АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционные основы экологической политики Российской Федерации»
Министерство образования Российской Федерации Уральская государственная юридическая академия
На правах рукописи
РГБ ОД
Пономарева Ирина Павловна ~ Э (^д)^ £300
Конституционные основы экологической политики Российской Федерации
Специальность 12.00.02. -конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Екатеринбург 2000
Работа выполнена на кафедре конституционного права Российской Федерации Уральская государственная юридическая академия
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор М.И. Кукушкин Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Б.Л. Железное кандидат юридических наук, доцент А.Т. Карасев
Ведущая организация: Пермский государственный университет
Защита состоится 18 мая 2000 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д. 063.96.01 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Уральской государственной юридической академии.
Автореферат разослан 17 апреля 2000 года
Ученый секретарь диссертационного совета,
Доктор юридических наук, профессор В.И. Леушин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
В становлении и укреплении российской государственности существенное значение имеет экологическая составляющая политики государства. Высокоразвитые государства, истощив собственные природные ресурсы;"либо законсервировав их, проявляют интерес к странам с переходной экономикой. В связи с этим возрастает напряженность экологической обстановки, обусловленная стремлением экономически сильных стран замедлить развитие слабых, получить за бесценок их сырьевые ресурсы, заполнить их рынок устаревшими технологиями, использовать их территории для хранения токсичных отходов.
В настоящее время экология все очевиднее становится новой парадигмой политики. Взаимоотношения между человеком и природой, интеграция экологических, экономических и общественных проблем, развитие конституционных положений об экологических правах граждан и основах рационального природопользования составляют основу такого политико-правового института как конституционные основы экологической ' политики. При рассмотрении данного института необходимо учитывать федеративное строение нашего государства. Такой аспект изучения проблемы придает исследованию особую актуальность. Ведущая роль в исследовании проблем конституционных основ экологической политики Российской Федерации, несомненно, принадлежит конституционному праву, как науке, изучающей вопросы, связанные с высшими интересами общества и государства. Профессор Кокотов А.Н. называет в качестве внешних целей отрасли конституционного права, являющейся онтологической ипостасью науки конституционного права, интеграцию всех отраслей национального права в
единое иерархически организованное целое, постановку целей для национального права, общеправовое целеполагание, закрепление базовых для всех отраслей права ценностей. "Предмет конституционно-правового регулирования поглощает предмет всех иных отраслей национального права, но к ним не сводится. Он, безусловно, шире. Конституционное право ориентировано на регулирование тех отношений, которые требуют правового опосредования независимо от их упорядочения отраслевым законодательством".1
При рассмотрении данного института невозможно обойти вниманием особенности регионального похода в решении проблем взаимодействия общества и природы, учитывая федеративное строение нашего государства.
Особый интерес представляет анализ задач, перспектив развития и значения экологической политики для государства и общества с точки зрения юридической науки, через призму конституции демократического, социального государства, которое осознало необходимость и неизбежность учета требований экологии для достижения целей экономического и социального развития. Ведущая роль в исследовании проблем конституционных основ экологической политики Российской Федерации, несомненно, принадлежит конституционному праву, как науке, изучающей вопросы, связанные с высшими интересами общества и государства, основами их существования и развития, устанавливающей главные тенденции развития конституционно-правовых институтов, определяющей развитие государства и общества.
Современное состояние темы диссертационной работы характеризуется отсутствием комплексных исследований проблемы. Юридиче-
1 Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве. Понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 18.
ской наукой проводилось изучение отдельных вопросов экологической политики специалистами различных отраслей права. Учитывая изложенное, можно сказать, что научный анализ конституционных основ экологической политики как сложного политико-правового института возможен только с позиций конституционного права, что является условием глубокого и всестороннего познания указанного феномена.
Предмет исследования составляет изучение федерального и регионального уровней государственного управления в реализации конституционных основ экологической политики, проблемы законотворчества в изучаемой сфере, вопросы разграничения собственности на природные ресурсы.
Целью работы является концептуализация конституционных основ экологической политики в российском политико-институциональном контексте, определении роли анализируемого феномена для российской государственности, укрепления федеративных отношений. Цель достигается, в основном, при помощи рассмотрения положений Конституции Российской Федерации, норм действующего законодательства, специфики деятельности органов государственной власти в аспекте данной проблемы, определения имманентных связей и отношений между конституционными нормами и другими нормами действующего законодательства, выявления тенденций и перспектив их развития, роли, места и характера конституционного института основ экологической политики и его компонентов, раскрытию концептуального значения Конституции Российской Федерации, ее возможностей для обеспечения общественных отношений по охране окружающей среды.
Теоретической и методологической основой работы являются научные разработки в области конституционного, экологического,
гражданского, налогового, административного права, а также общей теории государства и права. В частности, изучены монографии, научные статьи известных советских и российских юристов, исследовавших отдельные проблемы рассматриваемой темы. Ход рассуждений в настоящей работе опирался на исследования ученых-правоведов С.С. Алексеева, С.А. Боголюбова, А.И. Бобылева, В.В. Бойцовой, М.М. Бринчука, М.И. Кукушкина, А.Н. Кокотова, В.В. Круглова, В.В. Петрова, C.B. Полениной, Е.А. Суханова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Б.С. Эбзеева. При разработке темы использовались также работы философов, экологов, экономистов, представителей различных отраслей знаний, исследовавших отдельные вопросы экологической политики: А. Аверченкова, В. И. Данилова-Данильяна, В. Хесле, H.H. Чаплыгина и других.
Трудность исследования феномена экополитики заключается в синкретичности данного института. Границы работы не позволяют рассмотреть комплексный политико-правовой институт конституционных основ экологической политики в полном объеме. Поэтому проанализированы лишь некоторые, наиболее актуальные, с точки зрения автора, проблемы.
Научная новизна диссертационной работы определяется постановкой актуального вопроса и комплексным подходом к теоретической разработке содержательного аспекта и проблем реализации института конституционных основ экологической политики России. Это получило выражение в решении ряда проблем, в частности: ✓ проанализированы нормы Основного Закона, составляющие правовой институт конституционных основ экологической политики Российской Федерации;
•У рассмотрено происхождение и становление экологической политики России, стратегическая значимость данного института в развитии государственности; ^ обоснована зависимость состояния общественных отношений в природоохранной сфере от форм собственности на природные ресурсы, характер управления ими в федеративном многонациональном государстве; ^ выявлена решающая роль законодательных, исполнительных органов государственной власти, значение природоохранной прокуратуры по организации рационального природопользования и охраны окружающей среды; ^ предполагаются способы совершенствования Конституции и реализующего ее законодательства в части усиления экологической составляющей российской государственности. В диссертационном исследовании сформированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1) положение о двуединой юридической природе конституционных основ экологической политики;
2) комплексность института конституционных основ экологической политики, имеющего экономический, социальный, политический характер, включающего нормы не только Конституции Российской Федерации, но и других отраслей национального права;
3) формулировка дефиниции правового института "конституционные основы экологической политики" с указанием присущих данному феномену критериев;
4) конституционное понимание и преимущественное развитие права государственной собственности на природные ресурсы;
5) объединение экологических усилий Федерации и ее субъектов и строгое соблюдение конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и реализации права собственности на природные ресурсы;
6)одним из основных способов радикального улучшения природоохранной деятельности является активизация структур гражданского общества. Позитивное воздействие на экологическую деятельность граждан оказывает, среди прочих факторов, эффективное законодательство, деятельность природоохранных прокуратур, институт экологического омбудсмена;
7) реализация экологических положений Основного Закона в политической деятельности российского государства может быть обеспечена выработкой концепции экологической политики, ограничением ведомственного правотворчества, сочетанием и примирением территориальных и отраслевых интересов.
Сделанные обобщения и выводы теоретического характера позволяют высказать некоторые рекомендации по совершенствованию конституционного регулирования и стимулирования охраны окружающей среды, реализации конституционных экологических предписаний в настоящем и будущем.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования.
Диссертация обсуяодена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии. Основные положения и выводы нашли отражение в научных публикациях, представлены в докладе на международном научно-практическом семинаре "Уралэкология", а также использованы автором для
преподавания учебного курса конституционного права. Практические предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы законодательными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в работе над проектами нормативных актов в сфере экологической политики.
Структура работы. Структура диссертации включает введение, четыре главы, заключение, что обусловлено целью исследования.
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи исследования, методологическая и теоретическая основа, научная новизна; формулируются основные положения, выносимые на защиту, апробация результатов исследования.
В первой главе исследуется понятие и раскрывается содержание института конституционных основ экологической политики Российской Федерации, рассматривается ретроспектива экологической политики России. Глава состоит из двух параграфов.
В первом параграфе сформулированы дефиниции "экологическая политика", "конституционные основы экологической политики", указаны две стороны этого института: реальные общественные отношения, которые являются объективной категорией, и субъективное отражение данной категории, устанавливаемое законодателем.
Под экологической политикой предложено понимать такие направления деятельности государства и его органов, политической системы в целом и отдельных ее компонентов, которые обусловлены задачей осуществлять оптимальное и эффективное регулирование взаимоотношений в системе "природа-общество". Диссертантом отмечено, что в разработке экологической политики находят отражение современные достижения всех отраслей социальных и естественных наук. Свое
концентрированное выражение эта политика приобретает в государственно-управленческих решениях.
Правовой институт "конституционные основы экологической политики Российской Федерации" определяется в диссертации как совокупность правовых норм и принципов, регулирующих наиболее важные общественные отношения в сфере экологической политики. Конституционная форма закрепления этих основ имеет важное значение. Тем самым подчеркивается их юридическая значимость, верховенство и обязательность для всех субъектов правоотношений, обеспечивается их активное воздействие на правовое регулирование всей системы общественных отношений в рассматриваемой сфере. Сделан вывод о том, что в Конституции Российской Федерации основы экологической политики образуют фундамент всего правового регулирования в сфере охраны природы, определяют в юридической форме те важные качественные связи, которые свойственны ее организации.
Анализируются следующие основы экологической политики, закрепленные в Конституции Российской Федерации:
1) Земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст.9 Конституции РФ). Эта конституционная норма определяет принципиальные особенности в правовом регулировании земельных отношений по сравнению с другими имущественными отношениями, регулируемыми гражданским правом.
Отмечено, что часть 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации не отрицает возможности частной собственности на землю, но в ее использовании и охране Конституция РФ на первое место ставит интересы общества.
2) Общегосударственный характер охраны окружающей среды, взаимосвязь экологического развития с экономическим, социальным, культурным и национальным развитием Российской Федерации.
Особое внимание обращается на то, что управление экономической жизнью общества все более сопрягается с проблемой экологически безопасной экономики, сохраняющей природу и здоровье людей. В диссертационном исследовании отмечено, что, в соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, интересы личности, общества и государства в экологической сфере являются составной частью национальных интересов России1.
3) Конституцией РФ предусматривается, что природопользование не должно нарушать интересы охраны окружающей среды. Статья 36 Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и интересов других лиц.
4) Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду, которому должны соответствовать обязанности государственных органов по его надлежащему обеспечению. В соответствии со ст.42 Основного Закона каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Значимость этой нормы подтверждена постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.96 № 7-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона РФ от 20.05.93 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию
1 Российская газета. 2000.18 января. С. 3-4.
радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" в связи с жалобой гражданина В.С.Корнилова1. По мнению профессора Боголюбова С.А., право граждан на благоприятную окружающую среду можно отнести как к личным, общечеловеческим, так и социально-экономическим правам2.
5) Конституция Российской Федерации закрепляет основы природоохранной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере (ст. 72, 78, 114, 130).
6) Предусматривается конституционная обязанность граждан по охране окружающей среды. В соответствии со ст.58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
В работе содержатся указания на то, что нормы конституционно-правового института основ экологической политики направлены на формирование стратегии внутреннего единства эколого-социально-экономической системы, создание в России экологически ориентированной и ресурсосберегающей экономики, создание базы для законотворческого процесса в деле охраны природы, совершенствования государственной системы природопользования и, в конечном счете, на сохранение главного богатства нации - жизни и здоровья человека.
Отмечена взаимосвязь политического и правового аспектов в институте конституционных основ экологической политики, проявлени-
1 Вестник Конституционного Суда РФ. 1992. № 2.
2 Боголюбов С.А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в СССР. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юридич. наук. М„ 1990. С.27.
ем которой является, в частности, усиление политической направленности в решении вопросов экологической безопасности.
В работе отмечается, что одной из особенностей науки конституционного права является ее близость к политической науке, включение политологических фрагментов в конституционно-правовое знание. Соединение юридического и политического знания в науке конституционного права объективно необходимо для обеспечения всестороннего и глубокого изучения ее предмета, что помогает конституционно-правовой науке разрабатывать наиболее оптимальные правовые нормы.
Сделан вывод о том, что в современных условиях все большее значение приобретают политические аспекты почти всех предпринимаемых в отдельных странах и в международном масштабе попыток решения вопросов экологической безопасности. Это связано с рядом обстоятельств. Во-первых, некоторые проблемы носят планетарный характер, например, распространение радиоактивных веществ в результате экспериментальных ядерных взрывов и возможность их использования в военных целях прямо касаются международной политики. Во-вторых, вопросы экологической безопасности затрагивают не только международные отношения, но и каждую страну в отдельности, становятся неотъемлемым элементом внутригосударственной политики. В-третьих, в последние десятилетия все более очевидным становится тот факт, что нищенское положение бедных стран угрожает биосфере планеты. Преодоление этого положения невозможно вне сферы политического процесса, ответственных политических решений. В-четвертых, возрастает роль политических аспектов в деятельности международных организаций, например, ЮНЕП, в связи с необходимостью глобальных проектов экоразвития, а не только их обсуждения и выработки рекомендаций.
Сделан вывод о том, что придание экологической политике конституционного статуса стало индикатором не только обострившегося экологического кризиса, но и показателем смены приоритетов общественного сознания, необходимость учета экологических императивов правовым демократическим государством.
Во втором параграфе рассмотрены особенности становления и развития экологической политики России, влияние зарубежного опыта на деятельность Российского государства в указанной сфере. Общепризнанные принципы и нормы международного права, являясь составной частью правовой системы Российской Федерации, несомненно, оказывают влияние на природоохранную активность государства.
Диссертант констатирует, что экологическая политика в системе государственных приоритетов СССР и России играла и продолжает играть вспомогательную роль. Самым тревожным фактором является отсутствие в России ведомства, наделенного правом проводить государственную экологическую политику. Другим негативным моментом является отсутствие концепции экологической политики в Российской Федерации.
Определены субъекты общественных экологических отношений, отмечена слабая организованность структур гражданского общества, недостаточно высокий уровень экофильного сознания населения России.
Предпринята попытка анализа вопроса об истоках неудач экологической политики в России. Решение указанной проблемы предложено искать в характере развития в Российской Федерации фундаментальных институтов государства и гражданского общества. Сильное гражданское общество - обратная сторона сильного государства. Очевидным представляется вывод о том, что в настоящее время
политическое развитие. России характеризуется слабо организованным гражданским обществом, плохо подготовленным к участию в экополитике, низкой популярностью постматериальных ценностей среди населения. Особенность экологической политики России состоит и в том, что . это политика переходного общества, что усложняет процесс ее осуществления1.
Обращается внимание на все усиливающийся интерес иностранных государств к природным ресурсам России, в связи с чем диссертантом предложено нормативно закрепить принадлежность на праве собственности государству информации о всех видах природных ресурсов.
Глава вторая посвящена конституционно-правовым проблемам собственности на природные ресурсы. Глава объединяет два параграфа.
В первом параграфе рассмотрены вопросы понимания и сущности права собственности на природные ресурсы в условиях федеративного государства.
Исходя из положения о том, что природные ресурсы относятся к экономическим ресурсам стратегического значения, определено, что весьма принципиальным вопросом является разграничение государственной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами. Отмечено, что специфика обозначенной проблемы состоит в том, что Российская Федерация и ее субъекты являются не только субъектами права собственности на землю, но и носителями права территориального верховенства. В этой связи необходимо различать, когда указанные субъекты выступают как
1 Аверченков А. Экологическая политика в переходный период: проблемы и решения // Вопросы экономики. 1995. № 2.
собственники земли, а когда - как государственные образования, обладающие соответствующими правами.
Исследованы гражданско-правовые аспекты института права собственности на природные ресурсы. Ученые-цивилисты указывают на необходимость ограничения в публичных интересах правомочий собственника относительно земельных участков и иных природных объектов1.
Акцентировано положение о том, что в формировании российской государственности важную роль играет институт собственности (в том числе и на природные ресурсы), которая составляет материальную основу государственной власти.
Институт собственности рассматривается в диссертации как имеющий межотраслевой, комплексный характер. Отмечено, что данный институт еще не стал предметом общетеоретических исследований. Хотя именно в отношениях собственности воплощаются главные социальные связи и процессы. Отношения государства и собственности определяют развитие общества и государственности.
В качестве специфики российской государственности отмечена огромная роль государственной формы собственности по отношению к важнейшему национальному богатству - земле и другим природным ресурсам.
Правомерным представляется вывод о существовании тесной связи развития государства и структуры собственности, их взаимообусловленность. Многие политические цели достигаются посредством института собственности, определения ее субъектов, правовой обеспеченности объектов собственности.
1 Суханов Е.А. Право собственности в Гражданском кодексе // Закон. 1995. №11.С.24.
Принимая во внимание сложные взаимоотношения федеральной власти и субъектов федерации, диссертантом сделан вывод о невозможности разграничения имущественных интересов на природные ресурсы без четких юридических критериев, поскольку при принятии конкретных решений доминируют, как правило, политические интересы.
В работе обращено внимание на достаточно четкое разграничение полномочий по управлению лесным фондом нормами Лесного кодекса Российской Федерации. Установив федеральную собственность на весь лесной фонд страны, Кодекс одновременно предоставил широкие полномочия субъектам федерации по использованию и распоряжению этим фондом. Предусматривается возможность передачи части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации путем принятия соответствующего федерального закона (ст. 19).
С учетом двойственности положения природных ресурсов как объектов хозяйствования и составной части окружающей природной среды, диссертантом сделан вывод об эколого-экономической сущности института права собственности на природные ресурсы. При этом отмечено, что Конституция Российской Федерации не дает оснований для преимущественно цивилистического (гражданско-правового) подхода к этой проблеме (ч.1 ст.9), характерного для ситуаций, когда имущество никак не соотносится со сферами охраны природы и природопользования - ни по своему происхождению, ни по связям с другими подобными объектами. В этом состоит правовой аспект проблемы.
Особо выделен экономический аспект проблемы, который состоит в том, что положение ч.1 ст.9 Конституции РФ по своему характеру является эколого-экономическим: природа - и среда обитания человека и источник ресурсов. Указанная конституционная норма является
ключевой, основополагающей для всей системы правового регулирования экологических отношений в их сочетании с отношениями экономическими. Правовой режим природных ресурсов, режим собственности на них, принимаемые управленческие решения на всех уровнях, касающиеся их, должны соответствовать этому ключевому положению.
Диссертант анализирует также экологический аспект проблемы, который состоит в том, что природа едина не только в, масштабе региона, Российской Федерации в целом, но и в масштабе всей планеты. Рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды предполагает формирование и осуществление единой экологической политики на территории всего государства, общегосударственной экологической программы и, в соответствии с ними, региональных экологических программ.
В ч.2 ст.9 Конституции Российской Федерации объявлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Диссертант приходит к заключению, что конституционная концепция государственной собственности на природные ресурсы (ст.9, 72) исходит из единства этой собственности и совместного ведения ею Российской Федерацией и субъектов Федерации. Представляется, что проблема не столько в разграничении государственной собственности на природные ресурсы, а в. отработке механизма совместного ведения в соответствии со ст. 11 Конституции РФ; в балансе правомочий, экономических и экологических интересов.
В этой связи отмечено принципиальное значение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской
Федерации1, в котором акцентируется значение лесного фонда как публичного достояния многонационального народа России.
В качестве настоятельно необходимых расценивается, по мнению диссертанта, потребность законодательной формулировки понятия "природные ресурсы" и принятия федерального закона "О собственности на природные ресурсы в Российской Федерации".
Второй параграф посвящен специфике законодательного регулирования института собственности на природные ресурсы. Обоснована необходимость введения двойной конструкции государственной собственности: публично-правовая собственность государства (или общественное достояние) и частно-правовая собственность государства. Поясняя смысл создания общественного достояния, указана его возможность по обеспечению особых условий защиты и сохранности наиболее ценных и необходимых обществу природных ресурсов. Отмечено фактическое осуществление вышеназванной конструкции на федеральном уровне в указах Президента РФ, содержащих списки особо охраняемых территорий, объектов исторического и культурного наследия, памятников природы, которые тем самым выделяются среди обычных объектов государственной собственности.
Очевидной признана мысль о необходимости пересмотра ряда положений российского законодательства, начиная, прежде всего, с Конституции Российской Федерации, в случае принятия концепции общественного достояния.
Следствием рецепции предложенной новеллы является активизация гражданского общества, усиление его хозяйственной активности, с одной стороны, и укрепления связей с государством, с другой стороны, т.к. именно государство гарантирует защиту и сохранность общественного достояния.
1 Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 2.
Рассмотрено понятие "общественное (народное) достояние" в части решения земельного вопроса, предложенного в Декрете о земле 1917 г., а также в работах известных российских ученых-экономистов и юристов, в частности, С.С. Алексеев обращался к этой проблеме.
Резюмируется положение о том, что признание правового института общественного достояния в национальном праве будет способствовать решению земельного вопроса и внесет существенный вклад в дело охраны природы и сохранения основ жизни настоящего и последующих поколений многонационального российского народа.
Представляется целесообразным доминирование публично-правового понимания собственности на природные ресурсы в сфере правоотношений, регулируемых частным правом.
В главе 3 исследованы вопросы законодательного и институционального обеспечения экологической политики. Глава объединяет три параграфа.
В параграфе первом анализируются теоретические проблемы законодательного обеспечения экологической политики. Отмечено, что особое внимание следует уделить:
а) вопросам использования природных ресурсов. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию содержит положение о том, что "никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов"1;
б) созданию единого нормативного понятийного аппарата, устранению смысловых аберраций нормативно-правовых актов (ч.1 ст.9, ст.58 Конституции РФ);
1 Российская газета. 1996. 9 апр. С.5.
в) выделению принципов экологического законодательства, установлению эколого-социальной связанности закона и поведения;
г) разработке круга субъектов экологических правоотношений;
д) оценке воздействия планируемой экологически опасной деятельности на окружающую среду, лицензирование такой деятельности.
Классифицированы основные виды юридических ошибок экологического законодательства, дана их характеристика, предложены пути устранения.
В качестве одного из средств законодательного обеспечения экологической политики назван правовой институт экологического омбудсмена. Потребность в создании подобного института определяется необычайно высокой значимостью права на здоровую окружающую среду для нынешнего и последующих поколений.
Параграф второй посвящен системе экологического законодательства и сориентирован на традиционное понимание системы законодательства, включающей помимо законов и нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты органов субъектов Российской Федерации.
Обозначены законодательные коллизии с указанием возможного их разрешения. Так, закон о животном мире не назвал животный мир имуществом, в то время как Гражданский кодекс РФ объявил природные ресурсы имуществом со всеми вытекающими последствиями.
Предложено использование в законотворческом процессе так называемого "пакетного" принципа регламентации общественных отношений в исследуемой сфере, когда принятие закона и конкретизирующих его положений максимально сближены во времени.
Рассмотрено соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Отмечено
позитивное значение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ и Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"1, предусматривающего механизм участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.
Параграф третий анализирует институциональное обеспечение экологической политики. В качестве центрального объекта исследования представлена система природоохранных прокуратур, которой, по мнению диссертанта, принадлежит чрезвычайно важная роль в осуществлении экологической политики.
Представляется весьма перспективным и эффективным объединение природоохранных прокуратур по бассейновому (межтерриториальному) принципу.
Предложено наделить Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы и возможностью обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, что, несомненно, послужит делу дальнейшего укрепления законности в анализируемой области общественных отношений.
Отмечено, что Конституция Российской Федерации не предоставляет Генеральному прокурору РФ права законодательной инициативы, а также возможности обращения в Конституционный Суд РФ. Это является существенным недостатком, учитывая роль и значение органов прокуратуры в создании нового государственного механизма, в укреплении федеративных отношений.
1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
В работе сделан вывод о специфике деятельности прокуратуры в целом, специализированных (природоохранных) прокуратур, которая, в частности, заключается в том, что работники прокуратуры обнаруживают неконституционность положений нормативных актов органов власти, которые не могут быть непосредственно опротестованы ими. В подобных случаях у соответствующего прокурора должна быть возможность обращения с представлением к Генеральному прокурору об обжаловании таких актов в Конституционном Суде РФ. Несомненно, это повысило бы эффективность прокурорского надзора.
Обращено внимание на активизацию структур гражданского общества, заинтересованных в охране природы. В этой связи указаны коллизии Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и Закона РФ "Об общественных объединениях" в части определения правомочий общественных объединений как участников экологической политики.
В главе 4 диссертант исследует специфику института конституционных основ экологической политики Российской Федерации, обусловленную федеративным устройством государства. Глава объединяет два параграфа.
В параграфе первом определены федеральный и региональный аспекты реализации экологической политики Российской Федерации.
Отличительной чертой современного этапа развития государственности является усиление региональной политики, что предопределяет и специфику государственного управления в процессе реализации экополитики.
Отмечено, что одним из основных принципов формирования управления природоохранной деятельностью является учет природно-географического районирования, что влечет признание в качестве объекта государственного управления в сфере экологической политики
регион, сформированный эколого-экономическим районированием, границы которого могут не совпадать с территориальной сферой властвования администраций субъектов Федерации. Такой подход, по мнению диссертанта, является одним из факторов интеграции субъектов и укрепления российской государственности.
Акцентируется мысль о координирующей, объединяющей роли федеральных органов государственной власти, определяющих стратегию и тактику экологической политики, в том числе и в сфере нормотворческой деятельности, призванной обеспечить надлежащую реализацию анализируемого института.
Это положение получило развитие в параграфе втором, посвященном разграничению нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере экологической политики.
Рассмотрено два способа определения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. Первый заключается в издании федеральных законов, определяющих полномочия Федерации и ее субъектов по реализации каждого из предметов совместного ведения, указанных в ст.72 Конституции РФ. Примером этого является Закон РФ "О недрах"1. Второй способ состоит в использовании предусмотренной ч.З ст.11 Конституции РФ возможности заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
Все подписанные договоры содержат соглашения о разграничении полномочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами.
Высказано опасение, что подобный способ перераспределения национального богатства, каковым являются природные ресурсы, с обозначенным в договорах приоритетом субъектов Федерации в
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 1217.
перспективе может привести к разрушению федеративных связей и дезинтеграции государства.
Отмечены многочисленные недостатки с точки зрения юридической техники в соглашениях по вопросам охраны окружающей среды.
Но следует констатировать наличие позитивных моментов, связанных с подписанием договоров и соглашений. К таковым относятся: возможность учета специфики субъектов РФ, в том числе в сфере экополитики; достижение компромисса между центром и регионами; сохранение целостности России.
Следует согласиться с мнением профессора Б.А. Страшуна о том, что при обсуждении проблемы соответствия подобных договоров Конституции РФ, не следует становиться на позицию юридического ригоризма, так как такой подход может привести к серьезным политическим осложнениям1.
1 Федеральное конституционное право России. Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1996. С.Х
Наличие указанных проблем обязывает федеральные органы власти, прежде всего, активизировать свои усилия в решении многочисленных проблем федеративного государства, в том числе связанных с надлежащей реализацией конституционных основ экологической политики Российской Федерации.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
^.Конституционные основы экологической политики Российской Федерации. Тезисы научно-практической конференции "Экологические проблемы промышленных регионов", проведенной в рамках международной выставки "Уралэкология - 98". Екатеринбург, 1998. С.4.
2. Конституционные основы экологической политики Российской Федерации. Журнал "Водное хозяйство". Учредитель - Министерство природных ресурсов Российской Федерации. 1999. № 1. С.14-22.
3. Конституционно-правовые аспекты экопогической политики Германии // Российский юридический журнал. 2000.- № 1,- 0,25 п.л.
