АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционные основы полномочий Президента Российской Федерации в сфере конкретизации правового статуса личности»
На правах рукописи
Кишоян Наира Алексеевна
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ КОНКРЕТИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005559693 з ПАР 2015
Саратов-2015
005559693
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н.Г.Чернышевского»
Научный Крючкова Елена Анатольевна,
руководитель кандидат юридических наук, доцент
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Велиева Джамнля Сейфаддиновна, доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного и международного права, Поволжский институт (филиал) имени П.А. Столыпина ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Подмарев Александр Александрович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры № I, ФКОУ ДПО «Северо-западный институт повышения квалификации ФСКН России»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Алтайский государствен-.1Й университет» (юридический факультет)
нь
Защита состоится 20 апреля 2015 года в 14.30 на заседании диссертационного совета Д 212.239.02 при ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, зал заседаний диссертационных советов.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» (http://www.ssla.ru) /о
Автореферат разослан^' 15 ГОда.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
В.В. Нырков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена современными тенденциями развития института президентства в России в условиях модернизации российской государственности.
Приоритетным направлением деятельности главы Российского государства является сфера прав человека, что вытекает из положения о его правах и свободах как высшей ценности. Конституция РФ 1993 г. провозгласила Президента РФ гарантом прав и свобод человека и гражданина, тем самым отведя ему особое место в системе государственного обеспечения интересов личности. Слова присяги при вступлении в должность накладывают на главу государства обязательства уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу. Исходя из этого, Президент РФ осуществляет контроль за положением дел в стране в гуманитарной сфере, своевременно реагирует на нарушения прав и свобод человека и гражданина и принимает меры по устранению и восстановлению нарушенных прав. Такую деятельность он проводит в качестве координатора всей системы государственной власти через определение основных направлений политики государства, взаимодействие с органами власти или непосредственное руководство их деятельностью в определенных сферах, в частности нормотворчества, в том числе законотворчества.
Одним из значимых направлений деятельности главы Российского государства в гуманитарной сфере является реализация полномочий, установленных ст. 89 Конституции РФ: по решению вопросов гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий и осуществления помилования. Наделение Президента РФ данными полномочиями обусловлено тем, что он выступает персонифицированным представителем государства, от лица которого решает вопросы по конкретизации правового статуса личности.
Совершенствование конституционно-правового регулирования полномочий Президента РФ в сфере гражданства, политического убежища, награждения
государственными наградами, присвоения почетных званий и помилования имеет не только важное теоретико-доктринальное значение для науки конституционного права, но также влияет на эффективность реализации прав и свобод человека и гражданина в указанных сферах.
Современные политико-правовые реалии России позволяют сделать вывод о необходимости корректировки конституционного регулирования полномочий Президента России в сфере конкретизации правового статуса личности. Нормы, закрепляющие соответствующие полномочия Президента РФ, в ряде случаев характеризуются правовыми дефектами: пробельностью, коллизионно-стью, дублированием, недостаточной систематизированностью, зачастую носят расширительный характер толкования, что приводит к реализации скрытых «сверхполномочий» главы государства. Существуют различные научные подходы по вопросам закрепления пределов правового регулирования полномочий Президента РФ.
Проблема обеспечения прав и свобод человека и гражданина, несмотря на частое обращение к ней ученых-юристов, продолжает оставаться в центре внимания как научного сообщества, так и практических работников, а также общества в целом. По словам Президента РФ, ни одну из актуальных задач, стоящих перед страной, нельзя решить без обеспечения прав и свобод человека и гражданина, без развития демократии и гражданского общества.
Конституционно-правовой статус главы Российского государства как гаранта прав человека неоднократно подвергался анализу в юридической литературе, но на современном этапе возникает необходимость детального исследования полномочий главы государства, закрепленных в ст. 89 Конституции РФ.
Возложение обязанностей в сфере конкретизации правового статуса личности на Президента РФ вытекает из его особого места в системе государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Именно Президент РФ от имени государства как его глава наделяется полномочиями по персональному решению в отношении конкретных лиц вопросов гражданства в общем по-
рядке, политического убежища, награждения государственными наградами и присвоения почетных званий, осуществления помилования. Наделение физического лица указанными правомочиями делает возможным реализацию его прав и свобод в более полной мере.
Недостаточная разработанность и актуальность указанной тематики, ее большая практическая значимость для современного развития и совершенствования механизма реализации полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности обусловили необходимость новых подходов в исследуемой сфере и определили выбор темы диссертационной работы.
Целью диссертационной работы является проведение комплексного исследования конституционно-правовых основ и механизма реализации полномочий Президента РФ, закрепленных в ст. 89 Конституции РФ. Для ее достижения автором были поставлены следующие задачи:
выявление сущности и содержания категорий «конкретизация правового статуса личности» и «полномочия Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности»;
исследование процесса развития и конституционного закрепления полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности в хронологической последовательности;
проведение сравнительно-правового анализа зарубежного опыта по законодательному закреплению и реализации полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности;
определение и анализ понятия «механизм реализации полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности», выделение его структурных элементов;
определение форм реализации полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности;
выявление проблем конституционно-правового регулирования полномочий главы Российского государства по решению вопросов гражданства и пре-
доставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий, осуществления помилования, формулирование предложений по совершенствованию законодательства по указанным вопросам.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере конституционно-правового регулирования и реализации полномочий Президента РФ по конкретизации правового статуса личности в России.
Предмет исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы Российской Федерации, акты Президента РФ и исполнительных органов государственной власти, судебная и правоприменительная практика, положения стратегических политико-правовых документов главы государства, проекты федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, конституции и иные законодательные акты ряда зарубежных стран, а также акты досоветского и советского периодов, регулирующие вопросы в сфере конкретизации правового статуса личности.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Применение логического метода научного познания позволило создать основу для осуществления всестороннего и полного исследования полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности.
Использование анализа, синтеза и системного метода дали возможность сформулировать авторские понятия «конкретизация правового статуса личности», «полномочия Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности», «механизм реализации полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности», «формы реализации полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности».
С помощью исторического метода был исследован генезис полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности и выявлены особенности таких полномочий на разных этапах развития президентства в России.
Сравнительно-правовой метод способствовал проведению анализа полномочий президентов ряда зарубежных стран (США, Ирландии, Французской Республики, Республики Армения) в сфере конкретизации правового статуса личности, выявлению схожих черт и различий с полномочиями Президента РФ.
Формально-юридический метод применялся в процессе анализа действующего законодательства по урегулированию полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности.
Статистический метод позволил проанализировать практику принятия решений Президентом РФ по вопросам гражданства Российской Федерации, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий Российской Федерации и осуществления помилования.
Использование указанных методов научного познания способствовало комплексному исследованию объекта, детальному анализу и обобщению правового, теоретического и практического материала, определению пробелов и дефектов действующего законодательства, выработке предложений и рекомендаций по его совершенствованию в сфере конкретизации правового статуса личности.
Степень научной разработанности темы. Тематика диссертационного исследования обусловила комплексный характер изучения научных разработок представителей российской правовой науки. Общетеоретической основой диссертации послужили труды ученых в области теории государства и права и конституционного права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, A.A. Белкина, А.Г. Бережнова, Д.С. Велиевой, К.С. Вельского, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, A.B. Должикова, В.Т. Кабыше-ва, Т.Г. Командировой, С.А. Комарова, Е.В. Комбаровой, Г.Н. Комковой,
s
M.A. Краснова, M.H. Лазутовой, M.A. Лапиной, B.O. Лучина, A.B. Мапько, И. Марино, Н.И. Матузова, В.В. Невинского, B.C. Нерсесянца, A.A. Подмарева, Е.В. Понизовой, Г.С. Прокофьева, Г.В. Селезнева, А.И. Черкасова, К.В. Черкасова, Б,В. Чигидина, И.Г. Шаблинского, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина.
Научную базу исследования теоретических основ правового статуса Президента РФ составили работы таких ученых, как В.В. Вестров, H.H. Волобуева,
B.Ф. Волович, Б.Н. Габричидзе, Г.В. Дегтев, Ю.А. Дмитриев, АЛ. Журавлев, Д.Л. Златопольский, А.В.Зуйков, С.Ю. Кашкин, О.Н. Кичалюк, Д. А. Ковачев, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, Н.М. Конин, М.А. Краснов, A.A. Котенков, Б.С. Крылов, O.E. Кутафин, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, H.A. Михалева, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, A.A. Панов, Д.Н. Петровский, А.Н. Писарев, C.B. Поленина, Л.Л. Попов, A.C. Посшиков, В.И. Радченко, М.Р. Сафаров, H.A. Сахаров, Г.Н. Селезнев, H.H. Скрыпников, O.A. Снежко, В.Г. Стрекозов, Ю.А. Тихомиров, Е.А. Тихон (Крючкова), A.B. Щипанов, В.Е. Чиркин.
Кроме того, автор обращался к исследованиям, посвященным изучению полномочий Президента РФ как гаранта прав и свобод человека, решающего вопросы в сфере конкретизации правового статуса личности: А.Ф. Алиева,
C.B. Березки, К.Н.Бобылевой, ИЛ. Волошенко, Б.П. Елисеева, В.И. Кайнова, A.M. Ковалева, Е.В. Колесникова, Н.Е. Колобаевой, С.Г. Колбая, С.А. Осетро-ва, А.А Панова, Е.И. Полуниной, В.И. Радченко, H.A. Сахарова, Д.Ю. Скуратова, Ю.И. Скуратова, В.Н. Суворова, A.M. Тарасова, Е.А. Тихон (Крючковой), Д.В. Фарафанова, И.В. Филиппова, И.Д. Хутинаева.
Определенный вклад в разработку отдельных вопросов полномочий Президента РФ в сфере российского гражданства был внесен Т.Н. Балашовой, О.Г. Брянцевой, H.A. Ворониной, Д.Е. Горовцовым, A.B. Мещеряковым, О.О. Мироновым, Ж.И. Овсепян, A.M. Турубинером, Е.С. Шуршаловой.
Вопросы предоставления политического убежища являлись предметом изучения таких ученых, как П.В. Анисимов, А.Н. Антипов, В.А. Волохова, A.A. Рыжов.
Отдельные аспекты полномочий Президента РФ по государственному поощрению рассматривались В.М. Барановой, В.А. Винокуровым, H.A. Грущи-ной, В.А. Дуровым, В.М. Дуэль, О.М.Киселевой, A.C. Налбандяном, Е.В. Трофимовым, М.Д. Шаргородским.
Вопросы предоставления помилования в Российской Федерации исследовались О.В.Брежневым, А.Я.Гришко, И.А. Гукасовым Ю.Н.Деминым, И.Л. Марогуловой, A.C. Михлиным, А.И. Приставкиным, Л.А. Прохоровым, Ю.В. Саженковым, В.И. Селиверстовым.
Однако в работах указанных авторов полномочия Президента РФ, закрепленные в ст. 89 Конституции РФ, рассматривались лишь косвенно. Настоящее исследование призвано восполнить этот пробел. Не умаляя значимости накопленного теоретического опыта и признавая огромный вклад ученых в исследование отдельных аспектов анализируемых вопросов, тем не менее, следует отметить необходимость системного изучения вопросов полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности с позиции науки конституционного права.
Теоретическая основа исследования представлена современными достижениями науки конституционного права, а также результатами изысканий в области теории и истории государства и права, международного права, административного права, уголовного права, иных гуманитарных наук.
Правовую основу исследования составили Конституция РФ 1993 г., международные правовые акты; федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы Российской Федерации; указы и распоряжения Президента РФ, послания Президента РФ Федеральному Собранию, поручения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ, акты Федеральной миграционной службы России; конституции и иные нормативные правовые акты ряда зарубежных стран; Конституции РСФСР 1918 г., 1925 г., 1937 г., 1978 г.; нормативные правовые акты СССР, законы Российской империи.
Эмпирической основой диссертационного исследования послужили правовые позиции Конституционного Суда РФ. Проанализирована инфор-
мация, содержащаяся в стенограммах заседаний вспомогательных органов при Президенте РФ, а также в статистических данных государственных органов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых комплексных работ, содержащую теоретико-правовой анализ конституционных полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности и механизма их реализации.
Впервые в рамках диссертационного исследования сформулированы понятия «конкретизация правового статуса личности», «полномочия Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности», «механизм реализации полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности» с выделением его структурных элементов, а также «формы реализации полномочий главы' Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности».
Особое внимание уделяется правовой регламентации и проблемам реализации полномочий главы Российского государства по решению вопросов гражданства и предоставления политического убежища, награждения государственными наградами и присвоения почетных званий Российской Федерации, осуществления помилования.
Научная новизна заключается также в предложениях по совершенствованию норм Конституции РФ и российского законодательства, регулирующих полномочия Президента РФ по конкретизации правового статуса личности.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны, в которых отражается авторское понимание содержания полномочий Президента РФ в сфере правового статуса личности:
1. Общий правовой статус лица не может учесть всего разнообразия субъектов права, их отличий, особенностей, специфики, а индивидуальный
статус определяет положение конкретного лица. Индивидуальный правовой статус представляет собой совокупность персонифицированных обязанностей и прав гражданина. Ввиду этого под конкретизацией правового статуса личности следует понимать правовое воздействие, в том числе правовое регулирование, выражающееся в уточнении, индивидуализации правового положения личности.
2. Полномочия Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности включают полномочия (права и обязанности) главы государства по правовому воздействию, в том числе правовому регулированию, выражающемуся в уточнении, индивидуализации правового положения личности по вопросам гражданства, политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий и помилования.
3. Механизм реализации полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности - это структурно-взаимосвязанная совокупность организационно-правовых мер, направленных на регулирование общественных отношений по решению вопросов гражданства и предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий и осуществления помилования. Системными элементами механизма реализации полномочий Президента РФ в этой сфере служат решения и действия главы государства, президентский контроль, деятельность вспомогательных органов при Президенте РФ.
4. Под формой реализации полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности следует поннмать внешне выраженное действие Президента РФ в рамках его компетенции, предусмотренной ст. 89 Конституции РФ, влекущее юридически значимые последствия для субъектов права в сфере гражданства, политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий и помилования. К таким формам относятся акты главы государства нормативного и ненормативного характера: указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ); ежегодные послания Федеральному Собранию (ст. 84 Конституции РФ); поручения и
указания (Указ Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352); обращение с запросом в Конституционный Суд РФ (ст. 125 Конституции РФ) и т.д.
5. Предлагается уточнить положение п. «а» ст. 89 Конституции РФ, указав, что Президент решает вопросы гражданства в общем порядке, как это детализировано в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», поскольку вопросы гражданства, находящиеся в компетенции иных органов государственной власти, могут носить как общий, так и конкретный характер.
Обоснована необходимость внесения изменения в Конституцию РФ 1993 г., в соответствии с которым ст. 89 предлагается изложить в следующей редакции:
«Президент Российской Федерации:
а) решает вопросы гражданства Российской Федерации в общем порядке и предоставления политического убежища;
б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания;
в) осуществляет помилование».
6. С целью устранения дублирования актов и приведения законодательства в соответствие с п. «в» ст. 71 и ст. 76 Конституции РФ необходимо исключить ч. 2 из ст. 29 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»: «Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации». Соответствующее регулирование должно осуществляться федеральным законом о гражданстве и регламентами органов, ведающих делами о гражданстве.
7. Отсутствие практики реализации норм института политического убежища, установленного ст. 63 Конституции РФ, подмена в конституционной практике права лиц на политическое убежище правом на получение статуса беженца обусловливают целесообразность принятия федерального закона
«О временном и политическом убежище», в котором предлагается дать следующее определение политического беженца: это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований за общественно-политическую деятельность и политические убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным международным сообществом и нормами международного права, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Кроме того, следует внести изменения в подо. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», исключив такое основание признания беженцем, как преследование за политические убеждения.
8. Конституционная практика свидетельствует о необходимости правового закрепления возможности отказа от награждения лица, в отношении которого готовится или принят индивидуально-определенный указ о награждении государственной наградой или присвоении почетного звания. Согласно существующей практике награжденный вправе не принять награду или возвратить ее государству, однако такие действия не влекут отмены Указа Президента РФ о награждении соответствующего лица, в силу чего лицо, отказавшееся от награды, продолжает рассматриваться в качестве награжденного. Закрепление же возможности отказа лица от награждения позволит сэкономить время государственных структур на оценку материалов о награждении, деликатно разрешить ситуацию, когда награждаемый не желает получать награду. На данном этапе такое основание должно быть регламентировано в действующем Указе Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации», для чего подп. 2 п. 18 предлагается изложить в следующей редакции:
«Глава муниципального образования рассматривает документы о награждении и направляет уведомление лицу, в отношении которого имеется ходатайство о награждении. После получения письменного согласия лица, представленного к государственной награде, глава муниципального образования направляет документы для дальнейшего рассмотрения высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации». Пункт 42 необходимо дополнить следующим положением: «В случае отказа от награды лицом, в отношении которого был принят указ о награждении. Президент РФ принимает решение об отмене данного указа».
9. В связи с закреплением в Указе Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по внесению Президенту РФ представления о целесообразности применения акта о помиловании считаем необходимым дополнить ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подп. «д» 2) п. 7: «В соответствии с установленной процедурой вносит Президенту Российской Федерации представление о целесообразности применения акта о помиловании в отношении осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость».
Теоретическая значимость работы заключается в научном обосновании положений, не нашедших достаточного отражения в действующем законодательстве и практике реализации главой Российского государства полномочий в исследуемых сферах. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, имеют существенное значение для конституционного права как науки и могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти с целью устранения дефектов и пробелов в правовом
регулировании полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности.
Основные положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы в качестве теоретико-методологической основы при проведении научных изысканий в данной области.
Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в сфере закрепления полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности. Положения диссертации могут быть использованы при разработке учебных пособий и рабочих программ по конституционному праву России и ряда спецкурсов.
Автором обоснована необходимость новой редакции ст. 89 и 90 Конституции РФ, сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в федеральные законы (от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 20 апреля 2014 г.); от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27 мая 2014 г.); от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (в ред. от 2 июля 2013 г.); Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2014 г.).
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в исследовании, отражены в научных публикациях, выступлениях на научных семинарах. Результаты диссертационного исследования апробированы в докладах автора на конференциях различного уровня: Международном конституционном форуме «Участие граждан в управлении делами государства: Проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России» (Саратов, 10 декабря 2010 г.); Всероссийской на-учно-пракгической конференции студентов и аспирантов «Актуальные проблемы правового и политического развития России» (Саратов, апрель 2011 г.); Между-
народной научно-практической конференции «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран» (Саратов, 2-3 июля 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Право и его реализация в XXI веке» (Саратов, 29-30 сентября 2011 г.); Международном конституционном форуме «Конституционная юстиция в политической и правовой системах России» (Саратов, 10 декабря 2011 г.); Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Актуальные проблемы правового и политического развития России» (Саратов, 20 апреля 2012 г.); Международной научно-практической конференции аспирантов и преподавателей «Власть, общество и бизнес в регионе: перспективы эффективного взаимодействия» (Саратов, 2-3 июля 2012 г.); Международном конституционном форуме «Конституционные основы информационной полигики в России и за рубежом» (Саратов, 12-15 декабря 2012 г.); Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Актуальные проблемы правового и политического развития России» (Саратов, 19 апреля 2013 г.); Международной научно-практической конференции студентов, магистрантов и аспирантов «Наука XXI века: молодежное измерение» (Саратов, 25-26 апреля 2013 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации «Конституция Российской Федерации - правовая основа развития современной российской государственности» (Саратов, 19-20 сентября 2013 г.).
По теме диссертационного исследования опубликовано 13 научных статей общим объемом 2,95 пл., 3 из них - в российских рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами, отражающими научно-практический характер исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающие восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость; определяются предмет, объект, цель и задачи работы; указываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре работы.
Первая глава «Теоретико-исторический анализ компетенции главы государства в сфере конкретизации правового статуса личности в России и за рубежом» состоит из трех параграфов, раскрывающих понятие конкретизации правового положения личности, содержание и историческое развитие полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности, определяются принципы деятельности главы государства в сфере конкретизации правового статуса личности. Проведен сравнительно-правовой анализ полномочий Президента РФ и полномочий президентов зарубежных стран по решению вопросов гражданства, предоставления убежища (политического), государственного награждения и осуществления помилования с целью выявления схожих тенденций и различий и возможности применения положительного зарубежного опыта по совершенствованию правового регулирования полномочий главы Российского государства в указанных сферах.
В параграфе 1.1 «Понятие и содержание полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности» раскрывают^ ся конституционно-правовая природа и содержание категорий «конкретизация правого статуса личности» и «полномочия Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности». Указывается, что понятие «конкретизация правового статуса личности» является системным и включает самостоятельные категории «конкретизация» и «правовой статус личности». Отмечается, что проблема определения юридической конструкции правового статуса личности является одной из центральных теоретико-методологических проблем современного
российского конституционного права. Проанализированы основные подходы к установлению структурных элементов правового статуса личности.
Автор разделяет мнение тех ученых, которые рассматривают категории «правовой статус» и «правовое положение» личности в качестве синонимов и выступают против строгого деления на основные и дополнительные составные элементы правового статуса личности. Диссертант рассматривает понятие «конкретизация» как правовое регулирование, выражающееся в уточнении и индивидуализации того или иного правового явления. Исходя из анализа данных понятий, предлагается авторское определение понятий «конкретизация правового статуса личности» и «полномочия Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности». Автор диссертационного исследования указывает на то, что деятельность главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности должна базироваться на следующих принципах: приоритетности прав и свобод человека и гражданина; публичности деятельности Президента РФ; взаимодействия Президента РФ и органов власти в сфере конкретизации правового статуса личности; оперативности принятия решений (совершения действий); обоснованности и целесообразности «опережающего» указного нормотворчества Президента РФ.
В параграфе 1.2 «Генезис полномочий Президента Российской Федерации в сфере конкретизации правового статуса личности» проведено историко-правовое исследование развития полномочий главы Российского государства по решению вопросов гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий и осуществления помилования.
Ретроспективный анализ показал, что вопросы гражданства (изначально подданства), предоставления убежища (вначале религиозного, а затем территориального и политического), поощрения за заслуги перед государством и обществом и осуществление помилования решались на самом высоком уровне. Изначально такими полномочиями обладал князь, затем данные вопросы пе-
решли в ведение царя, императора, Президиума Верховного Совета РСФСР, президентов СССР, РСФСР, а впоследствии Президента РФ.
Проведенное исследование позволило автору сделать вывод о том, что предоставление Президенту РФ полномочий, закрепленных в ст. 89 Конституции РФ, является исторически обоснованным, обусловлено его политико-правовым статусом, представительскими функциями и персонификацией в его лице Российского государства.
Параграф 1.3 «Полномочия президента по конкретизации правового положения личности в зарубежных странах» посвящен сравнительно-правовому анализу нормативно-правового регулирования и практики реализации президентом полномочий по решению вопросов гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий и осуществления помилования в США, Ирландии, Французской Республике и Республике Армения.
В юридической науке вопросы полномочий глав зарубежных государств в сфере правового статуса личности в основном остаются за рамками исследований или носят фрагментарный характер.
Проведенный сравнительно-правовой анализ законодательства данных стран позволяет диссертанту сформулировать вывод, что мировая практика закрепления за президентом полномочий по конкретизации правового статуса личности в зависимости от модели организации президентской власти различна и традиционно разделена между президентом (главой государства) и правительством. Приведенная авторская позиция базируется на мнении О.Е. Кута-фина, согласно которому, занимая фактически неодинаковое место в системе органов государственной власти в разных странах, главы этих государств не могут выполнять одинаковые функции, однако среди этих функций имеются и традиционные, свойственные главе конкретного государства.
Так, во Франции и Ирландии, где президент не возглавляет правительство, ряд полномочий закреплен за президентом, а остальные вопросы правомочно решать правительство. В США, где Президент возглавляет Правитель-
ство, отдельные полномочия осуществляются подразделениями Правительства под руководством Президента, а остальные - непосредственно Президентом. Из рассмотренных стран лишь в Республике Армения за Президентом закреплены широкие полномочия в данной сфере и в этом автор усматривает сходство с российской моделью президентского правления. Данное обстоятельство диссертант обосновывает общностью исторического развития России и Армении в составе СССР.
Вторая глава «Реализация полномочий Президента Российской Федерации в сфере конкретизации правового статуса личности» состоит из пяти параграфов, в которых рассматриваются механизм, формы реализации полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности.
В параграфе 2.1 «Механизм реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере конкретизации правового статуса личности», основываясь на системном анализе понятий «механизм» и «реализация полномочий», диссертант предлагает авторское определение понятия «механизм реализации полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности». По его мнению, механизм реализации полномочий главы государства включает в себя следующие структурные элементы: решения и действия главы государства; президентский контроль; вспомогательные органы при Президенте РФ.
Подчеркивается, что Президент РФ, участвуя в формировании и функционировании органов государственной власти, определяет основные направления и контроль за деятельностью всего государственного механизма в гуманитарной сфере через установление общенациональных приоритетов.
Детальному анализу подвергаются правовой статус и практика реализации функций вспомогательных органов, содействующих реализации Президентом РФ его полномочий в сфере конкретизации правового статуса личности. Такими органами являются Администрация главы государства, а также советы и комиссии при Президенте РФ. По мнению автора, определение кон-
ституционно-правового статуса вспомогательных органов при Президенте РФ вытекает из функций и полномочий главы Российского государства.
В параграфе 2.2 «Формы реализации полномочий главы Российского государства в сфере конкретизации правового статуса личности» анализируется роль правовых актов Президента РФ, рассматриваются их формы в сфере конкретизации правового статуса личности (указы и распоряжения, послания Федеральному Собранию, поручения и указания).
Анализируются различные точки зрения о природе и классификации актов Президента РФ, их соотношение с законодательством. В результате автор приходит к выводу о том, что издание Президентом РФ «опережающих» указов с целью восполнения пробелов в праве до принятия соответствующих законов должно носить временно-ограниченный характер. В связи с этим диссертант выделяет 5 групп актов главы Российского государства: нормативные указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, носящие временно-ограниченный характер до издания соответствующих законов; указы, утверждающие государственные доктрины и стратегии; указы о введении чрезвычайного и военного положения; нормативные и индивидуальные указы, издаваемые в сфере конкретизации правового статуса личности по решению вопросов гражданства, политического убежища, награждения государственными наградами и присвоения почетных званий, осуществления помилования; ненормативные указы о присвоении высших воинских и высших специальных званий; распоряжения, носящие ненормативный характер по оперативным, организационным, кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ; поручения и указания.
В конституционной теории и сложившейся практике полномочия Президента РФ, содержащиеся в ст. 89 Конституции РФ, трактуются расширительно: глава государства издает нормативные указы по правовому регулированию вопросов гражданства, политического убежища, награждения государственными наградами и присвоения почетных званий, осуществления помилования,
а также индивидуальные указы по конкретизации правового статуса личности в рассматриваемых сферах.
Обосновывается авторская позиция, в соответствии с которой Президенту РФ следует сократить практику «восполняющего» нормотворчества в сторону активизации права законодательной инициативы. Кроме того, диссертант предлагает внести конституционные поправки: п. «а» ст. 89 уточнить в части, что Президент РФ решает вопросы гражданства в общем порядке. По его мнению, целесообразно принятие Президентом РФ не «восполняющих» указов, а развитие законодательной инициативы.
Таким образом, полномочия главы Российского государства, закрепленные в ст. 89 Конституции РФ, следует детализировать в законах федерального уровня, а процедурные вопросы - в регламентах государственных органов, осуществляющих полномочия в указанных сферах.
В науке конституционного права принято считать, что правовой статус главы государства должен быть закреплен исключительно нормами Конституции РФ 1993 г., из чего автор делает вывод, что в случае, когда есть необходимость ограничить или расширить полномочия последнего, необходимо внести соответствующие изменения в Основной Закон страны, устанавливающий основы конституционно-правового статуса Президента РФ.
Параграф 2.3 «Реализму полномочий Президента Российской Федерации по решению вопросов гражданства и предоставлению политического убежища» посвящен изучению практики реализации полномочий главы государства по приему, восстановлению, прекращению, отмены решений по вопросам гражданства в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства и предоставления политического убежища.
Обосновывается мнение о необходимости установления пределов реализации полномочий Президента РФ изданием индивидуальных указов в сфере российского гражданства: вопросы гражданства находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и, следовательно, должны быть регламентированы в федеральном законе (ст. 6 Конституции РФ). Для этого
предлагается исключить ч. 2 ст. 29 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», согласно которому Президента РФ уполномочен утверждать положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства. Таким образом, полномочия Президента РФ по решению данных вопросов должны регулироваться федеральным законом, а процедурные вопросы - отображаться в регламентах полномочных органов, ведающих делами о гражданстве.
Принятие решений о предоставлении политического убежища - прерогатива Президента РФ, который реализует свои конституционные полномочия от имени Российского государства с учетом государственных интересов России на основании общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ.
Анализ практики реализации норм о политическом убежище свидетельствует о фактической подмене конституционно права лиц на политическое убежище правом на получение статуса беженца. Диссертант подцерживает идею по принятию федерального закона «О временном и политическом убежище», предлагая включение авторского определения политического беженца в проект закона.
В параграфе 2.4 «Реализация полномочий Президента Российской Федерации по награждению государственными наградами Российской Федерации и присвоения почетных званий Российской Федерации» последовательно и системно исследованы полномочия Президента РФ по осуществлению высшей формы государственного поощрения - награждения государственными наградами за выдающиеся заслуги перед обществом и государством, а также присвоения почетных званий.
Государственное поощрение, осуществляемое главой государства, используется для достижения общих правовых целей (соблюдение законности и правопорядка, повышение правосознания и т.д.) и частных целей (стимулирование субъекта на совершение новых общественно-полезных действий, понижение негативной активности и т.д.). Президент РФ реализует свои полномо-
чия путем издания нормативного указа, регулирующего вопросы в данной сфере, в том числе по утверждению положения о государственных наградах, установлению системы государственных наград, издает индивидуальные указы о награждении и присвоении почетного звания, осуществляет непосредственное награждение.
Анализ практики награждения государственными наградами и присвоения почетных званий позволил диссертанту выявить ряд следующих негативных факторов:
незакрепление права лица на справедливое награждение в специальном законе;
нивелирование ценности присвоения государственных наград и присвоения почетных званий в связи с неоправданным увеличением количества издаваемых указов о награждении;
правовое неураулирование вопросов обжалования действий должностных лиц в случае ненаправления ходатайства о награждении;
отсутствие законодательного закрепления процедуры отказа от государственной награды.
Таким образом, диссертант приходит к выводу о том, что пробел в законодательном закреплении права лица на справедливое награждение государственными наградами и присвоения почетных званий за совершение правомерного общественно-полезного действия препятствует реализации функций государственного поощрения, а именно мотивационной, воспитательной и функции социального контроля. Исходя из этого, автор поддерживает инициативу принятия федерального закона «О государственных наградах Российской Федерации и почетных званиях Российской Федерации», в котором будут установлены система государственных наград, а также основания награждения и его отмены. Помимо прочего, должно быть закреплено право лица на получение государственной награды за совершение общественно-полезного активного деяния, четко конкретизированы заслуги, за которые могут быть назначены награды, поскольку право требовать награду может
возникнуть у лица лишь при условии, что гипотеза нормы о награждении четко сформулирована и определена.
В параграфе 2.5 «Реализация полномочий главы государства по осуществлению помилования в России» проведено историко-правовое исследование развития института помилования в Российском государстве и изучена практика осуществления помилования Президентом РФ по действующему законодательству.
Государство не только устанавливает уголовную ответственность, осуществляет уголовное преследование в отношении лиц, совершивших преступление, но в то же время оставляет за собой право прощать их и это право Основной Закон страны закрепил за Президентом РФ. Необходимость существования помилования определяется тем, что формальное ограничение различных видов освобождения от уголовной ответственности, наказания и судимости может вступить в противоречие с потребностями жизни, с целесообразностью осуществления нестандартного подхода к личности, совершившей преступление. В науке конституционного права имеются мнения о том, что полномочия по осуществлению помилования необходимо передать высшему должностному лицу субъекта РФ или судебному органу. Автор считает, что помилование как акт, носящий уникальный, индивидуальный, персонифицированный характер, должен приниматься именно Президентом РФ как главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина. При этом диссертант подчеркивает необходимость ограничения полномочий главы государства изданием только индивидуально-определенных указов.
Институт помилования на данном этапе развития российской государственности носит политизированный характер. Поэтому вполне обоснованной представляется точка зрения ученых-юристов о том, что акты помилования должны издаваться чаще, но, с другой стороны, они не должны носить массовый характер, так как это отрицательно сказывается на общем состоянии правопорядка в государстве.
Автор поддерживает идею о необходимости принятия федерального закона «О помиловании и амнистии в Российской Федерации», в котором следует закрепить основания применения помилования; определить пределы применения помилования в зависимости от тяжести совершенного преступления (преступлений); обосновать возможность применения условного помилования, помилования лиц, осужденных к отбыванию наказания в виде штрафа, а также помилование военнослужащих; установить сроки рассмотрения ходатайства о помиловании главой государства.
Кроме того, следует дополнить подп. «д» 2) п. 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2013 г.) следующим положением: «В соответствии с установленной процедурой вносит Президенту Российской Федерации представление о целесообразности применения акта о помиловании в отношении осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость».
Диссертант поддерживает идею о необходимости принятия федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», содержание которого должно быть направлено на детализацию конституционно-правового статуса главы Российского государства, а именно его функций, полномочий, ответственность, порядок издания и юридическую силу актов, порядок формирования вспомогательных органов.
В заключении подводятся итоги выполненной работы, в общем виде формулируются наиболее значимые выводы и предложения.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Публикации в российских рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ
1. Кишоян H.A. Полномочия Президента РФ по награждению государственными наградами Российской Федерации // Известия Саратовского государственного университета. Новая серия. Сер.: Экономика. Управление. Право. Вып. 2, т. 12. Саратов, 2012. С. 103-106 (0,3 пл.).
2. Кишоян H.A. Вопросы конституционно-правового статуса вспомогательных органов при Президенте РФ // Известия Саратовского государственного университета Новая серия. Сер.: Экономика. Управление. Право. Вып. 2, т. 13. Саратов, 2013. С. 241-244 (0,3 пл.).
3. Кишоян H.A.Полномочия президента по конкретизации правового положения личности в зарубежных странах // Вестник Саратовской государственной юридической академии. Саратов, 2013. № 6 (95). С. 260-263 (0,2 пл.).
Публикации в иных изданиях
4. Кишоян H.A. Помилование - конституционная обязанность Президента Российской Федерации // Право. Законодательство. Личность. Саратов: ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2010. № 2 (9). С. 67-71 (0,3 пл.).
5. Кишоян H.A. Полномочия Президента РФ в сфере российского гражданства // Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России: материалы Международного конституционного форума (г. Саратов,10 декабря 2010 г.): сборник научных статей. Саратов: Саратовский источник, 2010. Вып. 2. С. 109-114 (0,2 пл.).
6. Кишоян H.A. Полномочия Президента РФ по предоставлению политического убежища в Российской Федерации // Актуальные проблемы правового и
политического развития России: сборник статей по итогам Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов. Саратов: Саратовский источник, 2011. Вып. 4. С. 37-42 (0,2 пл.).
7. Кишоян H.A. Генезис полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности // Право и его реализация в XXI веке: сборник научных трудов (по материалам Международной научно-практической конференции, посвящ. 80-летию Саратовской государственной юридической академии, Саратов, 29-30 сентября 2011 г.): в 2 ч. / под. общ. ред. С.Н. Туманова; ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия». Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2011. Ч. 2. С. 236-237 (0,1 пл.).
8. Кишоян H.A. Акты Президента РФ: теоретические основы и правовые позиции Конституционного Суда РФ // Конституционная юстиция в политической и правовой системах России: материалы Международного конституционного форума (г. Саратов, 15-16 декабря 2011 г.): сборник научных статей. Саратов: Саратовский источник, 2012. Вып. 3. С. 174-178 (0,25 пл.).
9. Кишоян H.A. Взаимодействие Президента РФ с органами государственной власти по обеспечению правового положения личности // Политико-правовые проблемы взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран: материалы Международной научно-практической конференции. Саратов: Саратовский источник, 2012. С. 77-81 (0,2 пл.).
10. Кишоян H.A. Место полномочий в сфере конкретизации правового статуса личности в компетенции главы Российского государства // Актуальные проблемы правового и политического развития России: сборник статей по итогам Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов. Саратов: Саратовский источник, 2012. Вып. 5. С. 81-85 (0,2 пл.).
11. Кишоян H.A. Принципы деятельности Президента РФ при реализации полномочий в сфере конкретизации правового статуса личности // Власть, общество и бизнес в регионе: перспективы эффективного взаимодействия: материалы V Международной научно-практической конференции аспирантов и
преподавателей. Саратов: Саратовский источник, 2012. Вып. 5. С. 120-124 (0,2 пл.).
12. Кишоян H.A. Принцип открытости в деятельности Президента РФ: вопросы реализации // Конституционные основы информационной политики в России и за рубежом: материалы IV Международного конституционного форума, посвященного 95-летию юридического факультета СГУ им. Н.Г. Чернышевского (г. Саратов, 12-15 декабря 2013 г.): сборник научных статей. Саратов: Саратовский источник, 2013. Вып. 4, ч. 1. С. 93-97 (0,2 пл.).
13. Кишоян H.A. Механизм реализации полномочий Президента РФ в сфере конкретизации правового статуса личности // Наука XXI века: молодежное измерение: сборник научных трудов. Саратов: Поволжский институт управления имени П.А.Столыпина, 2013. С. 62-64 (0,3 пл.).
Подписано в печать 12.02.2015 Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Гарнитура «Times». Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 150 экз. Заказ 089.
Отпечатано в типографии «Новый ветер» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, д. 79, тел. 8(8452) 911-123.
