АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации»
На правах рукописи
Яблонская Алла Борисовна
КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (теорстнко-правовое исследование)
Специальность 12.00.01. - теория и история права н государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 6 НОЯ 2009
Москва-2009
003485130
Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательскии институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Лсвакнн Игорь Вячеславович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Мслехпн Александр Владимирович; кандидат юридических наук, доцент Крунснина Елена Михайловна
Ведущая органнзац1ш: ФГОУ ВПО «Российская академия
государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Защита состоится «15» декабря 2009 года, в 15 часов на заседании диссертационного Совета Д 144 001 02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу 119992, город Москва, ул Зубовская, дом 2, зал заседаний Ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации
Автореферат разослан « (3 » ноября 2009 года Ученый секретарь
диссертационного совета у ,
кандидат юридических наук Ох/Т" А А Васильев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актлалыюсть темы диссертационного исследования обустовлена необходимостью последовательной институционализации в современной России действенной контрольно-надзорной функции государственной власти, обеспечивающей эффективность функционирования государства, политика которого направлена на создание условий, необходимых для достойной жизни и свободного развития человека (ч 1 ст 7 Конституции Российской Федерации1)
Сегодня все ботее значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не тотько поддержание текущей законности в системе государственной атасти но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства - общественных фондов
Исследование теоретико-правовых основ осуществления контрочыю-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации" и в странах мирового сообщества позволяет раскрыть «узкие» места современных российских реформ, выработать подходы повышения результативности управления государственными и общественными ресурсами путем утверждения и применения правовых механизмов и средств государственного контроля и надзора3
Международный экономический кризис, современный этап проведения реформ в России предъявляют новые требования к государственной власти Эффективное осуществление ф} нкции государства в целом, обеспечивающих целенаправленное развитие
1 СЗ РФ 2009 26янв (датее- Конституция)
2 Дахе - РФ
3 См СБ Степашин Конституционный аудит - М. Наука -2006 - С 1-60
демократического общества, предполагает наличие действенной системы государственною контроля и надзора
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года4 в качестве одной из основных приоритетных целей и ценностей развития российской государственности выделяется обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Однако эта задача не может быть решена без нормативного правовою совершенствования контрольно-надзорной функции как одной из функций государственной власти, которые хотя и носят производный по отношению к функциям государства характер, вместе с тем представляют собой основные направления деятельности всех органов государственного механизма
Контрольно-надзорная функция имманентно присуща государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов «Контроль» и «надзор» как понятия не являются тождественными, вместе с тем они тесно взаимосвязаны Именно поэтому рассмотрение контрольно-надзорной функции исключительно с точки зрения ее осуществления компетентными органами и должностными лицами властной юридической деятельности ведет к искажению видения данной единой функции В связи с этим и возникает насущная необходимость исследования контрольно-надзорной функции государственной власти с позиции взаимосвязей между государственными органами различных ветвей власти Только комплексное исследование составляющих общего понятия «контрольно-надзорная функция государственной власти» может способствовать повышению
4 Пос тание Президента РФ Д А Медведева Федеральному Собраншо РФ Потный текст//РГ 2008 6 нояб
эффективности контрольно-надзорной деятельности, открыть новые пути ее совершенствования
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти
Предметом исследования явтяется правовое регулирование контрольно-надзорной функции государственной втасти в Российской Федерации
Методология исследования. В ходе исследования различных аспектов осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти использовались такие методы научного познания как функциональный, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, теоретико-прогностический и другие как общенаучные, специальные, так и частнонаучные методы познания
Методы применялись в различных сочетаниях, что предопределено предметом исследования, предполагающим как теоретико-правовой, так и конституционно-правовой подходы При этом сочетание различных методов позволило во-первых, оценить реальное состояние современной контрольно-надзорной функции государственной втасти в России и в зарубежных странах, а во-вторых, разработать предложения по совершенствовашпо ее законодательного регулирования в Российской Федерации
Цель диссертационной работы состоит в исследовании и теоретическом обосновании целостной контротьно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти, разработке практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации
Достижение поставленной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач
осуществить теоретико-правовой анализ проблематики регулирования контрольно-надзорной фу нкции государственной власти,
определить исходные философско-правовые начала взаимоконтроля общества и демократического правового государства,
- провести историко-правовой анализ особенностей реализации контрольных и надзорных ф> нкций государственной власти в России и за рубежом,
осуществить сравнительно-правовой анализ особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти в России и за р\ бежом,
провести теоретико-правовой анализ проблематики регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в современной России,
- усовершенствовать и, по мере необходимости, разработать понятийный аппарат, отвечающий потребностям современного правового развития государственного контроля и надзора,
- разработать предложения, направленные на законодательное совершенствование правового регулирования контроля и надзора в России
Научно-информационная, источниковедческая и эмпирическая основы исследования. Изначально о публичном контроле и надзоре упоминалось как о составляющей теории разделения властей Как известно, сама теория разделения властей, по сути, сформировалась в качестве ответа на объективную необходимость обеспечения безопасности граждан от произвола и зчоупотребления власти (Ш Л Монтескье и др), установления состояния взаимного контроля ветвей власти, сбалансированности социальных сил в обществе
Вопросы контроля и надзора были подвергнуты научному анализу советской юридической наукой Вместе с тем, переход от прежней социалистической формационной системы к новой системе, основанной на частнособственнических отношениях, объектшшо диктует совершенно новый взпяд на данную проблематику
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г были достаточно пубоко исследованы вопросы осуществления контрольно-надзорной функции органов государственной власти в России Тем не менее, работы, посвященные данной проблематике, носят разрозненный характер, так как в них изучались лишь отдельные аспекты рассматриваемой функции государственной власти
Степень научной разработанности темы исследования. При подготовке диссертации автор опиралась как на общеметодологические труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, прежде всего С А Авакьяна, М В Баглая, И Н Барцица, А В Васильева, Ю А Дмитриева, Д А Керимова, Н Г Кобеца, О Е Кутафина, И В Левакина, 10 И Лейбо, А В Малько, Г В Мальцева, М Н Марченко, Н И Матузова, А В Мелехина, В С Нерсесянца, С И Носова, А С Пиголкина, Ю А Тихомирова, Б Н Топорнина, В А Туманова, В Н Хропанюка, А И Экнмова, И С Яценко и др , так и на специальные исследования в области контроля и надзора, прежде всего А П Алехина, Г В Атаманчука, Д Н Бахраха, И Л Бачило, П Д Баренбойма, К С Вельского, Г А Гаджиева, Ю М Козлова, 10 А Крохиной, В Н Лопатина, А Ф Ноздрачева, В И Лафитского , В A May, А В Мицкевича, М И Пискотина, Н Д Погосяна, А Е Постникова, А Д Селюкова, С В Степашина, М С Студеникиной, Н И Химичевой, Н Ю Хаманевой, С О Шохина, С М Шахрая и др
С учетом профитя работы свое отражение получила теоретико-правовая, философская, политологическая, социологическая литература
Правовую основу исследования составляют Конституция РФ, Консштуции (Уставы) субъектов РФ, решения органов конституционного правосудия, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ В работе также использовались нормативно-правовые акты зарубежных стран
Эмпирическую базу исследования соста&тяет опыт развития конгролыю-надзорных органов государственной власти в Российской Федерации (на федеральном и региональном уровнях) и в некоторых странах шфового сообщества Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодатетьства и практики деятельности органов власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими контрольно-надзорной деятельности
Наущая новизна диссертационного исследования состоит в том, что проблема контрольно-надзорной функции государственной власти рассмотрена комплексно в рамках теоретико-правового исследования В связи с чем в диссертации но-новому анализируются различные, как достаточно изу ченные, так и ранее не исследованные аспекты контрольно-надзорной деятельности государственной власти
Предлагаются рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации
На защит} выносятся след)ющис основные поло/Кения и выводы:
1 Авторское исследование функций государственной власти привело к необходимости определения самостоятельной контрольно-надзорной функции
Функции государства отличаются от функций 1 осударственной власти, сосредоточенных в государственных органах Функции государственных органов имеют конкретный характер, решают задачи в рамках основных задач государства Органы государства б соответствии с направлением своей деятельности осуществляют частичные функции, входящие в структ} ру основных функций государства
Таким образом, коитролыю-надзорная функция, реализуемая посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных напраачений деятельности государственных органов по проверке законности и эффективности действий и решений субъектов правоотношений в сфере их компетенции
2 Контрольно-надзорная функция требует дифференциации существующих потномочий по контролю и надзору и выделения из них собственно контрольных, надзорных полномочий в рамках единой контрольно-надзорной функции,
3 Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ особенностей реализащт контрольных и надзорных функций государственной власти показал, что в независимости от исторических и международных различий закономерным является наличие контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной в части Эволюция институциональных форм и функциональной сферы контрольных и надзорных органов связана с развитием общественной практики и теоретических представлений о соотношении личности и государства, объеме прав и свобод граждан и т и ,
4 Правовые основы осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, регулирующих контрольную и надзорную деятельность органов
i осу дарственного аппарата всех ветвей власти, включая органы гос}дарства со специальной компетенцией,
5 Контрольно-надзорная функция является неотъемлемым правом и обязанностью органов государственной власти, осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализации конституционных принципов народовластия, верховенства закона, разделения властей и др
Именно такая точная реализация конституционных принципов в деятельности государственных органов различных ветвей власти, объединенных общим функциональным предназначением - контролем и надзором, позволяет координировать их деятельность в рамках единой функции,
6 Представительные органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством наделены существенными контрольными полномочиями (сг 102, 103, 101 Конституции, Федеральным законом от 27 12 2005 г № 196-ФЗ (в ред ог 30 12 2006) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»5), однако на сегодняшний день реализация их контрольной функции недостаточно эффективна
В целях повышения эффективности реализации контрольной функции представительных органов государственной власти Российской Федерации диссертантом предлагается
- Внесение в Закон от 27 12 2005 г № 196-ФЗ следующих изменений и дополнений
а) Расширить предмет парламентского расследования, закрепленный в ч 1 ст 4 закона Существующая формулировка предмета парламентского расследования лишает положения закона реального содержания Анализ зарубежных моделей правового регулирования
5 СЗ РФ 2006 Л" 1 Ст 7, 2007 М 1 (ч 1) Ст 40 (даже - Закон от 27 12 2005 г Л° 196-ФЗ)
и
парламентского расследования и отечественная региональная законодательная практика в этом аспекте позволяют сделать вывод о том, что предмет парламентскою расследования формулируется максимально широко6
Диссертант предлагает изложить ч 1 ст 4 Закона от 27 12 2005 г № 196-ФЗ в следующей редакции «Парламентское расследование может проводиться
- по фактам нарушения дотжносшыми лицами нрав и свобод человека и гражданина,
- по фактам нарушения должностными лицами Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов»
б) ст 4 дополнить п 4 в следующей редакции «Федеральное Собрание Российской Федерации вправе возбудить парламентское расследование по фактам, послужившим основанием для отклонения Государственной Думой федерального закона об исполнении федерального бюджета»
в) ст 4 дополнить п 5 в следующей редакции «Федеральное Собрание Российской Федерации вправе возбудить парламентское расследование по результатам заслушивания ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, представляемых в Государственную Думу в соответствии с Конституцией РФ»
- Внесение в Главу 30 Уголовного кодека РФ статью 287 1 «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации при проведении парламентского расследования», предусматривающую уголовную ответственность должностных лиц за отказ либо уклонение от предоставления комиссии по расследованию
6 Примером может стужить Респубижа Италия, ст 82 Конституции которой предусматривает возможность проведения партаментского расследовашю по вопросам, «представ тяющич государственный интерес»
необходимой для проведения парламентского расследования информации, предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также отказ от дачи объяснений, дачу заведомо ложных ответов на вопросы комиссии по расследованию
7 Диссертант полагает актуальным выработку и совершенствование единых норм-принципов функционирования государственного финансового контроля, как на федеральном, так и на региональном уровне, главными из которых являкнея регламент, стандарт, методика и др
Вышесказанное не означает, что автор исследования высту пает за тотальный контроль и надзор В условиях правового, демократического, федеративного государства всеобъемлющий контроль и надзор неприемлем, тем не менее, методическая координация контроля и надзора как функции государственной власти, осуществляемой на различных уровнях, необходима,
8 Диссертант полагает актуальным в целях повышения резульга1ивности деятельности и эффективности взаимодействия органов финансового контроля в независимости от их ведомственной принадтежностн создание единой информационной системы финансового контроля, которая содержала бы консолидированную информационную базу, оперирующую следующей информацией относительно каждого контрольного органа федерального и регионального у ровня
- стратегические цели и задачи, возложенные на контрольный
орган,
показатели оценки эффективности деятельности как контролир) ющего органа, так и контро шр\емы\ объектов,
- первичные данные о ходе проведения контрольных мероприятий,
- централизованный банк данных о выявленных правонарушениях в финансовой сфере
Теорешчсскаи п практическая значимость работы.
Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, творческое осмысление актуальных вопросов контротьно-надзорной функции государственной власти формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности государственных органов в России
Выводы и положения диссертации могут дополнить и конкретизировать понятийно-категориальный аппарат общей теории права и государства, конституционного, административного и других отраслей права Некоторые выводы, приведенные в работе, могут быть рекомендованы для совершенствования правовой регламентации контрольно-надзорной деятетьности субъектов государственной втасги и повышения эффективности действующего российского законодательства путем улучшения качества нормативной фиксации контрольных и надзорных полномочий гос} дарственных органов Отдельные положения, содержащиеся в диссертации, могут быть учтены при проведении административной реформы и совершенствовании системы и структуры органов государственной власти
Результаты исследования могут служить частью правовой основы для реформирования контротыш-надзорной деятельности государственной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации Обоснованные в диссертации предложения и рекомендации предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного контроля и надзора
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподаваши курсов теории права, конституционного права, административного права, спецкурсов в рамках теории и практики государственного у правления
Апробации результатов исследования. Диссертация
подготовлена и выпотнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательскии институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где прошла рецензирование и обсуждение
Основные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, опубликованы в периодической на> чной литературе, прошли обсуждение на круглом столе в НИИ СП
Структура работы отражает логику исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и научной литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность темы диссертации, раскрывается степень ее научной разработанности, указываются объект и предмет, цели и задачи исследования, его методологическая основа, теоретическая и империческая базы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, подтверждается научная новизна и практическая значимость полученных диссертантом выводов
В первой главе - «Государственный контроль и надзор: понятие, содержание, сущность» - определяется место контроля и надзора в механизме современного государства (§1), рассматриваются основные характеристики взаимоконтроля общества и конституционного демократическою правового государства (§2), анализируются история и международный опыт реализации контрольных и надзорных функций государственной власти (§3)
Автор исследования проводит взаимосвязь понятий «государство», «функции государства», «функции государственных органов», «социальное управление», «государственное управление», «контроль», «надзор» и некоторых других
Рассматривая соотношение понятий «функции государства» и «функции государственной власти» автор обосновывает позицию о том, что эти понятия не являются тождественными Функции государственной власти имеют более конкретный характер и решают задачи в рамках основных задач государства
Отмечается, что функции государства реализуются через функции его органов, одной из которых является контроль
Анализируя различные научно-теоретические подходы к контролю надзору, рассматривая содержание этих понятий, автор приходит к выводу о сущностном единстве контроля и надзора при наличии специфических черт у каждого из них
Обосновывается теоретический вывод, в соответствии с которым контроль представляет собой оценку деятельности подконтрольных объектов с точки зрения законности, а также на предмет ее соответствия заданным параметрам, целям и включает непосредственное принятие контрольными органами мер по устранению нарушений и применение санкций, надзор же заключается в оценке деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности, и исключает применение надзорными органами санкций к нарушителям
В данной связи автор приходит к заключению о том, что надзор является специфической разновидностью контроля, направленной на обеспечение соблюдения законности
В связи с этим диссертант приходит к выводу о необходимости рассмотрения контрольно-надзорной деятельности государственной власти в качестве единой функции, в рамках которой контрольные и надзорные
полномочия государственных органов дифференцируются в соответствии с приведенными теоретически выводами о сущности контроля и надзора
Контролыю-надзорную деятельность автор диссертации рассматривает в виде системы, включающей в себя блоки цели контроля, принципы контроля, задачи и методы контроля, процесс контроля
Контроль и взаимоконтроль рассматриваются в качестве неотъемлемых элементов системы взаимодействия современного демократического общества и конституционного правового государства, представляющих собой средство их рационализации и один из способов организации государственной власти
В исследовании автор приходит к выводу о том, что не только государство, устанавливая, санкционируя общеобязательные правила поведения, контролирует общество, но и общество, активно участвуя в демократических процедурах выборов, референдумов и т д, контролирует государственную власть
Диссертант полагает, что в социальном государстве (ст 7 Конституции) все государственные и частные структуры, затрагивающие в процессе своей деятельности значимые социальные ишересы, должны быть поставлены под контроль общественности и демократически избранных представительных органов, то есть контроль Федерального Собрания РФ и парламентов субъектов РФ
Основные свойства взаимоконтроля общества и демократического правового государства диссертантом рассматриваются па основе следующих базовых принципов
1 Народное представительство (народовластие), осуществляемое с помощью свободных выборов (обеспечивает контроль общества над властью),
2 Разделение государственной власти (обеспечивает взаимоконтроль ветвей власти),
3 Иерархия правовых норм и контроль за ее соблюдением (реализует принцип верховенства закона)
Диссертант приходит к выводу о том, чго в демократическом правовом государстве контротыго-надзорная функция является неотъемлемым правом и обязанностью органов государственной власти, осуществляется в соответствии с законодательством и стужнт реализации конституционных принципов народовластия, верховенства закона, разделения властей
Рассмотрев конституционно-теоретические основы контрольно-надзорной деятельности, автор переходит к анализу истории и международного опыта реализации контрольных и надзорных функций государственной власти
Основываясь на анализе исторического опыта России, диссертант отмечает тот факт, что контрольно-надзорная деятельность является необходимой составляющей государственного управления на каждом этапе развития государства и при любом политическом режиме, а осуществление контрольных и надзорных функций государственной властью начинается с момента ее зарождения и яатяется гарантией успешного развития государства и защиты прав граждан от возможных злоупотреблений со стороны органов всех ветвей власти
Обосновывается позиция, в соответствии с которой эволюция представлений о надлежащих формах и методах реализации контрольных н надзорных функций государственной власти неразрывно связана с развитием теоретических представлений о соотношении личности и государства, об объеме прав и свобод человека и гражданина
На первых этапах существования государства и общества контрольно-надзорные функции государственной власти реализуются субъектами исполнительной власти преимущественно в целях укрепления власти как таковой С развитием представлений о сущности государства, правах и свободах человека как основной ценности реализация контрольно-
надзорных функций государственной власти трансформируется в один из способов защиты прав и свобод человека и, с сохранением контроля органов исполнительной власти, осуществляется специализированными независимыми от исполнительной власти органами
В данной связи анализу подвергаются особенности реализации контрольно-надзорной функции государственной власти в зарубежных странах, и в частности, высшие органы аудита зарубежных стран, относящиеся к особому конституционному институту - институту государственного аудита7
Проведя анализ международного опыта реализации контрольных и надзорных функций государственной власти, автор приходит к выводу о наличии различных институциональных форм эффективного осуществления контрольно-надзорной деятельности С другой стороны, осуществленный анализ позволяет сделать вывод о содержательном единстве конечных целей реализации контрольно-надзорной функции государственной власти, заключающихся в защите прав и свобод граждан от возможных злоупотреблений со стороны государственных органов всех ветвей власти
В главе второй «Теоретико-правовые основы контрольно-надзорной функции в системе разделения государственной власти в Российской Федерации», анализируется контрольная функция органов законодательной власти Российской Федерации (§1), контрольно-надзорная функция органов исполнительной власти Российской Федерации (§2), контрольная функция органов судебной власти Российской Федерации, в частности, особое внимание уделяется контролю за реализацией прав граждан в сфере государственного управления и конституционному контролю (§3), контрольно-надзорная функция
7 Степашин С В Конституционный аудит - М Наука - 2006 - С 60
государственных органов Российской Федерации со специальной компетенцией (§4)
Диссертантом рассматриваются контрольные фу нкции Федерального Собрания РФ и парламентов субъектов РФ, а также способы их реализации (в частности, парламентский запрос, парламентские слушания, партаментское расследование, вотум недоверия Правительству РФ, заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ в Государственной Думе)
Автор анализирует контрольные полномочия Федератьного Собрания РФ по следующим направлениям
- потномочия, осуществляемые в соответствии с ч 5 ст 101, ст 102 и 103 Конституции, посредством которых реализуется политический контроль парламента как представительного органа власти,
- имманентный контроль, осуществляемый в процессе законотворческой деятельности (ч 3 ст 101 и ст 105 Конституции)
Подвергается исследованию институт парламентскою расследования, правовой основой осуществтения которого является Закон от 27 12 2005 г № 196-ФЗ а также механизм реализации указанного института
Автор диссертации отмечает, что предмет парламентского расследования сформулирован неоправданно узко, что лишает почожения Закона от 27 12 2005 г № 196-ФЗ реального содержания, а также отсутствует уголовная ответственность должностных лиц за отказ от предоставления Федеральному Собранию РФ информации при проведении парламентского расетедования предусмотренная чЗ ст 23 указанного закона
В результате проведенного анализа диссертантом делается вывод о том, что органы законодательной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством наделены
существенными контрольными полномочиями, однако на сегодняшний день реализация их контрольной функции недостаточно эффективна
Автором исследования предлагаются возможные пути совершенствования правового регулирования контрольной функции органов законодательной власти Российской Федерации
Диссертантом рассматривается контрольно-надзорная функция исполнительных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с их следующей системой 1) Правительство РФ, 2) иные федеральные органы исполнительной власти (в частности, федеральные службы) и их территориальные органы, 3) главы (высшие должностные лица) субъектов РФ, 4) правительства субъектов РФ, 5) иные органы исполнительной власти субъектов РФ
Анализируя контрольно-надзорную деятельность Минюста России в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов государственных органов исполнительной власти, в частности, проведение антикоррупционной экспертизы8, автор отмечает, что ее результаты носят только рекомендательный характер
В результате рассмотрения контрольно-надзорных полномочий федеральных служб автор приходит к выводу о том, что в соответствии с приведенными в настоящем диссертационном исследовании теоретическими положениями о сущности контроля и надзора все ныне действующие федеральные службы целесообразно называть федеральными службами по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере
Анализ действующего законодательства о контроле и надзоре, осуществляемом государственными органами исполнительной власти, в
! Осущсствтяется в соответствии с Федеральным законом от 17 07 2009 172-ФЗ «Об антикоррупционной эксперпве нормативных правовых актов и нормативных правовых актов» // СЗ РФ 2009 Л» 29 Ст 3609 (датее - Закон от 17 07 2009 Л» 172-ФЗ)
частности, федеральными службами, позволяет заключить, что понятия «контроль» и «надзор» не разграничиваются
В связи с этим диссертант приходит к вывод}' о необходимости дифференциации существующих полномочий органов исполнительной власти по контролю и надзору и выделения собственно контрольных, надзорных полномочий в рамках единой контротьно-надзорной функции
Рассматривая контрольные полномочия органов судебной власти Российской Федерации, автор приходит к заключению, в соответствии с которым судебный контроль является не только способом реализации судебной власти, но и одной из ее основных функций, производной от правоохранительной функции государства
Диссертантом анализируются контрольные полномочия органов судебной власти Российской Федерации по стедующим направлениям
- контроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов за законностью нормативных и ненормативных правовых актов, а также решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц,
- конституционный контроль, осу ществляемыи Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ
В результате исследования правовой природы надзорных полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов автор приходит к теоретическому выводу о том, что указанные полномочия носят контрольно-надзорный характер, так как суд надзорной инстанции вправе как передать дето на новое рассмотрение в суд, акт которого отменен (что соответствует понятию «надзор»), так и в определенных законодательством случаях самостоятельно вынести новый судебный акт (что соответств\ ет понятию «контроль»)
Особое внимание уделяется анализу контрольной деятельности Конституционного Суда РФ Диссертантом обосновывает вывод, в
соответствии с которым в процессе осуществления конституционного контроля Конституционный Суд РФ не создает новой нормы права, а дает юридическую квалификацию существующей нормы (или договора), исходя из правового смысла конституционного текста, и тем самым адаптирует его к изменяющимся общественным отношениям
Отмечается, что отсутствие конституционных (уставных) судов в ряде субъектов РФ является одним из факторов, препятствующих эффективному осуществлению конституционного контроля на всей территории Российской Федерации
Рассматривается контрольно-надзорная функция государственных органов со специальной компетенцией Президента РФ как Главы государства и гаранта Конституции, а также Администрации Президента РФ и его полномочных представителен в федеральных округах, Прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека, а также Центрального банка РФ
Исследуются контрольные полномочия Президента РФ по отмене нормативных актов Правительства РФ (ч 3 ст 115 Конституции) и приостановлению действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч 2 ст 85 Конституции) па основании их противоречия Конституции
В данной связи диссертант отмечает наличие «конкурирующей» компетенции Президента РФ и Конституционного Суда РФ по оценке нормативных правовых актов Правительства РФ на предмет их соответствия Конституции
Автор рассматривает прокурорский надзор в рамках контрольно-надзорной функции государственной власти Рассматриваются сущностные отличия прокурорского надзора о г деятельности контрольных органов
Особое внимание уделяется диссертантом анализу полномочий прокуроров по проведению антикорр) пционной экспертизы нормативных правовых актов государственных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций
Сформулированы предложения по совершенствованию законодательного регулирования ответственности должностных лиц за неиспотнение требований прокурора об изменении изданных ими нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы
Исследуя контрольную деятельность Счетной палаты РФ, диссертант отмечает, что она является органом с особым статусом, осуществляющим от имени общества внешний независимый контроль за деятельностью государственной власти по управлению общественными ресурсами
Автор диссертации приходит к заключению о наличии «конкурирующей» компетенции Счетной палаты РФ и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в отношении контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов
Диссертантом сделаны предложения по совершенствованию законодательного регулирования контрольной функции Счетной палаты РФ и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
В результате анализа контрольно-надзорных функций органов со специальной компетенцией диссертант приходит к выводу о целесообразности координации их деятельности Президентом РФ как Главой государства, обеспечивающим согласованное функционирование и взаимодействие государственного аппарата
В главе третьей «Основные направления развития п совершенствования правового регулирования государственного контроля и надзора в Российской Федерации», рассматриваются перспективы развития контрольно-надзорной функции государственной
власти в Российской Федерации (§1), определяются возможные пути совершенствования государственного контроля и государственного аудита (§2)
В качестве одной из перспектив развития контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации диссертантом рассматривается возможность формирования контрольной ветви власти в нашей стране
Исследуя общетеоретические основы и природу принципа разделения властей, особенности и признаки ветвей государственной власти, диссертант приходит к выводу о том, что ветвь государственной власти представляет собой организационно-правовую трансформацию определенной функции государственного аппарата по государственному управлению
Одной из функций государственного управления на современном этапе развития общества является осуществление государственного контроля, которому присущи особые задачи, организационные формы и методы деятельности
Диссертант полагает, что с позиции теории права под контрольной ветвыо государственной власти можно понимать обособленную организационно-функциональную систему в целостном механизме осуществления государственной власти, которая 1) опирается на функциональное единство, 2) характеризуется организационной рассредоточенностью, 3) ее органы и должностные лица осуществляют контроль и надзор в отношении ненодчиненных им объектов, при ос> ществлении своих полномочий независимы от других ветвей государственной власти и в своей деятельности применяют специализированные методы и процедуры
Автор диссертации считает, что на основании приведенных теоретических выводов и в соответствии с действующим
законодательством к контрольной ветвн власти в Российской Федерации могут быть отнесены Счетная палата РФ и контротыю-счетные органы субъектов РФ, Уполномоченный по правам человека и подобные органы в субъектах РФ, Контрольное управление Президента РФ, Прокуратура РФ, Центральный банк РФ
В целях повышения эффективности осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации автором диссертационного исследования предлагаются следующие практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования указанной функции
1 Дифференциация контрольных и надзорных полномочий органов государственной власти в Российской Федерации в соответствии с приведенными теоретическими выводами о сущности контроля и надзора в рамках единой контрольно-надзорной функции
2 Внесение изменений и дополнений в ст 4 Закона от 27 12 2005 г № 196-ФЗ, предусматривающих расширение предмета парламентского расследования, а также установление уголовной ответственности дотжностных лиц за отказ от предоставления Федеральному Собранию РФ информации при проведение парламентского расследования (предлагается авторская редакция ст 4 Закон от 27 12 2005 г № 196-ФЗ и внесение в Уголовный кодекс РФ статьи 287 1 «Отказ в предоставлении информации Федеральному' Собранию РФ при проведении парламентского расследования» в авторской редакции)
3 Внесение изменений в ч 3 ст 27 Федерального конституционного закона от 31 12 1996 г № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», предусматривающих обязательное создание субъектами РФ конституционных (уставных) судов в качестве органов конституционного контроля
4 Внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 12 2001 г № 195-ФЗ, предусматривающих повышение ответственности должностных лиц за неисполнение требований прокурора об изменении изданных ими нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы (предлагается внесение части второй в ст 17 7 Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 12 2001 г № 195-ФЗ в авторской редакции)
5 Внесение изменений в раздел IX Бюджетного кодекса РФ от 31 07 1998 г № 145-ФЗ, предусматривающих законодательное разграничение функции внешнего финансового контроля и внутреннего финансового контроля (предлагаются авторские определения понятий внешнего и внутреннего государственного финансового контроля)
6 Выработку и совершенствование единых норм-принципов функционирования государственного финансового контроля, как на федеральном, так и на региональном уровне, главными из которых являются регламент, стандарт, методика и др
7 Создание единой информационной системы финансового контроля, которая содержала бы консолидированную информационную базу, оперирующую информацией относительно каждого контрольного органа федерального и регионального уровня
Автор отмечает, что координация деятельности по созданию и ведению такой системы может осуществляться Президентом РФ как Главой государства, обеспечивающим согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, через Контрольное управление Президента РФ
В качестве одного из приоритетных направлений совершенствования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской
Федерации диссертантом исследу ется институт государственного аудита и его соотношение с институтом государственного контроля
Отмечается, что развитие института государственного аудита как внешнего независимого контроля от имени общества за деятельностью государственной власти в сфере управления общественными ресурсами является одним из возможных путей повышения эффективности осуществления государственной нластыо контрольно-надзорной функции
В Заключении подведены итоги диссертационной работы, изложены основные выводы и предложения, сформулированные в результате проведенного исстедования
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1 Яблонская Л Б Совершенствование контрольно-надзорной функции органов государственной власти как механизма защиты социальных прав и свобод граждан // Социальная политика и социальное партнерство 2009 №7 0,5 п л
2 Яблонская Л Б Контроль и надзор в механизме современного государства // Научная литература Издательство Информационно-издательский центр ЦСП 2008 1,2 п л
3 Ябтонская А Б Судебный контроль в механизме защиты конституционных прав и свобод граждан в сфере управления // Анализ проблем государственного финансового контротя в условиях мирового финансового кризиса Сборник научных статей М ОАО «Воептехиниздат» 2009 0,2 п л
4 Яблонская А Б Контрольно-надзорная функция государственных органов Российской Федерации со специальной компетенцией // Право теория и практика № 10(123) 2009 0,4 п л
5 Яблонская А Б Контрольная функция Конституционного Суда РФ // Государственный аудит Право Экономика 2009 № 3 0,6 п л
Подписано в печать 05 ноября 2009 г Объем 1,2 п л Тираж 120 экз Заказ № 1038 Отпечатано в Центре оперативной полиграфии ООО «Ол Би Принт» Москва, Ленинский пр-т, д 37
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Яблонская, Алла Борисовна, кандидата юридических наук
Введение. 4
Глава 1. Государственный контроль и надзор: понятие, содержание, сущность.
§1. Контроль и надзор в механизме современного государства: основные характеристики.
§2. Взаимоконтроль общества и конституционного демократического правового государства.
§3. История и международный опыт реализации контрольных и ~ „ 42надзорных функции государственной власти.
Глава 2. Теоретико-правовые основы контрольно-надзорной функции в системе разделения государственной власти в Российской л 60
Федерации.
§1. Контрольная функция государственных органов законодательной власти Российской Федерации. ^ ^
§2. Контрольно-надзорная функция государственных органов исполнительной власти Российской Федерации.
§3. Контрольная функция органов судебной власти Российской Федерации: контроль за реализацией прав граждан в сфере государственного управления; конституционный контроль. 94
§4. Контрольно-надзорная функция государственных органов Российской Федерации со специальной компетенцией
Глава 3. Основные направления совершенствования правового регулирования государственного контроля и надзора в Российской л 123
Федерации.
§1. Перспективы формирования контрольной власти в Российской ф Федерации.123
§2. Совершенствование контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации: государственный контроль и государственный аудит.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации"
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью последовательной институционализации в современной России действенной контрольно-надзорной функции государственной власти, обеспечивающей эффективность функционирования государства, политика которого направлена на создание условий, необходимых для достойной жизни и свободного развития человека (чЛ ст. 7 Конституции Российской Федерации1).
Сегодня все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства - общественных фондов.
Исследование теоретико-правовых основ осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации2 и в странах мирового сообщества позволяет раскрыть «узкие» места современных российских реформ, выработать подходы повышения результативности управления государственными и общественными ресурсами путем утверждения и применения правовых механизмов и средств государственного контроля и надзора3.
Международный экономический кризис, современный этап проведения реформ в России предъявляют новые требования к государственной власти. Эффективное осуществление функций государства в целом, обеспечивающих целенаправленное развитие
1 СЗ РФ. 2009. 26 янв. (далее - Конституция)
2 Далее - РФ.
3 См.: Степашин C.B. Конституционный аудит. - М.: Наука. - 2006. - С. 1 - 60. демократического общества, предполагает наличие действенной системы государственного контроля и надзора.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года4 в качестве одной из основных приоритетных целей и ценностей развития российской государственности выделяется обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции. Однако эта задача не может быть решена без нормативного правового совершенствования контрольно-надзорной функции как одной из функций государственной власти, которые хотя и носят производный по отношению к функциям государства характер, вместе с тем представляют собой основные направления деятельности всех органов государственного механизма.
Контрольно-надзорная функция имманентно присуща государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов. «Контроль» и «надзор» как понятия не являются тождественными, вместе с тем они тесно взаимосвязаны. Именно поэтому рассмотрение контрольно-надзорной функции исключительно с точки зрения ее осуществления компетентными органами и должностными лицами властной юридической деятельности ведет к искажению видения данной единой функции. В связи с этим возникает насущная необходимость исследования контрольно-надзорной функции государственной власти с позиции взаимосвязей между государственными органами различных ветвей власти. Только комплексное изучение составляющих общего понятия «контрольно-надзорная функция государственной власти» может способствовать повышению
4 Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ // РГ. 2008. 6 нояб. эффективности контрольно-надзорной деятельности, открыть новые пути ее совершенствования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти.
Предметом исследования выступают теоретико-правовые аспекты контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.
Методология исследования. В ходе рассмотрения различных аспектов осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти использовались такие методы научного познания как функциональный, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, теоретико-прогностический и другие как общенаучные, специальные, так и частнонаучные методы познания.
Методы применялись в различных сочетаниях, что предопределено предметом исследования, предполагающим как теоретико-правовой, так и конституционно-правовой подходы. При этом сочетание различных методов позволило: во-первых, оценить реальное состояние современной контрольно-надзорной функции государственной власти в России и в зарубежных странах; во-вторых, разработать предложения по совершенствованию законодательного регулирования контрольно-надзорной деятельности государственных органов в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в исследовании и теоретическом обосновании целостной контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти, разработке практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач: осуществить теоретико-правовой анализ проблематики контрольно-надзорной функции государственной власти; определить исходные философско-правовые начала взаимоконтроля общества и демократического правового государства;
- провести историко-правовой анализ особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти в России;
- осуществить сравнительно-правовое исследование особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти в России и за рубежом;
- провести теоретико-правовой анализ проблематики регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в современной России;
- усовершенствовать и, по мере необходимости, разработать понятийный аппарат, отвечающий потребностям современного правового развития государственного контроля и надзора;
- разработать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования государственного контроля и надзора в России.
Научно-информационная, источниковедческая и эмпирическая основы исследования. Изначально о публичном контроле и надзоре упоминалось как о составляющей теории разделения властей. Как известно, сама теория разделения властей, по сути, сформировалась в качестве ответа на объективную необходимость обеспечения безопасности граждан от произвола и злоупотребления власти (Ш.Л.Монтескье и др.), установления состояния взаимного контроля ветвей власти, сбалансированности социальных сил в обществе.
Вопросы контроля и надзора были подвергнуты научному анализу советской юридической наукой. Вместе с тем, переход от прежней социалистической формационной системы к новой системе, основанной на частнособственнических отношениях, объективно диктует совершенно новый взгляд на данную проблематику.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. были достаточно глубоко исследованы вопросы осуществления контрольно-надзорной функции органов государственной власти в России. Тем не менее, работы, посвященные данной проблематике, носят разрозненный характер, так как в них изучались лишь отдельные аспекты рассматриваемой функции государственной власти.
Степень научной разработанности темы исследования. При подготовке диссертации автор опиралась как на общеметодологические труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, прежде всего: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, A.B. Васильева, Ю.А. Дмитриева, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, O.E. Кутафина, И.В. Левакина, Ю.И. Лейбо, A.B. Малько, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.B. Мелехина, B.C. Нерсесянца, С.И. Носова, A.C. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Н. Хропанюка, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др., так и на специальные исследования в области контроля и надзора, прежде всего: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, П.Д. Баренбойма, К.С. Вельского, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Козлова, Ю.А. Крохиной, В.Н. Лопатина, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Лафитского., В.А. May, A.B. Мицкевича, М.И. Пискотина, Н.Д. Погосяна, А.Е. Постникова,
А.Д. Селюкова, C.B. Степашина, М.С. Студеникиной, Н.И. Химичевой, Н.Ю. Хаманевой, С.О. Шохина, С.М. Шахрая и др.
С учетом профиля работы свое отражение получила теоретико-правовая, философская, политологическая, социологическая литература. Правовую основу исследования составляют Конституция РФ, Конституции (Уставы) субъектов РФ, решения органов конституционного правосудия, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. В работе также использовались нормативно-правовые акты зарубежных стран.
Эмпирическую базу исследования составляет опыт развития контрольно-надзорных органов государственной власти в Российской Федерации (на федеральном и региональном уровнях) и в некоторых странах мирового сообщества. Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими контрольно-надзорной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проблема контрольно-надзорной функции государственной власти рассмотрена комплексно в рамках теоретико-правового исследования. В этой связи в диссертации по-новому анализируются различные, как достаточно изученные, так и ранее не исследованные аспекты контрольно-надзорной деятельности государственной власти.
Предлагаются рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Авторское исследование функций государственной власти привело к необходимости определения самостоятельной контрольно-надзорной функции.
Функции государства отличаются от функций государственной власти, сосредоточенных в государственных органах. Функции государственных органов имеют конкретный характер, решают отдельные задачи в рамках основных направлений деятельности государства. Таким образом, органы государства осуществляют частичные функции, входящие в структуру основных функций государства.
Контрольно-надзорная функция, реализуемая посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности государственных органов по проверке законности и эффективности действий и решений субъектов правоотношений в сфере их компетенции.
2. Контрольно-надзорная функция требует дифференциации существующих полномочий по контролю и надзору и выделения из них собственно контрольных, надзорных полномочий в рамках единой контрольно-надзорной функции.
3. Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти показал, что в независимости от исторических и международных различий закономерным является наличие контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти. Эволюция институциональных форм и функциональной сферы контрольных и надзорных органов связана с развитием общественной практики и теоретических представлений о соотношении личности и государства, объеме прав и свобод граждан и т.п.
4. Правовые основы осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, ре1улирующих контрольную и надзорную деятельность органов государственного аппарата всех ветвей власти, включая органы государства со специальной компетенцией.
5. Контрольно-надзорная функция является неотъемлемым правом и обязанностью органов государственной власти, осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализации конституционных принципов народовластия, верховенства закона, разделения властей и др.
Именно такая точная реализация конституционных принципов в деятельности государственных органов различных ветвей власти, объединенных общим функциональным предназначением, контролем и надзором, позволяет координировать их деятельность в рамках единой функции.
6. Представительные органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством наделены существенными контрольными полномочиями (ст. 101, 102, 103, Конституции, Федеральным законом от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ (в ред. от 30.12.2006 г.) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»5), однако на сегодняшний день реализация их контрольной функции недостаточно эффективна.
5 СЗ РФ. 2006. № 1. Ст.7; 2007. № 1 (чЛ) Ст. 40 (далее - Закон от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ).
В целях повышения эффективности реализации контрольной функции представительных органов государственной власти Российской Федерации диссертантом предлагается:
- Внести в Закон от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ следующие изменения и дополнения: а) Расширить предмет парламентского расследования, закрепленный в ч. 1. ст. 4 закона. Существующая формулировка предмета парламентского расследования лишает положения закона реального содержания. Анализ зарубежных моделей правового регулирования парламентского расследования и отечественная региональная законодательная практика в этом аспекте позволяют сделать вывод о том, что предмет парламентского расследования формулируется максимально широко6.
Диссертант предлагает изложить ч.1. ст.4 Закона от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ в следующей редакции: «Парламентское расследование может проводиться:
- по фактам нарушения должностными лицами прав и свобод человека и гражданина;
- по фактам нарушения должностными лицами Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов». б) Статью 4 дополнить ч.б в следующей редакции: «Парламентское расследование может быть проведено по фактам, послужившим основанием для отклонения Государственной Думой федерального закона об исполнении федерального бюджета».
6 Примером может служить Республика Италия, ст. 82 Конституции которой предусматривает возможность проведения парламентского расследования по вопросам, «представляющим государственный интерес». в) Статью 4 дополнить ч.7 в следующей редакции: «Парламентское расследование может быть проведено по фактам, изложенным в ежегодных отчетах Правительства РФ о результатах его деятельности, представляемых в Государственную Думу в соответствии с Конституцией РФ».
- Внести в Главу 30 Уголовного кодека РФ статью 287.1. «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации при проведении парламентского расследования», предусматривающей уголовную ответственность должностных лиц за отказ либо уклонение от предоставления комиссии по расследованию необходимой для проведения парламентского расследования информации, предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также отказ от дачи объяснений, дачу заведомо ложных ответов на вопросы комиссии по расследованию.
7. Диссертант полагает актуальным выработку и совершенствование единых норм-принципов функционирования государственного финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровне, главными из которых являются: регламент, стандарт, методика и др.
Вышесказанное не означает, что автор исследования выступает за тотальный контроль и надзор. В условиях правового, демократического, федеративного государства всеобъемлющий контроль и надзор неприемлем, тем не менее методическая координация контроля и надзора как функции государственной власти, осуществляемой на различных уровнях, необходима.
8. Диссертантом предлагается в целях повышения результативности деятельности и эффективности взаимодействия органов финансового контроля, в независимости от их ведомственной принадлежности, создание единой информационной системы финансового контроля, которая содержала бы консолидированную информационную базу, оперирующую следующей информацией относительно каждого контрольного органа федерального и регионального уровня:
- стратегические цели и задачи, возложенные на контрольный орган;
- показатели оценки эффективности деятельности, как контролирующего органа, так и контролируемых объектов;
- первичные данные о ходе проведения контрольных мероприятий;
- централизованный банк данных о выявленных правонарушениях в финансовой сфере.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, творческое осмысление актуальных вопросов контрольно-надзорной функции государственной власти формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности государственных органов в России.
Выводы и положения диссертации могут дополнить и конкретизировать понятийно-категориальный аппарат общей теории права и государства, конституционного, административного и других отраслей права. Некоторые выводы, приведенные в работе, могут быть рекомендованы для совершенствования правовой регламентации контрольно-надзорной деятельности субъектов государственной власти и повышения эффективности действующего российского законодательства путем улучшения качества нормативной фиксации контрольных и надзорных полномочий государственных органов. Отдельные положения, содержащиеся в диссертации, могут быть учтены при проведении административной реформы и совершенствовании системы и структуры органов государственной власти.
Результаты исследования могут служить частью правовой основы' для реформирования контрольно-надзорной деятельности государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Обоснованные в диссертации предложения и рекомендации предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного контроля и надзора.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов теории права, конституционного права, административного права, спецкурсов в рамках теории и практики государственного управления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где прошла рецензирование и обсуждение.
Основные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, опубликованы в периодической научной литературе, прошли обсуждение на круглом столе в НИИ СП.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Яблонская, Алла Борисовна, Москва
Заключение
В заключении представляется целесообразным подвести итоги диссертационной работы, кратко изложить основные выводы и предложения, сформулированные в результате проведенного исследования.
На сегодняшний день все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства - общественных фондов.
В данной связи автор приходит к выводу о необходимости последовательной институционализации в современной России действенной контрольно-надзорной функции государственной власти, обеспечивающей эффективность функционирования государства, политика которого направлена на создание условий, необходимых для достойной жизни и свободного развития человека (ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации).
Проанализировав различные научно-теоретические подходы к контролю надзору, рассмотрев содержание этих понятий, автор пришел к выводу о сущностном единстве контроля и надзора при наличии специфических черт у каждого из них. Контроль представляет собой оценку деятельности подконтрольных объектов с точки зрения законности, а также на предмет ее соответствия заданным параметрам, целям и включает непосредственное принятие контрольными органами мер по устранению нарушений и применение санкций; надзор же заключается в оценке деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности, и исключает применение надзорными органами санкций к нарушителям.
0 В связи с этим исследователь приходит к заключению о необходимости рассмотрения контрольно-надзорной деятельности государственной власти в качестве единой функции, в рамках которой контрольные и надзорные полномочия государственных органов дифференцируются в соответствии с приведенными теоретически выводами о сущности контроля и надзора.
Контрольно-надзорная функция, реализуемая посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности государственных органов по проверке законности и эффективности действий и решений субъектов правоотношений в сфере их компетенции. Содержание этой деятельности состоит в установлении соответствия или несоответствия деятельности подконтрольных объектов нормативным правовым актам, поставленным передними задачам и целям, в изучении и оценке результатов этой деятельности, а также в непосредственном принятии мер по устранению «несоответствий» и привлечению нарушителей к ответственности. >ё; Правовые основы осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, регулирующих контрольную и надзорную деятельность органов государственного аппарата всех ветвей власти, включая органы государства со специальной компетенцией.
Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти показал, что в независимости от исторических и международных различий закономерным является наличие контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти.
Эволюция институциональных форм и функциональной сферы контрольных и надзорных органов связана с развитием общественной практики и теоретических представлений о соотношении личности и государства, объеме прав и свобод граждан и т.п.
На первых этапах существования государства и общества контрольно-надзорные функции государственной власти реализуются субъектами исполнительной власти преимущественно в целях укрепления власти как таковой. С развитием представлений о сущности государства, правах и свободах человека как основной ценности реализация контрольно-надзорных функций государственной власти трансформируется в один из способов защиты прав и свобод человека и, с сохранением контроля органов исполнительной власти, осуществляется специализированными независимыми от исполнительной власти органами.
Таким образом, в демократическом правовом государстве контрольно-надзорная функция является неотъемлемым правом и обязанностью органов государственной власти, осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализации конституционных принципов народовластия, верховенства закона, разделения властей.
Исследование теоретико-правовых основ осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации позволило выявить недостатки законодательного регулирования в данной сфере и разработать практические рекомендации по их устранению.
В целях повышения эффективности осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации автором диссертационного исследования предлагаются следующие практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования указанной функции:
1. Дифференциация контрольных и надзорных полномочий органов государственной власти в Российской Федерации в соответствии с приведенными теоретическими выводами о сущности контроля и надзора в рамках единой контрольно-надзорной функции.
2. Внесение изменений и дополнений в ст. 4 Закона от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ, предусматривающих расширение предмета парламентского расследования, а также установление уголовной ответственности должностных лиц за отказ от предоставления Федеральному Собранию РФ информации при проведение парламентского расследования (предлагается авторская редакция ст. 4 Закон от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ и внесение в Уголовный кодекс РФ статьи 287.1 «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ при проведении парламентского расследования» в авторской редакции).
3. Внесение изменений в ч.З. ст.27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», предусматривающих обязательное создание субъектами РФ конституционных (уставных) судов в качестве органов конституционного контроля.
4. Внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ, предусматривающих повышение ответственности должностных лиц за неисполнение требований прокурора об изменении изданных ими нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы (предлагается внесение части второй в ст. 17.7. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ в авторской редакции).
5. Внесение изменений в раздел IX Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, предусматривающих законодательное разграничение функций внешнего финансового контроля, предполагающего контроль за целесообразностью и эффективностью использования государственных средств и государственной собственности, проведение экспертно-аналитических мероприятий по финансово-бюджетным вопросам, осуществляемых Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами, созданными законодательными (представительными) органами субъектов РФ; и внутреннего финансового контроля, охватывающего контроль за исполнением бюджетов, использованием государственных средств и государственной собственности в системе органов исполнительной власти.
6. Выработку и совершенствование единых норм-принципов функционирования государственного финансового контроля, как на федеральном, так и на региональном уровне, главными из которых являются: регламент, стандарт, методика и др.
7. Создание единой информационной системы финансового контроля, которая содержала бы консолидированную информационную базу, оперирующую информацией относительно каждого контрольного органа федерального и регионального уровня.
В качестве одного из приоритетных направлений совершенствования и развития контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации рассматривается институт государственного аудита. Автор считает, что развитие института государственного аудита как внешнего независимого контроля от имени общества за деятельностью государственной власти в сфере управления общественными ресурсами является одним из возможных путей повышения эффективности осуществления государственной властью контрольно-надзорной функции.
Проанализировав контрольно-надзорную функцию государственной власти в Российской Федерации необходимо отметить, что организация контроля и надзора во всех сферах общественного развития была и остается делом первостепенной важности. В демократическом правовом государстве действенный контроль, независимо осуществляемый органами законодательной, исполнительной, судебной власти, органами со специальной компетенцией, является неотъемлемым элементом системы общественного управления, направленным на повышение эффективности осуществления функций государства в целом, обеспечивающих целенаправленное развитие демократического общества,
