АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Криминологические и уголовно-правовые меры противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»
и / - ь 2847
На правах рукописи
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ И УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЦЕЛЕВОМУ РАСХОДОВАНИЮ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
Специальность 12.00.08—уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2007
Ы. ЯЬЬ НИ
<--> / - * ^ ¡/. /
Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Плешаков Владимир Алексеевич.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент Кочубей Марианна Анатольевна;
кандидат юридических наук, доцент Фильченко Андрей Петрович.
Ведущая организация
- Академия экономической безопасности МВД России.
Защита состоится «¿> » /¿-¿Л&А-^ 2007 года в «_/£__» часов на заседании диссертационного совета'Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу 123995, г.Москва, Г-69 ГСП-5, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан « Ъ » 2007г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Кулешов Р.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Рыночные преобразования базовых экономических отношений в российском обществе, связанные с формированием и развитием частной собственности, обособленных негосударственных субъектов хозяйствования и разрешением частного предпринимательства, стали причиной формирования новой экономической системы. В числе ключевых задач государства - стабилизация экономики, обеспечение ее поступательного развития (как антипод дезинтеграции), формирование механизмов бюджетного федерализма, ряд других. Системное исследование этих проблем, формирование методологии разработки эффективной экономической политики, разработка механизмов ее реализации в условиях России, несомненно, являются важным фактором общей эффективности функционирования экономики, ее социальных результатов.
Однако в процессе реформирования экономической деятельности российского государства особую остроту приобрела угроза криминализации соответствующих общественных отношений. Президент РФ В.В. Путин однозначно констатировал: «Несмотря на ряд успешных дел, направленных на борьбу с правонарушениями в экономической сфере, криминальное и коррупционное давление на экономику не ослабевает».1 Одним из долгосрочных факторов дестабилизации финансово-экономической устойчивости государства являются угрозы криминального свойства, содержание которых непосредственно связано с нарушением принципов и механизма реализации бюджетной политики государства. Данный тип угроз, несомненно, подрывает основы экономической безопасности России, поскольку стабилизация экономики реализуется, в том числе и средствами бюджетной политики.
' Силовики на очереди //«Время новостей». 2004. № 50. 24 марта. СЛ.
Бюджетное финансирование осуществляется в форме бюджетных ассигнований по определенному назначению для достижения общегосударственных целей или для покрытия расходов отраслей, предприятий, организаций, находящихся на полном либо частичном государственном денежном обеспечении, Бюджетное финансирование -предоставленное в безвозвратном порядке денежное обеспечение из государственного или местного бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, .выполнением государственных программ, содержанием государственных организаций.
Нецелевое использование бюджетных средств - использование бюджетных средств, на цели, не соответствующие правовым основаниям их получения. Уголовная ответственность за нецелевое расходование средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов введена Федеральным законом № 162-ФЗ от 8 декабря 2003г. - ст.ст.285-1 и 285-2 УК РФ.
Счетная палата РФ проводит эффективную работу но выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет заключить, что она стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства. Всего за 1995-2005 годы Счетная палата провела более 4 тысяч контрольных мероприятий, которыми было охвачено почти 20 тысяч объектов. Выявленный при этом ущерб, нанесенный федеральному бюджету, составил (в эквивалентном измерении) более 100 млрд. рублей. За десять лет государству возвращено 66,19 млрд. рублей. В 2006 году проведено 587 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и в том числе 7 - по постановлению Совета Федерации. Объем выявленных средств, использованных с нарушением законодательства, составил 82 млрд. рублей. Объем нецелевого использования средств составил 2,7 млрд. рублей, из которых возмещено 500 млн. рублей. По фактам выявленных нарушений
было направлено 392 представления. О ■ результатах более чем 20 контрольных мероприятий было доложено лично Президенту России. Всего по итогам проверок в правоохранительные органы Счетной Палатой в 2006 году направлено 84 материала, возбуждено 87 уголовных дел, 71 из них доведено до суда.2
Однако названные нормы уголовного закона встретили определенные проблемы в ходе правоприменения. Отчасти это вызвано сложным бланкетным характером их диспозиций, отчасти - конкуренцией норм УК (ст.ст.285, 285-1, 285-2), КоАП РФ (ст. 15.14), БК РФ (ст.289). С введением в Уголовный кодекс положения об ответственности должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств возникла некая коллизия, нуждающаяся в разрешении. Следует разделить все случаи нецелевого использования финансов на две группы (криминальное и некриминальное), разработав критерии соответствующей классификации. Нецелевое использование бюджетных средств может преследовать личную выгоду, наносить ущерб обществу и государственным интересам. Но возможно и такое нецелевое использование бюджетных средств, которое не наносит в итоге ущерб государству и не снижает общей эффективности. Подобные нарушения случаются тогда, когда бюджетные средства используются для решения иных срочных проблем. Следует классифицировать как неправомерное такое нецелевое использование бюджетных средств, которое сопровождается намеренным нанесением ущерба государственным интересам. Второй лее случай надо классифицировать . как несанкционированное использование казенных денег. Это, естественно, также является нарушением, но не наносит ущерб государственным интересам. Несомненно, рассматриваемые новеллы уголовного закона требуют серьезного научного анализа, практикой востребованы практические рекомендации по их применению.
2 Официальный сайт Счетной Палаты Российской Федерации // VAVw.ach.gov.ru
Кроме того, очевидно, что противодействие нецелевому расходованию бюджетных средств не может быть ограничено только карательными мерами. Самостоятельное направление правового воздействия связано, с превентивными мерами криминологического содержания.. Необходимо научно обосновать систему мер противодействия и предупреждения нецелевого расходования бюджетных средств. Важнейшим субъектом такой специальной профилактики является Счетная палата РФ. Самостоятельными субъектами превенции являются подразделения МВД РФ, деятельность которых включает противодействие посягательствам на бюджетные средства. Нормативно-правовое обеспечение такой предупредительной деятельности требует самостоятельного научного обоснования.
Степень научной разработанности проблемы. В последние годы вопросам ответственности за данные преступления в юридической науке посвящены труды ОН. Аверина, В.К. Андреева, A.A. Бекряшева, Д.А. Бойкова, В.Б. Волженкина, И.К. Волкова, Ю.Н. Демидова, Т.Е. Лешиной, Т.Р. Никитиной, С.А. Пономарева, О.С. Русаковой, H.A. Лопашенко, Т.А. Пинкевич, P.P. Фазылова и других специалистов. Анализ данных работ показывает, что сохраняет актуальность и подлежит исследованию ряд проблем - таких как механизм совершения данных деяний, их место в системе уголовно-правовых запретов с точки зрения систематизации' уголовного закона, проблемы квалификации статей 285-1, 285-2 УК РФ. Необходимо решить1 ряд вопросов, связанных с точностью и полнотой законодательных формулировок диспозиций соответствующих норм; кроме того, деятельность специальных субъектов профилактики посягательств на рациональное расходование бюджетных средств требует дополнительного нормативно-правового обеспечения.
Объектом исследования стали общественные отношения, возникающие по поводу совершения преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Предмет исследования составили нормы уголовного законодательства Российской Федерации; направленные на защиту бюджетной системы (ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ), а также практика их применения; состояние, динамика, тенденции посягательств на бюджетную систему государства в контексте показателей развития данной системы, а также основные направления общесоциального и специального предупреждения изучаемой группы общественно опасных деяний.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы заключается в определении сущности преступлений, посягающих на бюджетные отношения, как социального и правового явления; установление криминологических и уголовно-правовых признаков деяний данного вида; формулирование основных_ направлений их предупреждения посредством криминологических, уголовно-правовых и административно-правовых мер. Достижение поставленной цели опосредуется решением следующих задач:
- анализ действующего законодательства и нормативно-правовой базы, регулирующих расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, обеспечивающих финансовую безопасность Российской Федерации; ■
- обобщение современных представлений о сущности преступлений, посягающих на основы бюджетной системы Российской Федерации, с точки зрения их общественной опасности;
- исследование объективных и субъективных уголовно-правовых признаков преступлений против основ бюджетной системы, проблем их квалификации;
- криминологический анализ преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
- исследование комплекса факторов, детерминирующих преступления данного вида;
- формулирование предложений, направленных на оптимизацию уголовного законодательства и практики его применения в области нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
- разработка мер предупреждения посягательств на правила расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской 'Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Законы Российской Федерации и подзаконные нормативные акты, направленные на регламентацию расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Методологические основы исследования. Диссертация базируется на диалектическом и системном методах познания явлений общественной жизни. В ходе работы над диссертацией использовались общенаучные и частные методы исследования: системно-правовой, формально-логический, социологический, статистический и др. Основной теоретической базой для изучения рассматриваемой проблемы послужили научные труды в области криминологии, уголовного, бюджетного, административного и гражданского права.
Эмпирическая база исследования. Самостоятельным источником диссертационного исследования является следственная и судебная практика по делам о преступлениях, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. При подготовке диссертации изучению подвергнуты материалы 42 уголовных дел, возбужденных органами внутренних дел и прокуратурой г. Москвы и Московской области, других регионов по • делам о преступлениях, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, более 300 протоколов об
административных правонарушениях за нецелевое расходование бюджетных средств. Изучены информационно-аналитические материалы МВД России и следственной практики по делам о преступлениях данного вида. Кроме того, изучены материалы проверок, проводимых Счетной палатой Российской Федерации на предмет выявления нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в 1998-2005г.г.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, тем, что в ней содержится новая информация о посягательствах на целевой характер расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, касающаяся криминологически значимых характеристик данного вида преступлений и лиц, их совершивших, а также причинного комплекса преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ. Кроме того, научная новизна работы связана с обоснованием и формулировкой ряда мер профилактики изучаемой группы преступлений. Внесен ряд предложений, направленных на совершенствование уголовного (ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ) и административного (ст. 15.14 КоАП РФ) законодательства в части регламентации оснований ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Основные положения, выносимые на защиту, в совокупности образуют концептуальную схему исследования:
1. Финансовая безопасность государства состоит в способности его органов обеспечивать динамичный позитивный характер экономического развития государства; обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров; нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов, теневых структур на национальную экономическую и социально-политическую систему; предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу; предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;
наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства иностранных заимствований; предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях.
2. Наблюдается существенная разница в количестве установленных сумм нецелевого расходования и суммы наложенного штрафа. Величина административной штрафной санкции составляет в среднем лишь 1,9 % от всей суммы причиненного ущерба. Подобная тенденция сохраняется во всех федеральных округах. Показатель величины административного штрафа колеблется в пределах от 1% до 2,4 % от суммы ущерба. Несомненно, это свидетельствует, во-первых, о неадекватности правоприменительной практики той степени общественной опасности, которой обладают рассматриваемые бюджетно-финансовые правонарушения, во-вторых, - об ограниченности возможностей административно-правового воздействия без поддержки его уголовно-правовым инструментарием.
3. Выявлена устойчивая динамика возрастания количества преступлений в сфере нецелевого расходования бюджетных средств и количества предъявленных обвинений по установленным фактам, с учетом тенденции их пропорционального роста. Кроме того, число уголовных дел по преступлениям изучаемой категории, превышающее число материалов Счетной палаты РФ, свидетельствует о том, что данные материалы' определенно в большинстве своем содержали сведения о многоэпизодных 1 преступлениях, а также о многоэпизодных. преступлениях,, совершенных группой лиц по предварительному сговору.
4. Показатели нецелевого расходования бюджетных средств не отличаются стабильными свойствами динамики. Если в 2000, 2004г.г. наблюдается прирост (пусть и в различных количественных выражениях), то в 2001 и 2003 г,г, зарегистрирован спад. Значительное возрастание количества выявленных фактов, начиная с 2004 года, безусловно, связано с введением в уголовное законодательство ст.285-1 и ст.286-1 УК РФ 8 декабря 2003 г. Это обстоятельство объективно свидетельствует о том, что именно
меры уголовно-правового содержания дают наибольший эффект при противодействии нецелейому расходованию бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов. Обладая выраженным карательным эффектом, уголовно-правовой инструментарий обеспечивает не только надлежащее правовое исследование соответствующих злоупотреблений, установление полного круга лиц, являющихся фактическими субъектами преступлений, но и максимально полное возмещение причиненного материального ущерба.
5. Наиболее существенными уголовно-правовыми признаками преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, являются: нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов может быть совершено исключительно в форме осознанного, волевого, активного поведенческого акта; сущность нецелевого расходования сводится к направлению и использованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов . на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения; нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов совершается вопреки интересам государственной или муниципальной службы в целом, ее целям и задачам, а равно вопреки интересам реализации управленческих решений в конкретной области финансирования тех или иных социально значимых проектов, т.е. публичным и коллективным (социальным) интересам; нецелевое расходование может быть совершено исключительно с использованием специальных должностных полномочий субъекта, вопреки интересам службы; негативные с социальной точки, зрения последствия нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов выходят за рамки объекта преступления и носят интегративный, аккумулирующий характер, выражаются в искажении
принятия управленческих решений в сфере государственной или муниципальной службы, то есть представлены как потенциальная угроза нормальной реализации законных публичных и общественных интересов.
6. Противодействие нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов - система скоординированных международных, межгосударственных, национальных государственных и корпоративных мер, направленных па предотвращение их использования на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения.
7. К наиболее эффективным мерам специального предупреждения нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов относятся: разработка соответствующей нормативной правовой базы, где должны быть определены внутренние и внешние угрозы, а также критерии, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб финансовой безопасности Российской Федерации; разработка принципов раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т.д.), исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности РФ; создание информационной системы для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включающей выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности Российской Федерации; переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств; процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на. выработку четких расходных
приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета; внедрение в процесс •финансового контроля новых технологий, создании единого информационного пространства государственного финансового контроля, в частности на основе Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счётных органов Российской Федерации; законодательного оформления института «национальных проектов»; разработка программы бюджетного федерализма в Российской Федерации; восстановление ранее нарушенных бюджетных отношений; осуществление предварительного контроля договорных соглашений и других документов до совершения финансовых операций на стадии составления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов.
8. Вносится предложение, направленное на рационализацию уголовно-правовой оценки нецелевого расходования бюджетных средств и нецелевого использования средств государственных внебюджетных фондов:
- Статью УК РФ , «Нецелевое расходование бюджетных средств» перенести из главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» перенести в главу 22 «Преступления против экономической деятельности» и изложить в следующей редакции:
Нецелевое использование бюджетных средств.
1. Использование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, ...
2, То же деяние, совершенное:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) в особо крупном размере;
в) повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организации либо охраняемых законом интересов общества или государства;
г) лицом, ранее привлекавшимся к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов
Примечание предлагается сохранить в действующей редакции.
- Статью УК РФ «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» перенести из главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» перенести в главу 22 «Преступления против экономической деятельности» и изложить в следующей редакции:
Нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов.
1. Использование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере,
2. То же деяние, совершенное:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) в особо крупном размере;
в) повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организации либо охраняемых законом интересов общества или государства;
г) лицом, ранее привлекавшимся к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов - ...
9. Статью 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Нецелевое использование бюджетных средств» предлагается изложить в следующей редакции:
Статья 15.14. Нецелевое использование бюджетных средств или •средств государственных внебюджетных фондов.
1. Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств,
2. Использование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, н бюджетам указанных фондов,
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в теорию криминологии и уголовного права по научной разработке механизма противодействия преступлениям, посягающим на целевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные выводы и предложения могут быть востребованы в практике деятельности правоохранительных органов в процессе формирования и реализации мер профилактики преступлений изучаемого вида, а также в судебной практике. Кроме того, основные положения работы могут быть использованы в учебном процессе при подготовке юристов по специальности «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность» как в ВУЗах системы МВД России, так и в иных юридических учебных заведениях. Основные положения докладывались автором в его выступлениях в подразделениях Управления по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД г. Москвы и Московской области.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования докладывались диссертантом на трех научных конференциях, проводимых Московским университетом МВД России (г. Москва) в 2003-2005г.г., на научной конференции: «Обеспечение криминологической безопасности личности, общества и государства в современных условиях», проводимой в марте 2007 года в институте международного права и экономики имени A.C. Грибоедова. Апробация результатов исследования осуществлена также в трех научных публикациях автора общим объемом 1,9 п. л.
Структура работы определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы и ее актуальность, определяются цель и задачи исследования, его теоретическая и эмпирическая база, излагается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации исследования.
Первая глава - «Социально-правовая природа уголовной', ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств' государственных внебюджетных фондов» - включает два параграфа, посвященных анализу правовой охраны бюджета как основы финансовой безопасности государства посредством норм финансового, уголовного и административного права.
Первый параграф - «Бюджет как основа финансовой безопасности Российской Федерации» - раскрывает положения российского бюджетного и финансового законодательства в части регламентации механизмов защиты экономических и финансовых интересов государства при распределении
бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и обеспечения финансовой безопасности страны.
Экономическая безопасность государства предполагает поддержание экономики страны на том уровне развития, который обеспечивал бы "возможность дальнейшего экономического роста. Анализируя положения доктрины экономической безопасности, введенной Указом Президента РФ от 29 апреля 1996. г. № 608 «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)», и Постановления Правительства РФ № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации», диссертант акцентирует внимание на финансовой безопасности и ее содержательных признаках. Финансовая' безопасность России определена автором как составная часть экономической безопасности страны, основанная на независимости, эффективности и конкурентоспособности финансово-кредитной сферы России, выраженной через систему критериев и показателей ее состояния, характеризующих сбалансированность финансов, достаточную ликвидность активов и наличие необходимых денежных,, валютных, золотых и т.д. резервов. Финансовая безопасность государства - основное условие его способности осуществлять самостоятельную финансово - экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами. Обеспечение финансовой безопасности страны в настоящее время возможно только при соблюдении национальных интересов России при проведении экономических реформ и учете существующих угроз.
Финансовая безопасность государства состоит в способности его органов обеспечивать динамичный позитивный характер экономического развития государства; обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров; нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов, теневых структур на национальную экономическую и социально-политическую
систему; предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы; наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства иностранных заимствований; предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях.
Указывая на внутренние угрозы финансовой безопасности, диссертант отмечает, что нецелевое и неэффективное использование средств бюджетов всех уровней приобретает угрожающие масштабы. Кроме того, бюджетные средства в процессе своего движения к их получателям надолго «оседают» в коммерческих банках. В качестве важнейшей внутренней угрозы финансовой безопасности государства диссертант рассматривает посягательства на правильное функционирование его бюджетной системы, выделяя в этом контексте совершение преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ. Бланкетный характер диспозиций данных норм сделал необходимым детальный анализ таких институциональных понятий как бюджетная система, государственный бюджет, уровни бюджетов, балансовый метод бюджета, процедуры исполнения бюджетов и т.д. Нецелевое расходование бюджетных средств рассмотрено в соответствии со ст.289 Бюджетного; кодекса РФ.
В России уже сложилась система правовых мер, ориентированная на ■ охрану и поддержание концепции «федерализма, сохраняющего рынок», отвечающая таким основным требованиям как четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; достаточная степень автономии региональной власти (в пределах полномочий) в проведении финансово-экономической политики; эффективные полномочия федерального центра по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; жесткие бюджетные ограничения. Данная система правовых мер развивается в русле государственной стратегии финансовой безопасности России. По мнению
диссертанта, стратегия должна также включить в себя разработку механизмов и мер идентификации угроз финансовой безопасности России и их носителей, определение областей их проявления (сфер локализации угроз); установление основных субъектов угроз, механизмов их 'функционирования, критериев их воздействия на финансовую систему; разработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз финансовой безопасности бюджета, проведения исследований по выявлению тенденций и возможностей развития таких угроз; организацию адекватной системы органов государственного финансового контроля; определение объектов, предметов, параметров контроля за обеспечением финансовой безопасности России.
Второй параграф - «Общественная опасность нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов как основание криминализации» - включает анализ качественных и количественных критериев вредоносности изучаемой группы преступлений, предопределяющих жесткость государственной правовой реакции.
Нецелевое расходование бюджетных средств (ст.285-1 УК РФ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст.285-2 УК РФ) диссертант оценивает с законодательной точки зрения, т.е. как специальные виды превышения должностных полномочий, поскольку круг целей, на которые направляются соответствующие средства, прямо обозначен в бюджетных документах, должностное лицо получателя объективно обязано расходовать средства именно на эти цели, и не может свободно ими распоряжаться (ст. 225, 227 Бюджетного кодекса РФ). Закон запрещает распорядителю бюджетных средств, как принятие, так и исполнение за счет бюджетных средств обязательств сверх заранее установленных лимитов и смет. Поэтому расходование денежных средств в пределах сметы является обязанностью, а не правом распорядителя бюджетных средств. Нарушение этой обязанности нельзя расценить иначе,
как превышение должностных полномочий (совершение действий, прямо запрещенных законом).
В соответствии со ст. 38 Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета основывается на принципе адресности и целевого характера бюджетных средств: «Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств. либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Именно это положение обуславливает социально-правовой характер уголовного запрета на нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, поскольку названные действия образуют угрозу для нормального развития, финансово-бюджетных отношений, обладают общественной опасностью.
Общественная опасность изучаемых преступлений, совершаемых в бюджетной системе Российской Федерации, связана с государственной важностью задач, стоящих перед распорядителями и получателями бюджетных средств.,Распределение бюджетных средств происходит также', через государственные заказы и закупки, где до последнего времени1 существовали закрытость и бесконтрольность, порождающие безудержную коррупцию. Ущерб, наносимый преступлениями в бюджетной сфере, чрезвычайно велик и постоянно возрастает. К сожалению, в большинстве случаев он остается не возмещенным.
Действующее законодательство России предлагает достаточно широкий спектр приемов государственно-правовой реакции на совершаемые в бюджетно-финансовой сфере деликты. Диссертант солидаризируется с представленной в науке позицией о том, что ■ следует четко выделять и отграничивать друг от друга - в зависимости от возрастания степени
общественной опасности - бюджетную ответственность, административную ответственность и уголовную ответственность. Причем необходимость криминализации ряда бюджетных правонарушений - в силу их общественной опасности - очевидна. По "данным Счетной палаты России в 2005г. причиненный нецелевым расходованием бюджетных средств ущерб составил б 782,84 млн. рублей, из них ущерб для федерального бюджета - 2 976,32 млн. рублей. Среди выявленных нарушений бюджетного законодательства в области нецелевого расходования бюджетных средств чаще всего подобного рода нарушения совершаются в процессе оказания финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы. Здесь выявлено нарушений на сумму - 466,85 млн.рублей, в сфере национальной обороны - 418,24 млн.рублей, правоохранительной деятельности и обеспечения безопасности государства -251,34 млн.рублей, й сфере образования - 52",35 млн. рублей.
На основании статистических сведений Министерства финансов, Счетной палаты РФ, и результатах собственного статистического анализа диссертант приходит к выводу, что величина административной штрафной санкции составляет в среднем лишь 1,9% от всей суммы причиненного ущерба. Подобная тенденция сохраняется во всех федеральных округах. Показатель величины административного штрафа колеблется в пределах от 1% до 2,4% от суммы ущерба. По мнению автора, это свидетельствует, во-первых, о неадекватности правоприменительной практики той степени общественной опасности, которой обладают рассматриваемые бюджетно-финансовые правонарушения, во-вторых, - об ограниченности возможностей административно-правового воздействия без поддержки его уголовно-правовым инструментарием. Эффективность мер административного принуждения в отношении рассматриваемого финансового нарушения должна иметь, по мнению диссертанта, экономически значимый характер. Если говорить о мерах административного характера, то сумма, штрафа должна быть равна количеству денежных средств израсходованных не по
целевому назначению или соответствовать разумному размеру, какой либо их части. Для этого законодателю необходимо дифференцировать размер штрафных санкций, увеличив верхний предел данного наказания.
По данным ГИАЦ МВД России в 2004г. зарегистрировано по ст.285-1 УК РФ - 37 преступлений, ст.285-2 УК РФ-7 преступлений; в 2005г. по ст.285-1 УК РФ - 82, ст.285-2 УК РФ -25 преступлений. Что касается количества выявленных лиц, в 2004 г. эти показатели составили по ст.285-1 УК РФ - 7; по ст.285-2 УК РФ - не выявлено лиц, совершивших нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов. В 2005г. соответственно выявлено лиц 31 и 6. По материалам уголовных дел о нецелевом расходовании бюджетных средств и средств внебюджетных фондов в качестве обвиняемых проходят должностные лица практически всех категорий и уровней, что еще раз подчеркивает высокую для преступлений в сфере экономики степень общественной опасности преступлений, предусмотренных ст. 285-1 и ст.285-2 УК РФ. Диссертант подчеркивает, что главы администраций и заместители глав администраций -наиболее частые фигуранты уголовных дел. Выделена еще одна криминологическая особенность изучаемой группы преступлений - уровень выявляемых фактов нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов находится в прямой зависимости от \ активности компетентных финансовых и правоохранительных органов' в : сфере противодействия преступлениям данного вида.
Примененная диссертантом методология изучения территориальных, региональных особенностей преступности позволила выделить Южный федеральный округ как регион с наиболее высокими показателями фактов нецелевого расходования бюджетных средств. Среди факторов такого положения вещей диссертант называет злоупотребления по распределению бюджетных средств, выделяемых на восстановление инфраструктуры после проведения масштабной контртеррористической операции, завершения осетино-ингушского конфликта. Контент-анализ подтверждает эту проблему.
Республика Калмыкия занимает одно из лидирующих мест среди субъектов Федерации, в которых отмечен высокий уровень нецелевого расходования бюджетных средств (в том числе при строительстве шахматного городка Сити-Чесс, обустройстве стадиона «Уралан» и т.д.). В работе проведен развернутый статистический анализ злоупотреблений средствами федерального бюджета во всех регионах России.
Проанализировав масштабы нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, диссертант приходит к выводу о том, что, обладая выраженным карательным эффектом, уголовно-правовой инструментарий обеспечивает не только надлежащую правовую оценку соответствующих злоупотреблений, установление полного круга лиц, являющихся фактическими субъектами преступлений, но и максимально полное возмещение причиненного материального ущерба.
Вторая глава - «Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» -включает два параграфа, в рамках которых подвергнуты анализу объективные и субъективные признаки преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ.
Первый параграф - «Объективные признаки нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов». Опираясь на базовые положения учения о составе преступления, теории квалификации преступлений, диссертант рассматривает характеристики объекта изучаемых преступлений. Будучи включенными в. раздел X Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против государственной власти», составы преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, в рамках характеристики объекта посягательства обладают, несомненно, родовыми признаками определенной группы затрагиваемых общественных отношений, определяемыми как совокупность общественных отношений, установленных и гарантируемых Конституцией
России и охраняемых уголовным законом, обеспечивающих нормальное функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Специфика изучаемой группы преступлений позволяет предположить, что в> смысле «противостояния» субъектов в общественных отношениях причинитель вреда (лицо, обладающее соответствующими должностными полномочиями) нарушает интересы государства в области надлежащего состояния функционирования государственных управленческих структур, а также законные интересы иных субъектов, вступающих в правоотношения, связанные с расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Такая оценка предопределяет наличие не только основного, но и дополнительного непосредственного объекта преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1,285-2 УК РФ. Непосредственный объект данных преступлений - совокупность общественных отношений, установленных и гарантируемых Конституцией России и охраняемых уголовным законом, обеспечивающих нормальное функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере распределения и расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Здесь диссертант подчеркивает, что позиция законодателя не представляется логичной и подлежит критическому переосмыслению. '
Легальная оценка предмета преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, ; 285-2 УК РФ (денежные средства федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также бюджетов муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов в размере не менее полутора миллиона рублей), заставляет более внимательно рассмотреть вопрос о разграничении данных деяний, предусмотренных Уголовным кодексом и Кодексом об административных правонарушениях, Диссертант обращает внимание на проблему несимметричности уголовно-правовой и административно-правовой регламентации ответственности за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов. Если по
поводу собственно бюджетных средств в законодательстве сложилась дифференциация ответственности (уголовная и административная в зависимости от суммы средств), то по поводу средств государственных внебюджетных средств такая градация отсутствует.
УК РФ под нецелевым расходованием бюджетных средств понимает их расходование должностным лицом получателя на цели, не соответствующие условиям получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере. При конструировании диспозиции ст.ст.285-1, 285-2 уголовный законодатель опирается на дефиниции статьи 6 Бюджетного кодекса РФ, содержание которых подробно анализируется в данном параграфе. При этом отмечается терминологическое несовпадение кореллирующих норм УК и БК РФ: ст. 289 Бюджетного кодекса не содержит термина «нецелевое расходование»,, а оперирует термином «нецелевое использование».
Опираясь на проведенное изучение материалов уголовных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств, автор выделяет наиболее «пораженные» сферы: государственная поддержка и развитие отдельных отраслей экономики (прежде всего, сельское хозяйство, угледобыча, туризм): финансирование инвестиционных проектов («Российский инсулин»); финансирование министерств, ведомств, государственных предприятий (например, Министерство образования РФ): финансирование Федеральных целевых программ; финансирование развития территорий (субъектов федерации).
Выделены наиболее активно используемые приемы нецелевого использования средств ПФР в системе пенсионного страхования: использование органами социальной защиты средств, предназначенных для выплаты пенсий, на выплату других видов социальных пособий или оплата
ими собственных нужд, выплата пенсий в размере, превышающем размер, установленный нормативными актами и т.д.
Анализ материалов уголовных дел по делам о преступлениях, предусмотренных ст.285-2 УК РФ, а также материалов Счетной палаты РФ позволил выделить следующие виды нецелевого использования средств в системе обязательного медицинского страхования (ОМС):
1) для территориальных фондов ОМС: использование средств обязательного медицинского страхования на цели, не предусмотренные законом о бюджете фонда; выдача кредитов (ссуд) организациям, не входящим в систему ОМС; приобретение любых видов негосударственных ценных бумаг; осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица; использование субвенций ФФОМС не на цели, указанные при предоставлении субвенции и т.д.;
2) для страховых медицинских организаций: использование средств обязательного медицинского страхования на цели, не предусмотренные условиями договора о финансировании ОМС, заключенного с ■ территориальным фондом; формирование финансовых фондов и резервов из ' средств ОМС с нарушением условий, установленных территориальным фондом; инвестирование временно свободных средств резерва оплаты медицинских услуг в негосударственные ценные бумаги; использование' средств ОМС на оплату собственных обязательств (долгов), не связанных с-обеспечением оплаты медицинского обслуживания граждан, а также передача этих средств в залог для обеспечения указанных обязательств, выплата из средств ОМС дивидендов своим учредителям и т.д.;
3) для медицинских учреждений: использование средств ОМС на оплату видов расходов, не включенных в структуру тарифов на оказание медицинских и иных услуг в системе обязательного медицинского страхования; расходование средств ОМС сверх установленных нормативов затрат (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.); расходование средств ОМС на финансирование
видов медицинской помощи, не включенных в территориальную программу ОМС и др.
Экономические последствия нецелевого расходования бюджетных средств связаны с расширением поля теневой экономики, уменьшением налоговых поступлений и ослаблением бюджета, снижением эффективности рынка, дискредитацией идей рыночной конкуренции. Социальные последствия выражаются в отвлечении бюджетных средств от целей общественного развития, обострении бюджетного кризиса, снижении способности власти решать социальные проблемы. Негативные с социальной точки зрения последствия нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов выходят за рамки объекта преступления и носят интегративный, аккумулирующий характер, выражаются в искажении принятия управленческих решений в сфере государственной или муниципальной службы, то есть представлены как потенциальная угроза нормальной реализации законных публичных и общественных интересов. И хотя законодатель вынес их за рамки состава, данное обстоятельство не снижает значимости тех негативных изменений, которые наступают в общественных отношениях, поставленных под охрану уголовного закона. Рассматривая содержание экономических, социальных, нравственных деформаций, автор подчеркивает интегративный, аккумулирующий характер общественно опасных последствий преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1,285-2 УК РФ.
Второй параграф - «Субъективные признаки нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов». Субъектом преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, выступают исключительно должностные лица. В силу специального социально-правового статуса данной категории субъектов есть все морально-этические и правовые основания предъявлять к ним повышенные требования, касающиеся и характера осознания общественной опасности содеянного, и характера предвидения потенциальных или реальных общественно опасных
последствий, которые наступают в результате содеянного. По умолчанию предполагается профессиональная компетентность должностных лиц деятельность которых связана с получением и расходованием целевых бюджетных поступлений. Речь идет о компетентности как правовой, так и экономической. Должностное лицо, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, в полной мере, осведомлено о содержании правовых и материальных оснований получения и порядке расходования целевых бюджетных средств. Это обстоятельство автоматически обеспечивает интеллектуальный аспект его психической деятельности при совершении преступления как при прямом, так и при косвенном умысле. Более того, при полном совпадении параметров осознания ощественной опасности деяния и характера совершаемых действий в случае прямого или косвенного умысла, характер предвидения имеет колебания, но несущественные для уголовно-правовой оценки. Очевидно, что субъект нецелевого использования может предвидеть результативность содеянного в колеблющихся границах (с точки зрения фактической, содержательной результативности). Но и в одном, и в другом случае предвидение характера общественно опасных последствий настолько очевидно для субъекта, что в целом интеллектуальный аспект его психической деятельности полностью укладывается в рамки умышленной формы вины. Разграничение прямого и косвенного умысла при применении данных норм следует проводить по совокупности фактических обстоятельств дела, поскольку именно объективные обстоятельства (иногда, на первый взгляд, малозначительные) свидетельствуют о направленности умысла -желании виновного причинить конкретный вред или всего лишь допущении им такого вреда. И здесь правоприменителю необходимо фиксировать содержание волевого аспекта психической деятельности субъекта. Однако, эта посылка в целом не повлияет на квалификацию преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ. При сохранении умышленной формы вины как конструктивного признака состава преступления, дифференциация умысла на прямой или косвенный может только повлиять
на выбор судом вида и размера наказания. Понимание волевого аспекта психической деятельности субъекта преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, связано с правовой интерпретацией целей содеянного.
Автор выражает несогласие со сторонниками экстремальной позиции объективного вменения при должностных преступлениях. В умышленных формах вины презумпция сознания субъектом общественной опасности совершаемого деяния является нравственно-этической основой уголовной ответственности. Таким образом, общественная оценка деяния входит в содержание вины, является ее необходимым элементом, относится к числу моментов, формирующих вину, определяющих ее социальную природу.
Критерии должностного лица, содержащиеся в уголовном законе (примечание к ст.285 УК РФ) и дополнительно разработанные теорией уголовного права, хотя и содержат в себе некоторые проблемные аспекты, но все же обладают высокой степенью научной разработанности. На основании анализа разъяснений Пленума Верховного Суда РФ № 4 от 30 марта 1990г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти и служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» автор заключает,, что принимать решения о расходовании (использовании) бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов может лишь должностное лицо, выполняющее административно-хозяйственные функции, то есть так или иначе полномочное управлять и распоряжаться имуществом и денежными средствами. В соответствии с диспозицией ст. 285-1 УК, субъектом этого преступления является должностное лицо получателя бюджетных средств, а в соответствии с диспозицией ст. 285-2 УК, субъектом данного преступного деяния - должностное лицо соответствующего государственного внебюджетного фонда.
В работе подчеркивается, что криминализации деятельности государственных внебюджетных фондов способствует также нечеткое
нормативное разграничение властных полномочий по перераспределению финансовых ■ средств между коллегиальным и единоличным' органом управления фонда. Как правило, все фонды имеют коллегиальный орган управления - Правление фонда и единоличный орган управления -Исполнительного директора, Директора или Председателя фонда. Это обстоятельство в ряде случаев приводит к невозможности установить конкретное должностное лицо, виновное в совершении нарушений, особенно, когда решение о нерациональном использовании средств фонда принимается коллегиальным органом. Однако, при этом вопрос о признании лица в качестве специального субъекта преступления должен решаться с учетом занимаемой им должности, служебного положения, отправляемых им служебных функций.
Третья глава - «Повышение эффективности противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» - посвящена рассмотрению проблем правоприменения, возможностей оптимизации нормотворчества и превентивной деятельности в сфере нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Первый параграф - «Проблемы совершенствования уголовного' законодательства и практики его применения в сфере нецелевого ■ расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов».
Усложнение общественных отношений в сфере управления существенно влияет на систематизацию профильных преступлений в УК РФ. Диссертант последовательно отстаивает, тезис о том, что содержание объекта преступлений, предусмотренных ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, связано с нарушением именно материальных правоотношений в сфере целевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Нормы, конкурирующие с такими «классическими» преступлениями
как злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УКРФ) и превышение должностных полномочий (ст.286 УК РФ), призваны обеспечить уголовно-правовую охрану таких общественных отношений, которые, строго говоря, находятся за пределами главы 30 УК РФ. Их особенность заключается в том, что преступления, во-первых, совершаются также должностными лицами, а, во-вторых, в смежных областях общественной жизни, главным обр'азом - в экономической сфере. Конкуренция в таких условиях возникает, прежде всего, в связи со сложным характером объекта посягательств, дифференциацией на законодательном уровне основного и дополнительного объектов. Локализация изучаемой группы деяний, их обособление в частный случай предопределены сферой злоупотреблений -финансовыми отношениями. И именно эта сфера общественных отношений на самом деле является приоритетной, а сфера надлежащего отправления должностных обязанностей - дополнительной, хотя, разумеется, и весьма значительной. Автор вносит предложение о рационализации уголовно-правовой оценки основного и дополнительного объекта преступлений, предусмотренных ст.285-1 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств» и ст.285-2 УК «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов». Данные нормы из главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» следует перенести в главу 22 «Преступления против экономической деятельности».
Другие решения по оптимизации уголовно-правовых запретов на нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов связаны с устранением терминологических ошибок, допущенных законодателем, По мнению диссертанта, Уголовный кодекс при формировании бланкетных диспозиций не должен создавать новые термины, а также термины, не соответствующие «базовому» источнику, каковым в нашем случае является Бюджетный кодекс, нарушение установлений которого и влечет административную или уголовную ответственность.
Нормы Бюджетного кодекса (ст.6, "ст.289 БК РФ) являются системообразующими для соответствующих административных или уголовных запретов, что и обуславливает терминологическое соответствие, терминологическую подчиненность уголовно-правовых норм.
Диссертант также указывает на проблему оценочных категорий, применяемых законодателем при конструировании ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ. В целях дифференциации уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, восстановление органичной связи данных деяний с должностными злоуйотреблениями, а также в целях более полного учета разноуровневых и разнокачественных последствий данных деяний (которые не сводятся только к материальному вреду) часть 2 статьи 285-1 и часть 2 ст.285-2 УК РФ необходимо дополнить еще одним квалифицирующим признаком, отражающим существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организации либо охраняемых законом интересов общества или государства. В число квалифицирующих признаков рассматриваемых составов преступлений предлагается включить признак «наступления тяжких последствий», который достаточно часто используется в действующем УК. Такими последствиями целесообразно признавать: ухудшение материального положения граждан, вред их здоровью, срыв нормальной деятельности государственных и муниципальных органов и учреждений, техногенные аварии, наступление экологических катастроф в результате нецелевого расходования средств и т.д.
Как показал системный анализ, нецелевое расходование бюджетных средств в меньшем размере, чем полтора миллиона рублей, признается административным правонарушением (ст. 15.14 КоАП РФ), а то же самое деяние в отношении средств государственных внебюджетных фондов -таковым не считается. По мнению диссертанта, это обусловлено наличием пробела в административном законодательстве.' Статью 15.14 КоАП РФ предлагается дополнить частью второй, в которой следует установить, что
нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов влечет наложение административного штрафа на должностное лицо в таком же размере, как это ныне предусматривается для должностных лиц, виновных в нецелевом расходовании бюджетных средств.
Сформулированные предложения о реконструкции ст.ст.285-1, 285-2 УК РФ, ст. 15.14 КоАП РФ вынесены на защиту.
В результате проведенного правового анализа также сформулированы проблемы, подлежащие экстренному урегулированию в целях предотвращения коррупции при аккумулировании и использовании денежных средств государственными внебюджетными фондами.
Второй параграф - «Криминологические меры противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов». Противодействие нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов диссертант рассматривает как систему скоординированных международных, межгосударственных, национальных государственных и корпоративных мер, направленных на предотвращение_направления и использования их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Предупреждение нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, с точки зрения их организационных начал и принципов представлено следующим образом: ведомственный контроль за деятельностью должностных лиц получателей бюджетных средств с целью не допустить с их стороны совершения нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов; оперативно-розыскные мероприятия, направленные на недопущение нецелевого расходования бюджетных средств со стороны лиц, замышляющих совершить такое посягательство; непосредственная
деятельность по предотвращению и пресечению нецелевого расходования бюджетных .средств; раскрытие нецелевого расходования бюджетных средств, изобличение виновных в процессе расследования, обеспечение неотвратимости наказания.
Результаты исследований и анализа теоретического материала указывают на то, что в противодействии нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов существуют несколько основных групп субъектов, способных оказать профилактическое воздействие на криминальную ситуацию, складывающуюся в данном секторе бюджетных отношений: руководители Федеральных органов исполнительной власти; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы местного самоуправления, являющиеся распорядителями бюджетных средств; Счётная палата РФ; Министерство финансов РФ; Федеральное казначейство РФ; Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору; Главное контрольное Управление Президента РФ; Генеральная прокуратура РФ; Министерство внутренних дел РФ; Федеральная служба безопасности РФ. На основании анализа нормативных актов, устанавливающих компетенцию данных субъектов, в диссертации сформулированы наиболее эффективные приемы их деятельности, направленные на предупреждение преступлений,' предусмотренных ст.ст. 285-1, 285-2 УК РФ. Счётная палата РФ, как ; основной субъект, в своей деятельности должна переходить от традиционных финансовых проверок к аудиту эффективности, т.е. к выработке упреждающих, прогнозных оценок результативности использования властью выделенных ей парламентом средств с точки зрения решения приоритетных национальных задач.
К специальным предупредительным мерам диссертант относит выработку методов оценки рациональности бюджетных расходов и внедрение индикаторов результативности затратности государственных средств; внедрение практики прозрачности финансовых потоков и публичной
отчетности использования бюджетных средств, закрепление контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: денежные средства выделяются в строгой зависимости от результатов их работы; завершение формирования механизма, препятствующего принятию законодательных и иных нормативных правовых актов без учета их последствий для бюджетной системы. Очевидно, что принятие необеспеченных финансовыми средствами решений создает условия для различного рода должностных злоупотреблений на различных уровнях.
В заключении в обобщенном виде изложены основные выводы и предложения по ключевым направлениям исследования.
Основные положения диссертационного исследования изложены автором в следующих научных публикациях:
1. Казаков А.Я. Объективные признаки нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Черные дыры в российском законодательстве. 2006. № 4. 0,4 п.л.
2. Казаков А.Я. Проблемы совершенствования, уголовного законодательства и практики его применения в сфере нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Черные дыры в российском законодательстве. 2007. № 2. 0,5 п.л.
3. Казаков А.Я. Криминологические меры противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Сборник научных трудов аспирантов и соискателей юридического факультета МГПУ. М., 2007. 0,5 п.л.
200_ г. Формат 60x84 1/16 ~ Заказ № 'I _ Печ. л.
Подписано в печать «_»
Тираж 80 экз.__
Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России
* ? я ? 75
¿UU7500349
2007500349
