АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционные основы ограничения прав и свобод в экономической сфере»
На правах рукописи
ДАНИЛОВА ИННА ВЛАДИМИРОВНА
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ (НА ПРИМЕРЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ)
Специальность 12.00.02 -конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
с |'-лц
и .„Сг I
Москва -2014
005549478
005549478
Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия
народного хозяйства и Российской Федерации».
государственной службы при Президенте
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации ОВЧИННИКОВ Иван Иванович Официальные оппоненты: МАРХГЕЙМ Марина Васильевна
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права ФГАОУ ВПО «Белгородский государственный
национальный исследовательский
университет»;
МОТТАЕВА Марьям Бахаувна
кандидат юридических наук, главный специалист-эксперт отдела координации правозащитной деятельности аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
учреждение науки «Институт государства и права Российской академии наук» (ИГП РАН)
Защита состоится «24» июня 2014 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета ДК504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119571, г.Москва, пр-т Вернадского, 82, стр.Ж ауд. 2&76.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте РАНХиГС http://www.ranepa.ru.
Автореферат разослан « мая 2014 г.
Ученый секретарь (
диссертационного совета, \ \ —
кандидат юридических наук, доцент \ \ I.—О.Н. Доронина
м
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Вопрос сочетания публичного и частного интересов в экономической сфере жизни общества чрезвычайно актуален для современной действительности. Обеспечение оптимального баланса таких интересов является важнейшей предпосылкой для устойчивого экономического роста государства.
Конституция Российской Федерации закрепляет важнейшие положения, касающиеся экономической свободы. В России гарантируется свобода экономической деятельности (часть 1 статьи 8). Свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности является составной частью основных прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 34). Вместе с тем в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства Конституция Российской Федерации предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод (часть 3 статьи 17 и часть 3 статьи 55).
Лицензирование является одним из основных методов публично-правового регулирования экономических отношений. По своей сути оно представляет собой запрет государства (или уполномоченных им органов) осуществлять определенную деятельность (действия) без специального разрешения (лицензии), ограничивая конституционные права и свободы в экономической сфере.
Учитывая, что институт лицензирования тесно связан с ограничением закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод в экономической сфере, представляется целесообразным рассмотреть его через призму законности и обоснованности государственного вмешательства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Очевидно, что механизм лицензирования будет наиболее эффективным и действенным только при соблюдении Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также при условии обоснованности его применения и ориентированности на обеспечение баланса интересов государства и бизнеса. Последовательное проведение линии на либерализацию отношений государства с предпринимательским сектором и устранение излишнего и неэффективного государственного регулирования хозяйственной деятельности должны способствовать созданию благоприятных условий для стабильного развития нашей страны как правового демократического государства.
Актуальность исследуемой темы диктуется также потребностями правоприменительной практики. Законодательство, регулирующее вопросы осуществления лицензирования отдельных видов деятельности, -наиболее динамично изменяющаяся область российского права. Начиная с 1990 года государственными органами на федеральном и региональном уровнях было принято множество нормативных правовых актов, регламентирующих порядок лицензирования.
Однако, несмотря на такую нормотворческую активность, в системе лицензирования по-прежнему можно констатировать наличие многочисленных проблем, явно указывающих на недостаточную разработанность исследуемой проблематики. На протяжении долгого времени институт лицензирования был предметом исследования ученых преимущественно в области гражданского и административного права, что оставило конституционно-правовые аспекты лицензирования отдельных видов деятельности без должной проработки. Между тем в настоящее время требуется решение ряда ключевых проблем в сфере лицензирования. В частности, необходимо уточнить обусловливающие вмешательство государства в деятельность хозяйствующих субъектов критерии лицензирования, порядок распределения полномочий по осуществлению лицензирования отдельных видов деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также механизм передачи части отдельных федеральных полномочий в области лицензирования на региональный уровень и государственных полномочий органам местного самоуправления.
Вышеизложенное определяет выбор темы диссертационной работы как одного из актуальных направлений исследований в науке конституционного права.
Степень научной разработанности темы. В основу диссертационной работы положены труды ученых, посвященные рассмотрению вопросов реализации и ограничения конституционных прав и свобод, а также критериям их ограничения (М.В. Баглая, П.Д. Баренбойма, А.Г. Братко, Н.В. Витрука, И.Н. Вишняковой, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, P.A. Дунаева, В.И. Лафитского, A.B. Малько, В.А. May, О.И. Тиунова, В.М. Чхиквадзе).
Степень изученности проблематики лицензирования отдельных видов деятельности нельзя признать достаточной. В проведенных ранее исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты лицензирования. Ряд ученых в своих исследованиях делают акцент на рассмотрении вопросов лицензирования в предпринимательской деятельности (Ж.А. Ионова, В.В. Лаптев, М.В. Савчук, О.С. Соболь, О.С. Троценко), а также на изучении и правовом анализе порядка лицензирования в
отдельных профессиональных областях предпринимательской деятельности (Г.В. Акимцева, С.Н. Булгакова, А.И. Грищенко, Е.А. Дмитрикова, В.Я. Заводнов, Н.Ф. Казора, А.С.Калинина, А.В. Константинов, В.А. Лончаков, В.И. Лысенков, Д.В. Новохатский, С.В.Пыхтин, О.М.Теплов, Е.Е.Фролова). Другие акцентируют внимание на соотношении проблемы власти, управления и лицензирования (С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.П. Емельянов, Т.В.Куликова, С.Я. Нелюбин, Д.В.Осинцев, А.Г. Семенников, С.А. Тарасов, Ю.С. Юрьева), а также на рассмотрении социально-экономических элементов института лицензирования (У.А. Атаев, С.А. Малахов, А.И. Цихоцкая).
Отдельные проблемы осуществления лицензирования в зарубежных странах освещены в работах В. Геллхорна (W. Gellhorn), С. Дэвида (S. David), Ирвина В. Силвермена (Irwin W. Silverman) и других.
Несмотря на наличие многочисленных научных трудов, вопросы ограничения прав и свобод в экономической сфере в контексте лицензирования не получили своего комплексного конституционно-правового рассмотрения. Отсутствие фундаментальных научных работ и устойчивой практики применения законодательства в области лицензирования на современном этапе привело к возникновению ряда проблем, связанных с отсутствием надлежащего регулирования разрешительных процедур и избыточной административно-правовой регламентацией механизма лицензирования. Все это актуализирует необходимость проведения самостоятельного теоретико-правового исследования института лицензирования отдельных видов деятельности с точки зрения науки конституционного права.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации и ограничения конституционных прав и свобод в экономической сфере, в том числе посредством осуществления государственной разрешительной деятельности по лицензированию.
Предмет исследования составляют нормы конституционного права, закрепляющие ограничения прав и свобод в экономической сфере, а также положения законодательства, регламентирующие порядок осуществления лицензирования отдельных видов деятельности.
Цель исследования. Основная цель настоящей диссертационной работы - системное исследование конституционно-правовых аспектов ограничения прав и свобод в экономической сфере на примере лицензирования, а также разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование регулирования лицензирования отдельных видов деятельности.
Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующих задач:
рассмотреть особенности конституционно-правового регулирования экономической сферы жизни общества, в том числе специфику реализации основных прав и свобод в данной сфере, а также их ограничения;
теоретически осмыслить сущность и материально-правовое содержание лицензирования как способа ограничения прав и свобод в экономической сфере;
проанализировать научные позиции ученых-правоведов, изложенные в трудах, посвященных исследованию отношений, возникающих в области лицензирования отдельных видов деятельности;
выявить и проанализировать конституционно-правовые принципы осуществления лицензирования отдельных видов деятельности;
провести анализ состояния и проблем правового регулирования института лицензирования с точки зрения конституционного права;
выявить и рассмотреть особенности правового регулирования лицензирования отдельных видов деятельности в зарубежных странах;
раскрыть конституционные основы распределения полномочий по осуществлению лицензирования отдельных видов деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
изучить конституционно-правовые механизмы защиты прав соискателей лицензии (лицензиатов) и механизм юридической ответственности;
разработать предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы осуществления уполномоченными органами разрешительных процедур по лицензированию отдельных видов деятельности.
Методологическую основу исследования составили всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы (анализ, синтез, сравнение, системный, обобщение, логический, исторический), частнонаучные методы познания (сравнительно-правовой, историко-правовой, технико-юридический) и иные методы. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений принципами объективности, всесторонности, универсальности, конкретности, критического анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения ученых
по конституционному, муниципальному, административному, гражданскому, предпринимательскому и финансовому праву, а также по теории государства и права (С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.А. Виноградова, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.И. Фадеева и других).
Нормативную правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 4 мая 2011г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной разрешительной работы по лицензированию отдельных видов деятельности.
Эмпирическую основу исследования составили решения Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, иных судов общей юрисдикции, практика применения законодательства в области лицензирования, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по тематике диссертационной работы. Также в диссертационном исследовании использован зарубежный законодательный опыт регламентации лицензирования отдельных видов деятельности.
Научная новизна диссертационной работы заключается в системном исследовании ограничений конституционных прав и свобод в экономической сфере посредством осуществления лицензирования отдельных видов деятельности. В работе проанализированы основные конституционно-правовые проблемы формирования и развития отечественного законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности.
В диссертации предложены определения понятий «лицензирование» и «критерии лицензирования», разработан и обоснован подход в части унификации законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности, выработаны показатели эффективности деятельности лицензирующих органов субъектов Российской Федерации по
осуществлению государственных полномочий по лицензированию конкретных видов деятельности, переданных Российской Федерацией на региональный уровень.
По результатам исследования обоснованы предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы лицензирования отдельных видов деятельности.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие элементами научной новизны:
1. Предлагается рассматривать институт лицензирования с конституционно-правовых позиций как обусловленное положениями ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение основных прав и свобод человека и гражданина в экономической сфере (в первую очередь свободы предпринимательской деятельности), установленное законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства при реализации публичных интересов в частноправовой сфере общественных отношений.
2. Обоснована необходимость расширения законодательно закрепленного перечня основных принципов осуществления лицензирования за счет включения в него следующих принципов: 1) обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение (переоформление) лицензии; 2) компетентность лиц, принимающих решение о соответствии (несоответствии) соискателя лицензии (лицензиата) предъявляемым лицензионным требованиям;
3) конфиденциальность полученных в процессе осуществления лицензирования сведений, составляющих охраняемую законом тайну;
4) взаимная ответственность соискателя лицензии (лицензиата) и лицензирующего органа (его должностных лиц); 5) обоснованность применения лицензирования.
3. Сделан вывод о необходимости при отнесении конкретного вида деятельности к числу подлежащих лицензированию учитывать степень риска причинения возможного ущерба, под которым понимается потенциальная угроза нарушения основ конституционного строя, а также основных прав и свобод человека, ведущая к причинению вреда жизни или здоровью человека, окружающей среде, имущественным интересам государства, а также его обороне и безопасности в результате осуществления лицензируемого вида деятельности. В связи с этим обоснована необходимость текущего и перспективного ведения мониторинга потенциальной опасности видов экономической деятельности. Под мониторингом потенциальной опасности
экономической деятельности понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, требуемой для оценки степени риска причинения возможного ущерба от осуществления лицензируемого вида деятельности.
4. Обосновано предложение об использовании при правовом регулировании деятельности, не представляющей потенциальной опасности для основ конституционного строя и основных прав и свобод человека, альтернативных лицензированию способов государственного регулирования - аккредитации, аттестации, сертификации, включения в реестр, регистр и др., а также саморегулирования.
5. Выработаны и аргументированы показатели эффективности деятельности лицензирующих органов субъектов Российской Федерации по осуществлению государственных полномочий по лицензированию конкретных видов деятельности, переданные Российской Федерацией на региональный уровень. При оценке эффективности деятельности региональных лицензирующих органов предлагается учитывать: 1) показатели выполненных работ в рамках осуществления полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности (количество выданных (переоформленных) и аннулированных лицензий; количество произведенных проверок лицензиатов и выявленных нарушений; объем предоставления информации по вопросам лицензирования); 2) показатели реализации федерального контроля и надзора за лицензирующими органами субъектов Российской Федерации (количество предписаний об устранении выявленных уполномоченными федеральными органами нарушений при осуществлении лицензирующими органами субъектов Российской Федерации переданных полномочий; выявленные факты нарушения федерального законодательства при осуществлении лицензирования отдельных видов деятельности на региональном уровне, а также случаи нецелевого расходования средств федерального бюджета); 3) показатели результатов реализации конституционно-правовых механизмов защиты прав соискателей лицензии (лицензиатов) (количество принятых к рассмотрению жалоб на действия (бездействие) лицензирующего органа; количество удовлетворенных судом исков об оспаривании результатов рассмотрения заявлений соискателей лицензии (лицензиатов), а также оснований и результатов проведения региональным лицензирующим органом мероприятий по контролю за деятельностью лицензиатов).
6. Принимая во внимание предметный принцип разграничения полномочий и вопросов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления,
закрепленный в ст.ст. 71-73 и 133 Конституции РФ, и учитывая, что в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующими органами признаются только соответствующие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обоснован вывод о необходимости изъятия у органов местного самоуправления полномочий по выдаче лицензий на осуществление розничной продажи алкогольной продукции - единственного вида деятельности, лицензируемого в настоящее время на местном уровне.
7. Разработаны и аргументированы предложения по совершенствованию законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности. Указанные предложения сформулированы в авторском варианте проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка лицензирования отдельных видов деятельности» (проект дан в приложении к диссертационной работе).
Представляется, что указанные меры будут способствовать повышению эффективности отечественной системы лицензирования отдельных видов деятельности и благотворно отразятся на экономическом развитии Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований, посвященных проблемам ограничения прав и свобод в экономической сфере, в том числе посредством осуществления лицензирования отдельных видов деятельности.
Сформулированные автором выводы и предложения могут быть использованы в рамках правотворческой и правоприменительной деятельности. Также настоящее диссертационное исследование может быть использовано в учебном процессе при подготовке и чтении специальных учебных курсов по отдельным аспектам конституционного права, гражданского права, административного права и других смежных отраслей права, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников лицензирующих органов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской
Федерации», где проводились ее рассмотрение и обсуждение. Результаты исследования были использованы при проведении мониторинга Торгово-промышленной палаты Российской Федерации на предмет достижения ожидаемых результатов реформы лицензирования отдельных видов деятельности (март 2013 года); при разработке рекомендаций рабочей группы по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по административной реформе (2012 - 2013 гг.); при подготовке лекций по правовым дисциплинам в ГБОУ СПО Московский колледж управления новых технологий (МКУНТ) (с 1 сентября 2011 г. по 30 июня 2012 г.).
Выводы и предложения диссертационного исследования докладывались на всероссийских и международных научно-практических конференциях, в том числе: на XIII Ежегодной международной научно-практической конференции «Правовая политика: вызовы современности» (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 26-27 ноября 2013 г.); II Ежегодной Всероссийской научно-практической конференции «Право и бизнес: правовое обеспечение благоприятного предпринимательского климата в Российской Федерации» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 7 июня 2013 г.); Второй Международной конференции «Гуманитарное образование как условие развития бизнеса» (Москва, РЭУ им. Г.В. Плеханова, 19 апреля 2011г.); Шестых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, РПА Минюста России, 10 декабря 2010 г.); XI Международной научно-практической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-3 декабря 2010 г.).
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных статьях автора, в том числе в научных журналах, указанных в перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, выпускаемых в Российской Федерации, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций.
Структура и содержание диссертационного исследования. Поставленные диссертантом цели и задачи определили структуру и содержание диссертационной работы, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность избранной темы диссертации, определены ее цель и задачи, объект и предмет исследования,
теоретическая, методологическая, нормативно-правовая и эмпирическая основы исследования, показаны степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приведена информация о результатах апробации диссертационного исследования и раскрыта его структура.
В первой главе — «Институт лицензирования отдельных видов деятельности как способ ограничения прав и свобод в экономической сфере: теоретическое и конституционно-правовое исследование» — исследованы понятие и природа лицензирования как способа ограничения прав и свобод в экономической сфере, рассмотрены конституционно-правовые принципы, в соответствии с которыми в Российской Федерации осуществляется лицензирование отдельных видов деятельности (§ 1.1); рассмотрен процесс становления и развития отечественного законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности (§ 1.2); проанализирована практика ограничения прав и свобод в экономической сфере посредством лицензирования отдельных видов деятельности США, Франции, Китая, Венгрии, Великобритании, Италии, Испании и Бельгии, выявлены и исследованы особенности правового регулирования вопросов лицензирования в указанных странах (§ 1.3).
В диссертации рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования экономической сферы; исследованы экономические основы конституционного строя (единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и равная защита всех форм собственности); проанализировано содержание основных прав и свобод человека и гражданина в экономической сфере. Отмечено, что реализация права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34 Конституции РФ) осуществляется во взаимосвязи с иными конституционными правами и свободами человека и гражданина. Например, свобода мысли и свобода слова позволяют проявлять и выражать предпринимательскую инициативу, а также рекламировать производимые товары и предлагаемые услуги.
Одновременно раскрыты правовые основы конституционных ограничений экономических прав и свобод, содержащиеся в части 3 статьи 17 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также условия их применения. Сделан вывод о том, что лицензирование является одним из основных методов публично-правового регулирования рыночных отношений, представляющих собой запрет государства
(или уполномоченных им органов) осуществлять определенную деятельность (действия) без специального разрешения (лицензии), ограничивая конституционные права и свободы в экономической сфере.
Акцентировано внимание на отдельных проблемах осмысления института лицензирования как конституционно обоснованного способа ограничения прав и свобод в экономической сфере, к числу которых отнесены, в частности, слабая теоретическая разработанность проблематики и отсутствие терминологического единства, расширенное толкование и размытие границ между понятиями «лицензия», «разрешение» и «специальное разрешение».
Для уяснения сущности лицензирования проведен анализ определений понятий «лицензия» и «лицензирование», данных в различных диссертационных исследованиях, а также закрепленных в законодательстве о лицензировании отдельных видов деятельности. На основании проведенного анализа обоснован комплексный характер института лицензирования. Выявлены как публичные, так и частноправовые аспекты. При этом лицензирование (в конституционно-правовом аспекте) предложено рассматривать как комплексный правовой институт, обеспечивающий в соответствии с положениями части 3 статьи 17 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации законодательное ограничение экономической свободы в отдельных областях предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства при реализации публичных интересов в частноправовой сфере общественных отношений.
Установлено, что в одних случаях в нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, под лицензированием понимается государственная услуга, в других - лицензирование отнесено к функции государства. Отмечено, что данное обстоятельство создает понятийную неопределенность, в связи с чем аргументирован вывод о том, что существующие характеристики лицензирования как одного из основных способов ограничения государством прав и свобод в экономической сфере, применяемых в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия, обороне и безопасности государства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, дают основания для отнесения его к государственной функции.
Учитывая сложную правовую природу института лицензирования как разновидности разрешительной политики государства в экономической сфере, в целях установления единообразного подхода при определении лицензирования отдельных видов деятельности предложено внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и подзаконные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы лицензирования (административные регламенты, положения о лицензировании конкретных видов деятельности и прочее) в части отнесения лицензирования к функции государства.
Обобщая имеющийся в юридической литературе материал (А.Ф. Воронов, Г.В. Мельничук, Е.В. Титова, И.Н. Трофименко), сделан вывод о том, что для системы лицензирования характерны две разновидности объектов лицензирования. Во-первых, это хозяйственная деятельность, имеющая длящийся характер (деятельность по перевозкам пассажиров, образовательная деятельность и прочее). Во-вторых, это хозяйственные операции, юридический состав которых считается завершенным по окончании одного действия, а также имеющие количественные признаки (добыча животных, добыча полезных ископаемых и прочее). Установлено, что для осуществления лицензирования указанных разновидностей объектов различным образом формулируются цели правового регулирования и порядок осуществления контроля. В первом случае контроль носит длящийся характер и направлен в основном на обеспечение соответствия осуществляемой деятельности условиям лицензий. Во втором - контроль за соблюдением условий лицензирования отдельных операций завершается с окончанием самой операции.
Рассмотрены конституционно-правовые принципы, на основе которых выстроена отечественная система лицензирования отдельных видов деятельности. Проанализированы изменения законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности в части закрепления и изменения в нем базовых принципов лицензирования.
Отмечено, что закрепленные в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» принципы лицензирования отражают суть и направление государственного регулирования экономики посредством осуществления лицензирования отдельных видов деятельности, в связи с чем обоснован вывод о целесообразности их распространения и на отношения, связанные с осуществлением лицензирования в сферах деятельности, не относящихся к предмету регулирования указанного закона.
Предложено расширить законодательно закрепленный перечень основных принципов лицензирования, включив в него следующие принципы: 1) обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение (переоформление) лицензии; 2) компетентность лиц, принимающих решение о соответствии (несоответствии) соискателя лицензии (лицензиата) предъявляемым лицензионным требованиям;
3) конфиденциальность полученных в процессе осуществления лицензирования сведений, составляющих охраняемую законом тайну;
4) взаимная ответственность соискателя лицензии (лицензиата) и лицензирующего органа (его должностных лиц), направленного на установление взаимных прав и обязанностей, а также порядка разрешения споров и привлечения к ответственности виновной стороны;
5) обоснованность применения лицензирования, направленного на обеспечение объективности применения к конкретному виду деятельности такого способа государственного регулирования, как лицензирование.
Рассмотрены изменения конституционно-правового регулирования института лицензирования, произведен анализ его состояния и проблем, возникающих на различных этапах развития законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности. Проведен подробный сравнительно-правовой анализ Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ранее действовавших Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в результате которого отмечена тенденция в отношении сокращения лицензируемых видов деятельности и либерализации правовых отношений, возникающих в процессе осуществления государственной разрешительной работы по лицензированию отдельных видов деятельности.
Изучено состояние законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности. Отмечено отсутствие единого консолидированного нормативного правового акта, регламентирующего вопросы осуществления лицензирования. В целях формирования единой правовой основы для регулирования деятельности лицензирующих органов и упрощения правоприменения обоснована необходимость разработки и принятия федерального закона, кодифицирующего разрозненное регулирование деятельности по осуществлению лицензирования. В общую часть закона, распространяющуюся на лицензирование всех видов деятельности, предлагается включить положения базового Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в частности, принципы, цели, задачи и критерии
лицензирования, основные термины и определения, лицензионные требования, полномочия лицензирующих органов, порядок передачи полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов Российской Федерации). В особенной части закона целесообразно закрепление специфики правового регулирования выдачи лицензий на осуществление деятельности, не подпадающей под регулирование указанного закона (в частности, порядок принятия решения о предоставлении лицензии, срок действия лицензии, порядок продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии).
Проанализированы проекты нормативных правовых актов по вопросам регулирования системы лицензирования, находящиеся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также разрабатываемые отдельными федеральными органами исполнительной власти. Отмечены высокие темпы законотворческой деятельности по вопросам осуществления лицензирования. При этом подчеркнуты положительные тенденции (в частности, устранение несогласованности положений отдельных законодательных актов, регламентирующих вопросы лицензирования; повышение ответственности за нарушение лицензионных требований и осуществление деятельности без лицензии) и отрицательные аспекты (в частности, введение требования об обязательном членстве в саморегулируемых организациях как условие для осуществления отдельных подлежащих лицензированию видов деятельности; введение дополнительных лицензий, по сути дублирующих уже существующие).
Исследован зарубежный опыт ограничения конституционных прав и свобод в экономической сфере посредством лицензирования отдельных видов деятельности, и выявлены особенности правового регулирования правоотношений, возникших в связи с осуществлением лицензирования. Отмечено, что в некоторых зарубежных странах при принятии решения о выдаче лицензий значительной является роль представителей отраслевых организаций, задействованных в соответствующих сферах. Опыт зарубежных стран может оказаться полезным для отечественной практики лицензирования.
Во второй главе — «Конституционно-правовые основы лицензирования отдельных видов деятельности» — исследованы цели, обусловливающие функционирование института лицензирования, задачи лицензирования и критерии, по которым отдельные виды деятельности подлежат лицензированию (§2.1); рассмотрен порядок распределения полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (§ 2.2); изучены
конституционно-правовые механизмы защиты прав соискателей лицензии (лицензиатов) и ответственность за нарушение законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности (§ 2.3).
В ходе анализа целей, задач и критериев лицензирования отдельных видов деятельности определено, что в качестве основных методов построения и регулирования системы лицензирования, помимо административного и гражданско-правового, применяется также и конституционный метод, направленный на обеспечение конституционного порядка.
Выявлено, что в научной литературе и законодательстве, регулирующем вопросы лицензирования, отражен крайне общий подход в части определения лицензируемых видов деятельности. Основными критериями, исходя из которых отдельные виды деятельности подлежат лицензированию, являются возможность нанесения ущерба и несостоятельность регулирования деятельности иными методами. При этом отмечено, что размер такого ущерба и степень потенциального риска его причинения законодателем никак не установлены. Кроме того, замечено, что отсутствует сам регламент отнесения того или иного вида деятельности к числу лицензируемых.
Ввиду изложенных обстоятельств предложено определение «критериев лицензирования» как факторов, обусловливающих необходимость вмешательства государства в предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность посредством ограничения закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод в экономической сфере через применение к конкретному виду деятельности такого способа государственного регулирования, как лицензирование.
Сделан вывод о том, что использование института лицензирования как конституционно обоснованного способа ограничения экономических прав и свобод должно осуществляться строго в соответствии с общими принципами ограничений прав и свобод, закрепленными в части 3 статьи 17 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Обоснован вывод о необходимости доработки применяемых в настоящее время критериев лицензирования отдельных видов деятельности. При отнесении конкретного вида деятельности к числу подлежащих лицензированию предлагается учитывать степень риска причинения возможного ущерба. Одновременно аргументирована необходимость законодательного закрепления процедуры, по результатам которой конкретный вид деятельности будет признан подлежащим лицензированию.
В целях обобщения и систематизации информации, требуемой для оценки степени риска причинения возможного ущерба от осуществления лицензируемого вида деятельности, мотивирована необходимость текущего и перспективного ведения мониторинга потенциальной опасности видов экономической деятельности, под которым понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, требуемой для оценки степени риска причинения возможного ущерба от осуществления лицензируемого вида деятельности.
Кроме того, обосновано предложение об использовании при правовом регулировании деятельности, не представляющей потенциальной опасности основам конституционного строя и основным правам и свободам человека, альтернативных лицензированию способов регулирования. Отмечено, что сокращение перечня подлежащих лицензированию видов деятельности будет способствовать реализации конституционного принципа свободы экономической деятельности и ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов.
Проведен обстоятельный анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с осуществлением государственных полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности. Изучены как теоретические, так и практические аспекты проблематики лицензирования. Выявлены особенности лицензирования отдельных видов деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, раскрыты порядок распределения полномочий в сфере лицензирования и механизм передачи части отдельных полномочий Российской Федерации в области лицензирования на региональный уровень, а также отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.
Отмечены и рассмотрены отдельные проблемы в реализации полномочий по осуществлению лицензирования отдельных видов деятельности на региональном уровне. Обращено внимание на необходимость дальнейшего нормативно-правового регулирования сферы лицензирования и проведения контроля со стороны федеральной власти.
Выявлено, что в настоящее время отсутствуют установленные законом показатели, на основании которых производится положительная или отрицательная оценка деятельности региональных лицензирующих органов. В связи с этим предлагается при оценке эффективности деятельности лицензирующих органов субъектов Российской Федерации учитывать объем работ, выполненных в рамках осуществления полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности;
показатели реализации федерального контроля и надзора за лицензирующими органами субъектов Российской Федерации, а также результаты реализации конституционно-правовых механизмов защиты прав соискателей лицензии (лицензиатов). Отмечено, что внедрение подобных показателей позволит более объективно оценивать деятельность по лицензированию отдельных видов деятельности в субъектах Российской Федерации, а также в целом оценить рациональность лицензирования того или иного вида деятельности на региональном уровне.
По результатам исследования выявлены общие проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, среди которых - отсутствие четких границ конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, закрепленных в статьях 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, избыточность сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, недостаточность разработки и выделения вопросов исключительного ведения субъектов Российской Федерации, а также обобщенность сферы деятельности местного самоуправления.
Одновременно внимание акцентировано на проблемах разграничения полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности между Российской Федерацией и ее субъектами. Отмечено, что в законодательстве Российской Федерации не закреплены критерии, исходя из которых осуществляется распределение полномочий по лицензированию между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Учитывая данное обстоятельство, обосновывается целесообразность введения указанных критериев, что сделает механизм передачи государственных полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности более прозрачным.
При рассмотрении вопроса осуществления лицензирования отдельных видов деятельности на муниципальном уровне отмечено, что в настоящее время на местном уровне лицензируется только один вид деятельности - розничная продажа алкогольной продукции. Принимая во внимание предметный принцип разграничения полномочий и вопросов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, закрепленный в Конституции Российской Федерации, и учитывая, что в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующими органами признаются только соответствующие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
обоснован вывод о необходимости изъятия у органов местного самоуправления полномочий по выдаче лицензий на осуществление данного вида деятельности.
Рассмотрены основные конституционно-правовые механизмы защиты прав и законных интересов соискателей лицензии (лицензиатов), а также механизм юридической ответственности за нарушение законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности.
На основании проведенного исследования выявлены и проанализированы два основных механизма защиты прав соискателей лицензии (лицензиатов): в судебном порядке и во внесудебном порядке.
При этом выделены следующие элементы механизма защиты прав соискателей лицензии (лицензиатов): законная самозащита; административные действия органов исполнительной власти; судебная защита.
В ходе анализа применяемых в области лицензирования механизмов защиты прав соискателей лицензии (лицензиатов) сделан вывод о том, что институт лицензирования не может эффективно функционировать без действенного механизма юридической ответственности.
Отмечено, что за нарушения законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности виновные лица могут быть привлечены к различным видам юридической ответственности: гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой, дисциплинарно-правовой, финансовой, конституционно-правовой и другим.
Обращено внимание на то, что в сфере лицензирования отдельных видов деятельности нарушение конституционных норм и принципов является достаточно распространенным явлением. Наиболее часто такие нарушения связаны с фактами принятия региональными властями правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также издания актов, не входящих в компетенцию соответствующего органа. Проведенный анализ показал, что в ряде случаев субъектами Российской Федерации устанавливались требования по лицензированию видов деятельности, лицензирование которых, в свою очередь, не было предусмотрено федеральным законодательством. Учитывая данное обстоятельство, предложено законодательно закрепить формы ответственности за нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в области лицензирования отдельных видов деятельности.
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные положения и выводы, наиболее наглядно отражающие научную новизну, теоретическую и практическую
значимость проведенного исследования, а также конкретные предложения по повышению эффективности государственного воздействия на экономику посредством осуществления лицензирования отдельных видов деятельности.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Данилова И.В. Совершенствование законодательства Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 11 (37): в 2-х ч. Ч. I. С. 58-61 -0,42 п.л.
2. Данилова И.В. Распределение полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 9. С. 26-28 - 0,38 пл.
3. Данилова И.В. Становление и развитие законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 9 (35): в 2-х ч. Ч. 1. С. 37-40 - 0,39 п.л.
4. Данилова И.В. Цели, задачи и критерии лицензирования отдельных видов деятельности в Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 8 (34): в 2-х ч. Ч. I. С. 67-69-0,35 п.л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
5. Данилова И.В. Осуществление полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Альманах современной науки и образования. 2013. № 10 (77). С. 50-53 - 0,38 п.л.
6. Данилова И.В. Лицензирование как метод государственного регулирования экономики // Приложение к журналу «Предпринимательское право». 2013. № 4. С. 9-12 - 0,36 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Даниловой Инны Владимировны
Тема диссертационного исследования
«КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ (НА ПРИМЕРЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ)»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Овчинников Иван Иванович
Изготовление оригинал-макета Данилова И.В.
Подписано в печать 15 мая 2014 г. Тираж 80 экз. Объем 1 пл.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90, www.reglet.ru
