АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционное право на образование в Российской Федерации»
На правах рукописи
Третьяк Наталья Владимировна
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2011
005006823
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Российской Федерации федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Комарова Валентина Викторовна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Эбзеев Борис Сафарович доктор юридических наук, профессор Саликов Марат Сабнрьянович
Ведущая организация Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»
Защита состоится 2012 года в 13.30 на заседании
диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина
Автореферат разослан 2011 года.
Ученый секретарь диссертационного совета /
доктор юридических наук, профессор А /? у НА.Михалева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современное состояние развития науки конституционного права обусловливает переориентацию исследовательских устремлений от общих вопросов к более конкретным. В нашем случае это означает предпочтение в исследовании не института прав и свобод человека и гражданина в целом, а лишь отдельной его составляющей -права на образование, поскольку проблематика общего характера в конституционном праве в определенной степени разрешена, необходимые знания накоплены, а концепции и теории выстроены.
Вместе с тем, в целях дальнейшего развития конституционно-правовой мысли существует потребность в углублении и конкретизации научных знаний. Поэтому большинство исследований в области прав и свобод личности, выполненных за последние несколько лет, посвящены определенным правам и свободам личности. Настоящая работа также обусловлена указанной научной тенденцией.
Актуальность изучения конституционного права на образование предопределена объективно существующими социальными потребностями.
Во-первых, возрастает значение образования как важнейшего общественного блага, доступ к которому обеспечивает всестороннее развитие личности, высокое социальное положение и материальную состоятельность граждан, а признание и гарантирование права на образование открывает реальную возможность для пользования им. Вместе с тем удовлетворение правовых притязаний человека во многом зависит от уровня организации системы образования, которая реформируется на протяжении длительного периода времени и нуждается в теоретических обобщениях и оценке. Кроме того, образование признано одним из приоритетных национальных проектов, что означает активизацию организационной, нормотворческой и финансовой деятельности государства в направлении усовершенствования условий получения образования.
Во-вторых, интеграция российской системы образования в международное образовательное пространство открывает для граждан широкие возможности в получении и продолжении образования не только внутри страны, но и за ее пределами. Эти процессы порождают проблемы интегрирования норм международного права, регулирующих сферу образования, в российскую национальную правовую систему, которые должны быть решены путем обеспечения соответствия законодательства об образовании положениям международных договоров Российской Федерации.
В-третьих, в последнее время произошло значительное обновление образовательного законодательства, что также требует научного осмысления.
Помимо социальных предпосылок существует и научная обусловленность в изучении заявленной темы. Значительно расширяется круг исследователей, занимающихся изучением права на образование, появляются новые работы, монографии, статьи, учебная литература, создаются исследовательские центры, выпускаются специализированные печатные издания.
Вместе с тем до сих пор отсутствуют современные комплексные исследования в сфере конституционного права на образование, позволяющие всесторонне охватить существо указанного права. Последние работы подобного плана были выполнены в 80-х годах прошлого столетия в принципиально иных правовых и политических условиях.
Следует отметить также научную перспективность исследования, определяемую реальной возможностью практического воплощения научных изысканий, в связи с продолжающимся активным нормотворчеством в области образования, в частности, проводимой Министерством образования и науки России работой по подготовке проекта единого интегрированного законодательного акта в сфере образования1.
Все указанные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.
'См.: Концепция проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (утв. Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности (прот. от 01.06.2009 г. № 20) [Электронный ресурс] URL-http://mon.gov.ni/dok/proj/6648/ (дата обращения: 29.08.2011).
4
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие сущности и содержания конституционного права личности на образование, гарантий и механизма его реализации.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- раскрыть правовое закрепление социального значения и функции образования;
- проанализировать процесс становления конституционного права на образование и его национального и международного признания;
- исследовать юридическую природу права на образование;
- определить место права на образование в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина;
- выявить конституционное содержание права на образование;
- изучить конституционные принципы права на образование, обеспечивающие его реализацию;
- проанализировать образовательное законодательство на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации, закрепляющим и гарантирующим право на образование;
- выявить правовые коллизии в области нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования;
- рассмотреть механизм защиты права на образование и изучить правоприменительную практику;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию образовательного законодательства.
Объектом исследования выступают конституционные отношения, складывающиеся в рамках осуществления права на образование, в динамике их становления и развития.
Предмет исследования составляют правовые нормы и идеи, лежащие в основе регулирования и реализации права на образование, а также
образовательное законодательство, международные договоры и судебные решения.
Степень научной разработанности темы исследования. В ходе проведения диссертационного исследования были использованы труды ведущих российских правоведов, исследовавших институт прав и свобод человека и гражданина, и, в частности, право на образование. В их числе работы С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, C.B. Барабановой, Л.Д. Воеводина, Е.Д. Волоховой, И.В. Демяненко, JI.A. Долышковой, Г.А. Дороховой, АЛ. Капустина, В.В. Кваниной, С.Ф. Кечекьяна, Е.И. Козловой, А.Н. Козырина, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, С.В.Курова, O.E. Кугафина, Е.А. Лукашевой, И.А. Малышок, М.С. Матейковича, Н.И. Матузова, Т.Н. Матюшевой, И.М. Мацкевич, A.A. Меншикова, В.В. Насонкипа, М.В. Никитина, И.Ф. Никитиной, Л.А. Нудненко, Ю.П. Орловского, Л. А. Резвановой, Т.С. Румянцевой, В.В. Рыбаковой, М.В. Смирновой, В.В. Спасской, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, O.A. Тепляковой, М.Ю. Федоровой, Т.Я. Хабриевой, В.И. Шкатуллы, Л С. Явича, Д.А. Ягофарова и др.
Методологическую основу исследования составляют диалектический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы познания и системно-функциональный анализ. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, а также судебной практики их применения. Полученные результаты исследования изложены и обобщены на основе формально-логического метода.
Эмпирическая база исследования представлена нормативными правовыми актами федерального уровня (57), субъектов Российской Федрации (13), международными правовыми актами и соглашениями, решениями Европейского суда по правам человека (более 20), материалами судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов (более 35), материалами правоприменительной практики (отчеты Рособрнадзора, прокурорские обращения, вопросы граждан - субъектов образовательных
правооношений), а также материалами периодической печати (более 50), имеющими отношение к теме исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что настоящая работа является первым комплексным исследованием конституционного права на образование на новом этапе развития образовательных отношений, в котором обобщены и нашли свое развитие научные представления о правовых возможностях граждан в области образования, изложено авторское понимание конституционного содержания права на образование, выявлены проблемы его адекватной реализации в текущем законодательстве и на практике, а также сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования системы образования.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Развитие российского государства и общества обуславливает возрастание социального значения права на образование и его роли в формировании личности, в укреплении духовно-нравственных, социально-экономических, политических и правовых основ государственной и общественной жизни. Это требует новых подходов к законодательному регулированию права на образование, его содержания и гарантий (его) реализации. По мнению автора, законодатель в своей деятельности по правовому регулированию отношений в сфере образования должен исходить из того, что право на образование представляет не только ценность для отдельного человека, но и государственную, общественную ценность, обусловленную взаимными интересами человека, общества и государства.
2. Автор рассматривает конституционное право на образование не только как субъективное право гражданина, но и как комплексный правовой институт, нормы которого регулируют разнородные по своему содержанию общественные отношения, возникающие в области образования и связанные единым предназначением по реализации и защите конституционного права
личности на образование. Автор критически оценивает имеющиеся в науке предложения: рассматривать данный институт как самостоятельную отрасль права (образовательное право) или подотрасль административного или гражданского права. Отрасль (подотрасль) права предполагает наличие собственного предмета регулирования, который составляют общественные отношения, имеющие общее содержание, обусловливающее их объединение в самостоятельную группу отношений, требующих самостоятельного правового регулирования. Этим требованиям не отвечает указанное выше предложение.
3. Проведенное исследование судебной и административной практики в сфере образования (решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека) позволяет выявить:
1). Тенденцию развития административно-правовых мер защиты и повышения их роли в общей системе гарантий права на образования.
2). Тенденцию к уменьшению обращений в суды Российской Федерации по вопросам защиты права на образование.
3). Практическую невостребованность международно-правовых механизмов защиты.
4. Анализ международно-правовых актов в сфере образования показывает, что они предполагают наличие трех ступеней образования: начального, среднего и высшего. Российское законодательство исходит из иной классификации ступеней, уровней и видов образования (дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее, профессиональная подготовка, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование бакалавр, высшее профессиональное образование магистр, специалист; послевузовское профессиональное образование с получением степени кандидата и доктора наук; дополнительное образование), которую автор подвергает критике и предлагает ввести в научный оборот и законодательно закрепить следующие компоненты содержания образования: ступеней образования (начальное, среднее и высшее) и характер образования (общее и профессиональное образование).
5. Автор делает вывод о том, что содержание права на образование, его закрепление в действующем законодательстве, реализацию и защиту определяют специальные конституционные принципы права на образование (общей доступности начального и среднего образования; одинаковой доступности высшего образования на основе способностей каждого; общей доступности профессионального образования; бесплатности начального и среднего образования; бесплатности профессионального среднего образования; бесплатности высшего образования на конкурсной основе; обязательности общего среднего образования; многообразия форм образования и самообразования; направленности образования на развитие личности; преемственности образования), которые являются производными от конституционных общеправовых принципов и общих принципов правового статуса личности.
Указанные три уровня конституционно-правовых принципов автор рассматривает в качестве элемента системы правовых гарантий реализации конституционного права на образование наряду с судебной защитой и законодательством.
6. Выявленные концептуальные противоречия действующего законодательства положениям Конституции Российской Федерации в части определения субъекта конституционного права на образование и обеспечения доступности профессионального образования могут быть преодолены только в рамках нового федерального закона, системно регулирующего область образования, в котором должны быть четко определены следующие концептуальные положения:
- правовые притязания каждого в области образования: право на начальное образование, право на среднее образование, право на высшее образование; право на общее образование, в том числе, право на дошкольное общее образование и право на основное (школьное) общее образование; право на профессиональное образование, в том числе, право на профессиональное
среднее образование и право на профессиональное образование на ступени высшего образования;
- специальные принципы конституционного права на образование: общей доступности начального и среднего образования; одинаковой доступности высшего образования на основе способностей каждого; общей доступности профессионального образования; бесплатности начального и среднего образования; бесплатности профессионального среднего образования; бесплатности высшего образования на конкурсной основе; обязательности общего среднего образования; многообразия форм образования и самообразования; направленности образования на развитие личности; преемственности образования;
- все три ступени образования: начальное образование, среднее образование и высшее образование;
- характер образования: общее образование и профессиональное образование;
- гарантии получения общего образования в соответствии с образовательными программами и государственными стандартами общего образования (дошкольного общего и основного (школьного) образования) в дошкольных и школьных образовательных учреждениях и профессионального образования в соответствии с образовательными программами и государственными стандартами профессионального образования (профессионального среднего образования, высшего образования - профессионального образования по квалификации «бакалавр», профессионального образования по квалификации «магистр» и профессионального образования с присуждением ученой степени) в учреждениях профессионального среднего образования, в высших учебных заведениях и научных учреждениях.
В этой связи в работе даются предложения по совершенствованию проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»1:
Статья 2 «Основные понятия» нуждается в дополнении основными понятиями «ступени образования: начальное образование, среднее образование и высшее образование» и «характер образования: общее образование и профессиональное образование». Введение данных понятий позволит обеспечить соответствие законодательства об образовании нормам Конституции Российской Федерации и положениям базовых международных правовых актов, а также гарантировать реализацию конституционного права на образования при существовании различных уровней образовательных цензов, видов и типов образовательных программ и образовательных учреждений.
В пунктах 3, 4 и 5 статьи 10 «Структура системы образования» целесообразно более точно дать указания на характер образования (общее и профессиональное), исключив из этой категории дополнительное образование и профессиональную подготовку, а также предусмотреть отнесение общего и профессионального образования к ступеням образования (начальное образование, среднее образование и высшее образование).
В пункте 4 статьи 4 «Законодательство об образовании» при определении сферы общественных отношений, регулируемых данным законом (подпункты 1 и 2), следует указать общественные отношения по реализации конституционных права граждан на образование, целью которых является освоение обучающимися содержания образовательных программ (образовательные отношения); и общественные отношения, связанные с образовательными отношениями, целью которых является создание условий для реализации конституционных прав граждан на образование.
В пункте 4 статьи 31 «Организации, осуществляющие обучение» следует снять ограничение на осуществление отдельных видов образовательной деятельности, установленное в отношении юридических лиц, для которых
' [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/kom home/kom_nau/action/hcarings/iteml029.html (дата обращения: 29.08.2011 г.)
образовательная деятельность не является основной, так как такое ограничение входит в противоречие со статьей 43 Конституции Российской Федерации, устанавливающей гарантии получения общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования и на конкурсной основе бесплатного высшего образования на государственных и муниципальных предприятиях.
Из статьи 73 «Общие требования к организации приема в образовательную организацию для получения высшего образования по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста» целесообразно исключить подпункт 2 пункта 4 и пункт 6, предусматривающие возможность прием в пределах установленной квоты, так как данная норма не в полной мере отвечает конституционному принципу бесплатности высшего образования на конкурсной основе.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что предложения и выводы диссертанта могут быть учтены при реализации Приоритетного национального проекта «Образование», в ходе проведения реформы системы образования, а также в нормотворческой деятельности, в частности, при доработке проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Отдельные положения исследования могут быть полезны при подготовке спецкурсов по проблемам осуществления конституционного права на образование в Российской Федерации, разработке лекционных материалов и учебных пособий по образовательному праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения и материалы диссертации нашли свое отражение в публикациях автора в юридических, научно-практических журналах и изданиях, рецензируемых Высшей аттестационной комиссией. Всего по теме исследования опубликованы 6 работ.
Также материалы диссертационного исследования были представлены в выступлениях автора на научных конференциях, в частности на конференции
«Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов», проходившей 11 апреля 2007 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ1, на Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования российского законодательства при реализации приоритетных проектов образования», проходившей 30 марта 2007 г. в Москве, в Фонде правовых проблем федерализма и местного самоуправления2. Результаты диссертационного исследования использовались в ходе практической деятельности в Департаменте государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере образования Министерства образования и науки Российской Федерации, Экспертном совете по законодательному обеспечению образования при Комитете Совета Федерации по образованию и науке3, а также в выступлениях на парламентских слушаниях на тему «О концепции проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»4, 23 сентября 2010 г. и «Профессиональное образование и модернизация России: законодательный аспект», 2 декабря 2010 г.5
Структура диссертации. Структура работы определена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
' Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов (материалы научно-практической конференции. Москва, 11 апреля 2007 г.) - М.: ИД «Юриспруденция», 2007. 184 с. 2 Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства интересов (материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 30 марта 2007 г.) - М.: ИД «Формула права», 2007. 211 с
1 [Электронный ресурс]. URL:
http://council.gov.ru/kora_home/kora_nau/councrlofexperts/education/sectioii econed'index.html (дата обращения:
29.08.2011 г.)
* [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/kom_home/kom_nau/action/hearings/iteml 029.html (дата обращения: 29.08.2011 г.)
s [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/kom_home/kora_nau/action/hearings/iteml252.html (дата обращения: 29.08.2011 г.)
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, анализируется степень научной разработанности темы, раскрываются теоретическая, методологическая, правовая и эмпирическая базы исследования, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов и структуре диссертации.
Первая глава «Право на образование - основополагающее конституционное право человека и гражданина» состоит из трех параграфов, в которых раскрывается социально-правовое значение образования, прослеживается процесс признания права на его получение, изучается юридическая природа права на образование, анализируется и определяется его место в системе конституционных прав и свобод личности, раскрывается содержание исследуемого права.
Первый параграф «Правовое закрепление и социально-правовое значение права на образование» посвящен исследованию социального значения и функций образования, а также формированию и признанию права на образование в России и в западной цивилизации. Образование рассматривается как важнейшая сфера общественной жизнедеятельности человека, обеспечивающая сохранение и трансляцию культурных образов и ценностей общества из поколения в поколение, а также способствующая формированию личности и ее развитию. Исследуются различные подходы к пониманию образования. На основе анализа статусного определения понятия «образование», содержащегося в Законе Российской Федерации «Об образовании», выявляются его признаки: образование является целенаправленным процессом воспитания и обучения; образовательная деятельность осуществляется в интересах человека, общества и государства;
получателем образования является индивидуальный субъект - гражданин (обучающийся); образование является процессом прямых и обратных связей, т. е. предоставление образования должно сопровождаться его получением; образование связывается с достижением гражданином установленных государством образовательных уровней. Рассматриваются функции образования в различных сферах общественной жизнедеятельности: социальной, экономической, политической и культурной.
Исследуя процесс формирования и признания притязаний личности на образование, автор отмечает, что право на образование получило свое конституционно-правовое признание значительно позднее других основных прав и свобод человека и гражданина и относится ко второму поколению прав. Его официальное признание приходится на начало прошлого столетия, а Россия одной из первых провозгласила право на образование на наивысшем -конституционном уровне. Начиная с Конституции РСФСР 1918 г., во всех советских основных законах право на образование последовательно получало свое закрепление и развитие. С укреплением общественного и государственного строя, накоплением экономического, интеллектуального и культурного потенциала страны на конституционном уровне расширялись содержание и система гарантий реализации права на образование.
Международно-правовое признание права на образование произошло значительно позднее, чем в нашей стране, однако оказало существенное влияние на национальное образовательное законодательство.
Действующая Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. продолжила традицию закрепления права на образование с развернутой системой гарантий его обеспечения в таком объеме, который в полной мере соответствует нормам международного права.
Во втором параграфе «Юридическая природа права на образование и его место в системе конституционных прав и свобод личности» отмечается, что по своей юридической природе право на образование является конституционным правом личности. Конституционный характер данного права
определяется не только формой его закрепления, но и особым социальным содержанием, которое выражается в возможности человека актуализироваться во взаимоотношениях с публичными образованиями в рамках базовых общественных отношений в сфере образования.
Исследуя юридическую природу права на образование, автор анализирует теорию субъективных прав, а также различные позиции ученых относительно обозначенного вопроса и приходит к выводу о том, что большинство современных отечественных исследователей рассматривают право на образование, прежде всего, как субъективное конституционное право личности.
Однако наличие научно обоснованной, убедительной аргументации субъективной природы права на образование не препятствует попыткам выявления и научного обоснования его объективной природы. Диссертант анализирует результаты этих попыток и отмечает, что объективная составляющая юридической природы права на образование не получила своего аргументированного выражения в литературе.
Объективная составляющая исследуемого права в рассуждениях ученых вновь сводится к субъективной (Л. А. Долышкова), либо значение объективного в праве на образование понимается как фактическое конституционное отношение по поводу образования (Т. А. Матюшева), либо как система правовых норм - правовой институт (Т. С. Румянцева) или комплексная отрасль права (М. Ю. Федорова). Последний подход часто приводит к отождествлению понятий «право на образование» и «образовательное право», что не совсем верно.
По мнению диссертанта, образовательное право — это комплексный правовой институт, регулирующий качественно разнородные общественные отношения, возникающие в области образования и связанные единым предназначением по реализации конституционного права личности на образование. Что же касается права на образование, то оно имеет самостоятельную правовую сущность, которая не может быть сведена к институту права, отрасли или подотрасли права. Право на образование имеет
универсальное значение. Объективный смысл права на образование заключается в том, что оно является высшей конституционно-правовой нормой, определяющей содержание и предназначение других правовых норм, регулирующих область образования.
Особое значение для понимания природы права на образование имеет вопрос о его месте в системе конституционных прав человека и гражданина. Автор анализирует множество теоретических позиций по данному вопросу, исследует положения конституций ряда стран и обнаруживает разнообразную палитру подходов в решении заявленной проблематики.
Так, Б. Н. Топорнин относит право на образование к категории социально-экономических прав, С.С. Новикова включает данное право в систему социально-культурных прав, В.В. Невинский предлагает рассматривать в качестве духовно-культурных прав, Л.А. Резванова относит рассматриваемое право к категории социальных прав, при этом Н.В. Колотова, рассуждая о праве на образование, говорит о нем как о праве из разряда культурных, тогда как в Конституции Ирландии 1937 г. и Конституции Испании 1978 г. оно закреплено в числе личных прав и свобод, а Конституция Греции 1975 г. определяет право на образование как личные и социальные права.
Таким образом, в диссертации отмечается, что значительная часть современных конституционалистов рассматривают право на образование в системе социальных, экономических и культурных прав и свобод и что указанный подход получил свою реализацию в конституциях многих зарубежных стран. Однако, по мнению диссертанта, даже столь многообразные подходы в полной мере не отражают правовой потенциал указанного конституционного права человека и гражданина, реализуемого также в личной и политической сферах общественной жизнедеятельности и взаимосвязанного с широким кругом основных прав и свобод личности.
Результаты проведенного исследования позволяют автору сделать вывод о том, что право на образование является субъективным универсальным конституционным правом, не только тесно взаимосвязанным с другими
основными правами человека и гражданина, но и обосновывающим и обеспечивающим их осуществление. Реализация конституционного права на образование способствует более полному раскрытию возможностей человека во всех сферах общественной жизнедеятельности.
В третьем параграфе «Содержание конституционного права на образование» автор подвергает анализу высказанные в литературе позиции ученых относительно определения содержания исследуемого права, высказывает свои критические замечания и обосновывает следующие утверждения.
Право на образование в Конституции Российской Федерации получило свое полное и системное юридическое закрепление. В законодательстве не может быть ничего, что бы ни проистекало из положений Конституции, в особенности, если вопрос касается прав и свобод человека и гражданина. В этом заключается ее роль как базового учредительного акта, определяющего все необходимые параметры правового регулирования.
Полнота конституционно-правового регулирования прав и свобод личности, в том числе и права на образование, определяется еще и тем, что оно осуществляется в системном и содержательном единстве с общепризнанными принципами и нормами международного права, без учета которых понимание соответствующих положений Конституции Российской Федерации оказывается ограниченным.
Статьей 43 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими конституционными положениями и общепризнанными принципами и нормами международного права, выраженными во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о социальных, экономических и культурных правах, устанавливаются следующие основные компоненты образования: ступени образования (начальная, средняя, высшая) и характер образования (общее образование и профессиональное образование).
Указанные компоненты образования определяют содержание права на образование, которое складывается из совокупности правовых возможностей и притязаний.
Характер образования определяется правовыми возможностями и притязаниями личности на общее образование и профессиональное образование, а ступени образования представляются начальным образованием, средним образованием и высшим образованием. При этом деление образования на ступени первично, поскольку предопределяет его структурирование и систематизацию, в рамках которых и проявляется характер образования, его направленность. Такой подход к определению содержания конституционного права на образование обеспечивает гибкость системы образования и модульный характер ее составных элементов, позволяя выстраивать типологию образовательных программ и учреждений на основании четких критериев, построенных на сочетании ступеней образования и характера образования.
Правовые возможности получения образования определенной ступени приобретают значение правовых притязаний лишь при реализации данных возможностей на предыдущей ступени образования, а притязание на специальное (профессиональное) образование возникает при получении общего образования.
По мнению автора, право на образование следует рассматривать как целостный правовой феномен, предполагающий единую многоступенчатую систему возможностей и притязаний личности на получение общих и специальных (профессиональных) знаний и навыков. При этом отдельные возможности и притязания, образующие содержание права на образование, следует рассматривать в системе других и исключительно в качестве составного элемента права на образование. Самостоятельного юридического значения указанные возможности и притязания в перечне основных прав и свобод не имеют.
В свою очередь, в содержании права на общее образование, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, по мнению диссертанта,
можно выделить право на дошкольное общее образование и право на основное (школьное) общее образование.
Конституция Российской Федерации устанавливает также право каждого на получение профессиональных знаний и навыков в рамках средней ступени образования. При этом указанное правовое притязание возникает при условии реализации права на основное общее образование и образует завершающую составляющую среднего образования.
Основной закон исходит из того, что человек, получивший среднее образование (прошедший все его уровни), должен быть профессионально подготовлен для осуществления трудовой деятельности. Поэтому в содержании права на профессиональное образование, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, следует выделять такие правовые притязания, как право на профессиональное среднее образование и право на высшее образование, которое по своему характеру также является профессиональным.
Вторая глава «Конституционно-правовые гарантии реализации права на образование» состоит из трех параграфов, в которых рассматриваются конституционные принципы, правовое регулирование и механизмы защиты права на образование.
В первом параграфе «Конституционные принципы реализации права на образование» исследуется система конституционных принципов, определяющих правовые условия реализации права на образование.
Право на образование реализуется на основе системы конституционных принципов, которые представляют собой базовые правовые идеи, упорядочивающие образовательные общественные отношения. Указанные принципы воздействуют на содержание и юридическое предназначение правовых норм, выраженных в образовательном законодательстве, и определяют смысл деятельности должностных лиц и работников образовательной сферы. Именно поэтому конституционные принципы рассматриваются как ведущие гарантии обеспечения права на образование.
На основе анализа положений Конституции Российской Федерации диссертант выделяет следующую систему конституционных принципов, определяющих содержание, значение и реализацию конституционного права на образование: общеправовые принципы, общие принципы правового статуса личности и специальные принципы права на образование.
К общеправовым принципам, на которых непосредственно основано право на образование, относятся принципы высшей ценности прав и свобод личности; правового государства; социального государства; светского государства; идеологического многообразия; гражданства; верховенства Конституции и законов; высшей юридической силы и прямого действия Конституции; приоритета договорных норм международного права. Определяющее значение для осуществления права на образование имеют также принципы народовластия; федеративного устройства; местного самоуправления; разделения властей и конституционные принципы экономики.
В категории общих принципов правового статуса личности диссертант выделяет принципы неотчуждаемости основных прав и свобод человека и их принадлежности каждому от рождения; признания и гарантирования прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией; ограничения прав и свобод человека и гражданина правами и свободами других лиц; непосредственного действия прав и свобод; равноправия; недопустимости отмены или умаления прав и свобод личности; ограничения прав и свобод федеральным законом в установленных Конституцией целях.
Специальными принципами конституционного права на образование являются принципы общей доступности начального и среднего образования; одинаковой доступности высшего образования на основе способностей каждого; общей доступности профессионального образования; бесплатности начального и среднего образования; бесплатности профессионального среднего образования; бесплатности высшего образования на конкурсной основе; обязательности общего среднего образования; многообразия форм образования
и самообразования; направленности образования на развитие личности и преемственности образования.
В работе раскрывается основное предназначение и определяется роль каждого принципа в реализации права на образование.
Во втором параграфе «Правовое регулирование механизма реализации права на образование» исследуются вопросы отражения и развития основополагающих конституционных положений, определяющих содержание права на образование, в текущем законодательстве, выявляются правовые коллизии, прослеживаются направления преобразования образовательного законодательства. Диссертант отмечает трехуровневый характер системы образовательного законодательства, состоящей из Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в области образования, принимаемого в рамках установленной компетенции. Особенности реализации конституционного права на образование в конкретном муниципальном образовании являются предметом правового регулирования муниципального нормотворчества.
Универсальная природа права на образование предопределяет его широкое и разностороннее регулирование в текущем законодательстве. Огромный массив законодательных актов отраслевого, специального и системообразующего характера прямо или косвенно затрагивает область образования и влияет на возможность реализации исследуемого конституционного права.
В основополагающих федеральных законодательных актах, регулирующих образовательные отношения, обнаруживаются следующие правовые притязания, составляющие содержание права на образование: право на дошкольное образование; право на общее образование, складывающееся из права на начальное общее образование, права на основное общее образование и права на среднее (полное) общее образование; право на профессиональное образование, состоящее из таких прав, как право на начальное профессиональное образование, право на среднее профессиональное
образование, право на высшее профессиональное образование (право на высшее профессиональное образование с квалификацией «бакалавр», право на высшее профессиональное образование с квалификацией «дипломированный специалист», право на высшее профессиональное образование с квалификацией «магистр») и право на послевузовское образование (право на послевузовское профессиональное образование с присуждением ученой степени кандидата наук и право на послевузовское профессиональное образование с присуждением ученой степени доктора наук).
Анализируя нормы действующего законодательства об образовании, диссертант высказывает свои критические замечания по поводу существующих мнений некоторых ученых о наличии правовых коллизий и противоречий и отмечает, что от взора исследователей ускользает самое главное - заложенная в основу действующего законодательства концепция образования по самым ключевым вопросам противоречит Конституции Российской Федерации и нормам международного права в области образования,
В частности, в Законе Российской Федерации «Об образовании» не нашли своего отражения установленные в международных договорах и Конституции Российской Федерации ступени образования и правовые притязания каждого на получение образования соответствующей ступени. Вместо этого в нем первичным оказывается установление таких видов образования, как дошкольное, общее и профессиональное, соотношение которых со ступенями образования не определено. Также вызывает сомнения сопоставление одноступенчатого дошкольного образования, с одной стороны, и многоступенчатых общего образования и профессионального образования - с другой, в условиях отсутствия единого критерия классификации. Термины «общее образование» и «профессиональное образование» указывают на характер образования, в то время как понятие «дошкольное образование» ориентирует на образование, получаемое в рамках определенного типа образовательного учреждения - дошкольного.
Еще более сомнительным представляется способ установления в федеральном законодательстве ступеней общего и профессионального образования. Так, в законодательстве не нашла своего отражения закрепленная в Конституции Российской Федерации ступенчатость общего образования, определяемая по типу образовательного учреждения. При этом установление наряду с начальным общим образованием таких ступеней, как основное общее образование и среднее (полное) образование, не только ошибочно терминологически, но и коллизиогшо по своему смысловому значению.
Автор приводит обоснование своего вывода о том, что если процесс получения образования состоит из трех ступеней и первая его ступень определяется как начальная, то последующие правильнее определять как среднюю и высшую (или итоговую) соответственно. Слова «основное», «среднее (полное)» не могут по своей сути обозначать определенную ступень в перечне других1. Обозначенные слова отражают содержательные характеристики общего образования: основное общее образование, полное общее образование.
Указанные терминологические неточности имеют смысловые последствия. Они существенно изменили конституционный смысл понятий «дошкольное общее образование», «основное общее образование» и повлияли на установление системы общего образования, не согласующейся с Конституцией Российской Федерации.
Серьезные дефекты обнаруживаются и при анализе системы профессионального образования, установленной действующим законодательством.
Во-первых, не определено соотношение ступеней образования (начальное, среднее, высшее образование) и ступеней профессионального образования (начальное, среднее, высшее, послевузовское профессиональное образование).
I
Ступень не может быть «основной», тем более «средней (полной)». Это становится очевидным при полном и точном обозначении рассматриваемых ступеней общего образования - «основная ступень общего образования», «средняя (полная) ступень общего образования». Кстати говоря, абсурдным является и попытка смыслового отождествления слов «средняя» н «полная».
Во-вторых, установление ступеней профессионального образования основано на различных критериях, что предопределяет их несогласованность друг с другом. Диссертант полагает, что обоснованно можно говорить о начальной, средней и высшей ступенях образования, если речь идет о трехступенчатой системе, в связи с чем следует признать оправданным решение об исключении неполного высшего образования из перечня ступеней высшего образования.
В-третьих, система профессионального образования внутренне противоречива, особенно в том, что касается высшего профессионального образования, в основу организации которого заложены две принципиально разные концепции.
Так, сохранение ступени высшего профессионального образования с квалификацией «специалист» дезавуирует значение таких ступеней высшего профессионального образования, как высшее профессиональное образование с квалификацией «бакалавр» и высшее профессиональное образование с квалификацией «магистр».
В работе отмечается, что последние несколько лет ознаменовались активизацией законодательной деятельности по внесению изменений и дополнений в образовательное законодательство. В принятых федеральных законах затрагиваются и определенным образом разрешаются проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными органами в области образования; уточнения полномочий федеральных органов исполнительной власти; обязательности общего среднего образования; социального обеспечения обучающихся; государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений и качеством оказываемых ими образовательных услуг; обеспечения справедливых условий для поступления в образовательные учреждения посредством проведения единого государственного экзамена; гарантирования отдельным категориям лиц льготных условий поступления в образовательные учреждения
профессионального образования; государственного и муниципального управления в сфере образования; установления нормативов финансирования образовательных учреждений из бюджетов соответствующих уровней; терминологического совершенствования законов и др.
Однако многочисленные изменения, внесенные в образовательное законодательство, носят преимущественно «поверхностный» характер, и не способны сгладить существенные противоречия, которые выявлены в ходе диссертационного исследования, а практика законотворческой деятельности показывает, что важнейшие законы об образовании, принятые в конце прошлого столетия, концептуально не отвечают требованиям Конституции Российской Федерации и нормам международного права, поскольку основаны на попытке непоследовательной адаптации прежней системы образования к новым правовым, экономическим и социальным условиям.
Законы субъектов РФ в сфере образования характеризуются пробелами и декларативными нормами и зачастую противоречат принципам правового регулирования, закрепленным в Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве об образовании. Региональные законы не всегда выполнены с учетом современных требований законодательной техники, что затрудняет, а порой и полностью блокирует исполнение законодательных предписаний.
На основании вышесказанного в диссертации дается позитивная оценка в целом проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» как законодательному акту, направленному на совершенствование нормативной правовой базы в сфере образования на системной, интегрированной основе, а также - на укрепление единого правового пространства в сфере образования на всей территории России.
В третьем параграфе «Ответственность в сфере реализации конституционного права на образование» рассматриваются различные способы защиты исследуемого конституционного права и анализируется судебная и правоприменительная практика через призму материальных и процессуальных
норм действующего законодательства, устанавливающих меры ответственности за нарушение прав субъектов образовательной деятельности и особенности их применения.
Отмечая в целом положительную тенденцию по закреплению в действующем законодательстве конкретных мер ответственности за нарушение законодательства об образовании, диссертант отмечает отсутствие на уровне федерального законодательства надлежащим образом урегулированных процессуальных отношений, которые возникают при применении дисциплинарной и материальной ответственности к участникам образовательного процесса. Вместе с тем, наличие четкого механизма юридической защиты права на образование является необходимой составляющей в системе гарантий его реализации.
Указанный механизм, по мнению диссертанта, представляет собой две основные формы защиты - административную и судебную.
К административной защите относится защита прав человека органами государственной власти и местного самоуправления, самозащита в форме обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а также обращение за международной защитой в несудебные органы. Административная защита права на образование осуществляется посредством применения различных мер административного принуждения, административного обжалования действий (бездействия) органов управления образованием и их должностных лиц, осуществления надзора и контроля в сфере образования и выгодно отличается от механизма судебной защиты своей оперативностью и своевременностью.
В диссертации исследуется практика органов прокуратуры, Рособрнадзора, Роспотребнадзора и иных органов государственной власти, призванных осуществлять защиту прав граждан в сфере образования в административном порядке. В результате исследований выявлены и систематизированы типичные правонарушения, имеющие устойчивый, повторяющийся характер. Автор отмечает двойственность в восприятии роста
количества правонарушений, выявленных в порядке административной защиты права на образование. С одной стороны, это является позитивной тенденцией, поскольку свидетельствует о повышении эффективности работы контролирующих органов в сфере образования, о совершенствовании законодательного обеспечения права на образование, о снижении коррупционной составляющей в деятельности органов государственной власти. С другой стороны, обширный перечень нарушаемых в ходе осуществления образовательной деятельности прав участников образовательного процесса сигнализирует о необходимости законодательного реагирования, в частности, об усилении внимания федерального и регионального законодателя к выявленным проблемным вопросам.
Сложность судебной системы и распределение полномочий между судами различных видов предопределили многовариантность судебной защиты права на образование: защита конституционными судами (федеральным и отдельных субъектов Российской Федерации), осуществляющими конституционный нормоконтроль и официальное толкование основных законов; защита судами общей юрисдикции, в подведомственности которых находятся гражданские, уголовные, семейные, трудовые и прочие категории дел, в порядке термоконтроля и разрешения споров, конфликтов между конкретными лицами; защита арбитражными судами, уполномоченными рассматривать экономические споры.
Исследуя приоритетные направления законодательного регулирования в совокупности с материалами правоприменительной практики, диссертант приходит к выводу о снижении значения судебной защиты в механизме реализации конституционного права на образование и о повышении роли административных мер защиты. Тем не менее, несмотря на общую тенденцию, проведенное исследование судебной практики позволяет диссертанту сделать вывод о том, что российская национальная судебная система обеспечивает эффективную и многостороннюю судебную защиту конституционного права
личности на образование, оставляя невостребованным существующую для граждан возможность международной судебной защиты права на образование1.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования и формулируются основные выводы и предложения диссертанта по рассматриваемым проблемам.
В соответствии со ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕТЭ № 9) государства взяли на себя обязанность по признанию и обеспечению права личности на образование и тем самым граждане получили возможность защитить указанное право посредством обращения в Европейский суд по правам человека. Однако опыт показывает, что национальные суды эффективно справляются с вопросами защиты права на образование. В связи с этим практика Европейского суда по правам человека не изобилует делами, связанными с защитой права личности на образование.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
1. Третьяк Н.В. О некоторых вопросах определения содержания конституционного права на образование // Ежегодник российского образовательного законодательства. - 2010 - Том 5. Вып.2. (декабрь) - 0.7 п.л.;
2. Третьяк Н.В. Специальные принципы права на образование // Право и государство: теория и практика. - 2011 -Том 5. Вып.77. 2011 (май) - 0.3 п.л;
3. Третьяк Н.В. Юридическая природа право на образование и его место в системе конституционных прав и свобод личности// «Юрист ВУЗа» -2011 - № 8 (август) - 0.3 п.л.
4. Третьяк Н.В Гарантии реализации конституционного права на образование в законодательных актах субъектов Российской Федерации
(статья) // "Актуальные проблемы российского права" - 2011 -№4 (декабрь)_
0.6 п.л.
Ci атьн, опубликованные научных журналах и изданиях
5. Третьяк Н.В. Реализация права на образование в судебных решениях // «Образование и право» - 2011 - № 8 (август) - 0.8 п.л;
6. Третьяк Н.В. Ответственность в сфере реализации конституционного права на образование // «Образование и право» - 2011- № 7 - 0.7 п.л.
Формат 60 х 90 '/16 Тираж 170 экз. Объем 1,9 п.л. Заказ 3423 Печать цифровая Отпечатано с готовых оригинал-макетов в типографии Издательского Дома МИСиС, 119049, Москва, Ленинский пр-т, 4 Тел. (499) 236-76-17, тел./факс (499) 236-76-35
