Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностьютекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»

ЗИНУРОВ Рафаил Нариманович

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ И НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ (ТЕНДЕНЦИИ И ЗАКОНОМЕРНОСТИ)

Специальность: 12.00.11 - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

УФА —2003

ЗИНУРОВ Рафаил Нариманович

х

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ И НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ (ТЕНДЕНЦИИ И ЗАКОНОМЕРНОСТИ)

Специальность: 12.00.11 - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

УФА —2003

Диссертация подготовлена в Институте права Башкирского государственного университета.

Научный консультант: заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор В.П.Рябцев

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор В.Б. Ястребов доктор юридических наук, профессор А.Г. Халиулин доктор юридических наук, профессор Ю.Е. Винокуров

Ведущая организация:

Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации.

Защита диссертации состоится « 19 » мая 2003 года в < У часов на заседании диссертационного совета Д-170.001.01 в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ по адресу: 123022, г.Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15

Автореферат разослан «_/£_ » апреля 2003 года

Ученый Секретарь

диссертационного совета Д-170.001.01

кандидат юридических наук Е.А. Маркина

г

рос. НАи.«Э«АА^НАЙ библиотека С1Нп**УРГлД

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется тем значением, которое придается сегодня проблемам борьбы с этим социальным злом не только в национальном, внутригосударственном, но и международном плане. За последние годы в России принят целый ряд политико-правовых документов (к примеру, Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы, утвержденная Правительством РФ 10 марта 1999 года в редакции его Постановления от 30 декабря 2000 года; Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года в редакции его Указа от 10 января 2000 года; Рекомендации по результатам «круглого стола» на тему «О состоянии борьбы с преступностью и мерах по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации», одобренные Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 июля 2000 года и др.), в которых указывается на серьезные недостатки в работе правоохранительных органов и необходимости повышения эффективности их деятельности в борьбе с преступностью в стране. Повышение же эффективности в борьбе с преступностью является целью координации этой деятельности (п.1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 года).

О значимости воздействия координации деятельности правоохранительных структур на повышение ее эффективности, а также о необходимости разработки научных программ в этой области правовых отношений на международном уровне обращалось внимание на седьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и правонарушений, принявшим Миланский план действий еще в 1985 году.

Нынешнее состояние преступности в России таково, что противодействие ей, а также координация деятельности правоохранительных органов в этой сфере нуждаются в качественном орга-

низационном улучшении и законодательном обеспечении. Значимость этих вопросов обусловливает необходимость научной разработки концептуальных основ теории и практики координации деятельности правоохранительных органов в данной области, с учетом результатов анализа опыта ее становления, развития, а также критического осмысления ее исторически сложившихся тенденций и закономерностей в целях обеспечения должной эффективности. г

Отдельные теоретические и практические аспекты координационной деятельности, ее организация и методология уже были предметом изысканий значительной группы ведущих ученых. В разное время свой вклад в разработку этих проблем внесли Т.Л. Маркелов, В.К.Звирбуль, С.В.Тюрин, С.И.Гусев, В.П.Рябцев, В.В.Клочков, Ю.В. Капитонова, А.Д.Бойков, А.И.Алексеев, А.Я.Мыцыков, В.Г.Бессарабов, А.Г.Халиулин, И.Ф.Демидов, А.Ф.Смирнов и другие. Основываясь на их вкладе в развитие теории и практики координационной деятельности, в работе предпринят системно-исторический подход с рассмотрением специфики концептуальных основ теории и практики координационной деятельности во взаимосвязи с особенностями и предпосылками становления и развития координационной функции прокуратуры в историко-правовом аспекте в царской, советской и постсоветской России, исследуются тенденции и закономерности в различные периоды ее существования. 1

Научные исследования указанной проблемы в авторской интерпретации обусловлены процессом правовых реформ, обозначенных в Концепции судебной реформы в Российской Федерации, одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года, Указе Президента РФ от 22 августа 1995 года «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» и других документах.

Интеграция России в мировое сообщество, особенности развития в постсоветских государствах социально-экономических и правовых процессов, транснациональный характер преступности в свою очередь вызывают необходимость изучения и совершен-

ствования форм координации правоохранительных органов не только России, но и стран СНГ и других государств. Сегодня, из-за несовершенства законодательства в этой области, контакты между ними осуществляются с определенными трудностями. Выходом из этой ситуации может стать приведение российского законодательства о координации деятельности правоохранительных органов в соответствие с существующими реалиями, включающими необходимость усиления международного сотрудничества в деле борьбы с преступностью.

Необходимость разрешения современных законодательных проблем, касающихся координационной деятельности, обусловлена и тем, что противодействие преступности нередко сопровождается нарушениями прав человека, которые отражаются на результативности деятельности правоохранительных органов, состоянии преступности.

Названные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования для научной разработки вопросов, связанных с современными аспектами координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности.

Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования: проведение поэтапного историко-правового системного исследования координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; выявление ее тенденций и закономерностей, а также факторов, определяющих роль координации в реализации правоохранительными органами политики государства в области борьбы с преступностью; разработка теоретических положений и практические рекомендации по применению, изменению и дополнению законодательства о координации, организации правоохранительной деятельности с учетом современных реалий.

Для достижения этих целей в диссертации решались следующие исследовательские задачи:

• выделить и обосновать подходы к определению криминологического понятия координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

• на основе обзора и анализа теоретических положений разработать юридическое определение понятия правоохранительного органа как участника координационной деятельности;

• исследовать и определить основные социально-правовые и криминологические детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности, разработать рекомендации по их применению;

• на основе поэтапного применения системного метода исследовать историко-правовые аспекты формирования и реализации координационной деятельности в дореформенный (1722-1864), пореформенный (1864-1917), советский (1917-1991) и современный (1991-2003) периоды;

• исследовать организационно-правовые факторы приорити-зации направлений координации;

• на основе анализа современного законодательства обосновать предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию координации;

• на оснйве юридического анализа выработать правовое определение понятия координации и его разграничения с взаимодействием в рамках деятельности по противодействию;

• разработать критерии оценки эффективности координационной деятельности;

Объект и предмет исследования. В соответствии с поставленными целями и задачами объектом диссертационного исследования являются координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как важнейшее средство реализации уголовной политики государства и возникающие при этом организационные и правовые отношения.

Предметом исследования выступают нормы законодательства о координации, теоретические и практические проблемы организационно-правовых аспектов координационной деятельности (принципы, формы, методы, направления координации), историко-правовые предпосылки и особенности возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры, материалы практики координационных совещаний различных уровней.

Методология и методика исследования. Методологическую основу работы составляют общенаучные: диалектический, сравнительно-правовой, системный, историко-правовой; частные и специальные научные методы: статистический, анкетный метод исследования в целях изучения мнения прокуроров и работников других правоохранительных органов по специальной программе.

Теоретической основой исследования служили труды

A.И. Алексеева, В.Г. Белкина, В.Г. Бессарабова, К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалева, И.Ф. Демидова, В.К. Звирбуль, В.Н. Кудрявцева, И.И. Карпеца, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Г. Халиулина, С.А. Шейфера, А.Д. Бойкова, С.И. Гусева, С.И. Герасимова,

B.В. Лунеева, Г.Д. Агамова, Э.Н. Жевлакова, Т.Л. Маркелова, А.Я. Мыцыкова, С.А. Воронцова, Ю.В. Капитоновой, В.В. Клоч-кова, А.Ф. Смирнова, C.B. Тюрина, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, П.Н. Панченко, М.Е. Токаревой, В.Н. Бровкина, А.Ш. Шарше-налиева, А.Л. Репецкой, Кенжаева Сафарали, Б.Т. Безлепкина, Ж.А. Туякбаева, Г.С. Казинян, Г.С. Геворгян, А.Д. Берензон, А.И. Долговой и других ученых.

Автор использовал личный опыт работы, в том числе: непосредственного участия в координационной деятельности в качестве ответственного Секретаря координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан в 19941998 годах; преподавания спецкурса «Прокурорский надзор в органах внутренних дел» в Уфимском юридическом институте МВД РФ, а также работы в должности заместителя заведующего отделом правовой экспертизы и административных органов Правительства Республики Башкортостан в 2002-2003 годах.

Дополнительную эмпирическую основу диссертации составили материалы обобщения практики работы координационных совещаний в Республике Башкортостан, результаты изучения мнений работников правоохранительных органов и глав администраций 55 городов и районов республики, материалы координационной деятельности в Республике Татарстан, Ульяновской и Самарской областях.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное, поэтапное историко-правовое исследование концептуальных основ теории и практики координационной деятельности, предпосылок и особенностей возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры. Автором впервые системно упорядочен и дополнительно разработан понятийный аппарат научной периодизации координационной деятельности прокуратуры. В результате выяснены и сформулированы тенденции и закономерности координационной деятельности, определены ее социально-пра- \

вовые и криминологические детерминанты.

На основе сравнительно-правового и комплексного анализа правовой регламентации координации правоохранительной деятельности в различные исторические периоды, эмпирических данных о системе, формах и направлениях координационной деятельности выявлены ее наиболее актуальные и проблемные положения, требующие совершенствования. В диссертации сформулированы предложения по их разрешению, сделаны выводы о предпосылках возникновения координационной функции прокуратуры в досоветский период, обоснованы рекомендации по совершенствованию действующего законодательства - выделение ст. 8 и определение других норм в федеральном законе о прокуратуре в самостоятельный раздел, на базе Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью разработан и обосновывается проект федерального закона «О коор- \ динации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям». Высказаны идеи о таких новых направлениях координации, как координация правотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов, предложены их дефиниции, дано юридическое определение понятия приоритетов координации, разработаны и предложены критерии их выделения, а также оценки координационной работы прокуроров.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что выявлены и определены закономерности и тенденции развития координационной деятельности правоохранительных органов, определены критерии периодизации, сформулирована система детерминант. Полученные данные могут быть использованы при дальнейшем развитии правоохранительной системы, разработке законодательства в учебных целях.

Результаты исследований нашли отражение в 20 публикациях, в том числе в трех монографиях автора.

Содержащиеся в диссертации идеи, выводы и предложения, опубликованные труды соискателя имеют значение для дальнейшего развития и совершенствования координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в современных условиях. Они могут быть использованы в нор-мотворческой деятельности, в практике работы правоохранительных органов и других участников координационной деятельности, а равно в учебном процессе юридических вузов, системе повышения квалификации и переподготовки работников прокуратуры и других правоохранительных ведомств. Теоретические положения диссертации могут послужить основанием к исследованиям для аспирантов и научных сотрудников. Изданная в 2002 году монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности» используется в учебном процессе Института права Башкирского государственного университета. На основе проведенного исследования подготовлен проект федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям», который приложен к диссертации.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования использованы в практической деятельности автора в должности Секретаря координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан в 1994-1998 годах, в деятельности координационного совещания руководителей правоохранительных органов республики в 1999-2002 годах. Концепту-

альные положения исследования, практические рекомендации по вопросам развития и совершенствования современного законодательства о координации апробированы в выступлениях и докладах на международных, общероссийских, региональных и республиканских научно-практических конференциях и семинарах в 1998-2002 годах, а также нашли отражение на страницах журналов «Законность», «Закон и право», «История государства и права», «Правоведение. Политология», «Уголовное право».

Промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции царской и советской России использованы в монографиях автора «Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность», «Прокуратура против преступности: страницы истории». Монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности» используется в учебном процессе Института права Башкирского государственного университета, Уфимского юридического института МВД РБ и рекомендована к использованию в координационной деятельности прокуратуры Республики Башкортостан. На основе настоящего исследования, с учетом мнений и предложений руководителей правоохранительных органов республики, разработан и предлагается проект федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям».

Структура работы определяется целью, задачами и логикой исследования и включает в себя введение, 5 глав, состоящие из 17 параграфов, заключение, список использованной литературы и приложение: проект федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям». Объем диссертации составляет 351 страницу машинописного текста.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Концептуальные положения теории и практики координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью связаны с объективными тенденциями и закономер-

ностями развития и совершенствования ее нормативным и организационных основ, детерминированных изменениями Цравовой системы государства.

2. Являясь государственно-правовым институтом, наделенным властно-распорядительными полномочиями, прокуратура'как координатор направляет и акцентирует деятельность правоохранительных органов в наиболее приоритетных сферах противодействия преступности. Целью такой координации является реализация государственной политики противодействия преступности на основе законности, согласованности и взаимодействия между всеми правоохранительными органами.

3. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью рассматривается как предусмотренное законом, объективно обусловленное, согласованное и постоянное взаимодействие в целях реализации участниками правоохранительной деятельности совместных мер по приоритетным направлениям противодействия преступности и иным правонарушениям под руководством соответствующей прокуратуры.

4. Правоохранительным органом является государственно-правовой орган, реализующий государственную политику противодействия преступности и иным правонарушениям через свои функциональные обязанности, наделенный специальными полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам.

5. Необходимость развития координационной функции российской прокуратуры на современном этапе обусловлена социально-правовыми и криминологическими детерминантами, социально-экономическими и политическими условиями и изменениями в' структуре, функциях и форме российской государственности; в си-' стеме, функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов, осуществленными в ходе реформ 1990-2003 годов.

6. Предпосылки объективной присущности российской про- ' куратуре координационной функции, ее развития и совершенство-

вания приобрели характер закономерности в процессе взаимодействия и сотрудничества между органами уголовной юстиции в дореформенный (1722-1864) и пореформенный (1864-1917) периоды, а также деятельности органов правопорядка в первые годы Советской власти (1917-1922).

7. Царская прокуратура в дореформенный и пореформенный периоды не обладала функциями координационной направленности. Надзорные полномочия и специальный статус создавали предпосылки взаимодействия полиции, судов и корпуса жандармов в интересах обеспечения единого правоприменения, что создавало предпосылки для последующей правовой регламентации ее координационной функции.

8. Деятельность органов уголовной юстиции дореформенного периода объективно нуждалась в согласованности. При отсутствии специального закона лишь органы прокуратуры наиболее соответствовали задаче и были способны к выполнению функции по регулированию и согласованию правоприменительной деятельности органов уголовной юстиции. Значительное сужение надзорных полномочий прокуратуры в пореформенный период, появление новых органов - судебных следователей, обострило потребности в правовой регламентации взаимодействия этих органов. В таких условиях проявилась тенденция выделения прокуратуры, у которой сосредотачивалась информация в результате выполнения предписаний закона о направлении туда сообщений судебных следователей и полиции о преступлениях. Прокуратура давала указания и наставления полиции и судебным следователям.

- 9. На основе стекающихся к ним данных о состоянии преступности, качестве расследования и уголовного судопроизводства прокуроры дореформенного периода направляли в эти органы указания и напоминания, игравшие регулирующую роль в их правоприменительной деятельности. Данная тенденция обострилась к концу дореформенного и продолжала обостряться в пореформенный период вследствие сужения надзорных полномочий прокуратуры.

10. Дореформенная прокуратура, куда из полиции поступала вся информация о преступлениях, была связана не только с состоянием дел на подведомственных ей участках, но и с состоянием и уровнем преступности, практикой деятельности полиции, судов и корпуса жандармов. Эта закономерность продолжала сохраняться и в пореформенный период.

11. Необходимость согласования деятельности по борьбе с преступностью резко обострилась в первые годы после революции с упразднением органов прокуратуры. Интересы обеспечения законности и противодействия преступности, захлестнувшей страну, закономерно обусловливали потребность учреждения специального ведомства с функциями надзора и упорядочения деятельности правоохранительных органов.

12. Учреждение института прокуратуры, функции которой содержали полномочия по урегулированию и правильной постановке деятельности в борьбе с преступностью в 1922-1933 годах, свидетельствовало об очередном проявлении закономерности в государственном строительстве.

13. В связи с упразднением этой функции Положением о про- . куратуре СССР 1933 года данные о состоянии законности и преступности, а также информация о преступности продолжали поступать к прокурорам, что объективно требовало осуществления последними координационной деятельности. Другие органы такими данными и правовыми возможностями не располагали. Поэтому прокуроры фактически продолжали ее осуществлять.

14. Эта тенденция сохранялась и после принятия Положения о прокурорском надзоре 1955 года, продолжала развиваться до принятия закона о прокуратуре СССР 1979 года, предусмотревшего правовое урегулирование координационной деятельности прокуратуры как имманентно присущей прокуратуре функции, обусловленной ее правовым статусом и надзорными полномочиями.

15. Упразднение этой функции в законе о прокуратуре РСФСР 1992 года не исключило актуальности и необходимости координационной деятельности. В новых экономических условиях, когда в пределах недавно единой страны преступность стала межго-

сударственной, эта тенденция резко обострилась. Это обусловило фактическое продолжение осуществления российской прокуратурой координационной функции. В закон о прокуратуре 1995 года были вновь внесены изменения, а на прокуратуру ст. 8 закона была возложена функция координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

16. Характер современной преступности и концептуальные основы уголовной политики государства обусловливают необходимость выделения приоритетов в работе координационных совещаний всех уровней. В диссертации формулируются и обосновываются критерии их выделения, дается правовое определение понятия приоритетов в координации, излагаются приоритеты на современном этапе.

17. Координация должна осуществляться с учетом принципа экстерриториальности. Необходимость его применения в координации обусловлена тенденциями современной организованной преступности и практикой координационной деятельности на ме--стах. Поэтому предлагается внести изменения в статьи 4 и 8 федерального закона о прокуратуре, в ст. 3 Положения о координации деятельности цравоохранительных органов по борьбе с преступностью. .

18. Анализ практики координационной деятельности и применение регулирующих ее правовых норм свидетельствуют о необходимости таких направлений координации, как правотворческая деятельность и информационно-аналитическая работа правоохранительных органов.

19. Состояние организационно-методических основ осуществления совместных согласованных действий в рамках координационного процесса требует необходимости разработки стратегии, методики и тактики ее осуществления на всех уровнях координации.

20. Изучение этапов развития и анализ современного состояния правовой регламентации законодательных основ координации до принятия нового закона о координации закономерно обусловливают внесение изменений в действующее законодательство о

координации. Необходимо дополнить и изменить статьи 4, 5, 6, 7, и 8 Положения о координации деятельности правоохранительных органов нормами об ответственности членов координационного совещания за невыполнение решений совещания, о необходимости обсуждения на координационных совещаниях опыта взаимодействия правоохранительных органов других государств с целью выработки наиболее результативных форм совместной деятельности как нового направления координации.

21. Пунктами «ж» и «о» ст. 72 Конституции России'предусмотрены координация вопросов здравоохранения и международной внешнеэкономической деятельности субъектов Федерации, выполнения международных договоров Российской Федерации. Между тем такой важнейший вопрос общественной безопасности, как координация в противодействии преступности в Конституции не отражен. Юридический смысл и правовая логика формулировки пункта «б» ст. 72 Конституции - «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности» - в сочетании с оценкой их состояния и динамикр развития за истекшее десятилетие позволяют предложить дополнение и изложить его как «координация действий правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности».

22. Государственные вложения в деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, задачи этих органов и тенденции современной преступности требуют эффективного использования этих средств всеми участниками координационной деятельности. Лишь реальные результаты работы правоохранительных органов могут выступать основой оценки деятельности прокуроров всех уровней по выполнению целей и задач координации. В диссертации обосновываются предложения о критериях оценки эффективности координационной работы прокуроров. • <• ' • 1

23. На основе изучения теоретических положений и практики координационной деятельности, анализа норм законодательства о координации разработан и предлагается проект федерального

закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям и иным правонарушениям», концепция которого и конкретное правовое содержание обосновываются в работе.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, характеризуются состояние ее научной разработанности, актуальность, научная новизна, цель и задачи, объект и предмет, методология и методика исследования, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, указываются виды и формы апробации обобщений, выводов, предложений и рекомендаций, сделанных в процессе исследования, а также формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Понятие и характеристика правовой природы координационной деятельности органов прокуратуры»

содержится комплексный анализ общетеоретических вопросов координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современной России, совокупность которых имеет существенное значение для современной трактовки сущности и содержания координации. Концептуальные основы и научно-практические аспекты координационной деятельности прокуратуры здесь рассматриваются с учетом ее социально-правовых и криминологических детерминантов, обуславливающих основные направления в развитии законодательных основ координации правоохранительной деятельности.

В первом параграфе «Понятие, сущность и формы координации» исследуются существующие в юридической науке позиции различных авторов о причинах наделения органов прокуратуры координационной функцией. Совокупность функций, включая надзорные полномочия, особый статус в системе государственных органов закономерно обусловили возложение в современных условиях координационной функции на прокуратуру.

Выполняя надзорные функции и воздействуя на другие правоохранительные органы и государственные организации и ведомства, прокуратура активизирует их деятельность. При этом она выступает как государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительными полномочиями, имеющий строгую централизацию и подчиненность всех ее структур лишь по вертикали. Она направляет в каждом последующем периоде и акцентирует их работу в наиболее важных сферах правоотношений, в которых совершаются различные преступления и правонарушения, опасные для политического и социально-экономического развития общества и государства. Надзорные полномочия прокуратуры позволяют ей располагать наиболее полными и достоверными данными о состоянии преступности и факторах, ей способствующих. Это позволяет ей правильно ориентироваться в криминогенной ситуации, выступать регулятором деятельности правоохранительных органов.

В связи с этим значительное внимание уделяется установлению соотношения надзорных и координационной функций и обосновывается положение о том, что дифференциация функций прокуратуры на основные (надзорные) и неосновные (координационная, правотворческая) может быть лишь в теоретическом аспекте. Поскольку согласно ст. 1 федерального закона о прокуратуре такая дифференциация не содержится, можно говорить лишь о ситуативно-тактической, а не стратегической приоритизации названных функций прокуратуры.

В ст. 1 Положения о координации цель и понятие координации даны без полного учета функций государства как организатора борьбы с преступностью и без указания на организующую и руководящую роль прокуратуры. В этой связи предлагаются критерии для юридического определения этих понятий: государственно-правовой характер координации, направленность ее на реализацию уголовной политики государства, организующая роль не всей системы прокуратуры, а ее структур на федеральном и территориальном уровнях; осуществление координации не путем все-охватности, а по наиболее актуальным направлениям. Цель коор-

динации определяется как реализация государственной политики противодействия преступности на основе законности, согласованности и взаимодействия всех участников координационной деятельности.

В диссертации с учетом анализа позиций различных авторов и выработанных на их основе критериев дается дефиниция понятия координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В ней выделяются следующие ее аспекты: роль и статус прокуратуры в координации, ее правовой характер, включение в круг объектов координации и иных правонарушений, объективная обусловленность осуществления и организационного руководства этой деятельностью прокуратурой, ее постоянность. Задачей всех правоохранительных органов является предупреждение, выявление, пресечение и расследование любых преступлений и иных правонарушений в пределах их полномочий.

Учет названных критериев позволяет определить координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как предусмотренное законом, объективно обусловленное согласованное и постоянное взаимодействие в целях реализации участниками координационной деятельности совместных мер по наиболее актуальным направлениям противодействия преступности и иным правонарушениям, осуществляемое под руководством соответствующей территориальной прокуратуры.

Анализ современного состояния преступности, ее причин, тенденций к усилению и организованности, сращиванию с государственным аппаратом, при сохраняющемся правовом нигилизме отдельных категорий граждан, свидетельствует о падении уровня эффективности работы по предупреждению преступлений, принижении роли правовой пропаганды. Современное, явно недостаточное, нормативное регулирование работы по предупреждению преступности сложилось в процессе слишком поспешных некомплексных реформ в постсоветский период в сфере правоохранительной деятельности. Ситуация с правовой пропагандой может и должна быть разрешена при законодательном инициировании ее в рамках координационной деятельности, выде-

лении этого направления в качестве одного из приоритетных на современном этапе.

Во втором параграфе «Субъекты координационной деятельности» рассматриваются теоретические и правовые положения об участниках координационного процесса. Автор солидарен с позицией В.П.Рябцева о том, что в качестве универсального, закрепленного в законе общепринятого отличительного признака правоохранительного органа по противодействию преступности должен выступать такой понятийно-правовой критерий, как правоохранительная функция. Это дает основание относить к правоохранительным органы, осуществляющие функции: дознания по делам о преступлениях, предварительное расследование, процессуально властный прокурорский надзор, судебный контроль за соблюдением законов по борьбе с преступностью, оперативно-розыскную деятельность, исполнение судебных решений по уголовным делам. Отличающиеся по правовому смыслу критерии носят элементы расширительного толкования. Эти критерии положены в основу при разработке проекта федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям».

На основе изучения и анализа положений и тенденций развития законодательства о координации изложенных в литературе точек зрения В.П.Рябцева, Т.Л.Маркелова, А.Я.Мыцыкова, С.А.Воронцова и других авторов в диссертации предлагается дефиниция понятия правоохранительного органа как государственно-правовой структуры, осуществляющей на основе своих функциональных обязанностей реализацию государственной политики по противодействию преступности и иным правонарушениям, наделенной специальными полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам.

В связи с дискуссионностью вопроса о статусе суда в системе правоохранительной деятельности в диссертации этой проблеме уделяется значительное место. Правовой анализ норм Положения о координации от 18 апреля 1996 года свидетельствует,

что с учетом государственно-политической значимости соблюдения принципа независимости суда в системе разделения властей предусматривается обособленность его участия в координационной деятельности как самостоятельной ветви власти. Однако ни изменение формулировок (замена термина «координация» «взаимодействием в согласованных формах»), ни упоминание в ст. 15 Положения о том, что взаимодействие членов координационного совещания с судами осуществляется с соблюдением принципа независимости судей, не выполнили роль четких юридических критериев участия судей в совещании и функциях его других членов.

Современная оторванность судов от правоохранительных органов, согласно законодательству о координации, особо актуальна и противоречит правовой логике ст. 29 УПК РФ, согласно которой полномочия судов в ходе досудебного производства по уголовным делам значительно расширены. Некоторые свои полномочия прокуратура реализует только через суд, поэтому правоохранительные функции этих структур, являющихся тесно связанными элементами в государственном механизме, обусловлены тенденцией необходимости их более тесного сотрудничества в рамках координационной работы.

Параграф третий «Детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности». Основной тенденцией развития координационной деятельности в советский и постсоветский периоды является необходимость развития и совершенствования ее правовой регламентации, обусловленная социально-правовыми и криминологическими факторами, формирующимися в зависимости от социально-экономической и политической ситуации в стране. Эти факторы обусловили перемены в структуре, функциях и основных направлениях правоохранительной деятельности, осуществленные в ходе реформ 90-х годов. С учетом важности, актуальности и взаимосвязанности всех этих факторов в диссертации они рассматриваются как социально-правовые и криминологические детерминанты координационной деятельности.

В диссертации сгруппированы и выделены социально-правовые детерминанты координационной деятельности:

• независимость и эффективность функционирования правоохранительных органов нуждается в реальном гарантировании независимости материально-финансового обеспечения их деятельности; именно эта необходимость и на сегодня остается главной проблемой повышения эффективности их работы;

• в оценке состояния преступности продолжают доминировать методы советского периода, при этом как рост, так и снижение преступности связываются лишь с деятельностью правоохранительной системы;

• конституционные принципы социальной справедливости из-за существования особых правил привлечения к уголовной ответственности отдельных категорий граждан, так же как и остальных, совершающих преступления, не соблюдаются. Учитывая, что в соответствии с международными принципами уголовного права определенные группы граждан все равно будут сохранять этот иммунитет, должны быть законодательно инициированы предложения об ограничении названного правового иммунитета;

• подбор кадров и их перестановка в правоохранительных органах еще недостаточно соответствуют требуемым нормам, продолжают влияние местничество, приоритеты родства и «знакомства», тогда как преступный мир им все чаще противопоставляет людей с прекрасным образованием, связями во властных и высших криминальных структурах, обладающих большими финансовыми возможностями;

• продолжается имущественное расслоение граждан, коррумпированность чиновничества при сохраняющемся правовом нигилизме части населения;

• деятельность координационных совещаний правоохранительных органов как в центре, так и на местах все еще не имеет адекватного и объективного освещения в СМИ;

• в правовом статусе правоохранительных органов функция предупреждения преступлений дана в усеченной форме в отрыве от правового воспитания;

• необходимость возрождения деятельности общественных формирований правоохранительной направленности требует ее законодательного разрешения, при этом не следует уповать на помощь общественности, не заинтересовав ее материально;

• оторванность и обособленность судов от членства в координационном совещании способствуют появлению в их среде негативных тенденций1;

• в ведомственных нормативных актах о статусе и порядке деятельности правоохранительных органов отсутствует пункт об обязанности участвовать в координационной работе, в результате руководители этих органов к участию в координации относятся в основном как к второстепенной функции.

Названные детерминанты не являются исчерпывающими, в различных регионах огромной России они могут быть выражены по разному, однако все они обусловлены социально-экономическими условиями и отношением властных структур к урегулированное™ вопросов противодействия преступности. Они объективно предполагают, что любое новшество организационно-правового характера в вопросах борьбы с преступностью, в том числе и в рамках координационной деятельности, должно иметь реальную материальную базу и заинтересованность местных властей в конечных результатах. Именно на этом положении строится уголовная политика большинства развитых стран, где соответствующие

1 Между тем еще в 1894 году в юридической науке, относительно результатов судебной реформы 1864 года, отмечалось следующее: «В заботах о независимости судов и самостоятельности судей Судебные Уставы не вполне ясно согласовали свои полномочия с действующими реалиями, не снабдили правительство достаточно сильными и действенными средствами немедленного устранения нарушений в деятельности судов. Отсюда несколько двусмысленное понятие о судейской несменяемости, не замедлившая возникнуть потребность в его ограничении, не всегда правильная постановка судебного надзора, почва для укоров в кастичной обособленности судей». Очевидно, что перед современными правоохранительными органами, стоят практически все те же проблемы (Журнал Министерства юстиции. 1894. №1. С. 30)

программы принимаются лишь после их реального финансирования, а не наоборот, как в России.

С учетом названных факторов социально-правовые детерминанты координационной деятельности в работе определяются как объективно обусловленная состоянием общества необходимость изменения финансовых, материально-технических и правовых условий осуществления координации деятельности по противодействию преступности.

Криминологическими детерминантами являются изменения и I особенности криминогенной ситуации в современной России:

• преступность гораздо успешнее, чем правоохранительные органы, приспосабливается к быстро меняющимся социально-экономическим условиям, при этом территориальное разграничение, разрушившее связи бывших советских республик, на преступность, не связанную с формальностями в общении, не оказало влияния;

• преступность в России все больше характеризуется развитием тенденции к организованности и связями с зарубежной преступностью, врастанием в легальный бизнес, во властные, политические и правоохранительные структуры;

• на сегодня правоохранительные органы России и прокурорский надзор не в состоянии обеспечить неотвратимость наказания за преступления, поэтому такие важнейшие функциональные обязанности прокуратуры, как надзор и уголовное преследование должны быть сохранены, так как ограничение этих функций повлияет на качество воздействия прокуратуры на координационную работу;

• в правоохранительной системе до сих отсутствует институт защиты свидетелей, эта проблема может и должна быть законодательно инициирована правоохранительными органами в рамках координационной деятельности;

• для эффективного развития правовой базы противодействия преступности координационное совещание является компетентным организующим звеном для инициирования этих вопросов в установленном порядке;

• ресурсная и законодательная обеспеченность координационной деятельности правоохранительных органов зависит от заинтересованности государственно-властных структур в ее результативности.

Вторая глава «Историко-правовые аспекты формирования координационной деятельности прокуратуры (1722-1922)» посвящена историческим предпосылкам и условиям возникновения и развития координационных начал в структуре деятельности про- 1

куратуры, иных государственных органов. Российская прокуратура осуществляла надзорную функцию со времени ее учреждения I в 1722 году. Обусловленность и взаимозависимость координационной и надзорной функций в их ретроспективном исследовании в условиях царской, советской и постсоветской России приводят к выводам о закономерности данной тенденции.

В параграфе первом «Органы уголовной юстиции и их взаимодействие в дореформенный период (1722-1864)» на основе изучения и анализа обширного архивного материала о деятельности органов уголовной юстиции (прокуратуры, судов и полиции) Оренбургской губернии, норм законодательства обосновываются важные выводы и положения:

• хотя координационной функции прокуратуры в ее современном понятии не существовало, функции прокуроров и стряпчих обязывали их к практическому разрешению проблемных вопросов в согласованных взаимоотношениях органов уголовной юстиции;

• стряпчие, как лица прокурорского надзора, согласно Указу от 21 декабря 1834 года и ст. 3895 «Свода учреждений государственных и губернских», не осуществляя расследование уголовных дел, исходя из своих надзорных полномочий, требовали от всех чинов полиции и судов незамедлительно выполнять их предписания и поручения по конкретным делам;

• указания и распоряжения Министра юстиции как Генерал-Прокурора и Обер-прокуроров Сената содержали признаки координационной направленности;

• исследование материалов деятельности губернских прокуроров того периода свидетельствует, что прокуроры располагали

полными сведениями о состоянии преступности в уездах губернии, деятельности полиции, состоянии уголовного судопроизводства, об исполнении приговоров, которые им использовались для регулирования работы полиции, судов, их согласованного взаимодействия.

Министр юстиции как Генерал-Прокурор и Министр внутренних дел регулярно практиковали совместные обращения к царю по вопросам применения уголовных законов, в результате чего издавались соответствующие указы: в 1844 году они обратились к царю с совместным «Заключением» о приостановлении «исполнения приговоров Уголовных судилищ о телесных наказаниях», 14 марта 1844 года царем был издан соответствующий Указ.

Ст. 2335 «Свода учреждений государственных и губернских» 1842 года о полномочиях судов по «немедленному отправлению на место преступления особого Временного Отделения для принятия действий и удобнейших в исполнении мер к отысканию непойманных еще преступников» свидетельствует, что деятельность органов уголовной юстиции по раскрытию преступлений осуществлялась в координационных формах. Об этом также говорят и специальные нормы закона, включая ст. 2490 названного Свода о действиях полиции разных уездов и губерний при соприкосновении их работы по одному делу.

Таким образом, деятельность органов уголовной юстиции объективно нуждалась и осуществлялась в согласованных формах. Из действовавших тогда органов лишь прокуратура ввиду своего централизованного статуса и надзорных полномочий наиболее соответствовала выполнению функции координации.

В параграфе втором «Взаимодействие органов уголовной юстиции в пореформенный период (1864-1917) анализируются взаимоотношения полиции, судов, судебных следователей и корпуса жандармов с прокуратурой, главной задачей которой, согласно основных положений о прокурорском надзоре 1862 года, являлось «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов Российской империи». Судебная реформа 1864 года, ограничив деятельность прокуроров лишь судебной областью,

существенно усилила надзор за следствием и дознанием, фактически превратив прокуроров в руководителей органов предварительного следствия на этих стадиях производства по уголовным делам.

Появление новых органов уголовной юстиции: судебных следователей, корпуса жандармов, судебных палат, с неизбежностью обострило вопрос об их взаимодействии друг с другом и с прокуратурой.

Статьями 250 и 280 Судебных Уставов были регламентированы полномочия прокуроров о том, что «все поводы к возбуждению преследования могут стекаться у прокурора», прокурор имел право «присутствовать на всех следственных действиях, рассматривать на месте производство».

Особый статус прокуроров выражался прежде всего в надзорных полномочиях, и это обусловливало в их деятельности необходимость осуществления руководства органами уголовной юстиции, о чем «Журнал Министерства юстиции» в 1867 году отмечал, что «наблюдение прокурора за следствием является тем средством, которое обусловливается его правом давать предложения о производстве тех или иных следственных действий».

О важности и необходимости согласованной деятельности всех названных органов в юридической науке пореформенного периода отмечалось, что «взаимныя отношения следователя и прокурора недостаточно подробно развиты законом», «следователь сможет успешно исполнять свои обязанности, когда полиция и суд будут помогать ему в той мере, в какой они призваны к тому законом и своими особыми отношениями к производству следствий».

Особая координирующая роль отводилась Правительствующему Сенату, когда «...указания, толкования и разъяснения от-носительнаго правильнаго понимания судопроизводственных законов могут исходить только от Сената как Верховного блюстителя законов».

Прокурорская система выступала связующим звеном между Генерал-Прокурором, нижестоящими прокурорами и судами: согласно статей 187 и 188 Учреждения судебных установлений, Ге-

нерал-Прокурор, прокуроры и их товарищи должны были «сноситься с другими судебными местами посредством находящихся при сих местах чинов прокурорского надзора».

Генерал-Прокурор часто выступал координатором взаимоотношений института судебных следователей с прокурорским надзором, в частности, в 1896 году Министр юстиции как Генерал-Прокурор издал Циркуляр с предписанием «...признать, что разногласия между судебным следствием и прокурорским надзором разрешаются Судебной палатой».

В силу своего государственно-правового статуса прокуратура предпринимала действия, которые как «блюстителю закона» ей были предписаны должностными обязанностями, кроме того, к этому ее обязывала и информация о преступлениях, стекающаяся к прокурорам согласно ст. 250 Учреждений судебных установлений.

При этом деятельность прокурора являлась привязанной не только к состоянию дел на подведомственном ему участке, но и к состоянию преступности. Обстановка диктовала необходимость осуществления согласования деятельности различных ведомств, надлежащей нормативной регламентации, в частности, согласно Циркулярному распоряжению Министерства юстиции от 23 марта 1894 года №9496, в интересах обеспечения требований следователей о фотографировании обвиняемых, между Министром юстиции как Генерал-Прокурором и Министром внутренних дел было заключено соглашение относительно несения расходов.

Изложенные выше обстоятельства позволяют заключить, что действия пореформенной прокуратуры во взаимоотношениях с иными органами правоохраны по обеспечению каких-либо организационных или разъяснительных мер по сути обладали признаками координационной направленности.

Параграф третий «Проблема взаимоотношения правоохранительных органов в первые годы Советской власти». Вопрос обеспечения взаимодействия и согласованности новых для болыневисткого правительства органов возник сразу же после принятия Декрета о суде от 24 ноября 1917 года, упразднившего пре-

жнюю правоохранительную систему. Уже вскоре была учреждена Центральная коллегия обвинителей, призванная объединить и руководить деятельностью аналогичных коллегий при ревтрибуналах. Согласно Положению о народном суде от 21 октября 1920 года, суды помимо надзора за расследованием дел, обязаны были давать руководящие указания милиции при производстве дознания.

На местах эта роль отводилась органам юстиции. Согласно п. 12 Временного положения о Наркомюсте Башкирской Советской Республики, отдел судоустройства и надзора данного органа наблюдал за «.. .действиями судов в смысле обобщения, инструктирования и правильного применения декретов». Однако эффективная деятельность органов юстиции была невозможна без придания им надзорных полномочий, так как Это предполагало осуществление функций по урегулированию противоречий в деятельности других органов уголовной юстиции: милиции, судов, чрезвычайных комиссий и других. Между тем некоторые их этих органов (ЧК, Продкомитеты, Ревтрибуналы), имея чрезвычайные полномочия, игнорировали требования органов юстиции.

Эти причины закономерно обусловили постановку на практике вопроса о координации деятельности этих органов, притом с теми, с которыми на практике больше всего возникало противоречий и проблем. В решении съезда работников юстиции БАССР, состоявшегося в декабре 1921 года, было указано «...предложить Башчека и ее местным органам координировать свои действия с органами юстиции, прекратить вмешательство в деятельность судебных учреждений». Подобная деятельность осуществлялась во всех регионах и в стране в целом. Все это обусловило острую необходимость в обеспечении согласованной и упорядоченной правоприменительной деятельности различных по статусу и сферам ведения правоохранительных органов.

Глава третья «Опыт и практика становления координационной деятельности прокуратуры (1922-1996)». Понимание роли и значения современной координационной деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов обусловлено для их современного состояния закономерностями их становления и

развития в советский период. Поэтому в параграфе первом «Становление и развитие координационной функции советской прокуратуры (1922-1979)» рассматриваются названные аспекты становления и развития координационной функции прокуратуры и других структур в советский период.

В первых же актах, регламентировавших деятельность советской прокуратуры, получила закрепление координационная функция. В Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 года и Временной Инструкции НКЮ указывалось, что прокуратура учреждается «в интересах правильной постановки вопросов в борьбе с преступностью», прокуратура вправе «периодически созывать совещания по борьбе с преступностью, в целях объединения усилий всех органов в борьбе с преступностью обсуждать вопрос о правильности действий исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции». Пунктом «ж» ст. 59 Положения о судоустройстве РСФСР от 19 ноября 1926 года на прокуратуру были возложены полномочия по общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью.

Особенностью координационной работы тех лет было то, что на местах на основе указанных положений издавались инструкции, в которых координационная деятельность определялась более конкретно. Так, в «Инструкции помощникам прокурора Баш-республики» за 1922 год отмечалось, что «...возбудив уголовное преследование, прокурор должен наблюдать за производством дознания и следствия, давать указания и разъяснения, причем предложения помощника прокурора о начатии следствия обязательны для исполнения».

Со второй половины 1920-х годов стали практиковаться не предусмотренные Положением совместные обращения, письма и указания руководителей органов, ведущих борьбу с преступностью. При этом инициатива исходила от прокуратуры. В част- • ности, в резолюции IV совещания органов юстиции и НКВД БАССР от 20 апреля 1929 года указывалось на необходимость «поддержать предложение прокуратуры более тесно сотрудни-

чать прокуратуре, милиции и судам для ликвидации медлительности в расследовании дел».

Таким образом, как и в царской России, прокуратура проявляла общегосударственную заинтересованность в обеспечении согласованности в работе органов уголовной юстиции с учетом своих надзорных функций.

После упразднения в Положении о прокурорском надзоре СССР 1933 года координационных полномочий прокуратура продолжала фактически выступать инициатором и руководителем данного вида деятельности. Однако в последующем чрезмерно возросшая роль НКВД почти свела на нет данную деятельность.

В Положении о прокурорском надзоре в СССР 1955 года координационная деятельность также не нашла отражения. С начала 1960-х годов это направление в совместной деятельности правоохранительных органов, и в том числе в составе функций прокуратуры, активизировалось. В это же время в юридической науке появились мнения о необходимости координации «прокурорско-следственной и оперативно-розыскной работы».

На практике рамки и сферы координации постепенно расширялись, однако законодательно этот вид деятельности не был определен. И только Постановлением ЦК КПСС от 25 января 1972 года на прокуратуру было возложено руководство координационной деятельностью. Таким образом, еще до принятия Закона о прокуратуре 1979 года координационная функция прокуратуры сложилась и существовала как закономерная и объективная необходимость в сочетании с ее надзорными полномочиями.

Параграф второй «Закон о прокуратуре СССР 1979 года и проблемы координационной деятельности» посвящается особенностям и связанным с ними проблемам координационной деятельности после принятия данного закона. После Положения о судоустройстве 1926 года, настоящим законом впервые законодательно была закреплена координационная функция прокуратуры. По смыслу п. 8 ст. 3 Закона о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 года, координационная деятельность охватывала лишь правоохранительные органы. Однако дальнейшая практика по-

казала, что существенным недостатком закона являлась неопределенность круга правоохранительных органов. В координацию вовлекались органы народного контроля, отделения госбанка, райфинотделы и другие. Кроме того, закон предусматривал координацию деятельности не только по борьбе с преступностью, но и с иными правонарушениями. В силу этих обстоятельств в 1980 году руководством Генеральной прокуратуры СССР было высказано мнение о необходимости подготовки и принятия «Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», которое так и не было реализовано в законодательной форме. Однако в союзных республиках, краях и областях повсеместно усилиями правоохранительных органов (прокуратура, МВД, КГБ, суды) разрабатывались и действовали региональные положения о координации в соответствии со ст. 3 Закона о прокуратуре СССР.

Закон о прокуратуре СССР 1979 года, нормативно закрепив уже существующую на практике координационную функцию прокуратуры, упорядочил эту деятельность. Особенности дальнейшего осуществления координационной деятельности прокуратурой в 1980-х годах заключались в том, что хотя круг ее субъектов конкретно не был определен, прокуратура и другие правоохранительные органы проводили эту работу на основе своего многолетнего опыта, нарабатывали нормативные акты в форме региональных положений о координации, утвержденных руководителями партийной системы.

Параграф третий «Объективная обусловленность необходимости координационной деятельности в период кризиса и реформ (1992-1996). Острое политическое противостояние в стране и развернувшаяся дискуссия вокруг статуса прокуратуры обусловили отсутствие в Законе о прокуратуре 1992 года координационной функции прокуратуры.

Распад советского государства и глубокий кризис не только социально-экономической сферы, но и моральных устоев населения, объективно обусловили всплеск преступности. Единая в пределах бывшего СССР, она не признает новые границы, уп-

разднивших взаимодействие правоохранительных ведомств новых республик и нормативные основы координации их деятельности.

В этих условиях организация по инициативе Генеральной прокуратуры России 18 февраля 1992 года встречи прокуроров стран СНГ являлась закономерной необходимостью. Согласно Указанию Генерального прокурора РФ от 9 марта 1992 года, договоренности о встрече заключались во взаимной пересылке материалов проку-рорско-следственной-практики, оказании помощи в проведении следственных действий, розыске преступников и в других вопросах. В отсутствие нормативных основ координации Генеральная прокуратура России предприняла попытку сохранить и восполнить существовавшие ранее контакты органов прокуратуры в пределах бывшего СССР в форме межведомственных соглашений, что отвечало интересам не только российской прокуратуры, но и всех республик СНГ.

Процесс ведомственного нормативного урегулирования совместной деятельности правоохранительных органов стран СНГ продолжился заключением 24 апреля 1992 года соглашения в Алма-Ате о взаимодействии министерств внутренних дел в деле борьбы с преступностью. Дальнейший процесс взаимодействия правоохранительных ведомств этих стран против общей для них преступности, интересы развития сотрудничества в иных сферах объективно требовали повышения уровня и качества взаимодействия. И уже 22 января 1993 года была заключена Минская Конвенция о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам.

Преступность в эти годы приняла небывалый размах, положение осложнялось тем, что координационная деятельность, не имея должной правовой основы, выпала из арсенала правоохранительных органов. Однако несмотря на это российская прокуратура вновь, как в далекий пореформенный период и в 1933-1960-е годы, исходя из необходимости результативного осуществления правоохранительной деятельности, обусловливавшей межведомственную заинтересованность в координации, предпринимала попыт-

ки по согласованию позиций правоохранительных органов в отдельных направлениях борьбы с преступностью.

Постоянный и стабильный рост преступности обусловил издание Указа Президента России от 20 октября 1994 года, которым на органы прокуратуры закономерно была возложена обязанность координации деятельности всех правоохранительных структур против преступности. Но только с принятием Закона о прокуратуре Российской Федерации в редакции Федерального закона от 17 ноября 1993 года №168-ФЗ, в котором была предусмотрена ст. 8 о координации, и в соответствии с ним Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью от 18 апреля 1996 года, координационная работа приняла конкретный характер на должной законодательной основе.

В период экономических и политических реформ начала 1990-х годов не только в пределах России, но и бывших советских республик, когда преступность в значительной мере приобрела организованный характер и стала межгосударственной, необходимость координационной деятельности закономерно возросла и крайне обострилась.

Глава четвертая «Организационно-правовые проблемы координационной деятельности» посвящается изучению и анализу важнейших теоретических и практических сторон координации, требующих законодательного разрешения. В параграфе первом «Приоритетные направления в деятельности координационного совещания и критерии их определения» рассматриваются предложения ученых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре России о приоритетных направлениях координации. С точки зрения автора, в современных условиях они нуждаются в более детальном обосновании и разработке критериев, которые позволяли бы правильно определять приоритеты и осуществлять их на практике. ■

Современное состояние преступности, ее интернационалйза-ция, высокий уровень конспиративности и организованности бе

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ ,,

I БИБЛИОТЕКА | С.Петербург

1 05 МО акт

некоторых форм (наркоторговля, торговля оружием, бандитизм, коррупция в эшелонах власти и правоохранительных структурах и другие) диктуют необходимость выделения наиболее важных направлений в деятельности координационных совещаний на всех уровнях. Очевидно, что воздействовать на преступность методом «всеохватности» правоохранительные органы не в силах. Поэтому закономерности развития преступности и деятельности правоохранительных органов по противодействию ей обусловливают необходимость выделения из всего многообразия преступлений, находящихся в поле деятельности координационного совещания, тех их форм и видов, которые требуют первоочередных согласованных мер воздействия.

Однако в условиях огромной по территории России, значительно отличающихся по демографическим, социальным и другим условиям ее регионов, важно учесть, что законодательного закрепления, одинакового для всех приоритетных направлений и критериев их определения, не должно быть. В то же время многоликая преступность России как в масштабах всей ее территории, так и районов и городов все же имеет некоторые объединяющие признаки. Именно на их основе авторы из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка обоснованно предлагают примерные критерии: рост, особая опасность и низкая раскрываемость преступлений, отдельных ее видов и категорий, возникновение новых видов преступной деятельности, способствующих совершению преступлений, неблагоприятные изменения в структуре совершенных преступлений и обстоятельств им способствующих.

Для конкретизации данной позиции в диссертации дополнительно предлагаются следующие критерии:

• необходимость соблюдения ст. 2 Конституции России и ст. 1 Федерального закона о прокуратуре обусловливается тем, что важнейшим критерием при определении приоритетов координации должна быть необходимость защиты жизни, прав и свобод человека, которая в ст. 2 проекта Модельного закона о прокуратуре отнесена к приоритетной задаче органов прокуратуры; на практике под этот критерий, как правило, подпадают не только бандитизм и другие

особо тяжкие преступления против личности, но и другие, посягающие на жизнь, здоровье, права и свободы человека;

• распространенность определенного вида преступлений и стабильность причин и условий, способствующих их совершению;

• тенденция устойчивого роста отдельных категорий преступлений (или степень ущерба по ним), что свидетельствует о серьезных проблемах правоохранительных органов, материального, кадрового и другого характера, следствием которых является низкая результативность работы;

• состояние общественной безопасности в регионе (серийные и другие нераскрытые тяжкие преступления деморализующие население).

В диссертации понятие приоритета координации определено как объективная необходимость принятия первоочередных совместных мер в сфере деятельности нескольких членов координационного совещания, требующих безотлагательной защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства по наиболее опасным преступлениям. Предупреждение и раскрытие таких преступлений, в координационной деятельности обязательно должно стать приоритетом.

Приоритизация примерных направлений координационной деятельности в диссертации классифицированы по четырем группам.

I. Деятельность по предупреждению преступлений.

П. Противодействие терроризму, бандитизму и особо тяжким преступлениям, совершенным организованными преступными группировками, преступлениям в сфере экономики.

III. Противодействие наркомании и преступности несовершеннолетних.

IV. Противодействие профессиональной преступности.

Параграф второй «Система, иерархические уровни и экстерриториальность в координационной деятельности». Федеральный закон о прокуратуре не содержит норм об уровнях координации, однако, согласно ч. 1 ст. 8, следует, что эту деятельность обязаны осуществлять прокуроры всех уровней. Это обусловлено

обширностью территории России и сложностью ее федеративного и административного устройства, спецификой исторически сложившихся задач, функций и места прокуратуры в государственной системе, многообразием правоохранительных структур, в том числе выполняющих функции оперативно-розыскной деятельности и предварительного следствия, особенностями криминалистической характеристики и тенденциями развития организованной преступности, усилением дифференциации структуры правоохранительных органов.

Закон о прокуратуре РФ не содержит прямой нормы об участии прокуратуры в координационной деятельности на международном уровне. Тем не менее есть все основания полагать, что ст. 2 Федерального закона о прокуратуре, предполагает международную деятельность Генеральной прокуратуры в координационном аспекте и на международном уровне.

В диссертации излагается и обосновывается следующая система уровней координации:

1. Международный уровень, состоящий из согласованною взаимодействия и сотрудничества с государственно-правовыми структурами, дифференцированно для СНГ и других стран. В диссертации предлагается внести изменение в ч. 1 ст. 8 федерального закона о прокуратуре, дополнив ее положением о том, что координация осуществляется «на межгосударственном, государственном, региональном и местном уровнях». Данное дополнение соответствует и смыслу ст. 2 Закона о международном сотрудничестве Генеральной прокуратуры.

2. Высшим уровнем координации деятельности по противодействию преступности в России является Президент России, который, являясь главой государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В зависимости от состояния законности и правопорядка, в соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции России, Президент через органы исполнительной и законодательной власти определяет основные направления внутренней и внешней политики, в том числе в установленном законом порядке воздействует на процесс развития пра-

воохранительной системы в соответствии с тенденциями и закономерностями развития законности и правопорядка в стране.

3. Осуществляя, согласно ст. 102 и 105 Конституции, парламентский контроль, парламент страны также выступает как инстанция, посредством законодательной деятельности воздействующая на состояние и укрепление правоохранительных органов, регламентацию их координации.

4. Правительство России, согласно пункта «е» ст. 114 Конституции, осуществляя меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного правопорядка, борьбе с преступностью, является координатором исполнения решений правительства и Президента в области борьбы с преступностью органами исполнительной власти.

5. Координация, осуществляемая Генеральным прокурором России в соответствии с его компетенцией, в том числе и координация между федеральными округами.

6. Координация, осуществляемая заместителем Генерального прокурора - прокурором Федерального округа.

7. Координация, осуществляемая прокурором субъекта Федерации.

8. Координация на местном уровне, осуществляемая прокурорами районов и городов.

С учетом состояния, уровня и характера преступности в современной России в диссертации обосновывается новый уровень координации - экстерриториальный. Так, деятельность такой организованной преступной группировки, представляющей наиболее опасные виды преступности - наркобизнес, фальшивомонетничество, незаконный оборот оружия и ряд иных, имеющих наиболее высокую степень конспиративности, как правило никогда не ограничиваются территорией лишь одного района (города) или субъекта Федерации. Требуется регламентированная законом координация правоохранительных органов территорий, не входящих в установленные административно-территориальные образования.

В качестве механизма осуществления такой координации в диссертации разработаны соответствующие рекомендации. В

подобных координационных совещаниях должны участвовать не все правоохранительные органы сотрудничающих регионов, а лишь те, которые по своим функциональным обязанностям имеют отношение к конкретной проблеме. Обязательным условием при этом должна быть актуальность (большая общественная опасность, серийность, влияние на общественную безопасность и т.д.) данного вида преступления. В зависимости от конкретной обстановки в качестве руководителя координационного совещания может выступать прокурор того района (города), в котором совершено или совершается большинство ^

этих преступлений.

В этой связи в диссертации предлагается следующая редакция ч. 2 ст. 8 федерального закона о прокуратуре: «В целях обеспечения координационной деятельности органов, указанных в части первой настоящей статьи, прокурор на территориальной, а в необходимых случаях на экстерриториальной основе созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации».

Пункт 2 ст. 4 федерального закона о прокуратуре предлагается дополнить частью четвертой следующего содержания: «Для осу- -

ществления этих задач и полномочий органы прокуратуры действуют на основе территориального, а в необходимых случаях экстерриториального принципов».

Само понятие экстерриториальности в диссертации определяется как осуществление совместной деятельности правоохранительных органов двух или нескольких районов (городов) или субъектов Федерации по координации противодействия отдельным преступлениям и преступным группам, общим и особо актуальным категориям и видам преступлений, требующей объе-■ динения и согласования их усилий под руководством одного из прокуроров.

Параграф третий «Координация правотворческой деятельности правоохранительных органов». Правоприменительная' практика борьбы с преступностью свидетельствует, что необходимым условием повышения ее эффективности должна быть отвечающая современным условиям законодательная база, не содержащая противоречий и возможностей к ее неоднозначному толкованию, иных недостатков.

Между тем особый порядок привлечения к уголовной ответственности отдельной категории лиц, предусмотренный ст.447-452 УПК РФ, противоречит основополагающим принципам и нормам конституционного равенства всех перед законом. Автор солидаризуется с теми взглядами на эту проблему, согласно которым особый статус ряда категорий граждан обусловливает труд-нодоказуемость «элитно-властных» преступлений, которые редко являются и объектом координационной деятельности. Статистические данные о состоянии преступности дают основание говорить о тенденции устойчивого роста таких преступлений. Только за 2002 год в России совершено 24 669 преступлений против интересов государственной службы, что на 6,3% больше чем -за 2001 год. Анализ статистических данных за 2001-2002 годы большинства субъектов Федерации Приволжского и Уральского Федерального округов также свидетельствует о тенденции роста данной категории преступлений: Самарская область - 30,8%, Оренбургская - 2,4, Кировская - 70,8, Пензенская - 7,4, Ульяновская -21,1, Свердловская - 55,8, Курганская - 62,2,Чувашская Республика - 78,3, Удмуртская Республика - 28,4%.

Инициатива по устранению противоречий в законодательстве, сужению категорий лиц, наделенных правовым иммунитетом, должна и может быть законодательно реализована при инициативе прокуроров в рамках координационных совещаний. Разработка нормативных актов о борьбе с преступностью нуждается в специальной координации. В юридической науке высказано мнение о том, что координация правотворческой деятельности происходит наиболее эффективно, если она начинается на стадии разработки проектов законов и иных нормативных актов.

В диссертации координация правотворческой деятельности определяется как направление координационной деятельности по унификации и упорядочению ведомственных и других нормативно-правовых актов в области противодействия преступности, статуса государственно-правовых институтов с целью упреждения и устранения противоречий и пробелов на стадии их разработки в соответствии с объективными потребностями правового регулирования развивающихся общественных отношений.

Согласно этому определению, в ч. 1 ст. 8 федерального закона о' прокуратуре предлагается уточнить предмет координации, дополнив ее словами «правотворческую и практическую».

Параграф четвертый «Координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов». Одна из причин стабильно сохраняющихся негативных тенденций в состоянии и динамике преступности, заключается в том, что данные о результатах ее анализа и прогнозирования тенденций сегодня мало соответствуют реалиям. Как правило, правоохранительные органы на местах осуществляют их на основе простого сопоставления статистических данных, изучение и сопоставление которых на практике заменяет настоящий анализ. Изученные материалы координационных совещаний в Республике Башкортостан показали, что зачастую все сводится к формальному обсуждению подготовленных одним из членов совещания аналитических данных, основанных на обобщении статистики. Между тем, статистические данные далеко не в полной мере отражают изменения преступности.

Не отражают состояния преступности и направляемые в органы государственной власти и управления информационные материалы, предусмотренные ч. 4 ст. 5 Положения о координации. Здесь не учитывается большая часть «айсберга» - латентная преступность. Кроме того, правоохранительные органы при этом часто проявляют ведомственность. В аналитической деятельности правоохранительных органов в рамках координации требуются новые подходы. Она должна быть построена на иной организационной основе, нежели провозглашаемые неопределенные формы ее

осуществления, как и десятки лет назад: совместный анализ, совместное прогнозирование и т.д.

В современных условиях России создание новых структур, в том числе в органах прокуратуры по анализу и прогнозированию, как предлагалось в юридической науке, маловероятно. Поэтому названная функция может и должна осуществляться в рамках координационных отношений. В диссертации разработаны рекомендации по организации и методам координации информационно-аналитической деятельности.

Координационное совещание поручает одному или нескольким его членам проведение целевых или комплексных анализов, которые получают данные от любых структур и формируют рабочие группы. С учетом мнения руководителей правоохранительных органов определяется конкретный круг вопросов, подлежащих анализу. Непосредственную аналитическую деятельность осуществляют соответствующие рабочие группы, имеющие своего руководителя, под контролем Секретариата координационного совещания. Устанавливаются причины изменений состояния дел в данном направлении (сфере) по сравнению с предыдущим периодом или в более длительной ретроспективе; выясняются причины изменений показателей; качество анализа (корректность методики анализа, обоснованность и логичность выводов и предложений и т.д.); полнота анализа (охвачен ли весь круг поставленных вопросов); соответствие материалов анализа данным официальной отчетности.

С учетом изложенного вносится предложение об изменении редакций частей 1 и 4 ст. 5 Положения о координации, которые должны быть объединены и сформулированы в качестве ч. 1 п. 5 Положения: «Координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов по оценке состояния преступности, ее структуры, динамики и тенденций, по их выявлению, раскрытию, предупреждению и пресечению, подготовке и направлению информационных материалов по вопросам противодействия преступности в органы государственной власти и управления различного уровня». < ■<

Координации информационно-аналитической деятельности в диссертации дается определение как функции правоохранительных органов в рамках осуществления координационной деятельности по исследованию состояния, тенденций и проблем противодействия преступности.

Глава пятая «Актуальные проблемы развития координации в современных условиях». Параграф первый «Стратегия, тактика и методика координационной деятельности». Одни и те же формы и направления координации в зависимости от особенностей региона на практике требуют различных способов и средств деятельности. Поэтому перед правоохранительными органами часто встают вопросы организационно-методического осуществления совместных действий в рамках координационного процесса. В диссертации предлагается их рассматривать в контексте стратегии, тактики и методики координационной деятельности, адаптированных к различным иерархическим уровням ее реализации и сферам правовых отношений.

Основные приоритеты находятся в сфере предварительного следствия, поэтому одним из стратегических направлений координации должно стать повышение результативности предварительного следствия на различных его участках и в целом. В качестве стратегического направления координации в зависимости от ситуации могут выступать состояние подбора кадров в правоохранительных органах и меры их профессионализации, задачи правового воспитания и предупреждения преступности несовершеннолетних, других категорий граждан.

Стратегию борьбы с преступностью составляет совокупность следующих направлений деятельности правоохранительных и иных государственных органов: 1) политика предупреждения преступности и иных мер противодействия должна включаться в социальную политику государства; 2) на государственном уровне должны быть созданы органы по предупреждению преступлений; 3) правоохранительные органы и спецслужбы освобождаются от несвойственных им функций; 4) центр тяжести противодействия преступности переносится в сферу антигосударственных посяга-

тельств; 5) программы борьбы с преступностью должны быть доступными и реальными, а главное - обеспечены в ресурсном, кадровом, правовом и иных отношениях.

В диссертации эти направления предлагаются в качестве основы при разработке стратегии координационной работы на всех уровнях. Требуется следование опыту правовых государств, где специальные планы и программы по борьбе с преступностью принимаются лишь после обеспечения их реального финансирования, а не наоборот, как это имеет место в России.

Стратегия координационной работы предполагает и соответствующую методику ее осуществления. Во многом она зависит от индивидуальных качеств каждого участника и носит творческий характер. Чем выше опыт и профессионализм членов координационного совещания, тем совершеннее будут методы, разработанные и реализованные в целях выполнения совместных решений. Методика должна способствовать инициативной и творческой работе участников координации, формализм и заорганизованность не оставляют места для инициатив и ограничивают выбор более приемлемой методики.

Методика координационной деятельности в диссертации определяется как совокупность способов и средств деятельности участников координационной работы, основанная на их субъективных и объективных условиях, в которых она осуществляется.

Тактика координационной деятельности должна разрабатываться в соответствии с ее методикой и содержать следующие цели: конкретные согласованные меры по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию тех или иных категорий преступлений в соответствующих сферах правовых отношений в регионах; порядок и последовательность применения этих мер, исходя из их объема, сложности, ситуации и имеющихся средств; формы и адресность предпринимаемых мер реагирования в соответствии с прогнозами их конечных результатов.

В диссертации тактика координационной деятельности определяется как выработка и реализация членами координационного совещания наиболее оптимальных в данной криминогенной ситу-

ации способов и средств в целях предупреждения и противодействия преступности в ее актуальных направлениях и видах.

Параграф второй «Проблемы и перспективы развития законодательных основ координационной деятельности». В современной России координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности ввиду несовершенства законодательства осуществляется не всегда адекватно складывающейся криминогенной ситуации. Необходимость более :

высокого законодательного урегулирования координации на всех уровнях, актуальность цели объединения усилий всех задействованных в этом государственно-правовых структур обусловливают необходимость принятия федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям», проект которого предлагается диссертантом.

Как промежуточное решение проблемы в диссертации предлагаются изменения и дополнения в нормы федерального закона о прокуратуре и Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В федеральном законе о прокуратуре и статутных законах других правоохранительных органов координационной деятельности необходимо выделить самостоятельную главу. В качестве основы с ее дальнейшим развитием предлагается позиция авторов проекта Модельного закона о прокуратуре, в котором координационной функции прокуратуры отведена отдельная глава.

В этой связи в диссертации обосновываются изменения и дополнения в ст. 8 федерального закона о прокуратуре и Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Слабой нормой Положения о координации является п.5 ст. 4, предусматривающий «ответственность руководителя правоохранительного органа за выполнение решения». Неопределенными остаются вид и форма ответственности - какая и перед кем. В диссертации предлагается следую'щая формулировка данного пункта Положения: «Ответственность руководителя

правоохранительного органа за невыполнение или ненадлежащее выполнение согласованных решений, которая наступает по представлению председателя координационного совещания в установленном законом дисциплинарном порядке. С согласия большинства членов совещания представление направляется в вышестоящую структуру данного члена координационного совещания».

Требует изменения ст. 7 Положения о координации, содержащая указание о том, что решение об участии в координационном совещании приглашенных лиц принимается совместно. Анализ практики координационной деятельности в различных регионах и данные опросов руководителей правоохранительных органов показали, что совместное согласование организационного вопроса участники координации считают излишней формальностью. В связи с этим рекомендуется изменить ч. 2 ст. 7 Положения о координации: «Решение об их участии принимается членом координационного совещания, готовящим вопрос на рассмотрение, по согласованию с председателем и с уведомлением об этом других членов совещания».

Статьей 5 Положения о координации предусмотрен выпуск членами координационного совещания совместных бюллютеней и других информационных изданий. Исследованные материалы координационных совещаний в республиках Башкортостан и Татарстан, Ульяновской и Самарской областях за 1997-2002 годы данных о применении этой нормы не содержат. Прокурорами названных субъектов Федерации осуществляется издание собственных бюллютеней, в которых отражаются все сведения о работе координационных совещаний. С учетом этого предлагается изложить указанную норму ст. 5 Положения о координации'в следующей редакции: «Широкое освещение деятельностй координационного совещания в специальных информационных изданиях правоохранительных органов и других средствах массОвой информации».

Организованный и транснациональный характер современной преступности требует восполнения арсеналов, средств и

форм взаимодействия и изучения опыта правоохранительных органов других стран. В связи с этим п. 8 ст. 5 Положения о координации рекомендуется изложить в следующей редакции: «Изучение опыта координационной деятельности других стран, распространение обобщений, предложений и рекомендаций». Для реализации данного направления координации предлагается ее соответствующая форма: «Обсуждение на координационном совещании опыта взаимодействия правоохранительных органов других стран с целью выработки наиболее результативных форм совместной деятельности».

С учетом обоснованности позиций некоторых авторов о необходимости координации деятельности не только по противодействию преступности, но и иным правонарушениям, оказывающим значительное влияние на криминогенную ситуацию и состояние законности, предлагается дефиниция этого понятия: «Иным правонарушением являются юридически значимые для состояния законности и правопорядка непреступные деяния, за которые наступает предусмотренная законом ответственность в установленном законом порядке, определяемая специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами».

Предлагается внести изменения в п.2 ст. 5 Положения о координации путем дополнения формулировки «выполнение федеральных и региональных Программ по борьбе с преступностью» выражением «и иных правонарушений». В соответствии с этим дополнением должна быть изложена и форма координации в ст. 6 Положения о координации: «Обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью и иными правонарушениями».

Конституция России в пунктах «ж» и «о» ст. 72 не содержит нормы о координации деятельности по противодействию преступности. Предлагается следующее дополнение п. «б» ст. 72 Конституции: «Координация действий правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности».

Параграф третий «Соотношение координации и взаимодействия». Необходимым элементом деятельности правоохранительных органов является их повседневное взаимодействие по конкретным делам и в общем функциональном отношении. При этом прокуратура в силу своих надзорных полномочий нередко выступает организатором и координатором и в форме взаимодействия. Однако координация и взаимодействие, как два схо-' жих понятия, существенно отличаются в организационно-пра-

вовом отношении.

В организационном плане содержание взаимодействия, также имеющего правовое основание в виде УПК РФ, шире. В частности, взаимодействием являются все совместные действия правоохранительных органов, а не только по борьбе с преступностью, как в координации. Взаимодействие правоохранительных органов и координация их деятельности - это взаимосвязанные, но различные виды деятельности. Их правовая регламентация существенно отличается как по функциональному, так и нормативному содержанию.

Взаимодействие между правоохранительными органами, будучи урегулированным прежде всего УПК РФ, в дополнительной правовой регламентации, направленной на его реализацию, не нуждается. Однако продолжает оставаться потребность регламентации взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов, на которые возложена обязанность выявления правонарушений с признаками преступления.

В работе предлагаются правовые формы и средства осуществления взаимодействия как совместной деятельности правоохранительных и иных государственных органов без постоянно действующего организующего центра и регламентации прав и обязанностей участников по обеспечению и реализации совместных согласованных решений.

Параграф четвертый «Критерии оценки координационной деятельности». Основанием к оценке эффективности работы правоохранительных органов, в том числе и в рамках координационной деятельности, могут служить реальные результаты. Государ-

1 47

ственные вложения в правоохранительную систему требуют их эффективного использования, поэтому лишь реальные результаты работы правоохранительных органов, в том числе и в рамках координационной деятельности, могут служить основанием к оценке их работы. В юридической науке и на практике не существует оценочных категорий результативности координационной деятельности.

В качестве критериев для оценки эффективности координационной деятельности вышестоящей координационной структурой или соответствующим прокурором в диссертации предлагаются:

• соответствие использованной тактики, стратегии и методики координационной деятельности характеру криминогенной ситуации;

• соответствие форм и направлений координации криминогенной обстановке;

• действенность контроля и результативность исполнения решения координационного совещания;

• своевременность реагирования координационного совещания на наиболее актуальные вопросы преступности;

• использование возможностей контролирующих и других государственных органов;

• положительные результаты в показателях работы правоохранительных органов, скоррелированных с позитивными изменениями в состоянии законности и правопорядка.

На основе предложенных критериев предлагается к практическому применению оценка координационной работы: высокая, средняя и низкая. В случае соответствия координационной работы всем названным критериям, эффективность будет высокой, при частичном расхождении - средней, при значительном (более 50%) - низкой. Об актуальности оценки координационной работы свидетельствует поддерживаемое диссертантом мнение ученых из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка о необходимости учреждения государственной статистики координационной деятельности для последующего анализа эффективности координационной деятельности.

Таким образом, эффективность рекомендуется в качестве основного критерия оценки координационной работы. С учетом присущих координационной деятельности на местах формализму и заорганизованности, предложенные критерии эффективности будут способствовать повышению результативности работы прокуроров по руководству координационным совещанием.

Качество координации оценивается по глубине, широте и завершенности координационной работы.

Заключение диссертации содержит основные выводы и положения, сформулированные автором в результате проведенного исследования, а также предложения по совершенствованию законодательства о координации.

г

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ АВТОРА, В КОТОРЫХ СОДЕРЖАТСЯ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности. Уфа, 2002. 9 п.л. Монография.

2. Прокуратура против преступности. Страницы Истории. Уфа, 2002. 5 п.л. Монография.

3. Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность. Уфа, 1996.4 п.л. Монография.

4. Координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов // Закон и право. 2002. №6. 0,4 п.л.

5. Проблемы прав человека в координационной деятельности прокуратуры // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Международные и национальные механизмы защиты прав и свобод человека». Уфа, 2003. 0,5 п.л.

6. О проблеме соотношения законов о прокуратуре Республики Башкортостан и Российской Федерации // Вопросы теории управления в органах прокуратуры. М., 1997. 0,3 п.л.

7. Декларация о государственном суверенитете Башкортостана и ее правовые последствия для органов прокуратуры // Организация управления в органах прокуратуры. М., 1998. 0,4 п.л.

8. О статусе прокуратуры Республики Башкортостан в системе федеральной прокуратуры // Проблемы теории, практики и кадрового обеспечения в органах прокуратуры. М., 2000. 0,4 п.л.

9. Рецензия на «Настольную книгу прокурора» // Законность. 2002. №9. 0,2 п.л.

10. Законодательные основы координационной деятельности прокуратуры // Материалы Всероссийской научной конферен-

ции «Актуальные проблемы обеспечения безопасности личности, общества и государства в современных условиях». Уфа, 2001. 0,4 п.л.

11. Историко-правовые основы Всеобщей Декларации прав человека // Материалы международной конференции «Идеалы Всеобщей Декларации прав человека и современный мир». Уфа, 1999. 0,4 п.л.

12. Статус органов прокуратуры БАССР по соглашению с центральной Советской властью 1919 г.// Материалы региональной научной конференции «80-летие подписания Соглашения о советской автономии Башкортостана и развитие республики в составе Российской Федерации». Уфа, 1999. 0,3 п.л.

13. Теоретико-правовые аспекты координации деятельности правоохранительных органов // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Республике Башкортостан. Уфа, 2000. 0,4 п.л.

14. Актуальные проблемы координации деятельности правоохранительных органов Республики Башкортостан // Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с преступностью и обеспечение прав человека. Уфа, 1999. 0,3 п.л.

15. Роль органов юстиции (1917-1922) и прокуратуры (19221933) в борьбе с преступностью // Южно-уральские криминалистические чтения: Межвузовский сборник научных трудов. Уфа, 2001. №9. 0,3 п.л.

16. Приоритетные направления в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Уголовное право. 2003. № 1. 0,3 п.л.

17. Законодательные основы координационной деятельности прокуратуры: проблемы и перспективы // Законность. 2003. №2. 0,3 п.л.

18. Становление координационной деятельности российской прокуратуры // История государства и права. 2003. №1-2.0,8 п.л.

19. Опыт и практика становления координационной функции прокуратуры // Правоведение. Политология. 2003. №1. 0,5 п.л.

Лицензия 04565 от 20.04.01 г.

Отпечатано в типографии «Информреклама»,

450077, г.Уфа, ул. Ветошникова, 97.

Тел.: (3472) 52-01-94, e-mail: reklama@ufacom.ru

Тираж 120 экз. Заказ № 254-Т.

,f

!

i

? 3 <4 у

Q-oög-A

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Зинуров, Рафаил Нариманович, доктора юридических наук

Введение.

Г л а в а I. Понятие и характеристика правовой природы координационной деятельности органов прокуратуры

§ 1. Понятие, сущность и формы координации.

§ 2. Субъекты координационной деятельности.

§ 3. Детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности.

Г л а в а II. Историко-правовые аспекты формирования координационной деятельности прокуратуры (1722-1922)

§ 1. Органы уголовной юстиции и их взаимодействие в дореформенный период (1722-1864).

§ 2. Взаимодействие органов уголовной юстиции в пореформенный период

1864-1917).

§ 3. Проблема взаимоотношения правоохранительных органов в первые годы советской власти (1917-1922).

Глава III. Опыт и практика становления координационной деятельности прокуратуры (1922-1996)

§ 1. Становление и развитие координационной функции советской прокуратуры (1922-1979).

§ 2. Закон о прокуратуре СССР 1979 года и проблемы координационной деятельности

§ 3. Объективная обусловленность необходимости координационной деятельности в годы кризиса и реформ (1992-1996).

Глава IV. Организационно-правовые проблемы координационной деятельности

§ 1. Приоритетные направления в деятельности координационного совещания и критерии их определения.

§ 2. Система, иерархические уровни и экстерриториальность координационной деятельности.

§ 3. Координация законотворческой деятельности правоохранительных органов

§ 4. Координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов.

Г л а в а V. Актуальные проблемы координации в современных условиях

§ 1. Стратегия, тактика и методика координационной деятельности

§ 2.Проблемы и перспективы развития законодательных основ координационной деятельности.

§ 3. Соотношение координации и взаимодействия.

§ 4. Критерии оценки координационной деятельности.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью"

В современной России борьба с преступностью нуждается в организационном решении и законодательном урегулировании координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Рост преступности, ее тенденция к организованности и интернационализации, социально-экономические особенности российского и постсоветского пространства, закономерно обусловливают необходимость научного исследования концептуальных основ теории и практики координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, анализа опыта ее станрвления, развития, а также критического осмысления ее исторически сложившихся тенденций и закономерностей.

Актуальность темы исследования определяется тем значением которое придается сегодня проблемам борьбы с этим социальным злом не только в национальном, внутригосударственном, но и международном плане. Достаточно отметить, что за последние годы в России принят целый ряд политико-правовых документов (к примеру, Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы, утвержденная Правительством РФ 10 марта 1999 года в редакции его Постановления от 30 декабря 2000 года; Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года в редакции его Указа от 10 января 2000 года; Рекомендации по результатам «круглого стола» на тему «О состоянии борьбы с преступностью и мерах по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации», одобренные Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 июля 200 года и др.), в которых указывается на серьезные недостатки в работе правоохранительных органов и необходимости повышения эффективности их деятельности в деле борьбы с преступностью в стране.

Повышение же эффективности в борьбе с преступностью является, как известно, целью координации этой деятельности (п.1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 года)

Об улучшении координации деятельности правоохранительных структур в целях повышения эффективности их деятельности, а также о важности проведения научных исследований в этой области на международном уровне говорилось на седьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и правонарушений, принявшим Миланский план действий еще в 1985 году.

Нынешнее состояние преступности в России таково, что противодействие ей, а также координация деятельности правоохранительных органов в этой сфере, нуждаются в организационном улучшении и законодательном подкреплении. Эти вопросы требуют научного исследования концептуальных основ теории и практики координации деятельности правоохранительных органов в данной области, анализа опыта ее становления, развития, а также критического осмысления ее исторически сложившихся тенденций и закономерностей.

Теоретические и практические аспекты координационной деятельности, ее организация и методология, уже были предметом изысканий значительной группы ведущих ученых. В разное время свой вклад в разработку этих проблем внесли Т.Л.Маркелов, В.К.Звирбуль, С.В.Тюрин, С.И.Гусев, В.П.Рябцев, В.В.Клочков, А.Д.Бойков, А.И.Алексеев, А.Я.Мыцыков, В.Г.Бессарабов, А.Г.Халиулин, И.Ф.Демидов, А.Ф.Смирнов и другие. Не умаляя их вклада в развитие теории и практики координационной деятельности, работе обращается внимание на то, что большинство из указанных авторов либо проводили самостоятельные исследования института координации деятельности правоохранительных органов (например

Т.Л.Маркелов, В.К.Звирбуль, С.В.Тюрин, А.Я.Мыцыков, С.И.Гусев), либо ограничивались проблемами взаимодействия правоохранительных органов (В.Г.Бессарабов, А.Г.Халиулин, А.Д.Бойков и другие). Комплексный подход к изучению проблемы был предпринят в трудах И.Ф.Демидова, В.П.Рябцева, В,В.Клочкова и некоторых других авторов. Но специфика избранной ими темы исследования не позволяла детально рассмотреть концептуальные основы теории и практики координационной деятельности, весь комплекс особенностей и предпосылок становления и развития координационной функции прокуратуры в историко-правовом аспекте, в царской, советской и постсоветской России, исследовать ее тенденции и закономерности в различные периоды ее существования.

Потребность в научном исследовании указанной проблемы продиктована также процессом правовых реформ, обозначенных в Концепции судебной реформы в Российской Федерации, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года, Указе Президента РФ от 22 августа 1995 года «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» и других документах.

Интеграция России в мировое сообщество, особенности пост советского социально-экономического и правового пространства, транснациональный характер преступности, в свою очередь вызывают необходимость изучения и совершенствования форм координации правоохранительных органов не только России, но и стран СНГ и других государств. Сегодня, из-за несовершенства законодательства в этой области, контакты между ними осуществляются с определенными трудностями. Выходом из этой ситуации может стать приведение российского законодательства о координации деятельности правоохранительных органов в соответствие с существующими реалиями, • включающими необходимость усиления международного сотрудничества в деле борьбы с преступностью.

Необходимость разрешения современных законодательных проблем касающихся координационной деятельности, обусловлена и тем, что противодействие преступности нередко сопровождается нарушениями прав человека, порождающими негативные тенденции, которые отражаются на результативности деятельности правоохранительных органов, состоянии преступности.

Изложенные обстоятельства достаточны для вывода о важности научной разработки вопросов, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, в виде диссертационного исследования. В связи с этим, вопросы выдвинутые для исследования, в диссертации определены с учетом обстоятельств диктующих необходимость научной разработки данной темы.

Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования заключаются в том, чтобы на основе теоретических выводов, опирающихся на теоретико-методологический фундамент и практику применения законодательства о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, провести поэтапное историко-правовое, системное и комплексное исследование координационной деятельности прокуратуры; выявить ее тенденции и закономерности определяющие роль координации в реализации правоохранительными органами уголовной политики государства; с учетом современных реалий разработать теоретические предложения и практические рекомендации по применению, изменению и дополнению законодательства о координации.

Для достижения этих целей, в диссертации решались следующие исследовательские задачи: сформулировать авторский подход к криминологическому понятию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; на основе обзора и анализа теоретических положений разработать юридическое определение понятия правоохранительного органа, как члена координационного совещания; исследовать социально-правовые и криминологические детерминанты тенденций и закономерностей координационной деятельности, рекомендовать их юридические определения; на основе поэтапного, системного и комплексного методов, провести исследование историко-правовых аспектов формирования координационной деятельности в дореформенный (1722-1864), пореформенный (1864-1917) и советский (1917-1991) этапы; исследовать организационно-правовые проблемы о приоритетных направлениях координации с разработкой критериев их определения; на основе анализа проблемных сторон современного законодательства о координации внести предложения по его дальнейшему развитию и совершенствованию; подвергнуть юридическому анализу понятия координации и взаимодействия в рамках противодействия преступности, рекомендовать правовое определение взаимодействия; разработать и предложить критерии оценки координационной деятельности;

В соответствии с поставленными целями и задачами объектом диссертационного исследования является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как важнейшее средство реализации уголовной политики государства.

Предметом исследования выступают концептуальные основы координации деятельности правоохранительных органов в нормах и положениях законодательства о координации, теоретические и практические проблемы организационно-правовых аспектов координационной деятельности, историко-правовые предпосылки и особенности возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры, материалы практики координационных совещаний различных уровней.

Методологическую основу работы составляют сравнительное поэтапное историко-правовое исследование, общенаучный диалектический и специальный методы познания, частно-научные методы: статистический, системный, структурно-функциональный, историко-правовой и сравнительный, включая анализ архивных материалов и нормативно-правовых документов о координационной деятельности в различные периоды.

Теоретической основой исследования служили труды Алексеева А.И., Белкина В.Г., Бессарабова В.Г., Гуценко К.Ф., Ковалева М.А., Демидова И.Ф., Звирбуль В.К., Кудрявцева В.Н., Карпеца И.И., Рябцева В.П., Скворцова К.Ф., Халиулина А.Г., Шейфера С.А., Бойкова А.Д., Гусева С.И., Герасимова С.И., Лунеева В.В., Агамова Г.Д. Жевлакова Э.Н., Маркелова T.JI. Воронцова С.А., Кваша Л.Ф., Клочкова В.В., Смирнова А.Ф., Тюрина С.В., Скуратова Ю.И., Сухарева А .Я., Панченко П.Н., Токаревой М-Е., Бровкина В.Н., Шаршеналиева А.Ш., Репецкой А.Л., Кенжаева Сафарали, Безлепкина Б.Т., Туякбаева Ж.А., Казинян Г.С., Геворгян Г.С., БерензонА-Д, Долговой А.И. и других ученых.

В исследовании также использовались мнения и работы известных практических работников прокуратуры, таких как Мыцыков А .Я., Гасанов Э.Г., Вишнякова Н.Б., Багаутдинов Ф., Мухаметзянов И., Найденов В, Еременко В. и многих других.

Большое значение при исследовании и разработке проблем диссертации имел личный опыт, приобретенный автором в связи с непосредственным участием в координационной деятельности в качестве ответственного Секретаря координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан в 1994-1998 годах, опыт преподавания спецкурса

Прокурорский надзор в органах внутренних дел» в Уфимском юридическом институте МВД РФ, а также работа в отделе правовой экспертизы и административных органов Правительства Республики Башкортостан в 20022003 годах.

Эмпирическую основу диссертации составили практика работы координационных совещаний в Республике Башкортостан, результаты изучения мнений работников правоохранительных органов и глав администраций 55 городов и районов республики, материалы координационной деятельности в Республике Татарстан, Ульяновской и Самарской областях.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное, поэтапное историко-правовое исследование концептуальных основ теории и практики координационной деятельности, предпосылок и особенностей возникновения, становления и развития координационной функции российской прокуратуры. Автором впервые осмыслен критерийно-понятийный аппарат научной периодизации координационной деятельности прокуратуры, выяснены тенденции и закономерности координационной деятельности, определены ее социально-правовые и криминологические детерминанты.

На основе сравнительно-правового и комплексного анализа законодательства о координации правоохранительной деятельности в различные исторические периоды, эмпирических данных о системе, формах и направлениях координационной деятельности, выявлены ее наиболее актуальные и проблемные положения, требующие совершенствования. В диссертации сформулированы предложения по их разрешению, сделаны выводы о предпосылках возникновения координационной функции прокуратуры в досоветский период, обоснованы рекомендации по совершенствованию действующего законодательства - ст. 8 и других норм Федерального закона о прокуратуре, Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, ст. 72 Конституции России, предложен проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности». Высказаны идеи о таких новых направлениях координации как координация правотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов, предложены их дефиниции, дано юридическое определение понятия приоритетов координации, разработаны и предложены критерии оценки координационной работы прокуроров.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции царской и советской России использованы в монографиях автора «Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность», «Прокуратура против преступности: страницы истории». Содержащиеся в диссертации идеи, выводы и предложения, опубликованные труды соискателя, имеют значение для дальнейшего развития и совершенствования координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в современных условиях. Они могут быть использованы в нормотворческой деятельности, в практике работы правоохранительных органов и других участников координационной деятельности, а равно в учебном процессе юридических вузов, системы повышения квалификации и переподготовки работников прокуратуры и других правоохранительных ведомств. Теоретические положения диссертации могут послужить основанием для исследования аспирантов и научных сотрудников. Изданная в 2002 году монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности» используется в учебном процессе Института права Башкирского государственного университета. На основе проведенного исследования, подготовлен проект Федерального закона

О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности», который приложен к диссертации.

Как положения выносимые на защиту в диссертацию рассматриваются следующие основные выводы,"предложения и рекомендации:

1. Концептуальные положения теории и практики о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, связаны с объективными тенденциями и закономерностями к изменению, развитию и совершенствованию ее законодательных основ, под влиянием изменения правовых основ государства.

2. Как государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительными полномочиями, прокуратура направляет и акцентирует деятельность правоохранительных органов в наиболее важных сферах противодействия преступности. С учетом функций государства, как организатора борьбы с преступности и организующей и руководящей роли прокуратуры в координационной деятельности, целью координации является реализации государственной политики противодействия преступности на основе законности, согласованности и взаимодействия всеми правоохранительными органами, под руководством соответствующей прокуратуры.

3. Анализ правовой природы и теоретического содержания имеющихся в юридической науке позиций о понятии координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, дает основание к ее определению как предусмотренному законом, объективно обусловленному, согласованному и постоянному взаимодействию в целях реализации участниками правоохранительной деятельности совместных мер по наиболее актуальным направлениям противодействия преступности и иным правонарушениям, под руководством соответствующей прокуратуры.

4. Правоохранительным органом является государственно-правовой орган, реализующий государственную политику противодействия преступности и иным правонарушениям через свои функциональные обязанности, наделенный специальными полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам.

5. Необходимость совершенствования и развития координационной функции российской прокуратуры, обусловлена социально-правовыми и криминологическими детерминантами, как результатов социально-экономических и политических условий, перемен в структуре, функциях и форме российской государственности, изменений в системе, функциях и основных направлениях деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов, осуществленных в ходе реформ 1990-х годов.

6. Предпосылки необходимости координационной функции российской прокуратуры, ее развития и совершенствования, объективно сложились в процессе взаимодействия и контактов между органами уголовной юстиции в дореформенный (1722-1864) и пореформенный (1864-1917) периоды, а также деятельности органов правопорядка первые годы Советской власти (19171922).

7. Не обладая функциями координационной направленности, царская прокуратура в дореформенный и пореформенный периоды, в силу своих надзорных полномочий и специального статуса, была ведомственно заинтересована в обеспечении взаимодействия полиции, судов и корпуса жандармов в интересах единого правоприменения, что являлось прообразом и предпосылкой ее последующей координационной функции.

8. Деятельность дореформенных органов уголовной юстиции объективно нуждалась в согласованности. При отсутствии специального закона, лишь органы прокуратуры наиболее подходили и были способны к выполнению функции по регулированию правоприменительной деятельности органов уголовной юстиции. Значительное сужение надзорных полномочий прокуратуры в пореформенный период, появление новых органов судебных следователей, обострило тенденцию правовой регламентации взаимодействия этих органов. В этих условиях, прокуратура пореформенного периода, у которой в накапливалась информация в результате предписанных законом сообщений судебных следователей и полиции о преступлениях, закономерно осуществляла действия, которые заключались в даче указаний и наставлений полиции и судебным следователям.

9. На основе стекающихся к ним данных о состоянии преступности, качестве расследования и уголовного судопроизводства, дореформенные прокуроры направляли в эти органы указания и напоминания, игравшие определенную роль в регулировании их правоприменительной деятельности. Данная тенденция обострилась к концу дореформенного и продолжала обостряться в пореформенный период, вследствие сужения надзорных полномочий прокуратуры.

10. Дореформенная, прокуратура, куда из полиции поступала вся информация о преступлениях, была связана не только с состоянием дел на подведомственных ему участках, но и с состоянием и уровнем преступности, практикой деятельности полиции, судов и корпуса жандармов. Эта закономерность, но в более усеченной форме, продолжала сохраняться и в пореформенный период.

11 .Тенденция необходимости урегулирования деятельности по борьбе с преступностью, резко обострилась в первые годы после революции с упразднением органов прокуратуры. Интересы обеспечения законности и противодействия преступности, захлестнувшей страну, закономерно требовали учреждения специального ведомства, одной из основных функций которого были бы надзор и упорядочение деятельности правоохранительных органов.

12. После учреждения института прокуратуры, функции которой содержали полномочия по урегулированию деятельности борьбы с преступностью в смысле правильного и единообразного правоприменения,

1922-1933 годы были наиболее активным и насыщенным этапом осуществления прокуратурой деятельности координационной направленности. Это свидетельствовало о закономерности придания данной деятельности прокуратуры нормативной основы.

13. С упразднением этой функции Положением о прокуратуре СССР 1933 года, данные о состоянии законности и преступности, а также информация о преступности, стекающиеся к прокурорам, объективно требовали осуществления прокуратурой деятельности координационной направленности. Другие органы такими данными и правовыми возможностями не располагали. Поэтому, в условиях отсутствия правовой регламентации этой функции, прокуроры закономерно продолжали ее осуществлять.

14. Сохраняясь и после принятия Положения о прокурорском надзоре 1955 года, эта тенденция закономерно обуславливала осуществление прокуратурой деятельности координационной направленности при отсутствии ее правовых основ, до начала 1960-х годов. Таким образом, еще до принятия закона о прокуратуре СССР 1979 года, тенденция необходимости правового урегулирования координационной деятельности, обусловила сформирование координационной деятельности как закономерной функции прокуратуры в сочетании с ее правовым статусом и надзорными полномочиями.

15. После упразднения этой функции законом о прокуратуре в 1992 года, отсутствие законодательной основы не ликвидировало актуальность и необходимость координационной деятельности. В новых экономических условиях, когда в пределах недавно единой страны преступность стала межгосударственной, эта тенденция резко обострилась. Это обусловило продолжение осуществления российской прокуратурой координационной функции при отсутствии ее нормативных основ.

16. Характер современной преступности и концептуальные основы реализации уголовной политики государства, обуславливают необходимость выделения наиболее важных приоритетов в работе координационных совещаний .всех уровней. В диссертации предлагаются критерии по определению этих направлений, дается правовое определение понятия приоритетов в координации, рекомендуются примерные направления и виды этих приоритетов.

17. Изучение системы и иерархических уровней координации, свидетельствуют о необходимости осуществления координации по принципу экстерриториальности. Необходимость такого уровня координации обусловлена тенденциями современной организованной преступности и практикой координационной деятельности на местах. Поэтому необходимо внести изменения в п. 1 и 2 ст. 8, п. 2 ст. 4 Федерального закона о прокуратуре, в ч. 2 ст. 3 Положения о координации.

18. Изучение и анализ практики координационной деятельности и критическое осмысление правовых норм об основных направлениях координации, свидетельствуют о необходимости таких новых направлений координации, как координация законотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов, внесения соответствующего изменения в ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре.

19. Состояние разработанности организационно-методических основ осуществления совместных согласованных действий в рамках координационного процесса, требует необходимости разработки на всех уровнях координации ее стратегии, тактики и методики.

20. Изучение этапов развития и анализ современного состояния правовой регламентации законодательных основ координации, закономерно обуславливают внесение изменений в действующее законодательство о координации. Необходимо дополнить и изменить ст. 4, 5, 6, 7, и 8 Положения о координации деятельности правоохранительных органов, об ответственности членов координационного совещания за невыполнение решений совещания, о необходимости обсуждения на координационных совещаниях опыта взаимодействия правоохранительных органов других государств с целью выработки наиболее результативных форм совместной деятельности, как нового направления координации.

21. Пунктами «ж» и «о» ст. 72 Конституции России, предусмотрены координация вопросов здравоохранения и международной внешнеэкономической деятельности субъектов федерации, выполнения международных договоров Российской Федерации. Между тем, такой важнейший вопрос общественной безопасности, как координация вопросов противодействия преступности, в Конституции не отражен. Юридический смысл и правовая логика формулировки п. «б» ст. 72 Конституции «обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности», позволяет внести в него дополнение, и изложить его как «координация действий правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности». Законодательное инициирование данного изменения в Конституцию России, может быть осуществлено Генеральным прокурором России.

22. Изучение соотношения понятий координации и взаимодействия свидетельствует, что взаимодействие, будучи шире по содержанию и достаточно полно урегулированное уголовно-процессуальным законом, дополнительной правовой регламентации не требует.

23. Государственные вложения в деятельность правоохранительных органов по. борьбе с преступностью, задачи этих органов и тенденции современной преступности требуют эффективного использования этих средств всеми участниками координационной деятельности. Лишь реальные результаты работы правоохранительных органов могут выступать основой оценки деятельности прокуроров всех уровней по выполнению целей и задач координации. На основе предложенных критериев оценки, эффективность координационной работы прокуроров должна оцениваться как высокая, средняя и низкая.

24. На основе изучения теории и практики координационной деятельности, анализа норм законодательства о координации разработан и предлагается проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов».

Результаты исследования апробированы в практической деятельности автора в качестве Секретаря координационного совещания правоохранительных органов Республики Башкортостан в 1994-1998 годах, в деятельности координационного совещания руководителей правоохранительных органов республики в 1999-2002 годах. Концептуальные положения исследования, практические рекомендации по вопросам развития и совершенствования современного законодательства о координации апробированы в выступлениях и докладах на международных, общероссийских, региональных и республиканских научно-практических конференциях и семинарах в 1998-2002 годах в городах Уфе и Казани, а также нашли отражение на страницах журналов «Законность», «Закон и право», «История государства и права», «Правоведение. Политология», «Уголовное право» в 2002-2003 годах.

Промежуточные выводы по результатам исследования архивных материалов о взаимодействии прокуратуры и других органов уголовной юстиции царской и советской России, использованы в монографиях автора «Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность», «Прокуратура против преступности: страницы истории». Монография «Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности», используется в учебном процессе Института права при Башкирском государственном университете и рекомендована к применению на практике в координационной деятельности прокуратуры Республики

Башкортостан. На основе настоящего исследования, с учетом мнений и предложений руководителей правоохранительных органов республики, разработан и предложен проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности».

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Зинуров, Рафаил Нариманович, Уфа

313 Заключение

Государственная политика борьбы с преступностью в современной России требует от правоохранительных органов активности в ее реализации, тесного взаимодействия и согласования, основанных на правовых нормах, не содержащих противоречий и пробелов. Но совершенствование законодательства о координации, устранение его недостатков и пробелов должны осуществляться с учетом историко-правовых особенностей возникновения и развития координационной функции российской прокуратуры для выявления и исследования ее тенденций и закономерностей в дореволюционный, советский и постсоветский периоды.

Очевидно, что только через связь прошлого и настоящего можно наиболее полно проследить и многосторонне осмыслить тенденции и закономерности, которые сегодня определяют основные направления координационной деятельности. Для представления целостной картины процесса возникновения и становления координационной функции российской прокуратуры на различных этапах развития в настоящем исследовании предпринята попытка ее исто-рико-правового анализа. Однако компетентное исследование и анализ обширной архивной, а также нормативной и юридической литературы советского и последующего периода связаны с необходимостью знания и осмысления теоретических, правовых и практических проблем современной координационной деятельности. В связи с этим в данной работе историко-правовой части исследования предшествует анализ наиболее проблемных сторон современных теоретических и нормативно-правовых основ координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Общность целей правоохранительных органов по противодействию преступности обусловила обеспечение координационной работы из единого государственно-правового органа — прокуратуры России. О причинах наделения ее координационной функцией говорил Президент России В.В.Путин на Всероссийском совещании прокуроров в январе 2001 года. Он особо подчеркнул, что обширные функции и сильные надзорные полномочия делают прокуратуру естественным компенсатором слабости системы соблюдения законов и правопорядка в стране.

С учетом этого авторитетного мнения в рамках настоящей работы мы попытались подробнее обосновать роль прокуратуры в осуществлении координации. Выполняя надзорные функции и таким способом воздействуя на другие правоохранительные ведомства, организации и учреждения, прокуратура активизирует их деятельность, выступая при этом как государственно-правовой институт, наделенный властно-распорядительными полномочиями. Она направляет и акцентирует их работу в наиболее важных сферах правоотношений, в которых совершаются различные правонарушения, опасные для политического, социального и экономического развития государства и общества.

Таким образом, надзорные полномочия прокуратуры, являющейся важнейшим звеном в правоохранительной системе России, придают ее деятельности, в том числе и в области противодействия преступности, властно-распорядительный характер. Они обеспечивают ее постоянными и наиболее полными данными о состоянии преступности. Именно поэтому прокуратура, наделенная комплексом правовых мер, которые значительно шире, чем у других государственно-правовых органов, и позволяют ей правильно ориентироваться в криминогенной ситуации, выступает регулятором деятельности правоохранительных органов.

В связи с этим в диссертации значительное внимание уделено соотношению надзорной и координационной функций. В частности, на основе анализа мнений некоторых авторов о разделении функций прокуратуры на основные (надзорная) и неосновные (координационная, правотворческая) сделан вывод о том, что Федеральным законом о прокуратуре функции прокуратуры на основные и неосновные не дифференцированы. Каждая из них имеет самостоятельную правовую регламентацию. Кроме того, следует учитывать и высказанные в юридической науке точки зрения, согласно которым координационная функция прокуратуры, как самостоятельная функция, является одним из приоритетных направлений ее деятельности.

В статье 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью цель и понятие координации даны в отрыве от функций государства как организатора борьбы с преступностью, без учета организующей и руководящей роли прокуратуры. В связи с этим на основе разработанных критериев, которые, по нашему мнению, обязательно должны охватывать данные дефиниции, предложены юридические определения цели и понятия координации. В частности, это функции государства, как организатора борьбы с преступностью (то есть государственно-правовой характер цели координации, направленной на реализацию правоохранительными органами уголовной политики государства), руководящая роль не вообще прокуратуры, а лишь территориальной, осуществление координации не путем всеохватности, а по наиболее актуальным направлениям преступности.

Анализ теоретических положений о правовых основах координационной деятельности и высказайных в юридической литературе позиций о необходимости распространения полномочий координации на иные (непреступные) правонарушения дает основание для следующих выводов. Согласно основополагающим нормам статей 2 и 17 Конституции Российской Федерации и приоритетным направлениям прокурорского надзора, предусмотренным в ст. 1 Федерального закона о прокуратуре, охрана и обеспечение прав и свобод человека являются важнейшей обязанностью государства и органов прокуратуры. С этих позиций распространение координационных полномочий и на иные правонарушения не должно вызывать опасений о существенном расширении содержания координационной функции прокуратуры.

Очевидно, что права человека нарушаются не только в результате совершения преступлений. Большей частью это происходит в сфере других правоотношений. Между тем на практике члены координационного совещания объективно занимаются проблемой прав человека, хотя бы по той причине, что их нарушения в значительной степени происходят в сфере правоохранительной деятельности. В этом аспекте мы полностью солидарны с И.Ф. Демидовым, считающим, что борьба с преступностью в современной России сопровождается нарушениями прав человека со стороны правоохранительных органов.

По мнению ряда современных теоретиков уголовного права, в частности В.В.Лунеева, иные правонарушения, под которыми он имеет в виду административные, отличаясь от преступлений лишь степенью общественной опасности, являются «репрезентативными предвестниками преступлений». Между ними и преступлениями существует определенная корреляционная связь.

Таким образом, иные правонарушения, под которыми, солидаризуясь с названным автором, в настоящем исследовании мы имели в виду административные правонарушения, должны быть охвачены полномочиями координационной функции прокуратуры. На основе проведенного исследования и анализа соотношений преступлений и иных правонарушений предложено юридическое определение последних. Данная дефиниция как обязательные критерии для отнесения правонарушений к объекту координации включает в себя их правовую значимость для состояния законности и правопорядка, наказуемость специально уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами, установленный законом порядок наложения наказания.

Позиции видных современных теоретиков прокурорского надзора, в частности А.Я.Сухарева, А.И.Алексеева, и нормативные положения о предупреждении преступности дают основания к следующему выводу. Без функции предупреждения преступлений уголовная политика государства, ее теория и практика теряют свою перспективную значимость. С учетом данного обстоятельства в работе высказано и обосновано мнение о необходимости возврата правоохранительным органам существовавшей ранее функции правовой пропаганды. Очевидно, что деятельность по предупреждению преступлений имеет целью и определенное правовое воспитание для удержания граждан от преступных посягательств. Однако отрыв современной деятельности по предупреждению преступлений от правовой пропаганды обусловливает ее неэффективность. Между тем это объективно предполагается целями и задачами координационной деятельности. При этом лишь необходимо учитывать деидеологи-зацию этой работы, ее исключительную приверженность нормам права о защите прав и свобод граждан, интересов государства и общества, направленность именно на предупреждение преступлений и иных правонарушений.

Современное нормативное регулирование деятельности правоохранительных органов по предупреждений преступлений сложилось в процессе слишком поспешных реформ и преобразований в правоохранительной системе России, имевших в качестве одной из основных целей их деидеологизацию. В ситуации с правовой пропагандой это привело к тому, что «вместе с водой выплеснули и ребенка».

Современные понятие, содержание и структура системы правоохранительных органов в Российской Федерации законодательными нормами не определены. Не содержатся в них и критерии для отнесения государственно-правовых органов в число правоохранительных. В связи с этим на основе универсального, понятийно-правового критерия, предложенного В.П.Рябцевым, нами дано определение правоохранительного органа. К качестве критериев за основу были взяты следующие функции правоохранительных органов: оперативно-розыскная деятельность, дознание по делам о преступлениях, предварительное расследование, процессуально-властный прокурорский надзор и судебный контроль за соблюдением законов в деятельности по борьбе с преступностью. Определяющим правовым основанием для признания государственно-правового органа-правоохранительным является наделение его в законодательном порядке одним или рядом названных функций.

В связи с тем, что вопрос о субъектах координационной деятельности является дискуссионным, в диссертации этой проблеме уделено значительное внимание. Детальный анализ правовых норм Положения о координации свидетельствует о том, что российские суды, которые законодательство о координации не относит к числу правоохранительных органов, де-юре являются участниками координационной деятельности, как и правоохранительные органы.

Можно утверждать, что направления и формы деятельности координационного совещания не угрожают самостоятельности и независимости судов. Во-первых, участие судов в координационном совещании является правом, а не обязанностью. Во-вторых, координационное совещание не наделено полномочием принимать обязательные решения в адрес судов. Между тем ряд авторов, не относя суды к органам борьбы с преступностью, не учитывает объективные реалии в правоохранительной системе России.

По обоснованному мнению А.Д.Бойкова, с которым мы солидарны, превращение суда в реальную третью власть, главной задачей которой стала защита прав и интересов граждан, не дает основания утверждать, что они перестали выполнять правоохранительные функции. Как раз об этом свидетельствуют на практике процессуальные особенности деятельности судов. Так, суд заново, независимо от собранных по делу доказательств, начинает их исследование и проверку.

Между тем неоправданное законодательное обособление судов от правоохранительной деятельности, несменяемость судей на практике способствуют появлению негативных тенденций в судебной системе. В частности, суды нередко нарушают или продолжают нарушать процессуальные нормы, необоснованно откладывая или перенося сроки рассмотрения уголовных дел. Эти нарушения остаются без адекватной реакции как со стороны государства, так и координационного совещания, согласно п. 14 Положения о координации призванного вместе с судами использовать материалы судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью. Эффективность мер, разработанных с участием суда, допускавшего названные процессуальные нарушения, представляется спорной, поскольку в этом случае возникают обоснованные сомнения в его объективности. В то же время независимость судов, которая не затрагивается законодательством о координации, не исключает ведомственности оценки в судебной системе подобных нарушений.

Таким образом, прокуратура, суд и другие правоохранительные органы являются тесно связанными элементами в правоохранительной системе Российской Федерации. Именно при осуществлении правосудия, как обоснованно считает коллектив ученых из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре, определяется уровень эффективности деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, а также адекватность их реагирования и влияния на ее состояние.

В законодательство о координационной деятельности должны быть внесены изменения о порядке и формах участия судов в координационной работе в плане их более тесного сотрудничества. При этом такие принципы координации, как самостоятельность и независимость участников, должны быть дополнены тем условием, что в адрес судов не должны выноситься обязательные для исполнения решения по конкретным уголовным делам. Это исключало бы возможность давления на правосудие.

На основе выявленных тенденций и закономерностей в развитии координационной деятельности разработаны теоретические положения о ее социально-правовых и криминологических детерминантах, предложены конкретные пути и меры совершенствования. Рекомендованы следующие направления, реализация или учет которых являются необходимыми условиями совершенствования координационной деятельности:

- самостоятельность и независимость правоохранительных органов, основанные на гарантированности финансово-экономической основы их деятельности;

- нерешенность проблемы нарушений принципов социальной справедливости, провозглашенных Конституцией России, из-за существования особых правил привлечения к уголовной ответственности целой категории лиц, так же, как остальные граждане, нередко совершающих преступления;

- подбор кадров и их перестановки в правоохранительных органах не всегда соответствуют морально-деловым и профессиональным качествам работников, в этих вопросах иногда продолжают встречаться местничество, приоритеты родства и «знакомства»;

- необходимо возрождение деятельности общественных формирований правоохранительной направленности (но при этом не следует уповать на помощь общественности, не заинтересовав ее материально);

- деятельность координационных совещаний в средствах массовой информации еще не находит адекватного и объективного освещения;

- в оценке состояния преступности продолжают доминировать те же идео-логемы, которые существовали в СССР (только иной направленности и умозрительных конструкций в законотворческой деятельности);

- преступность гораздо оперативнее и успешнее чем правоохранительные органы, приспосабливается к быстро меняющимся социально-экономическим условиям;

- правоохранительная система современной России пока не в состоянии обеспечивать в достаточной степени неотвратимость наказания;

- в функциональных обязанностях правоохранительных органов обязанность предупреждения преступлений дана в усеченной форме, в отрыве от правовой пропаганды.

Данный перечень не является исчерпывающим. На практике в различных регионах, существенно отличающихся по социально-экономическим условиям, эти критерии могут корректироваться или изменяться.

Таким образом, совершенствование не только координационной, но и всей правоохранительной деятельности России сегодня является острейшей проблемой, требующей подробного и всестороннего анализа и учета всех правовых, политических, социально-экономических и криминологических факторов как российского, так и всего постсоветского пространства. Как свидетельствует практика, в пределах недавно единой страны преступность, особенно ее организованная часть, вовсе не спешит признавать территориальное размежевание. Поэтому представляется не менее актуальной и важной выработка единой концепции уголовной политики государства, поскольку ресурсная и законодательная обеспеченность правоохранительных органов, в том числе и координации деятельности, зависят от степени заинтересованности государственно-властных структур в результатах их деятельности.

Необходимость установления в рамках настоящей работы тенденций и закономерностей взаимодействия и взаимоотношений органов уголовной юстиции в дореформенной (1722-1864) и пореформенной (1864-1917) России, а также роли прокуратуры при этом потребовала изучения и анализа обширного материала историко-правового, нормативного и монографического характера. Это вызывалось и необходимостью исследования возникновения и развития у прокуратуры в советский и постсоветский периоды функции руководителя борьбы с преступностью. В частности, на основе практического, нормативного и монографического архивного материала мы предприняли попытку показать те обстоятельства, которые, на наш взгляд, являлись объективными закономерностями деятельности прокуратуры и других органов уголовной юстиции в царской России.

В дореформенный и пореформенный периоды органы прокуратуры не были наделены законодательными полномочиями по согласованию и руководству деятельностью органов уголовной юстиции (суд, полиция, корпус жандармов). Однако, в силу своих надзорных полномочий и особенностей правового статуса в иерархической системе судебно-административных и государственных органов Российской империи, они объективно осуществляли работу, которая являлась прообразом координационной функции прокуратуры.

В первые годы советской власти, до учреждения органов прокуратуры, аналогичной деятельностью занимались органы юстиции и суды. Так, по Положению о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 года народные суды помимо надзора за расследованием уголовных дел были призваны давать руководящие указания милиции при производстве дознания.

Однако правовой статус судов и органов юстиции не позволял соединять в себе функции надзора за следствием и осуществления правосудия. Отсутствие четкого государственно-правового статуса, с конкретными полномочиями координирующего характера, не выделяло суды из среды других правоохранительных органов, что позволяло последним игнорировать их требования.

Таким образом, объективное состояние преступности и законности первых лет советской власти требовало создания специализированного надзорного ведомства, чьими основными функциями были бы надзорные полномочия и упорядочение правоприменительной и согласованной деятельности всех правоохранительных органов того периода.

С момента их учреждения в 1922 году и до 1933 года органы прокуратуры, помимо надзорных, осуществляли нормативно урегулированные полномочия координационной направленности. В частности, согласно Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 года, прокуратура была учреждена «в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки вопросов в борьбе с преступностью». Положением о судоустройстве РСФСР от 19 ноября 1926 года на прокуратуру были возложены задачи «по общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью».

Однако подобные функции прокуратура продолжала осуществлять и в периоды отсутствия законодательного урегулирования вопросов координации. Так, Положение о прокурорском надзоре 1933 года и аналогичное Положение 1955 года не наделяли органы прокуратуры координационными функциями. Но в той или иной мере эту работу они продолжали осуществлять. Это объективно вытекало из надзорных полномочий прокуратуры, специфики ее статуса в советской правоохранительной системе. Таким образом, можно утверждать, что координационная функция прокуратуры в советский период сложилась и существовала как закономерная необходимость в сочетании с надзорной функцией.

В постсоветский период, когда по закону о прокуратуре 1992 года координационная функция, приданная прокуратуре законом о прокуратуре СССР 1979 года, была упразднена, прокуратура частично продолжала ее выполнять. Отсутствие нормативной основы не ликвидировало необходимость координации деятельности правоохранительных органов. Более того, в условиях, когда после роспуска союзного государства Россия в одночасье получила транснациональную и межгосударственную преступность, эта необходимость во много раз возросла и чрезвычайно обострилась.

Объективная реальность и тенденции развития правоохранительной системы современной России свидетельствует, что важнейшим условием успешной реализации государственной политики противодействия преступности, повышения ее эффективности, является принятие Федерального закона «о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

Предложения ученых из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре о введении в научный оборот и практическую деятельность нового понятия о приоритетах координации, на наш взгляд, нуждается в более детальном обосновании с разработкой критериев, которые бы позволяли правильно осуществлять на практике эти направления в деятельности координационных совещаний. В связи с этим в диссертации разработаны и предложены примерные критерии для определения приоритетных направлений в работе координационного совещания. Представляется, что важнейшим и обязательным из них является необходимость защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан. В качестве других примерных критериев предложено рассматривать: распространенность данного вида преступления на соответствующей территории, стабильная тенденция роста определенных преступлений, степень и размер ущерба по ним, существенно затрагивающие интересы граждан, государства и общества, ухудшение состояния общественной безопасности в регионе и др.

Юридическое определение понятия приоритета координации в диссертации дано с максимальным учетом этих критериев. Кроме того, исходя из названных критериев, в работе приведены 6 примерных приоритетных направлений в борьбе с преступностью в современной России, которые объединены в 4 группы по видовым и организационным признакам:

I. Необходимость активизации работы по предупреждению преступлений.

II. Противодействие терроризму, бандитизму и другим, особо тяжким преступлениям, преступлениям против личности, в сфере предпринимательства и экономики.

III. Противодействие наркомании и преступности несовершеннолетних.

IV. Противодействие организованной и профессиональной преступности.

Однако изложенные выводы о приоритетных направлениях координации требуют дополнения следующим обстоятельством. На практике, не только в рамках приоритетов координационной работы, но и в целом, правоохранительным органам следует иметь в виду, что концептуальные основы предупреждения, пресечения, выявления и расследования преступлений также предполагают обязательное выделение наиболее важных направлений противодействия преступности.

Координационная деятельность сегодня закономерно нуждается в новых направлениях.' Это объективно диктуется как состоянием преступности, так и возрастающей тенденцией активизации и повышения и эффективности в реализации правоохранительными органами основных направлений уголовной политики государства. В частности, координация должна быть дополнена такими новыми направлениями, как координация законотворческой деятельности и координация информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов. Необходимость расширения направлений координации может быть обоснована следующими факторами.

По мнению ряда ученых-юристов и практиков России (А.Я.Сухарев, В.Г.БессарабоЬ) и стран- СНГ (Э.Г.Гасанов, Г.М.Геворгян), недостаточная эффективность работы правоохранительных органов России и постсоветских республик по противодействию преступности в значительной степени связана с недостаточной разработанностью и противоречивостью многих норм и положений уголовного законодательства. Так, многочисленные законы и иные нормативные акты регулируют лишь отдельные направления борьбы с организованной преступностью. Требование комплексного подхода при этом не учитывается, вне поля зрения остаются многие вопросы, связанные с совершенствованием деятельности по борьбе с организованной преступностью. Кроме того, ведомственные нормативные акты о статусе и порядке деятельности правоохранительных органов частично не соответствуют нормам законодательства о координации. В частности, в них не содержится указание о обязанности участвовать в координационной деятельности. В правоохранительных органах она нередко воспринимается как второстепенная. Поэтому на заседаниях координационных совещаний, вопреки нормам Положения о координации, часто вместо руководителей присутствуют их заместители. Очевидно, что это свидетельствует как о противоречивости и несовершенстве ведомственных нормативных актов, так и о несовершенстве и несоответствии законотворческой деятельности правоохранительных органов основополагающим принципам борьбы с преступностью.

Правотворческая деятельность правоохранительных органов будет сохраняться и впредь. Это не исключает возникновения других противоречий и несоответствий действующему законодательству. Между тем прокуратура не вправе запретить эту деятельность, чтобы избежать ошибок. В этих условиях единственным способом влиять на ситуацию является координация со стороны прокуратуры.

Правовое содержание предложенной в диссертации дефиниции относительно понятия термина «координация законотворческой деятельности» дало основание для внесения предложения об изменении ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре путем дополнения ее выражением «законотворческую и практическую» после выражения «координируют».

Деятельность правоохранительных органов по анализу и прогнозированию тенденций развития современной преступности, меры по упреждению ее отдельных направлений, как свидетельствует практика, ощутимых результатов не дают. Между тем на особую актуальность и важность аналитической работы правоохранительных органов для объективной картины преступности в государстве особое внимание обратил Президент страны В.В.Путин на Всероссийском совещании прокуроров 12 января 2001 года.

Совместный анализ состояния преступности, как правило, на практике сводится к формальному обсуждению подготовленных одним из правоохранительных органов аналитических материалов, основанных на обобщении данных статистики. Однако на практике правоохранительные органы нередко здесь проявляют ведомственность. Кроме того, очевидно, что статистические данные не могут отражать всех изменений, происшедших и происходящих в криминальной сфере. Статистика не учитывает латентную преступность, оказывающую значительное влияние на криминогенную ситуацию.

Следует полностью согласиться с существующими мнениями (О.В.Пристанская - РФ, С.Кенжаев — Таджикистан, А.Ш.Шаршеналиев — Кыргызстан и др.) о том, что объективное осуществление аналитической деятельности в борьбе с преступностью все еще остается многолетней проблемой теории и практики прокурорского надзора.

Таким образом, информационно-аналитическая деятельность правоохранительных органов должна быть построена на иной организационной основе. Без организационного и координирующего руководства, пущенная на самотек, она сегодня не оказывает влияния на состояние преступности.

С учетом данного обстоятельства нами предложены два направления информационно-аналитической деятельности правоохранительных органов - организационно-правовое и организационно-методическое. Первое предполагает аналитическую деятельность по видам и общему состоянию преступности, процессуальную сторону осуществления анализа. Второе должно содержать порядок осуществления и руководства этой деятельностью прокуратурой. Данная конкретизация, как представляется, способствовала бы заметной активизации координационных совещаний на местах, поскольку основные недостатки их работы на практике заключаются в отсутствии организационно-правового механизма ее осуществления.

Непосредственно руководить аналитической работой может и должна прокуратура в рамках координационного совещания. Аналитическая деятельность должна осуществляться рабочими группами под контролем секретариата координационного совещания на основе предложенных в диссертации критериев, перечень которых не является исчерпывающим. В разных регионах России, в зависимости от конкретных обстоятельств, могут быть применены и другие критерии, не противоречащие принципам и формам координационной работы.

На этом основании нами предложено внести изменения в ст. 5 Положения о координации и ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре путем включения в них нового направления работы - координации информационно-аналитической деятельности.

Аналитическое исследование большого объема юридической, научно-методической и нормативной литературы, материалов практики, новейших разработок и предложений в области теории и практики прокурорского надзора дало основание для внесения и других предложений по совершенствованию теории и практики координационной деятельности. Так, предложены новые понятия: стратегия, тактика и методика координационной работы.

На практике одни и те же направления координации, в зависимости от местных различий, требуют разнообразных способов и средств реализации. Между тем важность и актуальность наличия этих понятий в арсенале координационного совещания были отмечены Президентом России на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры в феврале 2002 года. По его мнению, на координационных совещаниях должны вырабатываться стратегия и тактика политики борьбы правоохранительного сообщества со всеми видами преступлений.

Но у теоретиков и практиков могут возникнуть сомнения в необходимости стратегии, тактики и методики координационной работы, поскольку они охватываются рамками общей стратегии и тактики борьбы с преступностью. Однако результаты анализа исследованного материала позволяют утверждать, что в координационной деятельности эти понятия также необходимы. Выводы и предложения по применению их на практике должны быть основаны на стратегических направлениях уголовной политики государства (общероссийские и региональные программы по борьбе с преступностью).

Между тем, по мнению ряда современных авторов, программы по борьбе с преступностью в высокоразвитых странах принимаются лишь после их реального финансирования, а не наоборот, как в России. В современной России именно данное обстоятельство играет весьма существенную роль в недостаточности организации борьбы с преступностью. Преступность чрезвычайно быстро и чутко реагирует на колебания и изменения в государственной политике, определяющей правовой климат в обществе, облегчая или затрудняя преступную деятельность.

Основанием для выработки соответствующей стратегии работы координационного совещания района (города) должны являться приоритеты координации и ее основные направления. В качестве примера можно назвать необходимость повышения эффективности и качества работы предварительного следствия, которое на сегодня остается наиболее слабым звеном в правоохранительной системе России. Стратегия деятельности координационного совещания любого уровня, безусловно, должна включать в себя эту проблему.

Тактика деятельности координационного совещания должна разрабатываться в пределах его стратегии. Ее выработка предполагает, что члены координационного совещания, например, должны определить: какие согласованные меры, когда и в какой форме необходимо предпринять в конкретном направлении деятельности; определить порядок и последовательность этих мер; в какой форме, в адрес какого ведомства или должностного лица и когда реагировать в случае необходимости и т.д.

Очевидно, что содержание тактических мер будет зависеть от особенностей криминогенной ситуации, поэтому их исчерпывающий перечень не может быть рекомендован.

Тактика координационной деятельности предполагает и методику ее осуществления, которая должна носить индивидуальный, творческий характер. Представляется, что на практике она будет определяться личными качествами каждого из участников координационной работы: чем больше их опыт и выше профессиональные навыки, тем совершеннее будет методика принятия и реализации решений совещания.

Существующие проблемы правовых основ координационной деятельности требуют внесения предложений по их совершенствованию. В этом аспекте важным и актуальным является предложение по изменению п. «б» ст. 72 Конституции России. Формулировка «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», с учетом оценки координационной деятельности как важнейшего направления реализации уголовной политики государства, может быть изменена на «координацию деятельности правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности».

Это особенно важно еще и потому, что проблема координации деятельности правоохранительных органов, непосредственно относящаяся к глобальной проблеме общественной безопасности, в Конституции Российской Федерации не отражена. Эти же позиции обусловливают необходимость изменения и дополнения ведомственных нормативных актов, регулирующих деятельность правоохранительных органов России, поскольку, как отмечалось выше, обязанности участвовать в координационной деятельности в них не содержится. На практике это, безусловно, придало бы координационной работе целенаправленность и непрерывность.

Иерархические уровни координации, предложенные в монографии, и особенности российской организованной преступности свидетельствуют о необходимости введения в теорию координации нового принципа — экстерриториальности. Так, деятельность наиболее организованных и законспирированных преступных групп (торговля оружием, наркобизнес, лжепредпренимательство и др.) редко ограничивается территорией лишь одной республики, края или области. Это предполагает необходимость участия в координационной деятельности региона (в котором расследуется основная часть совершенных преступлений) руководителей правоохранительных органов смежного региона, в компетенцию которых входит противодействие этим преступлениям. Участие их в координационном совещании лишь в качестве приглашенных неэффективно. В то же время в каждом из этих регионов в состоянии преступности существуют собственные неотложные проблемы. Благополучных в криминогенном плане регионов на сегодня в России нет.

Государственные вложения в правоохранительную деятельность требуют результативности и эффективности использования. Однако как в юридической науке, так и на практике до сих нет оценочных категорий деятельности правоохранительных органов, в том числе и в рамках координационного совещания. На практике же интересы осуществления координации, необходимость объективной оценки деятельности координационного совещания со стороны вышестоящих прокуроров требуют наличия критериев такой оценки.

В диссертации предложен перечень таких критериев. На их основе названы следующие оценки координационной деятельности: высокая, средняя, низкая. В случае соответствия координационной работы всем критериям эффективность предлагается оценивать как высокую, при частичном расхождении результатов - средней, при значительном расхождении (более 50%) — низкой.

В процессе работы над диссертацией нами разработан проект Федерального закона «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям», который дается в приложении. В ходе его подготовки были учтены все замечания, дополнения и предложения руководителей правоохранительных органов Республики Башкортостан.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»

1. Нормативные акты и архивные материалы:

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993

3. Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 1993

4. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». М., 1999

5. Модельный закон о прокуратуре (проект). М, 2000

6. Положение о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 года // СУ РСФСР. 1922. №36

7. Положение о судоустройстве РСФСР. М., 1927

8. Положение о прокуратуре СССР 1933 года // Советская прокуратура. М., 1982

9. Положение о прокурорском надзоре СССР 1955 года // Советская прокуратура. М., 1982

10. Закон о прокуратуре СССР. М., 1984

11. Ю.Закон о прокуратуре Российской Федерации. М, 1992 11.Закон о прокуратуре Российской Федерации. М. 1995

12. Комментарий к закону о прокуратуре СССР. М., 198413.СУ РСФСР. 1922. №36

13. Сборник приказов и указаний Генерального прокурора РФ. Вып. №1. М.,1992

14. Сборник приказов и указаний Генерального прокурора РФ. Вып. №2 М.,1993

15. Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М.,1998

16. Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М.,1999

17. Приказ Генерального прокурора РФ №50 от 3 августа 1998 года «Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации». М., 1998

18. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью от 18 апреля 1996 года.20.3аконы о прокуратуры стран СНГ и Балтии. М., 1995

19. Бюллетень прокуратуры РФ. 1990.№2

20. Свод учреждений государственных и губернских // Свод законов Российской империи. Ч.Н Учреждения губернские. СПб., 1842

21. Свод уставов о предупреждении и пресечении преступлений // Свод законов Российской империи, повелением Государя Императора Николая Павловича составленный. СПб, 1876

22. Свод уставов благочиния // Свод законов Российской империи. СПб., 1833

23. Законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках // Устав о предупреждении и пресечении преступлений. СПб., 1876

24. Учреждение судебных установлений // Свод законов Российской империи. СПб., 1876

25. Центральный государственный исторический архив Республики Башкортостан. Фонд И-3, опись 1, дело №1,4, 6, 8, 23

26. ЦГИА РБ. Ф. 187. On. 1. Д. 247

27. ЦГИА РБ. Ф. 6/333. Оп. 2. Д. 28.

28. ЦГИА РБ. Ф. Р323. On. 1. Д. 2, 4,28, 51, 79, 83, 96

29. ЦГИА РБ. Ф. 1419. Оп. 3. Д. 2, 4, 28, 42, 59, 68, 81, 108, 160, 168, 196, 199,206

30. ЦГИА РБ. Ф. 1419. Оп. 5. Д. 123

31. ЦГИА РБ. Ф. 323. On. 1. Д. 158

32. Архив прокуратуры РБ. Протоколы оперативных совещаний. 1966, 1967, 1968, 1972, 1973, 1975 годы

33. Архив прокуратуры РБ. Протоколы координационных совещаний. 19771978, 1983, 1988 годы

34. Монографии и периодические издания:

35. Агамов Г.Д., Жевлаков Э.Н. Прокурорский надзор: Сборник методических материалов. М., 1998

36. Адашкевич Ю.Н. Проблема взаимодействия частных ведомственных служб безопасности и государственных правоохранительных органов // Изменения преступности и проблемы правопорядка. М., 1994

37. Алексеев А.И. Выступление на конференции // Формирование государственной политики борьбы с преступностью. Материалы конференции. М., 1997

38. Андреев Б.В., Бессарабов В.Г. Прокуратура в политической системе современной России (состояние, проблемы и перспективы). М., 1999

39. Андреечев Ю. Борьба с незаконным оборотом оружия в Москве // Законность. 2000. №9

40. Афиногенова И.А. Проблемы расследования и предупреждения похищения людей, совершаемых из корыстных побуждений: Дисс. . канд. юрид. Наук. М., 1996.

41. Анализ состояния преступности и организация ее предупреждения (методические рекомендации для районных и городских прокуроров). М., 1979

42. Багаутдинов В., Мухаметзянов И. Наркопреступность: нужны новые подходы // Законность. 2001. №10

43. Балашов А.Н. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия при расследовании преступлений: Дисс. д-ра юрид. наук. М., 1990

44. Бахтыбаев И. Координация деятельности по борьбе с преступностью в Казахстане // Законность. 2001. №11. С. 38

45. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М., 1999

46. Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990

47. Бойков А.Д. Понятие и принципы государственно-правовой политики борьбы с преступностью // Формирование государственной политики борьбы с преступностью. М., 1997

48. Бойков А.Д. Третья власть в России. М., 1999

49. Бойков А.Д. Основные принципы борьбы с преступностью // Преступность и коррупция. 2000. №151.«Быть прокурором в наши дни непросто» // Российская газета. 2001. 12 января

50. Бессарабов В.Г. Прокуратура и контролирующие органы России. М., 1999

51. Бессарабов В.Г. Итоги работы II Думы и прокуратура // Законность. 2000. №3

52. Буцковский Н.А. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. СПб., 1867

53. Бровкин В.Н. Коррупция в России: исторические причины возникновения и современное состояние // Преступность и коррупция. 2000. №1

54. Белоцерковский С.Д. Рэкет: криминалистическая характеристика. Меры общего и специального предупреждения: Автореф. дисс. . канд. юрид. Наук. М., 1997

55. Безлепкин Б.Т. Судебная система, правоохранительные органы и адвокатура России. М., 2001.

56. Берензон Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры. М., 1984

57. Ванюшкин С.В. Организованная преступность в реформируемой России и направления борьбы с ней: Автореф. дисс. . канд. юрид. Наук. М., 1999

58. Варданян А.В. Криминологическая характеристика и социально-правовые аспекты предупреждения изнасилований: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1996

59. Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. Р/Д. 1999

60. Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 1997. №3

61. Виноградова Л.К. Гаража Н.А. Проблемы борьбы с легализацией незаконных доходов в России // Вопросы уголовного права в связи с реформой уголовного законодательства: Сборник научных трудов. М., 1997

62. Вишнякова Н.Б. Взаимодействие прокуратуры и средств массовой информации // Взаимодействие средств массовой информации и правоохранительных органов: Материалы научно-практической конференции. СПб., 2001

63. Выдача лиц для привлечения к уголовной ответственности или приведения приговора в исполнение. М., 1998

64. Высочайше утвержденная Комиссия для пересмотра законоположений // Журнал Министерства юстиции. 1894. №1

65. Вопросы борьбы с преступностью. 1992. №136

66. Возгрин И.А. Криминологическая методика расследования преступлений. Минск, 1983

67. Вопросы борьбы с убийствами. М., 1969

68. Викторов И.С., Рыжкова Т.А. Прокурорский надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с пьянством и алкоголизмом: Методическое пособие. М., 1992

69. Вестник прокуратуры Самарской области. 1999. №1-2

70. Гасанов Э.Г. Уголовно-правовые и криминалистические проблемы борьбы с преступлениями, связанными с наркотиками (антинаркотизм): Дисс. ." д-ра юрид. наук. Баку, 2000

71. Гасанов Э.Г. Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с преступлениями, связанными с наркотиками (антинаркотизм): Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. М., 2000

72. Гусев С.И. Координация действий органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и суда в борьбе с преступностью // Законность. 1996. №5

73. Гусев С.И. Понятие взаимодействия субъектов доказывания по делам несовершеннолетних // Проблемы предупреждения пресечения преступности и иных правонарушений молодежи, защита их прав: Материалы республиканской научно-практической конференции. Уфа, 2000

74. Гуценко К.В., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 1999

75. Гревцов О.В. Уголовная политика современной России и предупреждение преступности: автореф. дисс. . канд. юрид. наук. СПб., 2000

76. Гисси С:А. Дознание, его цели и способы производства (Руководство для чинов полиции, волостного и сельского начальства). Казань. 1878

77. Гусев С.И. Координация действий органов прокуратуры, милиции, внутренних дел, юстиции и судов по борьбе с преступностью // Социалистическая законность. 1975. №2

78. Геворгян Г.М. Криминологические проблемы борьбы с организованными этническими преступными формированиями в России: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 2000

79. Головонцев А. К новой концепции прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1990. №1

80. Давиденко М.М. Организация деятельности районной, городской прокуратуры по профилактике преступлений. Харьков, 1990

81. Демидов И.Ф. Проблема прав человека в российском уголовном процессе. М., 1995

82. Дёмидов И.Ф. Проблема прав человека в современном российском уголовном процессе (концептуальные положения): Дисс. . д-ра юрид. наук в форме научного доклада. М., 1996

83. Дегтярева Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2000

84. Дьяченко М.С. Предварительное расследование в советском уголовном процессе. М., 1956

85. Дубейковский В. Координация борьбы с правонарушениями // Социалистическая законность. 1980. №11

86. Дудковский П.В. Координация деятельности правоохранительных органов БССР // Следственная практика. 1980. Вып. 127

87. Дашков Г.В. Возможности использования зарубежного опыта в разработке и реализации национальных программ по борьбе с преступностью в странах СНГ // Прокурорская и следственная практика. 1997. №3

88. Дементьев А.С. Проблемы борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией: Дисс. канд. юрид. наук. Нижний Новгород. 1997

89. Драпкин Л.Я., Злоченко Я.М. Криминализация российской экономики и проблема инвестиций // Организованная преступность и коррупция. 2000. №1

90. Душкин С.В. Уголовно-процессуальные меры борьбы с контрабандой. Вопросы дифференциации ответственности и индивидуализация наказания: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 2000

91. Долгова А.И. Стратегические направления борьбы с преступностью // Формирование государственной политики борьбы с преступностью. М., 1997

92. Еженедельник советской юстиции. 1922. №28

93. Егорова Т.М. Информационное обеспечение координационной деятельности органов прокуратуры // Организация управления в органах прокуратуры. М., 1998

94. Ефремова Г., Андрианов М. Российское общество: мнение о прокуратуре и законности // Законность. 2001. №10

95. Ерошкин Н.П., Куликов Ю.В., Чернов А.В. история государственных учреждений России до Великой Октябрьской Социалистической революции. М., 1962

96. Жевлаков Э.Н. Выступление в прениях по докладу // Формирование государственной политики борьбы с преступностью. М., 1997

97. Жогин Н. Решительно усилить работу следственного аппарата // Социалистическая законность. 1965. №2

98. Журнал Министерства юстиции. 1867. Август

99. Журнал Министерства юстиции. 1894. № 1

100. Журнал юридического общества при Императорском Санкт-Петербургском университете. 1898. Май. Кн.5

101. Журавель В.А. Теория и методология криминалистического прогнозирования: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. Харьков, 1999

102. Звирбуль В.К. Одно из средств повышения эффективности борьбы с преступностью // Советская юстиция. 1968. №24

103. Звирбуль В.К. Координация деятельности правоохранительных органов: Учебное пособие. М., 1985

104. Законность. 1996. №6, №10, 2000. №8, №9

105. Законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках // Устав о предупреждении и пресечении преступлений. СПб., 1876

106. Зыков И. О координации работы с правонарушениями // Социалистическая законность. 1957. №9

107. Иванов A.M. Организованная преступность и борьба с ней в Японии: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Владивосток, 2000

108. Информационный бюллетень прокуратуры Республики Башкортостан. 1996. №1-4, 1997. №1-4, 1998. №1-4, 1999. №1-4, 2000. №1-4, 2001. №1-4, 2002 1-4

109. Информационный бюллетень прокуратуры Ульяновской области. 1999. №1-2,2000. №4

110. Информационный бюллетень прокуратуры Республики Татарстан. 1999. №1-6,2000. №1-6

111. ИЗ. Интервью прокурора г.Санкт-Петербурга В.Еременко // Законность. 1996. №5

112. Казинян Г.С. Актуальные проблемы уголовно-процессуального законодательства в Третьей Республике Армения (Сравнительно-правовое исследование). М., 2000

113. Карпец И.И. Преступность: иллюзии и реальность. М., 1992.

114. Кадонцев Ю.В. Методика расследования изнасилований, совершенных, лицами молодежного возраста (18-25 лет): Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Уфа, 2001

115. Костенко Н.И. Прокуратура в государственном механизме Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1996

116. Клочков В.В. Система противодействия преступности // Государственная политика предупреждения преступности несовершеннолетних и защита их прав и интересов. М., 1997

117. Клочков В.В. Деятельность прокуратуры: типология, классификация // Прокуратура, законность, государственный контроль. М., 1995120. Криминология. М., 1998

118. Кенжаев Сафарали. Обращения как важнейший фактор деятельности прокуроров по борьбе с нарушениями законности в сфере управления: Дисс. . д-ра юрид. наук. М., 1998

119. Клепоносова М.В. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю: Афтореф. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2000

120. Капинус Н.И. Процессуальные гарантии прав личности при применении мер пресечения в уголовном процессе: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. М., 2001

121. Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1996

122. Кислицын М.К. Некоторые вопросы организации сотрудничества военных прокуратур государств-участников СНГ // Прокурорская и следственная практика. 1999. №1-2

123. Квачевский А. Практические заметки следователя // Журнал Министерства юстиции. 1864. Т.ХХ

124. Клочков В.В., Макушненко Л.П. Прокурорский надзор и расследование преступлений: становление, развитие // Советская прокуратура: очерки истории. М., 1993

125. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Научно-методические рекомендации для прокурорских работников. М., 2001

126. Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика. Материалы научной конференции. Уфа, 1998

127. Кудрявцев В.Н. Социальные причины организованной преступности в России // Преступность и коррупция. 2000. №1

128. Лейкин В.М:, Михеев В.В. О некоторых вопросах координации работы прокуратуры и управления охраны общественного порядка по организации борьбы с преступностью // Следственная практика. 1968. Вып. 77

129. Лунеев В.В .Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. М., 1999

130. Лунеев В.В. Изучение организованной преступности в России в период действия нового уголовного законодательства // Преступность и коррупция. 2000. №1

131. Лобанова Е.Л. организация контроля в области государственной и муниципальной службы: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 1999

132. Лиманский В.А. Правоохранительные органы: Сборник схем с комментариями. Спб., 1999

133. Литвинов Н.Д. Криминологические проблемы борьбы с антигосударственным терроризмом в дореволюционной России (1861-1917): Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 2001

134. Лосицкая Л. Европейские конвенции // Законность. 2000. №9

135. Маркелов Т.Л. Проблема координации в борьбе с правонарушениями // Вопросы борьбы с преступностью. 1977. №26

136. Масликов И.С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1997

137. Мирзоева К.А. Становление и развитие органов прокуратуры и прокурорского надзора в Таджикистане (20-ые середина 30-ых гг):Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 1996

138. Меженцева А.Я. О концепции прокурорского надзора // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. 1989. Вып. 118

139. Мыцыков А.Я. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (оценки, возможности, перспективы) // Прокурорская и следственная практика. 2000. №1-2

140. Макаров Н. Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах // Законность. 2001. №6

141. Макаров Н. Правозащитная роль прокуратуры // Законность 1997. №9

142. Мартемьянов А. Подследственность прокуратуры // Законность. 2000.№9146. • Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1989

143. Межгосударственный розыск лиц , скрывшихся от следствия и суда на территории СНГ (методическое пособие). М., 1998

144. Миронов Д.Н. Конституционно-правовой статус Республики Саха (Якутия): Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1998

145. Метел ев С.Е. Криминальная миграция: характеристика и предупреждение: Дисс. . канд. юрид. наук. Омск, 1996

146. Максимов С. Коррупционная преступность в России: правовая оценка, источники развития, меры борьбы // Уголовное право. 1999. №2

147. Наумов А.В. Ответственность за коррупционные преступления по законодательству России, европейских стран и США // Организованная преступность и коррупция. 2000. №1

148. Найденов В. Координация действий правоохранительных органов в борьбе с преступностью // Социалистическая законность. 1978. №12

149. Найденов В. Организация борьбы с преступностью // Социалистическая законность. 1980. №9

150. Найденов В., Селиванов Н. Интеграция и координация научных исследований в области борьбы с преступностью // Социалистическая законность. 1981. №5

151. Нгуен Ван Чуен. Криминологические проблемы борьбы с организованной преступностью во Вьетнаме: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 2000

152. Организация работы городской (районной) прокуратуры: Методическое пособие. М., 2001.

153. Опыты по уголовному праву и судопроизводству // Журнал Министерства юстиции. 1867. Август

154. О судебной реформе // Журнал Министерства юстиции. 1864. Т XX

155. Организация управления в органах прокуратуры. М. 1998.

156. Осин С. Преступные доходы и меры борьбы с ними // Законность. 1997. №1

157. Осипов Ю. Координационная деятельность прокуратуры // Законность. 1999. №9

158. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России (теоретическая модель) // Формирование государственной политики борьбы с преступностью (материалы конференции). М., 1997

159. Об опыте аналитической работы и организация взаимодействия прокуратуры, органов внутренних дел, юстиции и судов Львовской области по борьбе с преступностью несовершеннолетних (информационное письмо). М., 1975

160. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. М., 2000

161. Прокуратура в правовом государстве. М., 1997

162. Панченко П.Н. Правоохранительная деятельность: проблема депо-литизации и ее гарантий // Государство и право. 1993. №9

163. Прокуратуры, к которой привыкли — уже не будет // Российская газета. 2002. 12 февраля

164. Прокуратура Республики Башкортостан: история и современность. Уфа, 1996

165. Прокурорский надзор. М., 2000

166. Пристанская О.В. Условия эффективности государственной политики предупреждения преступности несовершеннолетних // Государственная политика предупреждения преступности несовершеннолетних и защита их прав и интересов. М., 1997

167. Плоткин Д., Ищенко Е. Борьба с бандитизмом: назревшие проблемы // Законность. 2001. №12

168. Проблемы правового статуса российской прокуратуры // Уголовное право. 1999. №2

169. Проблемы правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. №2

170. Пономарев А. Судебная реформа достигнута ли цель? // Законность. 2000. №10

171. Рябцев В.П. Правоохранительыне органы Российской Федерации по борьбе с преступностью // Организация управления в органах прокуратуры. М., 1999

172. Рябцев В., Капитонова Ю. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Федеральном округе // Законность. 2001. №10

173. Рохлин В.И. Взаимодействие правоохранительных органов и средств массовой информации. Проблема обеспечения информационной безопасности // Взаимодействие СМИ и правоохранительных органов: Материалы научно-практической конференции 24.05.01. Спб.

174. Руководство для чинов корпуса жандармов при производстве следствий и дознаний. Спб., 1885

175. Речков В.Н. Обеспечение комплексного подхода к работе по охране общественного порядка и усилению борьбы с правонарушениями // Следственная практика. 1984. Вып. 12

176. Работа прокуратуры стала более открытой, более наступательной и более эффективной // Российская газета. 2002. 12 февраля

177. Рыбальская В.Я. Коррупция в высших учебных заведениях // Организованная преступность и коррупция. М., 2000. №1

178. Сафонов А.П. Борьба с рецидивом преступлений средствами прокурорского надзора. М., 1978

179. Слонь Н.Г. Координация деятельности органов внутренних дел и прокуратуры // Следственная практика. 1979. Вып. 124

180. Сербина И.А. Криминологический анализ и предупреждение преступлений, совершаемых в сфере банковской деятельности: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1996

181. Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997

182. Селезнев Н.В. Конституционный суд Российской Федерации в системе судебной власти. М., 1998

183. Сухарев А.Я. Концептуальные вопросы и сущность государственной политики борьбы с преступностью в России // Формирование государственной политики борьбы с преступностью. М., 1997

184. Сухарев А.Я. Проблемы научно-методического обеспечения борьбы с организованной преступностью // Прокурорская и следственная практика. 1999. №1-2

185. Соловьев А.Б., Руденко С.В., Болтошев Е.Д. Перспективы развития предварительного следствия и прокурорский надзор за законностью расследования преступлений // Актуальные проблемы прокурорского надзора: Сборник статей. М., 2001

186. Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. №3

187. Строгович М.С. Уголовное преследование в советском уголовном праве. М., 1951.

188. Социалистическая законность. 1965. №3, №7. 1977. №4. 1978. №9. 1980. №4.

189. Слепнев А.Е. Расследование мошеннических посягательств, совершенных группой лиц: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Уфа, 2001

190. Состояние законности в Российской Федерации (1993-1995) Аналитический доклад. М., 1995

191. Соколова И.А. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества: Автореф. диссканд. юрид. наук. М., 1999

192. Туйков В.И. Прокуратура субъекта Российской Федерации как звено прокурорской системы (на примере Свердловской области): Диссертация в форме научного доклада на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург, 1998

193. Туякбаев Ж.А. развитие прокуратуры Казахстана в период государственно-правовых реформ: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 1997 jt

194. Токарева Современные проблемы законности и прокурорского надзора в досудебной стадии уголовного процесса: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук в форме научного доклада. М., 1997

195. Учреждение судебных установлений // Свод законов Российской империи. Спб., 1876

196. Федоров Ю.Н. Федеральная система правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Российской Федерации: Дисс. канд. юрид. наук. М., 1999

197. Формирование государственной политики борьбы с преступностью. М., 1997

198. Фридрихе Л.И. О преобразовании следственной части // Журнал Министерства юстиции. 1867. Август

199. Халиулин А.Г. Уголовное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации (Проблемы осуществления в условиях правовой реформы): Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. М. 1997

200. Халиулин А.Г. Использование телекоммуникаций в уголовно-процессуальной деятельности // Прокурорская и следственная практика. 1999. №1-2

201. Цветков В. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с пьянством и хулиганством // Социалистическая законность. 1980. №11

202. Чезаре Беккариа. О преступлениях и наказаниях. М., 1995

203. Чебан И. Комплексное планирование предупреждения правонарушений // Социалистическая законность. 1981. №1

204. Чувилев А.А., Агаев Ф.А. Проблемы реализации конституционного принципа равноправия всех перед законом и судом в уголовном судопроизводстве //Уголовное право. 1999. №2

205. Шаршеналиев А.Ш. Вопросы борьбы с экономической преступностью в условиях перехода к рынку: Дисс. Д-ра юрид. наук в форме научного доклада. Выполняющего также функции автореферата. М., 1999

206. Шахметов B.C. Преступность не знает границ // Прокурорская и следственная практика. 1999. №3-4

207. Шарыло Н.П. Прокуратура как защитник прав и законных интересов граждан и государства // Изменения преступности и проблемы охраны правопорядка. М., 1994

208. Юндзис Т. Что мешает координации // Социалистическая законность. 1987. №8

209. Яковлев И., Волкодаев Н., Бойко Н. О координации работы органов суда, милиции и прокуратуры в борьбе с преступностью // Социалистическая законность. 1964. №8