АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Контроль Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью федеральных органов исполнительной власти»
9 15-12/28
На правах рукописи
- г 'Г'
ЗУБАРЕВ Андрей Сергеевич
КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
12.00.02 - конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Белгород-2015
Диссертация выполнена в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»
Научный доктор юридических наук, профессор,
руководитель Бутько Людмила Васильевна
Официальные Дзидзоев Руслан Мухарбекович
огш он cur i.i: доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО
«Кубанский государственный университет» / кафедра конституционного и муниципального права, профессор
Самсонова Елена Валерьевна -
кандидат юридических наук, Санкт-Петербургская городская коллегия адвокатов /АК «Мойка 47», адвокат
Ведущая ФГБОУ ВПО «Московский государственный
организация юридический университет имени O.E. Кутафина
(МГЮА)»
Защита состоится 3 июля 2015 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального исследовательского университета, по адресу: 308015 г. Белгород, ул. Победы, Д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте Белгородского государственного национального исследовательского университета (www.bsu.edu.ru/
Автореферат разослан_мая 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Нифанов Алексей Николаевич
Россн' сн библиотека
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАЁОТЫ----
Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие началось качественное улучшение нормативно-правового регулирования парламентского контроля, направленное, прежде всего, на обеспечение законности, целесообразности и результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти. В действительности оно привело к некоторому противоречию между совершенствованием норм федерального законодательства и их практической реализацией, выразившемуся, в частности, в снижении активности контролирующего воздействия таких традиционных форм, как парламентский запрос, «правительственный час», парламентские слушания.
Такое положение не могло оставить без внимания исследователей различные проблемы заявленной темы. Следует учитывать, что в настоящий момент контрольная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума, Федеральное Собрание, РФ) регламентируется более чем 90 нормативными правовыми актами различной юридической силы. Несбалансированность этого нормативного массива, наличие в нем противоречий, пробелов, несогласованность между собой нормативных предписаний, регулирующих одни и те же отношения, не позволяют Государственной Думе полностью реализовать свой контрольный потенциал. Следовательно, должен быть продолжен не только процесс совершенствования института парламентского контроля, прежде всего, в части, касающейся контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, но и научное исследование его проблем.
Актуальность темы усиливается тем, что контроль Государственной Думы представляет собой одно из важнейших функциональных направлений парламентской деятельности, регулируется и осуществляется, исходя из конституционного принципа разделения властей и общемировой практики, и в значительной своей части является наиболее распространенным видом государственного контроля над исполнительной властью. По этим причинам наибольший объем контрольных полномочий российского парламента возложен Конституцией РФ именно на Государственную Думу. Отдельно стоит отметить наметившуюся тенденцию передачи функций, традиционно входивших в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, в ведение юридических лиц публичного права (государственных корпораций и компаний). В этой связи требуют разрешения теоретические и прикладные вопросы распространения контроля Государственной Думы на деятельность указанных организаций.
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»
(далее - Закон о парламентском контроле) придал новое качество правовому регулированию контроля Государственной Думы, но, к сожалению, полностью не устранил накопившиеся здесь проблемы. Они непосредственно влияют на количество и качество проводимых данной палатой Федерального Собрания и ее структурными подразделениями контрольных мероприятий. Статистика последнего десятилетия отмечает тревожные тенденции в снижении числа парламентских запросов, «правительственных часов», парламентских слушаний, что не может не сказываться на эффективности контрольной деятельности Государственной Думы. Поэтому научный анализ использования контрольных форм поможет обеспечить выработку конкретных мер по активизации работы данной палаты российского парламента в целом, ее комитетов, комиссий и отдельных депутатов.
Актуальность темы поддерживается тем фактом, что контроль Государственной Думы ранее не являлся объектом самостоятельных диссертационных исследований. Исследовательское внимание конституционалистов неоднократно сосредоточивалось на общих вопросах парламентского контроля, особенностях его правового регулирования и осуществления в субъектах Российской Федерации или на применении отдельных контрольных форм. Вместе с тем, законодательные новеллы в области парламентского контроля требуют глубокого комплексного теоретического осмысления, прежде всего, через призму изучения контрольного воздействия Государственной Думы, ее структурных подразделений и парламентариев на исполнительную власть.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена социальной значимостью конституционно-правового регулирования контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти в современных условиях.
Отдельные аспекты контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти освещались в трудах таких представителей различных отраслей юридической науки, как М.В. Баглай, О.Н Бу-лаков, А.Б. Венгеров, И.В. Гранкин, М.В. Демидов, P.M. Дзидзоев, Ю.А. Дмитриев, В.В. Журавлев, А.Т. Карасев, А.Д. Керимов, В.В. Лапаева, А.П. Любимов, В.Д. Мазаев, A.A. Мишин, Л.А. Окуньков, О.Г. Румянцев, Г.Д. Садовникова, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Е.Ю. Черкашин, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин и др.
В 2000-е годы было защищено значительное количество диссертаций, посвященных конституционно-правовому регулированию:
- парламентского контроля в целом - работы C.B. Бендюриной, Г.Ю. Дива-евой, Е.П. Григорьевой, Р.Ш. Караева, A.A. Корнилаевой, А.Г. Овсепяна,
Ю.В. Плюта, А.П. Чопяка;
- парламентского контроля в субъектах Российской Федерации - исследования A.B. Кузнецова, А.Г. Гатауллина, И.В. Зайцевой;
- парламентского контроля в зарубежных странах - диссертации Ю.М. Воронина, Е.В. Ковряковой, А.И. Козлова, P.E. Мешалкиной.
Отдельные формы парламентского контроля в Российской Федерации были объектом диссертационных работ М.Г. Никитенко, A.A. Спиридонова, Д.Б. Трошева, Ю.Г. Федотовой, Е.М. Якимовой.
Роль Государственной Думы в осуществлении контроля за деятельностью правоохранительных органов рассматривалась в диссертации Е.А. Соломатиной.
Не умаляя значения исследований перечисленных авторов, необходимо признать, что до настоящего времени в конституционно-правовой науке не проводилось диссертационных исследований, посвященных нормативному регулированию и практике применения контрольных форм Государственной Думой в условиях действия Закона о парламентском контроле.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации Государственной Думой контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Предмет исследования - нормы конституционного права, регламентирующие осуществление Государственной Думой контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти (за исключением такового в бюджетно-финансовой сфере), а также правоприменительная практика, сложившаяся в указанной области.
Цель диссертационного исследования - раскрытие содержания и структуры модели правового регулирования контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, практики его осуществления, формулирование на этой основе предложений по его совершенствованию.
Достижение поставленной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
- уточнения понятия и сущности парламентского контроля в Российской Федерации и особенностей его применения к контролю Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти;
- исследования системных свойств контроля, осуществляемого Государственной Думой за деятельностью федеральных органов исполнительной власти;
- сравнительно-правового анализа конституционно-правовых основ парламентского контроля в зарубежных странах;
- исследования контрольных форм, осуществляемых Государственной Думой как палатой Федерального Собрания;
- анализа форм контроля, реализуемых комитетами и комиссиями Государственной Думы;
- характеристики форм контроля, осуществляемых депутатами Государственной Думы.
Методология диссертационного исследования основана на диалектическом методе познания, позволяющем рассмотреть правовые явления в постоянном развитии, в тесной взаимосвязи и взаимовлиянии. Помимо этого, для достижения поставленной цели и решения задач использовались общенаучные (системно-структурный, индукции и дедукции, анализа и синтеза, абстрагирования, формально-логический) и специальные научные (формально-юридический, истори-ко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-технический) методы. Их применение в сочетании с новейшими достижениями юридической, философской и социологической мысли, а также с учетом соответствующих статистических материалов позволило всесторонне раскрыть конституционно-правовые основы контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, выявить его особенности и обозначить перспективы развития отечественного законодательства о парламентском контроле Федерального Собрания Российской Федерации.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована на результатах научной деятельности ведущих ученых, которые рассматривали различные конституционно-правовые аспекты государственного контроля, становления российского парламентаризма и развития парламентского контроля -С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Л.В. Акопова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаман-чука, В.Г. Афанасьева, Г.В. Барабашева, A.A. Безуглова, Н.В. Бутусовой, Л.В. Бутько, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, В.И. Гоймана, В.М. Горшенева, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской,
A.Д. Керимова, А.И. Кима, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, O.E. Кутафина,
B.Ф. Котока, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, М.В. Мархгейм, Ж.И. Овсепян, В.Н. Самсонова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Е.Е. Тонкова, И.Б. Шахова, К.Ф. Шеремета, Е.В. Шориной, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», фе-
деральные законы (от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», от 8 мая 1994 г. №3-Ф3 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), постановления Конституционного Суда РФ, Регламент и постановления Государственной Думы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, связанные с осуществлением контроля Государственной Думой.
В процессе сравнительного исследования норм, закрепляющих полномочия парламентов по осуществлению контроля деятельности исполнительной власти, проанализированы конституции 26 зарубежных стран.
Эмпирическая база исследования представлена стенограммами выступлений (ежегодных отчетов) Председателя Правительства РФ перед Государственной Думой за 2008-2013 гг., текстами 248 парламентских запросов, направленных Государственной Думой в период с 2000 по 2014 гг., 117 обращениями и заявлениями, принятыми Государственной Думой в период с 2000 по 2014 гг., 78 постановлениями Государственной Думы, регламентирующими создание и деятельность специальных комиссий в период с 1995 по 2014 г., итоговыми докладами по результатам парламентских расследований Федерального Собрания, а также текстами специальных мнений членов комиссий и актами расследований органов исполнительной власти, материалами и рекомендациями 85 парламентских слушаний, проведенных комитетами Государственной Думы за период с 2007 по 2014 гг., ежегодными отчетами комитетов Государственной Думы, стенограммами пленарных заседаний Государственной Думы и другими ее материалами, содержащими информацию о проведении контрольных мероприятий.
Научная новизна исследования заключается в том, что на основании выполненных диссертантом исследований:
- разработана новая научная идея институциональной обособленности контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных исполнительных органов, развивающая концепцию парламентского контроля в России с учетом нового законодательства и практики его применения;
- доказана доминирующая роль контроля Государственной Думы в системе парламентского контроля, дана развернутая характеристика коллективных и индивидуальных контрольных форм;
- обоснованы предложения по изменению элементов контрольной деятельности Государственной Думы, в частности ее объекта;
- предложены меры по оптимизации конституционно-правового регулирования контроля Государственной Думы и парламентского контроля в целом;
- введены в научный оборот авторские определения ряда понятий, в том числе понятий «парламентский контроль» и «контроль Государственной Думы».
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Авторское определение контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и отдельных категорий юридических лиц публичного права: контроль Государственной Думы - это совокупность основанных на законе контрольных мероприятий палаты, ее комитетов и комиссий, депутатов, направленных на выявление отклонений от требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства в деятельности контролируемых субъектов и корректировку выявленных отклонений с помощью конституционно-правовых средств.
2. Авторский вывод о том, что контроль Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти обусловлен общими целями и принципами парламентского контроля и самостоятелен в материальной и процессуальной регламентации и реализации контрольных форм и их последствий.
3. Доктринально обоснованное соискателем положение о том, что объектом контроля Государственной Думы выступает деятельность Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти и отдельных категорий юридических лиц публичного права, которым переданы полномочия федеральных органов исполнительной власти на основании федеральных законов - Банка России, внебюджетных фондов, государственных корпораций и компаний. При этом доказана необходимость распространения непосредственных форм контроля Государственной Думы на деятельность последних.
4. Авторский вывод о том, что итоговой формой текущего контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти является заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации. Приведены аргументы в пользу введения в структуру ежегодных отчетов обязательных элементов, в том числе о результатах рассмотрения парламентских запросов, рекомендаций парламентских слушаний, а также о принятых мерах по результатам их рассмотрения.
5. Основанное на анализе зарубежного опыта и практики применения парламентских запросов Государственной Думы, адресованных федеральным
органам исполнительной власти, предложение диссертанта об учреждении в Российской Федерации такой формы контроля, как интерпелляция. Ее предмет целесообразно ограничить вопросами: 1) об исполнении Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти полномочий, возложенных на них Конституцией России, федеральными конституционными и федеральными законами; 2) о нарушении названными органами федерального законодательства.
Обосновано, что интерпелляция должна отражать адресные предложения об устранении обстоятельств, послуживших причиной ее внесения, срок рассмотрения и обязанность проинформировать Государственную Думу о принятых мерах.
6. В целях повышения эффективности деятельности Государственной Думы по осуществлению парламентского контроля за федеральными органами исполнительной власти предлагается:
- уточнить цели парламентского контроля, изложив пункт 4 статьи 2 Закона о парламентском контроле в следующей редакции: «4) выявление социально значимых проблем в деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; повышение эффективности системы государственного управления; акцентирование внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц на выявленных в ходе парламентского контроля недостатках для их устранения и привлечения виновных к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации»;
- дополнить статью 5 Закона о парламентском контроле пунктом 19 следующего содержания: «19) направление письменных обращений комитетами и комиссиями Государственной Думы, Совета Федерации по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти»;
- дополнить статью 5 Закона о парламентском контроле пунктом 20 следующего содержания: «20) формирование палатами Федерального Собрания Российской Федерации временных комиссий по проверке и оценке деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Банка России, государственных корпораций и компаний;
- пункт 4 статьи 7 Закона о парламентском контроле изложить в следующей редакции: «4. Комитеты и комиссии Государственной Думы, Совета Федерации вправе заслушивать информацию членов Правительства Российской
Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий»;
- дополнить Закон о парламентском контроле статьей 7.1. следующего содержания:
«Статья 7.1. Заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой.
1. Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации.
2. Ежегодный отчет Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности должен содержать информацию о принятых Правительством Российской Федерации в отчетном году мерах по реализации полномочий, закрепленных за ним в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», а также сведения о результатах рассмотрения парламентских и депутатских запросов, рекомендаций парламентских расследований, парламентских слушаний и «правительственных часов».
3. По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума принимает постановление о доверии или недоверии Правительству Российской Федерации, а также в случае необходимости рассматривает вопрос об обращении к Президенту Российской Федерации либо к Председателю Правительства Российской Федерации с предложением об освобождении от должности руководителя федерального органа исполнительной власти, деятельность которого признана неудовлетворительной».
7. Обоснованы предложения по изменению редакций части 2.1. статьи 26, части 1 статьи 47, части 2 статьи 71 Регламента Государственной Думы, вытекающие из новых редакций статей федеральных законов «О парламентском контроле», «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что:
- доказаны положения, вносящие вклад в теоретические характеристики парламентского контроля и, прежде всего, контроля Государственной Думы;
- изложены концептуальные положения об осуществлении парламентского контроля в виде системы, об особенностях реализации контрольных полномочий ее основным субъектом - Государственной Думой;
- изучены зарубежные модели конституционно-правового регулирования контрольных полномочий парламентов и особенностей их распределения между палатами в двухпалатных парламентах;
- проведена модернизация знаний о правовом регулировании и практике осуществления Государственной Думой коллективных и индивидуальных контрольных форм на основе их модернизации.
Практическая значимость диссертационного исследования подтверждена конкретными предложениями по совершенствованию нормативной базы парламентского контроля. Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические рекомендации, касающиеся реализации контрольных форм, призваны способствовать повышению эффективности контрольной деятельности Государственной Думы и Федерального Собрания в целом.
Материалы диссертации будут полезны при преподавании и изучении учебных дисциплин «Конституционное право», «Парламентское право», «Парламентский контроль», «Административное право», а также могут быть использованы в системе дополнительного профессионального образования государственных служащих аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации.
Степень достоверности проведенного конституционно-правового исследования контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, обоснование и формулирование предложений по оптимизации данного процесса в современных условиях опосредованы использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГАОУ ВПО НИУ «БелГУ».
Основные результаты исследования апробированы в ходе выступлений на научных и научно-практических конференциях международного, всероссийского и регионального уровней: «Реформы в России и проблемы управления» (г. Москва, 24 мая 2013 г.); «Актуальные вопросы и современные образова-
тельные технологии» (г. Тамбов, 28 июня 2013 г.); «Вопросы современной юриспруденции» (г. Новосибирск, 3 июля 2013 г.); «Управление экономикой в стратегии развития России» (г. Москва, 27-28 ноября 2014 г.).
Основные положения исследования отражены и апробированы в 13 научных публикациях автора в юридических изданиях, в том числе в 3 российских рецензируемых научных журналах и одном иностранном журнале общим объемом около 5 п.л.
Структура и объем диссертации определяются целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются объект, предмет, цель, задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, новые либо обладающие элементами новизны научные результаты, выделяются основные положения, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе - «Контроль Государственной Думы в системе парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти» - исследованы основные теоретико-методологические подходы к определению и сущностной характеристике парламентского контроля как вида государственной контрольной деятельности (1.1), рассмотрены свойства системности контроля Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и установлено место контроля Государственной Думы в системе парламентского контроля (1.2), изучен вопрос о регламентации парламентского контроля в конституциях зарубежных стран (1.3).
Отсутствие в действующем законодательстве легального толкования термина «парламентский контроль» обусловило необходимость исследования диссертантом данного понятия с использованием фундаментальных трудов по теории социального и государственного управления, теории государства и права, конституционного, административного и финансового права.
Установлено, что определить сущность анализируемого феномена позволяют два главных теоретико-методологических подхода. В рамках первого, принятого управленческими науками, контроль - функция социального, прежде всего, государственного управления, форма обратной связи, стадия управленческого цикла. Доказано, что применение общетеоретического подхода способствует вы-
явлению сущности парламентского контроля как объективного явления, имеющего единую систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих деятельность Федерального Собрания в целом и его палат в качестве субъектов государственного управления, контролирующих федеральные органы исполнительной власти.
Второй подход дает возможность наполнить содержание контроля правовыми признаками (правового явления), благодаря которым он выступает средством (способом) обеспечения законности в государственном управлении и разновидностью юридического процесса. Такой подход позволяет раскрыть правовую природу парламентского контроля, проявляющуюся в использовании норм права для разрешения конкретных ситуаций, складывающихся между законодательной и исполнительной ветвями власти в процессе контролирующего воздействия.
Комплексное использование указанных методологических подходов обеспечивает рассмотрение парламентского контроля как конституционной функции государственного управления, как разновидности федерального государственного контроля. Они также позволяют определить содержание парламентского контроля как: 1) комплекса различных проверочных мер, осуществляемых органами законодательной власти в отношении органов исполнительной власти; 2) конституционного полномочия Федерального Собрания и его палат по обеспечению законности, целесообразности и результативности деятельности исполнительной власти; 3) вида государственно-правовой деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти; 4) системы норм, регулирующих порядок проведения контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Доказано, что правовая сущность парламентского контроля наиболее полно раскрывается через категорию «институт конституционного права». Автор считает, что парламентский контроль является комплексным, регулятивно-охранительным институтом конституционного права, предметом его правового регулирования выступают общественные отношения, возникающие в процессе контроля палат Федерального Собрания РФ, в том числе за деятельностью Правительства России и федеральных органов исполнительной власти. Как совокупность норм Конституции РФ и различных нормативных правовых актов о парламентском контроле, образующих единую правовую общность, отличающуюся внутренней структурной согласованностью, парламентский контроль обеспечен системой соответствующих источников права. В структуре данного института значительное самостоятельное место занимает субинститут контроля Государственной Думы.
Критический анализ определений понятия «парламентский контроль», содержащихся в научных работах по данной тематике, позволил определить парламентский контроль как совокупность основанных на законе контрольных мероприятий Федерального Собрания (его палат, структурных подразделений, отдельных парламентариев), направленных на выявление несоблюдений норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства в деятельности, составляющей объект контроля, и корректировку таких действий с помощью конституционно-правовых средств.
Уточнен существующий в конституционно-правовой науке субъектно-объектный подход к рассмотрению системы парламентского контроля. Интерпретация положений теории контроля позволила представить исследуемую систему в виде совокупности следующих элементов: целей, принципов, объектов, предметов, субъектов, видов контроля, методов, средств и форм его осуществления. Анализ данных элементов подтвердил вывод автора о доминировании контроля Государственной Думы в системе парламентского контроля.
Установлено, что цели парламентского контроля коррелируют с социальными ценностями, закрепленными в Конституции РФ. Они послужили основанием для авторской классификации целей, перечисленных в ст. 2 Закона о парламентском контроле. Автор выделил следующие группы целей, направленных на обеспечение: 1) прав и свобод человека и гражданина; 2) верховенства права и закона; 3) разделения властей. С учетом принадлежности цели к той или иной группе уточнено ее содержание. В частности, предложена новая трактовка цели парламентского контроля, изложенной в п. 4 ст. 2 Закона о парламентском контроле.
Обоснована приоритетность объекта парламентского контроля в определении направлений и формата поведения контролирующих субъектов, в конкретизации всех элементов системы контроля, осуществляемого Государственной Думой. Характером деятельности контролируемых предопределены своеобразие, объем и пределы оказываемого на них контролирующего воздействия, от специфики объекта зависит выбор целей, средств, методов и форм контроля. В настоящее время границы подконтрольной парламенту сферы расширяются вследствие привлечения к участию в государственном управлении, помимо федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. Поэтому доказано, что объект парламентского контроля составляет деятельность не только Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, но и государственных структур, которые реализуют отдельные полномочия федеральных органов исполнительной власти (Центробанка России, государственных корпораций, государственной компании, федеральных государственных внебюджетных фондов).
По мнению автора, предметом парламентского контроля следует считать установление качественного состояния деятельности Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, отдельных категорий юридических лиц публичного права, которым переданы полномочия федеральных органов исполнительной власти на основании федеральных законов (Банка России, внебюджетных фондов, государственных корпораций и компаний), ее соответствие требованиям Конституции РФ и федеральных законов, определяющих компетенцию федеральных органов исполнительной власти, а также законность, целесообразность и результативность их деятельности.
Установлена тесная взаимосвязь между формами контрольной деятельности и видами парламентского контроля, их предопределенность правовым положением субъектов контроля. Это стало основанием классификации контроля на следующие виды: 1) бикамеральный - осуществляется при обязательном участии обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации (к примеру, парламентские расследования); 2) общепалатный - реализуется Государственной Думой или Советом Федерации с использованием форм контроля, применяемых исключительно палатой парламента (например, направление палатой Федерального Собрания парламентского запроса Председателю Правительства РФ); 3) комитетский или комиссионный - осуществляется комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания с применением закрепленных за ними контрольных форм (к примеру, приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания); 4) индивидуальный - реализуется непосредственно депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации с использованием индивидуальных форм контрольной деятельности (например, депутатский запрос).
Доказано, что основным элементом механизма парламентского контроля являются его формы. Во-первых, формы парламентского контроля нормативно закреплены в ст. 5 Закона о парламентском контроле, где содержится их исчерпывающий перечень. Диссертант условно подразделяет их на четыре группы. В их числе: 1) формы контроля, которые в законе прямо закреплены за Государственной Думой; 2) формы контроля, которые в законе прямо закреплены за Советом Федерации; 3) формы контроля, которые вправе осуществлять как Государственная Дума, так и Совет Федерации; 4) формы контроля, в реализации которых совместно участвуют обе палаты Федерального Собрания. Во-вторых, порядок реализации большинства форм парламентского контроля урегулирован в федеральных законах или подзаконных актах. Нормативные предписания, устанавливающие формы контроля и порядок его осуществления,
относятся к правовым средствам парламентского контроля. В-третьих, формы парламентского контроля во многом предопределяют методы его осуществления. В зависимости от избранной контрольной формы Государственная Дума контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, используя методы прямого и косвенного контроля, при этом приоритет отдается правовым методам, которые реализуются с использованием юридических средств.
Исходя из анализа количества и содержания контрольных форм, предоставленных палатам Федерального Собрания, в диссертации сделан вывод о том, что контроль Государственной Думы занимает ведущее место в системе парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Поэтому этот вид контроля имманентно обладает всеми основными свойствами парламентского контроля, осуществляемого Федеральным Собранием в целом. Вместе с тем, контроль Государственной Думы имеет и специальные признаки, отличающие его от контрольной деятельности Совета Федерации. В их числе - наличие оригинальных контрольных форм, которые вытекают из особых конституционных полномочий Государственной Думы. Указанные положения позволили автору сформулировать доктринальное определение понятия «контроль Государственной Думы».
Особая роль контроля Государственной Думы как палаты российского парламента подтверждена проведенным сравнительным анализом норм конституций иностранных государств, регламентирующих вопросы парламентского контроля в этих странах. Установлены три основные конституционные модели закрепления контрольной функции и контрольных полномочий зарубежных парламентов:
1) парламентский контроль в качестве основной функции высшего законодательного органа указан в статье конституции, определяющей статус парламента, а сами контрольные полномочия указаны в статьях отдельного раздела (главы) конституции (Болгария, Испания, Польша и др.);
2) указание на контроль за деятельностью органов исполнительной власти как функции парламента в статусной статье конституции отсутствует, но учреждено контрольное полномочие парламента в статье, размещенной в разделе (главе), регламентирующем статус парламента в целом, а содержание самих контрольных полномочий описано в статьях иных разделов (глав) конституции, в т.ч. в главе о правительстве (Литва, Хорватия, Швейцария и др.);
3) парламентский контроль как функция или полномочие парламента прямо не указывается в тексте статусной статьи или статусного раздела (главы) консти-
туции, а полномочия парламента закреплены в статьях, регламентирующих деятельность иных государственных органов (Италия, США, Франция и др.).
Анализ конституций зарубежных стран позволил выделить две группы контрольных полномочий парламентов по способу влияния на исполнительную власть.
Первая группа - полномочия парламента, реализуемые через непосредственные формы контроля: а) обязанность высшего органа исполнительной власти отчитываться перед парламентом; б) право депутатов и палат парламента вносить вопросы, запросы и интерпелляции в органы исполнительной власти; в) право рассматривать петиции, связанные с деятельностью органов исполнительной власти; г) право назначать специальные органы с целью парламентского контроля; д) право формировать специальные комиссии (комитеты) и проводить расследования; е) право требовать присутствия должностных лиц исполнительной власти на заседаниях парламента и право получать информацию.
Вторая группа - полномочия парламента, реализуемые в формах реагирования на последствия контроля: а) право давать обязательные поручения высшему исполнительному органу власти; б) установление индивидуальной ответственности членов высшего исполнительного органа власти; в) реализация ответственности высшего исполнительного органа власти перед парламентом с закреплением механизма отставки (резолюция порицания, резолюция недоверия); г) применение ответственности высших должностных лиц государства перед парламентом через возможность инициировать их отставку в судебном органе.
Зарубежный опыт свидетельствует, что наибольший объем вышеуказанных двух групп контрольных полномочий закрепляется преимущественно за первой («нижней») палатой парламента, вторая («верхняя») палата участвует в парламентском контроле дискреционно.
С учетом зарубежного опыта в целях повышения эффективности парламентского контроля за исполнительной властью в России целесообразно расширить полномочия Государственной Думы в части осуществления по результатам контроля отставки Правительства РФ в целом или отдельных его членов, а также закрепить право каждой палаты Федерального Собрания на проведение самостоятельных расследований.
Во второй главе - «Формы контроля, реализуемые Государственной Думой и ее структурными элементами» - исследованы формы контроля Государственной Думы, осуществляемые палатой Федерального Собрания в целом (2.1), ее комитетами и комиссиями (2.2), депутатами (2.3).
Важнейшей формой контроля, осуществляемого Государственной Думой
как палатой Федерального Собрания, автор считает заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Анализ содержания ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности за 2008-2013 гг. позволил сделать следующие выводы.
Во-первых, значительный объем информации, содержащейся в докладах (в среднем 45%), носит программный характер и потому не характеризует качество деятельности Правительства РФ за отчетный год. Следовательно, цель контроля не может считаться достигнутой.
Во-вторых, информация неравномерно отражает деятельность Правительства РФ по реализации своих конституционных полномочий. Наиболее полно раскрыта работа в социальной (в среднем 21,27%) и экономической (29,98%) сферах. Поэтому нуждается в правовом усилении обязанность Правительства по обеспечению в докладе репрезентативности его деятельности.
В-третьих, в ежегодных отчетах Правительства РФ имеет место дублирование информации, ранее уже представлявшейся в Государственную Думу. В среднем около 12% объема ежегодных отчетов занимают общие данные о расходах (доходах) либо о планируемых расходах (доходах) федерального бюджета.
В-четвертых, анализ ежегодных отчетов Правительства РФ во взаимосвязи с остальными контрольными формами позволяет считать отчет высшей итоговой формой контроля Государственной Думы. В нем должна найти отражение информация Правительства РФ об итогах реализации иных коллективных форм контроля Государственной Думы.
В-пятых, правовым последствием рассмотрения ежегодного отчета целесообразно установить обязательное принятие Государственной Думой постановления о результатах деятельности Правительства РФ с выражением ему доверия или недоверия, а также внесение предложений об отставке руководителей федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых признана неудовлетворительной.
В ходе исследования правового регулирования и практики применения Государственной Думой парламентских запросов автором было проанализировано 248 таких документов, направленных в период с 2000 по 2014 г. (с 2011 г. таковые фактически не направлялись). Осуществлена классификация, а также последующая типологизация парламентских запросов по следующим основаниям: а) статусу должностных лиц, которым направлены парламентские запросы; б) предмету парламентского запроса; в) предписаниям, содержащимся в парламентском запросе.
Установлено, что 97% всех парламентских запросов Государственной Думы было направлено Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти. В этой связи обоснован вывод о допустимости сокращения числа должностных лиц, которым могут быть направлены парламентские запросы.
Классификация парламентских запросов по их предмету позволяет выделить три типа запросов: а) запросы по вопросам текущей деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, не связанные с их нормотворческой деятельностью и нарушениями действующего законодательства (41,6% от общего количества запросов); б) запросы по вопросам нормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти (25,3%); в) запросы, связанные с неисполнением или нарушением Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти действующего законодательства (33,1%).
Уточнено место в парламентском контроле обращений Государственной Думы. До 2005 г. такие обращения направлялись должностным лицам, которые законодателем не относились к адресатам парламентских запросов. Начиная с 2005 г., обращения, по сути, заменили парламентские запросы, но в последние годы практика их направлений также прекратилась. Для повышения эффективности обращений и парламентских запросов как формы парламентского контроля Государственной Думы предлагается ввести интерпелляции.
К общепалатным контрольным формам автор отнес заслушивание на заседании Государственной Думы информации должностных лиц и их ответы на вопросы депутатов в рамках «правительственных часов». Статистика проведения с 2005 по 2014 гг. насчитывает около 337 подобных мероприятий. Подавляющее большинство из приглашенных на них должностных лиц (90,2%) являлись членами Правительства РФ или руководителями федеральных органов исполнительной власти. С 2010 года прослеживается снижение общего количества проводимых Государственной Думой «правительственных часов», что предположительно связано с изменением системы их планирования.
Для устранения выявленных недостатков в правовом регулировании и использовании перечисленных контрольных форм предложен комплекс мер правового и организационного характера.
В процессе исследования установлены отдельные противоречия и пробелы в правовой регламентации форм контроля, осуществляемых комитетами и комиссиями Государственной Думы. Так, анализ материалов парламентских слушаний, проведенных комитетами и комиссиями Государственной Думы за период с
2007 г. по 2014 гг. (всего 85 документов), позволил автору установить три их вида. В зависимости от предмета и содержания принятых рекомендаций предложено различать парламентские слушания по вопросам: 1) совершенствования федерального законодательства; 2) совершенствования правоприменительной практики; 3) социально-экономического развития. Наибольшим контрольным потенциалом обладают парламентские слушания второго и третьего вида.
Сделан вывод о том, что для повышения эффективности данной формы контроля целесообразно направление рекомендаций парламентских слушаний в адрес Правительства РФ и их обязательное рассмотрение федеральными органами исполнительной власти, которые осуществляют деятельность в соответствующей области государственного управления.
В диссертации акцентируется внимание на том, что обращения комитетов и комиссий Государственной Думы в федеральные органы исполнительной власти в качестве контрольной формы в Законе о парламентском контроле не указаны, но закреплены в иных нормативных правовых актах (Закон о Правительстве РФ, Регламент Государственной Думы, регламенты федеральных органов исполнительной власти). Анализ их норм позволил выделить два вида таких обращений: 1) письменные обращения комитетов по вопросам своего ведения; 2) письменные обращения-запросы документов и материалов, необходимых для деятельности комитетов и комиссий. Обращения активно используются на практике. В среднем за сессию комитет Государственной Думы направляет около 300 обращений в федеральные органы исполнительной власти по вопросам, входящим в его компетенцию. По этому основанию предлагается закрепить обращения комитетов и комиссий Государственной Думы как форму контроля в Законе о парламентском контроле.
Особое место в диссертации отводится анализу деятельности специальных следственных комиссий Государственной Думы, которые в 1994-2002 гг. создавались и работали в соответствии с ее постановлениями (всего 57 постановлений). Подобные комиссии учреждались в связи с наступлением: 1) стихийных бедствий (2 комиссии); 2) негативной социально-экономической ситуации на значимых предприятиях страны (5 комиссий); 3) фактов грубого нарушении законодательства и конституционных прав граждан (19 комиссий); 4) трагической гибели депутата Государственной Думы (2 комиссии). Автором исследованы основания, порядок создания, объем контрольных полномочий и последствия деятельности депутатских следственных комиссий. Оценивая опыт их работы как положительный, поддерживается вывод других ученых-конституционалистов о необходимости наделения каждой из палат российского парламента правом проведения самостоя-
тельного расследования. Для этого сформулированы предложения по совершенствованию института парламентского контроля.
Диссертантом уточнены правовые и организационные аспекты деятельности депутатов Государственной Думы при направлении депутатских запросов. Одновременно определены правовые основания и перспективы применения новых форм индивидуального парламентского контроля, таких как направление представителей Государственной Думы в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов; аргументирована необходимость распространения непосредственных форм контроля Государственной Думы на их деятельность, включая участие депутата в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий. При этом обоснован вывод, что игнорирование или представление депутатам искаженной информации федеральными органами исполнительной власти должно стать основанием для применения по отношению к ним коллективных форм парламентского контроля.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные теоретические выводы и наиболее значимые практические предложения.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора общим объемом около 5 п.л.
Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:
1. Зубарев, A.C. Конституционно-правовое регулирование контрольных полномочий парламента [Текст] / A.C. Зубарев // Право и образование. - 2011. -№ 3. - С. 163-166.-0,3 п.л.
2. Зубарев, A.C. Комитеты и комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как субъекты парламентского контроля [Текст] / АХШубарев // Российский следователь. - 2012. - № 11. - С. 44—46. -0,4 п.л.
3. Зубарев, A.C. К вопросу об аутентичности толковании понятия «парламентский контроль» [Текст] / A.C. Зубарев // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - № 3. - С. 20 - 22. - 0,35 п.л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Зубарев, A.C. Концептуальные подходы к определению понятия «парламентский контроль Федерального Собрания Российской Федерации» [Текст] / A.C. Зубарев // Актуальные проблемы правового обеспечения финансово-экономической деятельности: Сборник научных статей / Под ред. В.А. Козбаненко и С.М. Зубарева.-М.: Финансовый университет, 2010.-С. 187- 191.-0,3 п.л.
5. Зубарев, A.C. Парламентские запросы или парламентские обращения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, особенности правоприменения [Текст] / A.C. Зубарев // Актуальные вопросы правозащитной деятельности в Российской Федерации: сборник работ конференции. - М.: Юрист, 2013. - С. 290 - 296. - 0,4 п.л.
6. Зубарев, A.C. К вопросу о формах парламентского контроля Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Текст] / А.С.Зубарев // Реформы в России и проблемы управления: материалы 28-ой Всероссийской научной конференции молодых ученых (г. Москва, 24 мая 2013 г.). Вып. 1.-М.: ГУУ, 2013. - С. 171 - 173.-0,15 п.л.
7. Зубарев, A.C. Ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации как форма парламентского контроля [Текст] / A.C. Зубарев // Омск: Актуальные вопросы публичного права. - 2013. -№ 5. - С. 17-38.-0,8 п.л.
8. Зубарев, A.C. Недостатки практики реализации парламентских расследований Федерального Собрания Российской Федерации [Текст] / A.C. Зубарев // Вопросы современной юриспруденции: материалы XXVI международной заочной научно-практической конференции (г. Новосибирск, 03 июля 2013 г.). - Новосибирск: Изд. «СибАК», 2013. - С. 66 - 70. - 0,4 п.л.
9. Зубарев, A.C. Парламентский контроль за деятельностью государственных корпораций и компаний [Текст] / A.C. Зубарев // Актуальные вопросы и современные образовательные технологии: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции (г. Тамбов, 28 июня 2013 г.): в 7 частях. Часть 5. - Тамбов: Изд-во ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2013. -С. 64 - 66. - 0,4 п.л.
10. Зубарев, A.C. Формы парламентского контроля Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и некоторые проблемы их реализации [Текст] / A.C. Зубарев // Бишкек: Право и политика. - 2013. - № 3. -С. 144 - 149. - 0,5 п.л. Журнал входит в перечень изданий, рекомендованных ВАК Кыргызстана.
11. Зубарев, A.C. Реализация принципа гласности в контрольной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Текст] / A.C. Зубарев // Управление экономикой в стратегии развития России: материалы Международного управленческого форума (г. Москва, 27-28 ноября 2014 г.). Вып. 1 / Государственный университет управления. - М.: ГУУ, 2014. -С. 185- 187.-0,15 п.л.
12. Зубарев, A.C. Контрольный статус комиссий Государственной Думы [Текст] / A.C. Зубарев (в соавт.) // Конституционно-правовые институты и процессы: перекличка поколений: сборник научных статей, посвященных памяти профессора Н.В. Витрука. - Белгород, ООО «ГиК» 2014. - С. 147 - 154. -0,4 п.л.
13. Зубарев, A.C. Объект и субъекты парламентского контроля [Текст] / A.C. Зубарев // Конституционно-правовые институты и процессы: перекличка поколений: сборник научных статей, посвященных памяти профессора Н.В. Витрука. - Белгород, ООО «ГиК» 2014. - С. 202 - 211. - 0,5 п.л.
Подписано в печать 29.04.2015.Times New Roman. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 133. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИД «Белгород» НИУ «БелГУ» 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
6ZZZZ9SK)3
2015677279
