гарантий, то есть результатом проблем правоприменительной практики (недостатки государственной системы защиты прав граждан в области образования, коррупционные проблемы в области образования, недостатки механизмов ответственности региональных органов государственной власти в области образования и органов местного самоуправления в этой области, недостатки деятельности непосредственно образовательных организаций).
5. Учёт наиболее эффективных решений в зарубежном законодательстве об образовании и в соответствующей зарубежной
правоприменительной практике позволил диссертанту сформулировать нижеследующие направления и меры совершенствования правоприменительной практики в Российской Федерации в части повышения гарантированности и защиты конституционного права на образование:
- введение на уровне субъекта Российской Федерации должности уполномоченного по правам человека в сфере образования;
- повышение активности деятельности органов самоуправления образовательных организаций (попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации, - ст. 26 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 27Э-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации») в части контроля содержания и качества образования, утверждения применяемых программ, а также в части защиты права обучающихся на образование;
- внедрение различных форм внутреннего самоаудита образовательных организаций в части оценки качества обеспечения условий для полноценной реализации конституционного права на образование;
-развитие сети и практики деятельности школ с этнокультурным (национальным) компонентом образования;
- введение механизмов отчетности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования непосредственно перед населением за качество обеспечения условий для полноценной реализации конституционного права на образование.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что в диссертации развиты научные конституционно-правовые представления о содержании конституционного права на образование, о системе правовых гарантий и особенностях реализации указанного права, что позволяет повысить качество правоприменительной практики по данному кругу вопросов.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для преподавания конституционного права, основ правового регулирования образования, могут быть полезны при подготовке соответствующих учебных и научно-методических пособий.
Практическое значение диссертационной работы определяется также тем, что диссертантом введены в научный оборот многочисленные новые источники, прежде всего - зарубежные законодательные акты в области образования.
Результаты диссертации могут быть применены в правотворческой деятельности законодательных органов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные научные результаты диссертации прошли обсуждение и были поддержаны на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» ФГЪОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также прошли апробацию в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, в числе которых следующие: круглый стол «Информационно-аналитическое обеспечение законодательного процесса» (31 мая 2012 года, г.Москва, РАНХиГС); уч,-методич. семинар для преподавателей образовательных учреждений, участвующих в реализации антикоррупционных программ (с 19 по 21 ноября 2012 года, г. Москва, РАНХиГС); семинар «Правотворчество и законодательный процесс» (с 19 по 21 ноября 2012 года, г.Москва, РАНХиГС); круглый стол «Об основных направлениях развития и совершенствования нормативной правовой базы системы аттестации научных кадров высшей квалификации» (21 мая 2013 года, г.Москва, Комитет Государственной Думы по образованию).
Верификация научных результатов диссертационного исследования была произведена на основе проведенного диссертантом в феврале - марте 2014 года анкетирования среди специалистов в области правового регулирования образования и управления образованием, что позволило подтвердить научную ценность диссертации и уточнить заложенную в неё авторскую концепцию.
Ряд научных наработок диссертанта и основанных на них его практических рекомендаций был внедрен при разработке и обсуждении в Государственной Думе Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», о чем имеется соответствующий официальный акт о внедрении.
Основные результаты диссертации отражены в научной монографии и ряде научных статей диссертанта, в том числе в изданиях из перечня ВАК Минобрнауки России.
Структура и содержание диссертации предопределяются поставленными в ней исследовательскими целью и задачами. Диссертация содержит введение, две главы, объединяющие 6 параграфов, заключение, список использованных источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении диссертационного исследования показаны теоретическая и практическая актуальность и значение заявленной темы, сформулированы объект и предмет диссертационного исследования, его цель и исследовательские задачи, определена мера исследованности темы. Представлено описание примененной научной методологии, обозначена эмпирическая, нормативная и иная источниковедческая основа исследования, расписаны основные научные результаты диссертационного исследования. Дан комплекс выносимых на защиту научных положений, сформулировано их теоретическое и практическое значение, изложены сведения об апробации результатов диссертации.
В главе 1 - «Понятие, ценностные основания и гарантии конституционного права на образование» - исследованы понятие, значение и содержание конституционного права на образование (§1.1), представлено системное исследование гарантий конституционного права на образование в законодательстве Российской Федерации (§ 1.2), проанализированы международно-правовые гарантии конституционного права на образование и позиции Европейского суда по правам человека относительно содержания и гарантий конституционного права на образование (§ 1.3).
Отмечено, что современные дискуссии о роли образования в культурной интеграции подрастающего поколения в национальную, общегосударственную и мировую культуру, в сохранении и развитии языковых культур народов и их национально-культурной идентичности определяют необходимость возвращения к вопросу о содержании конституционного права на образование, его переосмысления. Представлен краткий обзор научных дискуссий относительно значения и содержания конституционного права на образование. Указывается, что недавнее вступление в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЭ «Об образовании в Российской Федерации», к которому со стороны ряда экспертов были обоснованные нарекания именно в части качества и полноты гарантий права на образование, дает некоторые дополнительные возможности для диссертанта, поскольку в рамках нового законодательства избранная нами для исследования тема, очевидно, просто еще не была никем исследована. Вместе с тем, ограничиться только этим обстоятельством для производства характеризуемого научной новизной диссертационного исследования не представляется возможным, поэтому диссертантом, в отличие от авторов ранее выходивших работ по рассматриваемой тематике, избрана более обширная эмпирическая и
источниковая основа для исследования и избрана логика исследования, позволяющие расширить (прирастить) и систематизировать современные научные представления о значении, содержании и онтологии конституционного права на образование.
Дан краткий обзор истории становления и развития понимания и толкования права на образование.
По мнению диссертанта, функции государства относительно обеспечения реализации права человека на образование, вмененные государству международными актами о правах человека и, как правило, на основе имплементации положений таких актов или на основе признания их прямого действия в рамках правовой системы государства закрепленные в национальных законодательствах, проистекают из понимания и признания фундаментальной обязанности государства обеспечивать функционирование системы образования как носителя, воспроизводителя и транслятора комплекса общественных благ. Соответственно, суть права на образование заключается (если говорить упрощенно) в возможности получения на недискриминационной основе доступа к образованию определенного содержания, уровня и качества в определенное время и в пределах определенной (разумной) территориальной удаленности места получения образования от места жительства.
Предложено авторское определение понятия «конституционное право на образование».
Показано, что одним из основных элементов права на образование является право на получение начального образования в той или иной форме. Однако нет достаточных юридических и фактических оснований для ограничительного сведения конституционного права на образование до указанного права только лишь применительно к уровням начального или базового школьного образования (как вариант - права на образование для детей определенного возрастного диапазона). И право на образование следует интерпретировать как охватывающее также лиц всех других возрастов, помимо только несовершеннолетних.
Диссертант отмечает, что право на образование в основе своей является одним из фундаментальных естественных прав человека, это одно из тех прав, что принадлежат человеку исключительно по факту того, что он является человеком, с самого момента его рождения; такие права существуют объективно. И государство просто обязано гарантировать человеку это право, обеспечить необходимые и достаточные возможности полноценной и без всякой дискриминации реализации этого права. В отношении таких прав государство выступает исключительно в качестве
гаранта и защитника, но с другой стороны, государство может и не ограничиваться каким-то минимумом в установлении гарантий и обеспечении права на образование, предоставляя дополнительные гарантии этого права в расширенной и детализированной его интерпретации. Государство вправе самостоятельно принимать на себя дополнительные обязательства по расширению гарантий конституционного права на образование, интерпретируя таковое как существенно более широкое, нежели только касающееся начального или базового школьного уровня образования. Показаны мотивы и аргументы такого подхода со стороны государства и, соответственно, государственного финансирования инструментов обеспечения такого расширенного права на образование.
При этом комплексы обязанностей государства обеспечивать бесплатное и доступное образование могут существенно различаться в зависимости от соответствующего уровня образования. Более того, этот конституционно гарантированный минимум у разных государств может быть различен. Это может быть связано, в частности, с текущим уровнем финансовых возможностей. В любом случае это связано с разновесностью сегментов системы образования, когда государство не может себе позволить игнорировать систему школьного образования, которая должна быть обязательной для всех несовершеннолетних, но когда для, к примеру, высшего образования государство уже вполне может устанавливать какие-то ограничения для абитуриентов и требования для претендентов на финансовую поддержку их образования со стороны государства (в виде бюджетного финансирования определенной части общего количественного объема обучающихся в вузах, в виде персональных грантов и т.д.). А в отношении второго высшего, повышения квалификации, всех форм дополнительного образования государство вообще вправе минимизировать свои гарантии, предоставив решение этих вопросов рыночным механизмам.
Представлена и обоснована авторская концепция особенностей конституционно-правовой природы права на образование, отличающих указанное право от прочих фундаментальных прав человека. Показаны основные элементы конституционного права на образование (как интегрального и сложноструктурного). Отмечено, что удовлетворение потребностей населения в образовании может (и должно) достигаться различными способами.
Описан комплекс обязанностей государства по обеспечению возможности полноценной реализации конституционного права на
образование. Описаны основные характеристики государственной системы образования, отвечающей условиям надлежащей реализации права на образование.
Проведенный анализ российской и зарубежной практики правового, организационного и иного обеспечения конституционного права на образование (как в целом, так и отдельных прав, интегрально его образующих) позволил диссертанту выделить и детализировать ряд групп гарантий и корреспондирующих им инструментов, реализуемых органами публичной власти в целях обеспечения полноценной реализации конституционного права на образование.
Согласно авторской концепции диссертанта, обоснованно выделять нижеследующую многоуровневую систему конституционных гарантий конституционного права на образование: 1) прямое закрепление признания и гарантии конституционного права каждого на образование (часть 1 статьи 43 Конституции РФ); 2) закрепление гарантий права на образование применительно к уровням образования: гарантия права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (часть 2 статьи 42 Конституции РФ); гарантия права на получение высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии на конкурсной основе бесплатно (часть 3 статьи 42 Конституции РФ); обязательность получения детьми общего образования и соответствующие обязанности их родителей или лиц, их заменяющих (усиленная гарантия права на получение общего образования) (часть 4 статьи 42 Конституции РФ); 3) закрепление гарантий дозволения и обеспечения различных форм реализации конституционного права на образование: гарантии возможностей получения образования в различных формах (часть 5 статьи 42 Конституции РФ); гарантии возможностей получения образования в форме самообразования (часть 5 статьи 42 Конституции РФ); 4) базовые фундаментальные конституционно-правовые основы социальности государства, определяющие для государства императивы организации условий для реализации конституционного права на образование: закрепление социальности государства в качестве одной из конституционных характеристик Российской Федерации и в качестве одной из основ ее конституционного строя (статья 7 Конституции РФ); признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, вменение признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в обязанности государства (статья 2 Конституции РФ); 5) конституционное
положение об отнесении общих вопросов воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта к числу предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «е» части 1 статьи 72 Конституции РФ); 6) гарантии фундаментальных конституционных прав, производным которых является конституционное право на образование: права на жизнь во взаимосвязи с правом на достойную жизнь (часть 1 статьи 20 и часть 1 статьи 7 Конституции РФ), права на свободное развитие человека во взаимосвязи с правом на свободное использование своих способностей (часть 1 статьи 7 и часть 1 статьи 34 Конституции РФ), права на признание, реализацию, охрану и защиту достоинства личности человека (часть 1 статьи 21 Конституции РФ), свободы творчества (часть 1 статьи 44 Конституции РФ), прав в области культуры (статья 44 Конституции РФ), права на информацию (часть 4 статьи 29 Конституции РФ); конституционное право на образование одновременно выступает и механизмом, обеспечивающим возможности полноценной реализации указанных прав.
В законодательстве Российской Федерации закреплена многоуровневая система гарантий конституционного права на образование, включающая нижеследующие 6 уровней: 1) гарантии конституционного права на образование, закрепленные непосредственно в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.; 2) гарантии конституционного права на образование и составляющих его (как интегральное право) элементов - самостоятельных («ординарных») прав, закрепленные в Федеральном закона от 29 декабря 2012 г. №273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации»; 3) гарантии отдельных элементов или условий реализации конституционного права на образование, закрепленные в прочих федеральных законах; 4) гарантии конституционного права на образование, закрепленные в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации; 5) гарантии конституционного права на образование, непосредственно или косвенно закрепленные в региональных (субъектов Российской Федерации) законах об образовании; 6) гарантии конституционного права на образование, закрепленные в прочих региональных (субъектов Российской Федерации) законах.
Притом что Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» являет собой крупную интегральную гарантию указанного права и одновременно — совокупность многочисленных самостоятельных (ординарных) гарантий отдельных прав, составляющих интегральное конституционное право на образование, и условий реализации этих прав, многочисленных обеспечительных и
связанных гарантий, в диссертации выделена закрепленная в указанном Федеральном законе многоуровневая система ключевых (наиболее существенных) правовых гарантий конституционного права на образование.
Представлен объем выборки референтных теме исследования содержания и онтологии конституционного права на образование норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации, сделан ряд обобщающих выводов, чем достигается решение задачи исследования особенностей распределения гарантий исследуемого права не только в федеральном, но и в региональном законодательстве Российской Федерации.
Вместе с тем, остановиться в своем исследовании законодательства субъектов Российской Федерации только лишь на конституциях и уставах субъектов было бы необоснованно, и это привело бы к некоторой недостаточности обоснованности наших научных суждений. Поэтому диссертант обращается к анализу региональных законов, содержащих нормы, касающиеся права на образование. В процессе работы было непосредственно исследовано 75 региональных законов об образовании, о распределении полномочий органов публичной власти в этой области и о социальной поддержке некоторых категорий лиц в области образования. Дан ряд результирующих реализацию этого исследовательского направления выводов.
Сделан вывод о том, что в целом полнота и качество правового закрепления гарантий конституционного права на образования в России (и на федеральном, и на региональном уровнях) вполне достаточны, а следовательно — об отсутствии необходимости изменения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» в этой части. Вместе с тем, диссертант считает необходимой в последующем разработку и внедрение (в законодательство о судебной системе) облегченных процедур судебного разрешения споров, вытекающих из нарушений права на образование (по типу механизмов ампаро в Испании и в государствах Латинской Америки).
Исследуется комплекс международно-правовых гарантий конституционного права на образование, а также особенности интерпретации значения и содержания конституционного права на образование в практике Европейского суда по правам человека. Проведенный анализ особенностей интерпретации конституционного права на образование Европейским судом по правам человека позволил верифицировать и уточнить авторскую концепцию.
В главе 2 - «Зарубежный опыт правового обеспечения гарантий конституционного права на образование» - исследованы гарантии и содержание конституционного права на образование в конституциях зарубежных государств (§ 2.1), особенности закрепления гарантий конституционного права на образование в законодательстве зарубежных государств об образовании (§ 2.2), интерпретации значения и содержания конституционного права на образование в зарубежной судебной практике (§ 2.3).
Конституционно-правовое исследование (при ориентировании на должного уровня научный результат) указанного права требует обращения к обширному спектру источников, прежде всего — конституций различных государств мира (при достаточной объемности выборки таких норм).
Реализуя задачу отыскания структурных элементов и соответствующих гарантий конституционного права на образование (с необходимыми примерами в зарубежных конституциях) дан анализ референтных предмету исследования конституционные нормы о конституционном праве на образование 23 зарубежных государств. Проведенный сравнительно правовой анализ по указанным выше конституциям зарубежных государств позволил выделить основные группы конституционных норм, референтных к исследуемому предмету (конституционному праву на образование). Проделанная работа обеспечивает возможность осмысления и формулирования содержания конституционного права на образование, обоснованно позиционируя таковое как имеющее сложную структуру. Поскольку для федеративных государств существенное значение имеет распределение предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями публичной власти, постольку диссертант обращается к исследованию двух крупных зарубежных федераций на предмет выявления особенностей закрепления гарантий права на образование в конституциях субъектов этих федераций.
Проведенный в рамках авторского исследования многоуровневый и многоаспектный сравнительно-правовой анализ опыта 23 зарубежных государств мира (Андорра, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венесуэла, Гватемала, Германия, Гондурас, Доминиканская Республика, Иордания, Иран, Испания, Италия, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Мексика, Объединенные Арабские Эмираты, Перу, Португалия, Чили, Швейцария, Япония) в части правового обеспечения конституционного права на образование, а также соответствующего законодательства 28 внутригосударственных субъектов некоторых из вышеуказанных
зарубежных государств (Аргентины и Германии) (всего было исследовано 23 общенациональных (центральных, федеральных) конституции государств, 28 конституций внутригосударственных субъектов) позволил сделать ряд научных обобщений.
Исследование содержания и особенностей онтологии конституционного права на образование в условиях происходящих в сфере образования процессов глобализации требует задействования в качестве нормативной источниковой основы такого исследования норм профильных законов зарубежных государств об образовании (при условии достаточности и референтности выборки таких законов). Недостатком всех ранее представлявшихся в России исследований, посвященных конституционному праву на образование, являлось отсутствие такой источниковой основы. Между тем, сравнительно-правовой аспект в таком исследовании представляется чрезвычайно важным.
В диссертации представлено сравнительно-правовое исследование опыта 10 зарубежных государств мира (Аргентины, Армении, Бельгии, Германии, Испании, Мексики, Польши, Сербии, Словакии, Франции, Чехии) и 59 внутригосударственных субъектов некоторых из вышеуказанных зарубежных государств в сфере правового обеспечения права на образование в законах об образовании (всего автором было исследовано 69 зарубежных законов об образовании). Этот анализ позволил сделать ряд важных для достижения цели диссертации научных обобщений.
Для рассмотрения интерпретационных позиций в отношении значения и содержания конституционного права, отраженных в зарубежной судебной практике, диссертантом были проведенный анализ 31 судебного решения по 8 зарубежным государствам (Великобритания, Индия, Ирландия, Канада, Колумбия, США (федеральные суды, а также суды штатов Калифорния, Алабама, Северная Каролина, Западная Виргиния, Флорида, Массачусетс), Филиппины, Южно-Африканская Республика; всего исследовано свыше 300 судебных решений), с представлением в диссертации квинтэссенций интерпретационных правовых позиций ряда зарубежных судебных инстанций относительно особенностей признания, значения, содержания, онтологии и реализации конституционного права на образование. Это позволило, с учетом авторской интерпретации и доработки, выделить нижеследующие интерпретационные квинтэссенции, отражающие важнейшие смысловые элементы концепции содержания и онтологии конституционного права на образование:
— конституционное право на образование направлено на предоставление пользы и благ, даваемых образованием, и в основе своей, помимо частного интереса, имеет высокий публичный интерес, поскольку образование является наиболее важной функцией публичной власти государства, существенной для создания условий выполнения гражданами ряда своих конституционных обязанностей, поддержания солидарности общества и сохранения культурного наследия;
— связь конституционного права на образование с другими конституционно гарантируемыми правами и свободами человека такова, что не обеспечивая реализацию конституционного права на образование как фундаментального права человека, невозможно обеспечить реализацию некоторых других конституционных прав человека;
— конституционное право на образование не подразумевает права на получение образования в каком-либо конкретном учебном заведении, государство просто обязано гарантировать это право, обеспечив возможность его реализации в образовательной организации, разумно удаленной от места проживания обучающегося;
— образование является наиболее важной функцией публичной власти государства, очень важной для создания условий для выполнения гражданами ряда своих конституционных обязанностей, для поддержания структуры общества и сохранения политического и культурного наследия;
-значение конституционного права на образование отражается в том, что образование сегодня выступает главным инструментом пробуждения в ребенке знания культурных ценностей, его подготовки к последующему профессиональному обучению, оно помогает ребенку адаптироваться надлежащим образом к окружающей его среде и играет существенную роль в обеспечении возможности индивида успешно конкурировать в дальнейшем на рынке труда; и, напротив, лишение ребенка возможности получать образование существенно сказывается на социальном, экономическом, интеллектуальном и психологическом благополучии этого индивида и создает препятствия для совершения личных достижений;
— конституционное право на образование изначально обеспечивает ребенку возможность и условия получить личностное развитие, состояться как личность и преуспеть в жизни, то есть конституционное право на образование право тесно (взаимообусловливающе) связано с правом на личностное развитие и правом состояться как личности и занять достойное место в обществе;
- конституционное право, предполагающее правопритязание на получение пользы и благ от образования, является всеобщим правом, а не эксклюзивным правом какой-либо отдельной личности, соответственно, администрация образовательной организации вправе, для того, чтобы поддерживать дисциплину, временно отстранять и даже исключать из школы учеников при наличии достаточных на то юридических и фактических оснований; вместе с тем, реализацию права человека на образование нельзя приостанавливать исключительно из-за его ненадлежащего поведения, тем более, не соблюдая при этом надлежащую правовую процедуру;
- любые ограничения права на образование могут быть оправданы только очень существенными и убедительными основаниями, связанными с публичными интересами; при этом возможности ограничения права на образование в публичных интересах должны быть максимально возможно редуцированы (ограничены);
- государство имеет право, будучи обремененным серьезной ответственностью за обеспечение образования для своих граждан, устанавливать разумные правила, касающиеся организации базового образования; при этом обязанность государства обеспечить конституционное право на образование может быть сопряжена с необходимостью соответствия образования установленным государством минимальным стандартам;
- в числе гарантий конституционного права на образование важное место занимают гарантии обеспечения порядка, спокойной и безопасной атмосферы внутри образовательных организаций, а образование в целом должно соответствовать минимальным нравственным, интеллектуальным и социальным стандартам;
- базовое образование должно учитывать интеллектуальные и иные способности ребенка, реализующего право на это образование.
-право на образование предполагает наличие образовательных ресурсов, доступность, приемлемость и адаптируемость образования на всех его уровнях;
- конституционное право лиц с ограниченными возможностями на образование должно быть гарантировано;
-право на получение образования на государственном языке по своему выбору в государственном образовательном учреждении является конституционным правом, и для того чтобы обеспечить реализацию такого права, на государство налагается обязанность принимать во внимание все
разумные образовательные альтернативы и возможности в соответствии с принципами равенства, практичности и недискриминации.
Целевая нагрузка данного раздела включала две цели: 1) проверка и оценка авторской концепции понимания и интерпретации конституционного права на образование; 2) выявление дополнительных смыслов в интерпретации указанного конституционного права для уточнения и доработки авторской концепции. По результатам проведенного исследования также сделаны некоторые обобщения и уточнения авторской концепции.
В Заключении подведены основные итоги диссертационного исследования.
Научные результаты диссертации отражены в публикациях:
Научные монографии:
1. Петросян Т. Э. Конституционное право на образование. - М., 2014.- 135 с.
Статьи в журналах, входящих в перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, утвержденный ВАК Минобрнауки России:
2. Петросян Т.Э. Гарантии и содержание конституционного права на образование в конституциях зарубежных государств // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридич. науки». - 2014. - № 1. - С. 144— 149.
3. Петросян Т.Э. О некоторых особенностях вхождения Российской Федерации в Болонский процесс // Юрист вуза. - 2014. - № 3. - С. 57-62.
4. Петросян Т.Э. К вопросу о содержании, конституционно-правовой природе и онтологии конституционного права на образование // Право и образование. - 2014. -№ 3. - С. 34-39.
5. Петросян Т.Э., Шудегов В.Е., ШишовС.Е., Чертов В.А. Социальный аспект новаций законодателя в области образования // Высшее образование сегодня. - 2011. - № 6. - С. 6-9.
6. Петросян Т.Э., Шудегов В.Е., Шишов С.Е., Чертов В.А. Российское образование: коррупция в режиме выявления тенденций // Вестник Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный агроинженерный университет имени В.П. Горячкина». Сер. «Теория и методика профессионального образования». - 2011. -№ 4 (49). - С. 9-13.
Публикации в иных научных журналах и сборниках:
7. Петросян Т.Э. Обзор существующих определений конституционного права на образование // Нравственные императивы в праве. -2013.-№3,-С. 56-63.
8. Петросян Т.Э. Особенности закрепления гарантий конституционного права на образование в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации // Современный мир: Сравнительные исследования. - 2013. - № 3. - С. 14—40.
9. Петросян Т.Э. Особенности закрепления гарантий конституционного права на образование в законодательстве зарубежных государств об образовании // Нравственные императивы в праве. - 2013. - № 4. - С. 47-76.
10. Петросян Т.Э. Особенности закрепления гарантий конституционного права на образование в системе законодательства в сфере образования субъектов Российской Федерации // Современный мир: Сравнительные исследования. - 2013. — № 4. - С. 4-24.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Петросяна Тома Эдвардовича
Тема диссертационного исследования
«КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Понкин Игорь Владиславович
Изготовление оригинал-макета: Петросян Т.Э.
Издается в авторской редакции
Подписано в печать 08.05.2014. Формат 60x90/16. Гарнитура «Times New Roman». Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 1,2 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 2771. Отпечатано в ООО «Ваш полиграфический партнер» г. Москва, Ильменский проезд, д. 1
