АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление и местное управление в государствах - участниках Содружества Независимых Государств»
_ На правах рукописи
ЧИХЛАДЗЕ ЛЕВАН ТЕЙМУРАЗОВИЧ
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ: ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
Диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
1 9 СЕН 2013
Москва 2013
005533257
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»
Научный руководитель: Еремян Виталий Владимирович
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов
Официальные оппоненты: Акмалова Альфия Азгаровна
доктор юридических наук, профессор
Глотов Сергей Александрович
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Международного юридического института
Керимов Александр Джангирович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Международного морского и речного права юридического института Московской государственной академии водного транспорта
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Московский государственный
университет им. М.В. Ломоносова»
Защита состоится «09» сентября 2013 г. в 18:00 на заседании Диссертационного совета Д 212.203.29 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат разослан, и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации «04» июля 2013 г. referat_vak@mon.gov.ru
Автореферат разослан «_» сентября 2013 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29 кандидат юридических наук, доцент
А. Р. Батяева
1.0БЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время уделяется повышенное внимание изучению местного самоуправления и местного управления в различных отраслях юридической науки. Интерес к институтам публичной власти вызван их основополагающей ролью в решении вопросов жизнеобеспечения населения и построения гражданского общества.
В условиях демократизационных процессов, начавшихся в 1990-х гг. во всех государствах-членах Содружества Независимых Государств (СНГ)1 в целом, а также в Российской Федерации, в частности, назрела необходимость проведения реформ местного самоуправления как способа оптимизации государственного управления.
За последние десятилетия в области государственного устройства в странах СНГ произошли серьезные преобразования, особенно в системе организации и функционирования органов публичной власти.
На рубеже ХХ-ХХ1 вв. в государствах Содружества были произведены реформы местного самоуправления и местного управления, в результате которых в большинстве стран СНГ сложилась новая структура, заложились тенденции дальнейшего развития важнейших институтов публичной власти.
Указанные обстоятельства предопределяют очевидную актуальность и необходимость всестороннего, и глубокого изучения всех аспектов и специфики реформирования местного самоуправления и местного управления в государствах-членах СНГ за последние десятилетия.
В представленной работе комплексно и всесторонне рассматривается динамика развития институтов местного самоуправления и местного управления в государствах постсоветского пространства. Данное диссертационное исследование позволяет глубже осмыслить специфику становления и дальнейшего развития институтов публичной власти как в Российской Федерации, так и в рамках СНГ, помогает также определить проблемы, стоящие перед их совершенствованием и перспективы развития.
За сравнительно небольшой срок их существования в научной среде регулярно появляются публикации, посвященные многочисленным проблемным аспектам организации и функционирования публичной власти в государствах Содружества.
Известно, что законодательство стран СНГ, регламентирующее функционирование институтов публичной власти, имеет много общих черт. Это обусловлено, прежде всего, общим историческим наследием, общностью избранной модели конституционного строя, однотипным объектом конституционного регулирования, динамикой государственно-политических реформ, влиянием международного конституционного процесса, международного права и общего права СНГ на конституционные преобразования.
Между тем, в силу целого ряда исторических, политических, экономических и
1 В соответствии с Соглашением «О создании Содружества Независимых Государств» от 8 декабря 1991 г., ратифицированном Постановлением Верховного Совета РСФСР «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» от 12 декабря 1991 г. № 2014-1 официальными наименованиями являются «государства-члены СНГ», «государства-участники Содружества» и «государства Содружества». Далее по тексту в качестве синонимов будут употребляться также такие термины, как «страны Содружества», «страны-участники СНГ».
иных причин, регулирование сферы публичной власти, в вышеназванных странах носит дифференцированный, а подчас и диаметрально противоположный характер. Относительное же преимущество и выделение Российской Федерации на фоне других стран Содружества вовсе не обеспечивает наиболее приемлемого для всех государств варианта решения подобных проблем. Необходимо проведение всестороннего сравнительно-правового исследования в области общественных отношений, с учетом последнего опыта и преобразований последних лет.
Динамично развивающиеся современные общественно-политические процессы в субъектах СНГ свидетельствуют о появлении новых тенденций развития политических систем важнейших элементов и государственных механизмов этих стран. В связи с этим, крайне важное значение приобретает объективное определение места и роли местного самоуправления и местного управления непосредственно в механизме осуществления публичной власти каждой отдельно взятой страны.
На отдельных исторических этапах современного периода, некоторые институты публичной власти стран-членов СНГ, дискредитировали себя в той или иной степени, продемонстрировав полную неэффективность и нежизнеспособность, что на по мнению автора, лишь сильнее актуализирует необходимость проведения заявленного сравнительно-правового исследования.
Критически углубленный анализ опыта этих государств имеет особую важность для Российской Федерации в сфере поиска наилучших механизмов регулирования, в частности сферы публичной власти. К тому же, сравнительно-правовое исследование и переосмысление теории и практики муниципализма и регионализма стран-членов СНГ, позволит по-новому взглянуть на процессы самоуправления и децентрализации, происходящие в России и в странах Содружества.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время проблематика местного самоуправления и местного управления начинает исследоваться довольно активно. Однако, в российской правовой науке эти вопросы впервые начали подниматься еще раньше, т.е. во второй половине XIX в. На сегодняшний день большой вклад в процесс становления теоретических основ государственного управления и местного самоуправления, внесли такие известные российские ученые, как И.Е. Андреевский, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Нелидов и др.
За советский период вышло множество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которых исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы научные исследования носят фундаментальный характер, оказывая влияние на современные взгляды в организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работы С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, JI.A. Велихова, В.А. Воробьева, Л.А. Григоряна, А.И. Елистратов, Т.Д. Заржевская, А.Ф. Евтихиев, O.E. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.Е. Лунева, В.А. Пертцика, И.Н. Пахомова, А.Е. Пашерстника, Ю.А. Петрова, К.Ф. Шеремета, Ц.А. Ямпольской и др. Также следует отметить коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне.
В диссертационном исследовании большое значение уделяется научным работам известных отечественных ученых-государствоведов современности, таких как: С.А. Авакьян, A.C. Автономов, И.А. Азовкин, И.А. Апебастрова, A.A. Акмалова., Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, И.В. Бабичев, Д.О. Ежевский, В.В. Еремян, Е.Т. Ешинимаева, В.Б. Евдакимов, Е.М. Забалотских, Д.Л. Златопольский, А.Б. Зеленцов, И.П. Ильинский, Ю.М. Козлов, Е.М. Ковешников, С.И. Колюшин, A.M. Кононов, А.Н. Кокотов, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, Д.А. Липинский, Г.И. Муромцев, М.В. Немытина, И.И. Овчиников, Т.Н. Михеева, Н.В. Постовой, Н.Л. Пешин, Н.Г. Старовойтов, Е.А. Сунцова, Б.А. Стародубский, Б.А. Страшун, Я.Ю. Старцев, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, С.Г. Соловьев, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, С.Е. Чанов, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, H.H. Черногор, A.A. Уваров, М.Р. Шабанов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, М.А. Штатина, O.A. Ястребов, и других авторов.
Известны также исследования зарубежных авторов:
- стран СНГ (Азербайджана, Армении, Украины, Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Крыргизии, Таджикистана, Туркмении) - труды Е.Б. Айтказинова, Л.А. Акопяна, Г.К. Балояна, М.А. Баймуратова, Т.М. Буряка, П. Болашвили, Е. Кобаса М. О. Мелкадзе, К.Т. Мухторова, А.П. Петрова, Н.В. Синельника, Н.В. Чихладзе, М.О. Хаитова;
- других стран (США, Великобритании, Германии) труды таких известных ученых как: Е. Мейер, Г.Еллинек, И. Редлих, Р. Граверт, Дж. Гиффит, Т. Бирн.
Однако, несмотря на наличие различных публикаций по проблемам развития местного самоуправления и местного управления на постсоветском пространстве, в настоящее время отсутствуют комплексные фундаментальные исследования, посвященные непосредственно сравнительно-правовому анализу институтов местного самоуправления и местного управления в странах-участниках СНГ.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное системное изучение научно-теоретической и правовой базы местного самоуправления и местного управления в государствах-членах Содружества Независимых Государств, а также критический анализ практики их организации и функционирования, с последующим сравнительно-правовым исследованием и выработкой теоретических и научно-практических рекомендаций по совершенствованию соответствующих институтов в странах СНГ и Российской Федерации.
На основе научного, нормативного и практического материала, с учетом многоаспектное™ и комплексности проблемы, для достижения указанной цели в диссертационном исследовании предполагается решить следующие основные задачи:
- изучить теоретический понятийный аппарат, произвести критический анализ различных точек зрения, встречающихся в науке конституционного и муниципального права по вопросам определения изучаемых понятий с последующим их разграничением;
- раскрыть отличительные особенности современного местного самоуправления и местного управления сложившегося на постсоветском пространстве; дать всестороннюю характеристику смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления и децентрализации местного самоуправления в государствах-
5
участниках СНГ;
- исследовать соотношение и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления государств-участников СНГ с целью выявления аспектов реальной практики институтов публичной власти, децентрализации и централизации в странах Содружества, а также выработать пути и направления совершенствования указанных взаимодействий;
- осуществить всесторонний сравнительно-правовой анализ организационных основ местного самоуправления и местного управления государств-участников СНГ на современном этапе;
исследовать процесс конституционно-правового и муниципального регулирования деятельности органов местного самоуправления и местного управления на примере ряда государств Содружества;
- раскрыть формы прямой демократии как элементов системы местного самоуправления, выявить основные методологические проблемы понятия местного (децентрализованного) управления и местного самоуправления, акцентировав внимание на их социально-правовых аспектах;
- исследовать трансформирующийся механизм традиционных форм местного самоуправления и местного управления и его роль в демократизации стран Содружества XXI века; определить роль и место ассоциаций и союзов местного самоуправления в СНГ;
- произвести сравнительно-правовое исследование законодательства государств-членов СНГ в соответствующих сферах и проанализировать основные этапы генезиса институтов публичной власти в бывших Союзных республиках, а также существующих в Российской и зарубежной конституционно-правовой науке взглядов на соответствующую проблематику;
- проанализировать полномочия органов местного самоуправления государств-участников СНГ и государственные гарантии местного самоуправления, критически рассмотреть соотношение степени централизации и децентрализации как фактора, непосредственно влияющего на реальную независимость и самоуправляемость муниципальных образований;
- изучить в сравнительно-правовом контексте виды и меры ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления государств-участников СНГ.
Объектом диссертационного исследования являются, регулируемые конституционным и муниципальным законодательством специфические правоотношения, связанные с формированием и функционированием органов местного управления и местного самоуправления. В работе проводится анализ правовых отношений, складывающихся в ряде стран-членов СНГ в процессе реализации конституционных полномочий органов самоуправления и местного управления.
Предметом диссертационного исследования является изучение специфики местного самоуправления и местного управления в странах-членах СНГ. Наиболее полное представление о предмете, особенно таком сложном и многогранном как местное самоуправление и местное управление, может дать только комплексное междисциплинарное исследование.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания. Феномен местного самоуправления исследуется в диалектическом развитии, диалектической связи с другими социальными явлениями. В работе используются социологические, системно-функциональные, системно-структурные, а также специально-правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, метод моделирования.
Социологический метод показывает суть местного самоуправления и местного управления в обществе (социуме) в аспектах статики и динамики.
Сравнительно-правовой метод позволяет показать как общие, так и частные особенности в правового регулирования в формировании статуса органов местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ. Выделяет положительные и отрицательные аспекты российских условий для правового регулирования и правоприменительной практики в исследуемой сфере. Сравнительно-правовой метод применим при исследовании местного самоуправления и местного управления, дает возможность глубоко и разностороннее проанализировать, прежде всего, национальные системы местного самоуправления и местного управления, выявляя и изучая их позитивные и негативные особенности.
В основе процесса сравнения лежат такие принципы как: сравнимости; строгого соответствия друг другу различных уровней, форм и видов элементов сравнительных систем; синхронное сравнение и асинхронное сравнение.
Метод системно-структурного, системно-функционального анализа дает возможность детального рассмотрения правовой модель местного самоуправления и местного управления в государствах постсоветского пространства, соотношения отдельных ее элементов, выявляя существующие системно-структурные связи, вскрывая сильные и слабые стороны исследуемых институтов и составляющих его элементов. Такие методы формальной логики, как описание, классификация, формулирование выводов из имеющихся посылок — позволяют охарактеризовать политико-правововые явления местного самоуправления и местного управления в их единстве и многообразии, исследуя правовые нормы, регулирующие формирование и компетенции органов местного самоуправления и местного управления.
Применение в работе метода моделирования обусловлено тем, что бы наглядно проиллюстрировать специфику конструкции, позволяющей обобщить и определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Зная свойства и признаки одной модели, можно с достаточной степенью точности судить о других.
Теоретическую и эмпирическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области основ современной государственности, вопросов демократии, правового государства, конституционного и муниципального права, идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного и муниципального управления, теории права, отраслевых юридических наук, проблем административной реформы, реформы местного самоуправления и местного управления, а также значительное количество нормативно-правовых актов на иностранном языке.
В научный оборот введены новые правовые источники, категории и оригинальные
7
монографические исследования ученых государств-участников СНГ.
В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных отечественных и зарубежных ученых-юристов, специалистов в области конституционного, муниципального, административного права, частично используя труды социологов и политологов.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что представленная работа по существу есть первое комплексное системное сравнительно-правовое исследование правового регулирования и развития местного самоуправления и местного управления на постсоветском пространстве. Диссертантом проведено исследование новелл законодательства в сфере местного самоуправления стран-участников СНГ.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в сформулированных и обоснованных теоретических положениях, разработанных и использованных в исследовании методологических подходов, а также выводов и предложений, которые выносятся на защиту:
1. Сравнительно-правовой анализ муниципального законодательства в государствах-участниках СНГ конца XX - начала XXI века, позволяет сделать вывод о том, что в муниципальной системе постсоветского пространства тем или иным образом конвергируются централизованный, децентрализованный и деконцентрированный варианты управления. Более того, на современном этапе развития муниципально-правовых отношений в странах Содружества происходит постоянное противоборство тенденций централизации и децентрализации.
2. Обобщая результаты сравнительно-правового анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ, можно констатировать, что в связи с закреплением в Конституциях и в действующем законодательстве бывших стран СССР демократических идей, концептуальных положений развития самоуправленческих начал, основанных на принципах самостоятельности, независимости и ответственности за результаты принятых решений, в этих субъектах начинает складываться особая система муниципально-управленческих отношений, которая в рамках своих публичных полномочий вычленяется из системы централизованного государственного управления.
3. Практически во всех исследованных случаях воздействия государства на местное самоуправления в странах Содружества, возникают объективные условия для конфликта интересов, так как государство априори обладает несоизмеримо большей «силой» в сравнении с любыми муниципальными образованиями. Как следствие, вполне допустимо говорить о проявлениях активно реализуемой в последние годы смешанной (гибридной) модели взаимодействия государственных и местных органов публичной власти, способствующей упрочнению взаимосвязи между ними.
4. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти являются формой выражения воли граждан как формы публичной власти, единственным источником которой является народ соответствующего государства, не характеризует местное самоуправление как власть «низового звена» в соотношении с государственной властью. При сущностном единстве государственной власти и местного самоуправления как разновидностей
8
публичной власти местное самоуправление следует рассматривать как единую в территориальных пределах государства систему публичной власти, а не разобщенную по отдельным муниципальным образованиям.
5. Диссертант обосновывает научную позицию тем, что в современных условиях управления на указанном геополитическом пространстве, после распада СССР, в обществе наметились тенденции своеобразного сочетания государственного администрирования и местного самоуправления.
В целом, неизбежность (объективность) взаимодействия государства и местного самоуправления актуализируется легитимностью последнего, регламентируется государством посредством нормативно-правового регулирования устанавливающего пределы самостоятельности местного самоуправления. Следовательно, если на базе конституции или иных специальных законов провозглашается принцип организационной обособленности органов местного самоуправления, то зависимость в рамках полномочии не вызывает сомнений.
6. Ориентиром для определения полномочий местного самоуправления служат два основных принципа — позитивный (intra vires) и негативный (ultra vires). Анализируя муниципальное законодательство государств-участников СНГ диссертант пришел к выводу, что во всех государствах бывшего СССР установлен принцип позитивного регулирования (intra vires).
7. Процесс реализации реформ местного самоуправления, начавшийся с принятия соответствующих Конституций, в дальнейшем, при их практическом воплощении в жизнь, привел к тому, что к началу XXI столетия органы местного самоуправления в большинстве этих государств, в одних случаях, стали рассматриваться как подсистема единого государственно-административного механизма (Беларусь, Казахстан). В других, как относительно самостоятельные автономные образования, самостоятельность которых отражает лишь определенную степень децентрализации управления (Армения, Кыргызия, Россия, Узбекистан, Украина).
8. Среди государств-участников СНГ наиболее четко выраженная административная (советская, вернее «квазисоветская») модель сформировалась в Республиках Казахстан и Беларусь.
Выбор термина «квазисоветская» определяется тем, что хотя указанные государства юридически и не являются «советскими», однако, в основе их государственного устройства еще сохраняются элементы советской системы управления. Речь идет о жесткой централизации публичной власти и функционировании органов местного самоуправления в системе государственной власти.
9. При сохранении элементов конституционной модели местного самоуправления в странах-участниках Содружества Независимых Государств происходит процесс постепенного огосударствления (этатизации) институтов самоорганизации населения. Иными словами, в рамках сохранения дуалистической модели определилась тенденция крена указанной теории в сторону именно «государственной» теории местного самоуправления. В любом случае, можно с большей степенью уверенностью утверждать, что в современной России и в других государствах-участниках СНГ
происходит попытка усиления роли государственной власти на уровне местного самоуправления.
10. Для всех государств-членов СНГ в вопросе нормального функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка не только правовых механизмов взаимодействия, но и воздействие государства на местное самоуправление. Следовательно, выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозигивных (взаимодействующих) и императивных (воздействующих) механизмов. Тем самым, важно найти гармоничный баланс между централизацией и децентрализацией.
11. В последние двадцать лет XX столетия в большинстве государств СНГ утвердился «административный контроль», в рамках которого решения местных (муниципальных, коммунальных) органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь в судебном порядке. Однако, административная опека сохраняются в государствах с так называемой квазисоветской системой местного самоуправления и местного управления.
12. Муниципальное законодательство государств постсоветского пространства, не исключает возможности органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Система государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и местного управления осуществляется органами исполнительной власти, прокуратуры, судами. Административный контроль прямо предусмотрен нормами муниципального законодательства государств-участников СНГ, закреплен в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.
13. В контексте сравнительно-правового анализа, необходимо подчеркнуть, что территориальная основа местного управления в целом ряде демократических стран СНГ развивается не только «вверх» с целью создания более крупных территориальных единиц, но и «вниз» - в сторону формирования более мелких. В первую очередь, это связано с решением проблем отдельных поселений: реформы по укреплению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве исследуемых стран несколько небольших поселений мо1ут входить в состав одного муниципального образования. Во-вторых, по-видимому, из-за усиления в последние десятилетия тенденции к демократизации и децентрализации возникла необходимость реального развития самоуправления на уровне отдельных поселков, общин, городских кварталов.
14. Проведенное сравнительно-правовое исследование позволяет сделать аргументированный вывод о том, что в государствах-участниках СНГ сформулированы четыре организационных уровня осуществления местного самоуправления: общинное, сельское, поселковое и городское. Во многих странах СНГ сложилась оригинальная система публичного управления, где местное самоуправление осуществляется на уровне села, общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в отдельных больших городах, не входящих в районное представительство.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук подготовлена на кафедре
10
Конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов, где было проведено ее рецензирование и обсуждение.
Результаты исследования автором доложены на научно-практических конференциях (в 2010-2012 гг.), в том числе:
- VI межвузовской научной конференции «Гуманистические основы местного самоуправления в РФ» (Московский институт экономики, менеджмента и права г. Москва, апрель 2010 г.);
- Ежегодной научно-практической конференции «Международно-правовые акты как источники муниципального права Российской Федерации» (Российский университет дружбы народов г. Москва, май 2010);
- 1-ой Всероссийской научно-практической конференции «Основные направления государственной политики в области местного самоуправления» (г. Пенза, март 2010);
- Международной научно-практической конференции «Некоторые теоретико-практические аспекты регионализации современных государств» (г. Кутаиси. Грузия, май 2010);
- Международная научная конференция «Местное самоуправление в новых реалиях модернизации общественных отношений» (Московский институт экономики, менеджмента и права г. Москва, март 2011 г.);
- Всероссийской научно-практической конференции «Децентрализация и деконцентрация власти в их взаимосвязи с местным самоуправлением» (Российский университет дружбы народов г. Москва, май 2012 г.);
- Международной научной конференции «Современные тенденции развития местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ» (Московский университет им. С.Ю. Витте г. Москва, апрель 2012 г.);
- Международной научно-практической конференции «Местные бюджеты в Российской Федерации: состояние и перспективы развития» (г. Кутаиси. Грузия, октябрь 2012).
Кроме того, основные положения исследования изложены автором в монографиях и статьях, подготовленных и опубликованных автором, прежде всего, в изданиях рекомендованных ВАК Минобрнауки Российской Федерации.
Результаты исследования внедрены в авторский учебный курс «Проблемы муниципального права государств-участников СНГ», читаемый для магистров кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит существенный вклад в теорию конституционного и муниципального права, обосновывает новые теоретико-методологические подходы к содержанию и сущности местного самоуправления и местного управления как политико-правового института и формы реализации суверенитета народа.
Практическая значимость исследования заключается в важности результатов и выводов, которые могут быть использованы в дальнейших научных разработках по проблемам функционирования органов местного самоуправления и местного управления.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих 21 параграф, заключения, библиографии. Основные выводы представлены по параграфам и в заключении. Работа выполнена в соответствии с требованиями ВАК Минобнауки России.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяется объект и предмет исследования, формулируются цели и задачи, указываются методы исследования, излагается степень научной разработанности, формулируются основные положения, выносимые на защиту, характеризуется научная новизна, теоретико-практическая значимость работы, отмечается апробация результатов диссертационного исследования.
Первая глава «Теоретические и правовые аспекты местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» посвящается анализу теоретической и правовой базы, на которой основывается местное самоуправление и местное управление государств-участников СНГ.
В первом параграфе первой главы - «Развитие теоретических представлений о местном самоуправлении и местном управлении» - критически исследуется процесс становления концепции местного самоуправления и местного управления. Утверждается, что многовековая практика реализации идей местного самоуправления в различных моделях рождает необходимость научно-мировоззренческого осмысления полученных результатов. Несомненно, каждая из доктрин по-своему определяет рациональные формы взаимозависимости и взаимодействия государства и общества с институтами местного самоуправления.
Анализируются такие основные теории местного самоуправления и местного управления как то: «свободная община»; «общественно-хозяйственная»; «государственная»; «теория дуализма». Последняя представляет собой синтез из «общественной» и «государственной» теории.
Диссертантом утверждается, что доминирующим фактором в концепции дуализма выступают элементы государственной теории местного самоуправления. Между тем, существует вероятность крена концепции дуализма в сторону огосударствления местного самоуправления, что актуально не только для современной России, но и для государств-участников СНГ.
Дуализм, по мнению диссертанта, проявляется, прежде всего, в деятельности органов местного самоуправления, базируется на сочетании собственных и государственных интересов. Это значит, что муниципальные образования в лице органов власти заинтересованы в собственном развитии. Развитие любого муниципального образования как составной части государства приводит к
формированию мощной и самодостаточной единой публичной власти.
Неопровержимым фактом, установленным посредством анализа муниципального законодательства некоторых государств-участников СНГ, является значительное вмешательство государства в местные дела.
С точки зрения автора, такой вывод обосновывается анализом правового статуса исполнительных органов местного самоуправления и территориальной организацией этих органов.
Второй параграф первой главы - «Концепция смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления» - непосредственно посвящен исследованию концепции смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления.
Формирование и развитие институтов местного самоуправления, независимо от страны, региона или исторической эпохи, традиционно испытывает на себе воздействие государства. Следовательно, построение эффективно действующей модели отношений государственной власти и местного самоуправления по-прежнему остается актуальной проблемой, как на бывшем территориальном пространстве СССР, так и во всем мире в целом. Эти республики, большинство из которых на сегодняшний день составляют Содружество Независимых Государств, отнюдь, не первые и не последние государства, ведущие активный поиск форм и методов наиболее разумного соединения интересов государства и местного сообщества.
Такого рода активизация определяется тем обстоятельством, что местное самоуправление является одной из фундаментальных основ развития современного постсоциалистического государства, «без которого невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность...». Поэтому неудивительно, что, с одной стороны, эффективная деятельность исследуемого общественного феномена в значительной мере определяется политикой государства, с другой - взаимодействием с органами государственной власти, как одной из важнейших составных частей муниципальной политики.
Следовательно, в современных условиях управления обществом на указанном геополитическом пространстве после распада СССР наметились тенденции своеобразного сочетания государственного администрирования и местного самоуправления. В целом, неизбежность (объективность) взаимодействия государства и местного самоуправления актуализируется легитимностью последнего, регламентируется посредством нормативно-правового регулирования устанавливаемого пределами самостоятельности местного самоуправления.
В основе авторской позиции понимания концепции дуализма, сформировавшейся в СНГ, лежат два подхода:
Первый подход. Местное самоуправление осуществляется в рамках собственных полномочий муниципальных органов власти, а местное управление - в пределах делегированных государством полномочий. Сравнительно-правовой подход в изучении специфики современного местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ показывает, что сочетание местного самоуправления и местного государственного управления через распределение
полномочий в муниципальных системах этих стран соответствует тенденциям развития муниципализма в современном мире.
Диссертант утверждает, что особенность современных муниципальных систем, складывающихся в тех или иных государствах, заключается во влиянии государства на муниципальные органы власти преимущественно не через своих представителей на местах, а через переданные муниципалитетам полномочия.
Так, например, в рамках англосаксонской модели местного самоуправления и местного управления отсутствует полномочный представитель центральной власти на местах. Государственная власть осуществляет наблюдение над тем, как органы местного самоуправления исполняют установленные законом полномочия. При неисполнении полномочий государство использует финансовые рычаги влияния.
Правительственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в Англии осуществляется по отраслевому принципу. Соответствующее министерство осуществляет надзор над деятельностью органов самоуправления в пределах своей компетенции. Министерство выводит контроль за пределы своей компетенции только в чрезвычайных ситуациях при решении конкретных вопросов. В рамках действия англосаксонской модели местного самоуправления муниципальные органы могут действовать только в пределах функций, разрешенных им законом. Муниципалитет рассматривается, как автономное образование, посредством которого парламент осуществляет власть, данную ему государством. Как и в Великобритании, в Соединенных Штатах считают, что местное самоуправление является правом, делегированным конкретным государственным органом.
Собственные полномочия реализуются местными органами власти по своему усмотрению в зависимости от финансовых возможностей. К ним чаще всего относятся различные виды обслуживания населения и организация его досуга. Например, коммунальное жилищное строительство, ремонт домов, создание коммунально-бытовых предприятий, организация коммунального общественного транспорта, поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения, назначение из муниципальных средств доплат к пенсиям и пособиям, организация зрелищных мероприятий, развитие художественной самодеятельности, обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек.
Таким образом, очевидным становится двойственный характер полномочий и функций муниципалитетов. В этом случае дуализм не зависит от наличия или отсутствия на местном уровне представителей государственной власти. В подтверждение данного подхода, следует иметь в виду, что на постсоветском пространстве в большинстве государств признается принцип структурной самостоятельности органов местного самоуправления от государственных органов власти (Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова, Россия). В результате получается, что между указанными уровнями публичной власти нет прямого подчинения, но, в любом случае, как было показано выше, органы местного самоуправления легитимны действовать - только в рамках нормативно установленных полномочий (inter vires -«можно лишь то, что установлено законом-»). Поэтому восприятие местного
самоуправления в контексте процесса децентрализации государственного публичного управления представляется объективной реальностью.
Второй подход. На постсоветском пространстве сохраняются государства, где местное управление осуществляется через представителей государственной власти на местах. Как следствие, органы местного самоуправления по существу включаются в систему органов государственной власти. Здесь отсутствует принцип организационной обособленности органов местного самоуправления. Данный подход характерен для государств Средней Азии - Казахстана, Кыргызии, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана. Кроме того, государственное управление местами осуществляется также и в Республике Беларусь.
По мнению диссертанта, второй подход не является популярным на постсоветском пространстве. Перманентно, в указанных государствах начинаются реформы направленные на демократизацию системы публичного управления и на увеличение сегмента влияния населения на органы публичной власти -государственной и муниципальной. В данном случае примечательны муниципальные реформы, проходящие в Армении, Беларусь, Грузии, Кыргызий, Россий, Таджикистане. Несмотря на это, приходится констатировать, что местное самоуправление является относительно децентрализованной формой государственного управления на местах. Вместе с тем, можно сделать вывод, что муниципальная доктрина стран-членов СНГ отдает приоритет общественной теории местного самоуправления.
Диссертант считает, что концепция дуализма должна строиться на принципе баланса интересов между органами государственной власти и населением территориального коллектива - основного субъекта муниципально-правовых отношений. В частности, украинские ученые весьма справедливо утверждают, что баланс интересов территориального коллектива и государства должен быть обеспечен, как при организации системы производства и воспроизводства, социальных благ, так и в процессе их потребления. Такой подход обеспечивает для членов местного сообщества, соблюдение интересов направленных на обеспечение социальной, экономической и экологической стабильности, высокого уровня комфортности жизни его членов, усиление гарантированное™ их социальной защищенности (М.А. Баймуратов, Т.М. Буряк).
Думается, что концепцию дуализма не стоит воспринимать, как нечто оправдывающее и обосновывающее централизацию управления на всех территориальных уровнях государства. Поскольку само государство в лице своих органов власти нельзя воспринимать как абсолютное зло. Ведь, согласно концепции народного суверенитета органы государственной власти и местного самоуправления представляют интересы народа. Именно это и должно являться основной идеей рассматриваемой концепции.
В третьем параграфе первой главы - «Централизация, децентрализация и деконцентрация в их взаимосвязи с местным самоуправлением и местным управлением» - исследуется централизация, децентрализация и деконцентрация во взаимосвязи с местным самоуправлением и местным управлением. Рассматриваются различные научные позиции по данной проблематике (Ж. Ведель, Г. Бребан, Р. Драго,
В.А. Васильев, Д.О. Ежевский, В.В. Еремян, Н.М Коркунов, П. Ардашев, М..А. Штатина),
Сравнительно-правовой анализ муниципального законодательства государств-участников СНГ конца XX - первого десятилетия начала XXI века, в том числе Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что в муниципальной системе этих государств тем или иным образом конвергируются централизованный, децентрализованный и деконцентрированный варианты управления. Более того, на современном этапе развития муниципально-правовых отношений на постсоветском пространстве происходит противоборство тенденций централизации и децентрализации. Наличие в масштабах государств Содружества местного самоуправления и местного управления лишнее тому подтверждение.
На постсоветском пространстве широкое распространение получила такая разновидность децентрализации, как административная децентрализация. Диссертант солидарен с научной позицией тех авторов, которые считают, что в основе данной концепции ведущая роль принадлежит исполнительной власти в вопросе установления оптимального распределения властных управленческих функции и полномочий (С.Н. Махина).
На примере таких государств, как Беларусь, Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Туркменистан, можно показать доминирующую роль исполнительных органов государственной власти в управлении местами. В этих государствах исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти фактически включаются в систему государственных органов исполнительной власти.
В четвертом параграфе первой главы - «Правовое регулирование местного самоуправления и местного управления» - изучается правовое регулирование местного самоуправления с точки зрения сравнительного правоведения в странах Содружества.
Автор констатирует, что в муниципальном законодательстве так или иначе используются формулировки Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., что связано с попытками приведения законодательных актов в соответствии с указанным основополагающим международно-правовым документом и стремлением сформировать собственную муниципальную систему, основанную на принципах децентрализации. В свою очередь, правовая интеграция связана с тем, что в Конституциях государств бывшего СССР закреплены нормы, создающие правовую базу для признания общепринятых принципов и норм международного права, а также международных договоров национальной правовой, в том числе, муниципальной системы.
В Конституциях государств СНГ правовое положение органов местного самоуправления и местного управления регулируется отельными главами или статьями (Армения, Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Кыргызия, Узбекистан, Украина, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан).
Приняты специальные законодательные акты, устанавливающие правовой статус органов местного самоуправления. Кроме того, деятельность органов местного самоуправления и местного управления регулируется актами органов законодательной и представительной власти.
В параграфе показано, что особую роль в правовом регулировании муниципально-правовых отношений играют муниципально-правовые акты. Это, как правило, уставы, решения, принятые на референдумах и собраниях граждан, акты представительных и исполнительно-распорядительных органов власти.
По сравнению с другими источниками права они характеризуются практической и индивидуализированной нагрузкой и большим разнообразием. Автор считает, что основное значение актов этого типа обусловлено двумя факторами. Первый: эти акты, требования законодательства, стоящего на более высоком уровне иерархии, сводятся непосредственно к территориальному коллективу и гражданам. Второй фактор: эти акты обеспечивают соотношение общих норм со специфическими условиями различных единиц самоуправления, использование самых подходящих для местных условий положений из арсенала альтернативных норм. Акты органов местного самоуправления являются результатом локального администрирования, и именно им принадлежит приоритет в процессе индивидуализации единиц самоуправления.
Процесс реализации реформ местного самоуправления в странах СНГ, начавшийся с принятия соответствующих Конституций, при практическом воплощении в жизнь привел к тому, что к концу XX столетия органы местного самоуправления в большинстве этих государств, в одних случаях, рассматриваются как подсистема единого государственно-административного механизма (Беларусь, Казахстан). В других, как относительно самостоятельные автономные образования, самостоятельность которых отражает определенную степень децентрализации управления (Армения, Кыргызия, Россия, Узбекистан, Украина). Однако в начале XXI века в бывших странах СССР наметилась тенденция к формированию муниципального законодательства, основанного на принципах заложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Думается, что это вызвано возрастающим желанием интеграции этих стран в европейское сообщество и возможным падением эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Вторая глава «Организационно-правовые формы муниципальной демократии в государствах-участниках Содружества Независимых Государств», непосредственно посвящена анализу специфики осуществления местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ.
Первый параграф второй главы - «Публичная власть на местном уровне как соотношение механизмов государственного управления и местного самоуправления» - посвящен анализу места и роли территориального коллектива (населения муниципального образования) в системе управления.
Представители государственной власти обходят стороной рассмотрение института местного самоуправления как независимой формации общественной власти. Государству часто указывают на то, что в современном обществе местное самоуправление является продолжением государственного механизма, что совершенно не соответствует прогрессивным ориентирам Европейской хартии. С другой стороны, нельзя утверждать, что местное самоуправление полностью отделено от государства и по степени своей независимости представляет собой « государство в государстве». Принцип местного самоуправления заключается в том, что местное самоуправление, как сложное и комплексное явление, не может принадлежать ни государственному
17
механизму, ни институтам гражданского общества, т.к. это местная народная власть, а не простая форма самоорганизации населения.
Основу такой оценки составляет тот факт, что местное самоуправление, как форма осуществления местной народной власти, характеризуется целой системой разнообразных и сложных особенностей: характер и источник публичной власти; цели и принципиальные ориентиры публичной власти; формы и методы осуществления публичной власти; система органов публичной власти.
Автор отмечает, что при осуществлении местного самоуправления источником публичной власти является территориальный коллектив, точнее, местное население, которое одновременно является субъектом местного самоуправления. В Конституциях зарубежных государств, а также государств участников СНГ, граждане, как правило, упоминаются в качестве источника местного самоуправления, в частности, в виде «территориального коллектива», то есть группы граждан, сформированной по территориальному признаку (Армения, Казахстан, Кыргызия, Россия, Узбекистан, Украина, Таджикистан). В некоторых государствах СНГ термин «население» не используется в прямом смысле, как субъект соответствующих правоотношений (Беларусь).
На Украине в нормотворческой деятельности и в науке используется термин «территориальная громада» являющийся синонимом термина «территориальный коллектив».
Диссертант утверждает, что в большинстве случаев, когда источником власти объявляется народ, Конституции связывают это непосредственно с властью, а не с государственной властью. Такой подход означает безусловное признание местного самоуправления наряду с государственной властью в рамках народной или публичной власти. В таком случае под источником государственной власти подразумевается весь народ (граждане), единство всех территориальных коллективов. Под источником местной власти - каждый, отдельно взятый территориальный коллектив (местное население). С точки зрения целей и принципиальных ориентиров публичной власти, местная власть направлена на удовлетворение местных интересов, преимущественно, решений вопросов местного значения. Целью местного самоуправления является оптимальная организация местного хозяйства и руководства им при максимальном согласовании с местными условиями, совершенствование и расширение спектра местного обслуживания, проявление и реализация местной инициативы. Отсюда следует, что осуществление местной власти основывается на сочетании общих, а не частных, индивидуальных интересов в границах территориального коллектива. Осуществление публичной власти в форме местного самоуправления объективно способствует процессу построения общегосударственной демократии.
Тем не менее, интересы государства в целом и отдельных его территорий могут (и объективно должны) не совпадать. В частности, это связанно с тем, что, несмотря ни на что, все-таки следует различать государственный и публичный интерес.
В параграфе утверждается, что в контексте критического исследования специфики публичной власти важно отметить тот факт, что государственная власть и институты самоуправления являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть «публичной властью народа». Поэтому их взаимосвязь, тем более взаимодействие -
18
очевидно и во многом оправдано. Кроме того, местное самоуправление - это децентрализованная форма государственного управления местными делами, которая обладает автономией в пределах властных полномочий, законодательно установленных или санкционированных государством.
Во втором параграфе второй главы - «Формы осуществления местного самоуправления» - содержатся утверждения о том, что форма осуществления местного самоуправления является правовым механизмом, включающим в себя комплекс специфических способов и средств, основанных на нормативно определенной юридической процедуре. Именно это свойство является основной характерной чертой формы осуществления местного самоуправления. Следует отметить, что способы и средства форм осуществления местного самоуправления, являются рычагами руководства процессом самоуправления, правила пользования, которыми определены в виде базисной юридической процедуры.
По мнению диссертанта, форма осуществления местного самоуправления обеспечивает выявление местных общих интересов, выделение их основных приоритетов и удовлетворение этих интересов. Анализируя формы осуществления местного самоуправления, диссертант предлагает классифицировать ее на пять основных групп: основополагающая, основная или постоянно действующая, вспомогательная, экстраординарная и универсальная формы.
Основополагающая форма осуществления местного самоуправления — это одноразовая организационная процедура, проведенная гражданами местного сообщества на непосредственно демократических началах. В рамках этой процедуры происходит формирование органов самоуправления. Следовательно, посредством приведения в действие основополагающей формы, на непосредственно демократических началах на местном уровне формируется определенная разновидность представительской демократии. К этому виду формы осуществления местного самоуправления относятся местные выборы.
Основная или постоянно действующая форма осуществления местного самоуправления — это деятельность, организованная органами территориального общественного или местного самоуправления на представительских демократических началах. Эта деятельность обеспечивает систематическое выполнение задач самоуправления. Основной или постоянно действующей формой осуществления местного самоуправления является деятельность органов местного самоуправления и территориальное общественное самоуправление.
Вспомогательная форма осуществления местного самоуправления - это деятельность с целью оказания публично-информационной и публично-рекомендационной помощи органам самоуправления на началах непосредственной демократии. Этот вид деятельности благоприятствует проявлению местной инициативы и помогает защищать интересы местного населения. К вспомогательной форме осуществления местного самоуправления принадлежат следующие аспекты: местный плебисцит, правотворческая инициатива группы граждан, обращение граждан к органам самоуправления.
Экстраординарная форма осуществления местного самоуправления — это процесс, организованный на демократических началах в определенных законом особых
19
случаях и по установленным правилам. Этот процесс обеспечивает обязательность принятия решений, соответствующих интересам местного общества К этой форме относится и местный референдум.
Универсальная форма осуществления местного самоуправления представляет собой систематическую деятельность, организованную принадлежащими к местному обществу гражданами на началах непосредственной демократии. Эта деятельность, основанная на установленных правилах, может обеспечивать формирование органов самоуправления, решение задач местного самоуправления, проявление местной инициативы, выявление интересов местного общества и принятие решений с учетом интересов местного общества. К этой форме относится собрание граждан - членов местного общества.
Диссертант делает вывод о том, что в границах соответствующей единицы самоуправления совокупность форм осуществления местного самоуправления создает систему местного самоуправления, основанную на принципах единения и независимости. Насколько такая система является единой, настолько в тесной органической связи находятся формы осуществления местного самоуправления. Они не только действуют совокупно, но и воздействуют друг на друга для достижения конкретных целей. С другой стороны, единство системы местного самоуправления проявляется также в назначении задач, функций и полномочий форм его осуществления.
В третьем параграфе второй главы - «Территориальная организация местного самоуправления и местного управления» - отмечается, что в государствах-участниках СНГ имеет место многоуровневое административно-территориальное деление. Так, в Армении административно-территориальными единицами являются: область, община, город, район; в Беларуси - область, район, город, поселок, село; в Грузии - община, село, поселок, город, район и автономные образования; в Казахстане - область, город, район, село, поселок (аул); в Киргизии - область, район, город, поселок (аил); в Узбекистане - область, район, город, поселок, кишлак, аул, Республика Каракалпакстан; на Украине - область, район, город, поселок, село, Автономная республика Крым.
Диссертант полагает, что, во многих государствах-участниках СНГ сложилась система публичного управления, где местное самоуправление осуществляется на уровне села, общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в отдельных больших городах, не входящих в районное представительство (Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызия, Украина, Узбекистан, Таджикистан). Соответственно, влияние органов государственной власти в районах и в больших городах больше, чем в остальных муниципальных образованиях.
Таким образом, в государствах-участниках СНГ закрепляется четыре организационных уровня осуществления местного самоуправления - общинное, сельское, поселковое и городское. При этом под общиной (муниципалитетом) подразумевается общность населения и административно-территориальная единица, в которой жители общины непосредственно или через посредничество, установленное законом выборных органов, осуществляют местное самоуправление.
В четвертом параграфе третьей главы - «Структура и формы деятельности местных представительных органов» - анализируется правовой статус представительных органов местного самоуправления.
Анализ муниципального законодательства стран-членов СНГ показал, что местное самоуправление здесь осуществляют исключительно выборные представительные органы власти. Тем самым, муниципальный совет эта основная форма представительства местного сообщества.
Так, например, в Республике Армения с целью реализации народной власти и решения муниципальных задач в общине избираются органы местного самоуправления - авагани. В Республике Беларусь система местного самоуправления состоит из местных советов депутатов и органов территориального общественного самоуправления, под которыми, в свою очередь, подразумеваются советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты. В Республике Казахстан представительным органом населения на территории района, города, поселка, аула является маслихат; кроме этого, по смыслу конституционных положений местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В Киргизской Республике систему органов местного самоуправления образуют: 1) местные кенеши (аильные, городские, районные) - представительные органы самоуправления; 2) аил окмоту, мэрии городов - исполнительные органы местного самоуправления. В Республике Узбекистан органами местного самоуправления являются советы народных депутатов, возглавляемые хокимами. Представительным органом местного самоуправления на Украине являются советы (сельские, поселковые, городские, областные и районные советы).
Представительный орган, являющийся важнейшей частью муниципального управления, как правило, избирается путем прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы (Армения, Азербайджан, Казахстан, Кыргызия, Россия, Украина, Узбекистан, Таджикистан).
Во всех государствах-участниках СНГ от числа жителей конкретной административно-территориальной единицы зависит количественный состав местного совета.
В пределах своей компетенции местные представительные органы государств-участников СНГ могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными. Постоянные комитеты формируются сразу после избрания совета, временные - по мере необходимости для решения каких-то определенных задач.
Анализ правового статуса муниципальных советов бывших государств СССР позволяет сделать вывод о том, что элементы децентрализации присутствуют даже в тех государствах, где местное самоуправление выступает явной подсистемой единого государственно-административного механизма (Беларусь, Казахстан).
В пятом параграфе второй главы - «Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти» - анализируется правовой статус исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и местного управления.
По мнению диссертанта, государство преимущественно оказывает воздействие на органы местного самоуправления, именно через исполнительно-распорядительные органы центральной власти. Тем самым по отношению к Европейским государствам и государства-участников СНГ можно говорить об административной децентрализации. Последнее лишний раз подтверждает то, что в современном мире чистых децентрализованных моделей не бывает. Таким образом, в странах-участниках СНГ формируется административная модель местного самоуправления, где исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления испытывают на себе непосредственное влияние исполнительных органов государственной власти. Как следствие, исполнительный орган местного самоуправления может выполнять определенные функции государственной администрации, особенно на низовом уровне (Азербайджан, Беларусь, Узбекистан, Казахстан, Таджикистан, Украина). В диссертации, однако, обращается внимание на то, что исполнительный орган занимает двойственное положение. С одной стороны, он рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой - как низовое звено, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел (реализации на соответствующей территории общегосударственных нормативных актов, обеспечения порядка и безопасности, регистрации актов гражданского состояния, выдача различных разовых разрешений и т.д.).
Характерной особенностью некоторых государств-участников СНГ (Беларусь, Казахстан) является включение исполнительных органов местного самоуправления в систему исполнительных органов государственной власти. В данном случае органы местного самоуправления являются составной частью системы органов государственной власти. Последнее, по мнению диссертанта, свидетельствует о разных подходах в формировании и функционировании органов местного самоуправления. Выявление таких различий является ярким примером тенденции огосударствления местного самоуправления на постсоветском пространстве. Можно предположить, что со временем в системе местного самоуправления может произойти превалирование органов местного управления над органами местного самоуправления.
В Азербайджане, Узбекистане, Казахстане, Таджикистане, Кыргызии, в Украине сформировалась смешанная система местного самоуправления, где на уровне области, района, города действуют органы государственной власти на местах, а местное самоуправление осуществляется как прямыми, так и представительными формами реализации народовластия.
Таким образом, для нормального функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка не только правового механизма их взаимодействия, но воздействия государства на местное самоуправление. Следовательно, выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозитивных (взаимодействие) и императивных (воздействие) механизмов. Тем самым, главная проблема при осуществлении любых реформ местного самоуправления на бывшем постсоветском пространстве является нахождение гармоничного баланса между централизацией и децентрализацией.
Диссертант констатирует; на сегодняшний день в муниципальных системах государств-участников СНГ, скорее наблюдается дисбаланс, нежели баланс во
22
взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления, что все-таки отрицательно влияет на развития демократических принципов в этих государствах.
В шестом параграфе второй главы - «Формы прямой демократии как элементы системы местного самоуправления» - анализируется непосредственно демократия как фундаментальный (системообразующий) институт конституционного и муниципального права всех стран-членов СНГ.
Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении стран Содружества представляют собой не простую совокупность, а целостную систему, так как им присущи все качества последней: единство и внутренняя дифференциация.
В государствах - участниках СНГ можно выделить следующие формы непосредственной демократии: 1) местный референдум; 2) местные выборы; 3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; Сход граждан; Правотворческая инициатива граждан; Территориальное общественное самоуправление; Публичные слушания; Собрание граждан; Конференция граждан (собрание делегатов); Опрос граждан; Обращение граждан в органы местного самоуправления.
Во всех государствах СНГ местное самоуправление, как составляющая часть демократии, требует обязательного набора политических институтов, включая выборность должностных лиц, гарантии свободы и честности избранных процедур, свободу выражения мнения, альтернативные источники информации, автономию ассоциаций, соблюдение всеобщих гражданских прав.
Третья глава «Компетенция органов местного самоуправления и местного управления государств-участников Содружества Независимых Государств» представляет собой правовое исследование проблемы разграничения и реализации полномочий между уровнями публичной власти.
Первый параграф третьей главы — «Понятие и структура компетенции органов местного самоуправления и местного управления» - содержит исследование компетенции местного самоуправления и управления закрепленной в нормативных актах государств постсоветского пространства.
В муниципальном законодательстве стран СНГ устанавливается компетенция органов местного самоуправления, в рамках которой происходит функционирование последних. Посредством компетенции законодатель устанавливает объем возможного и не возможного поведения субъектов муниципально-правовых отношений, а так же сферу их деятельности. Безусловно, понимание структуры компетенции является сложной задачей, поскольку существуют множество научных позиций, объясняющих специфику этого правового феномена
На современном постсоветском пространстве широкое теоретическое осмысление данная проблема получила в работах Грузинских, Российских, Украинских, Таджикских ученых-государстоведов (М.А. Баймуратов, Т.М. Буряк, В.Б. Баженова, В.И. Васильев, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, К.Т. Мухторов, О.Н. Мелкадзе, Н.В. Чихладзе, Л.Т. Чихладзе И.И. Овчинников, Н.И. Черкасов и др).
По мнению диссертанта, компетенция местного самоуправления представляет собой комплексную правовую категорию, которая объединяет в себе единство сфер управления, прав и обязанностей (полномочии) местного самоуправления и функции.
В параграфе на примере государств-участников СНГ, обосновывается, что при определении компетенции органов местного самоуправления нельзя не обратить внимание на функцию, как производный (вторичный) элемент компетенции. Функция -это воздействие на объект, в соответствии с которым достигаются поставленные перед субъектом цели и задачи. Иными словами, в компетенции можно найти тесную связь между полномочиями (как этот субъект осуществляет воздействие, то есть какие он имеет права и обязанности), предметами ведения (в какой сфере субъект может осуществлять воздействие) и функцией (направление такого воздействия). Следуя такой формуле в любой компетенции органов местного самоуправления и местного управления можно обнаружить все три тесно взаимосвязанных элемента.
Анализируя муниципальное законодательство субъектов Содрежества, некоторые ученые-государсгвоведы справедливо отмечают то, что компетенция часто устанавливается методом перечисления функции (И.И. Овчиников).
Так, например, на Украине среди функций местного управления можно указать управление коммунальной собственностью и местными финансами; обеспечение развития соответствующей территории; удовлетворение потребностей населения в услугах; обеспечение участия населения в решении местных дел; охрану общественного порядка, обеспечение законности на подведомственной территории.
Национальное законодательство многих современных государств, в том числе и государств-участников СНГ к предметам ведения как составной части компетенции местного самоуправления относит: 1) вопросы местного значения; 2) делегированные полномочия (Армения, Азербайджан, Грузия, Российская Федерация, Украина). Примечательно, что в некоторых государствах постсоветского пространства нет прямого указания на собственные и делегированные полномочия (Беларусь, Кыргызия, Узбекистан, Казахстан).
Первая группа вопросов является собственной компетенцией местного самоуправления. В ее структуре обычно выделяют обязательные и добровольные (факультативные) полномочия местного самоуправления.
Перечень вопросов местного значения в каждом, отдельно взятом случае отличается однообразием. Дело в том, что при определении схожих функций каждого государства всегда учитываются одни и те же факторы: местные традиции и особенности, формы государственного устройства и правления, государственный режим, финансово-экономические возможности государства и местного самоуправления. В это же время, вопросы местного значения, связанные с повседневной деятельностью территориального коллектива, являются сферой, умением оптимально и эффективно регулировать которую, несомненно, обладает система органов местного самоуправления в случае, если урегулирование этих вопросов окажется в центре внимания повседневной работы единицы самоуправления. Конкретный спектр вопросов местного значения определяется актами действующего законодательства, в некоторых случаях - конституцией. Вопросы местного значения являются основной, первостепенной и неотъемлемой составной частью правления
24
местного самоуправления и определяет границу, разделяющую независимость и полномочия местного самоуправления с суверенитетом государства.
Вторая группа полномочий является делегированной (порученной государством) компетенцией местного самоуправления.
Их передача, как правило, формулируется законодательными актами, а их реализация происходит под контролем государства. Осуществление делегированных полномочий, в отличие от вопросов местного значения, опирается на специально переданную государством финансово-материальную базу.
Диссертант констатирует, что такая модель компетенции практический воспринята муниципальным законодательством государств-участников СНГ.
В муниципальном законодательстве стран СНГ довольно часто встречается такие вопросы местного значения как: планирование (Армения, Россия, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан); образование (Армения, Азербайджан, Украина, Узбекистан, Таджикистан); предоставление социальных услуг (Армения, Казахстан, Россия, Таджикистан, Украина); предоставление услуг в сфере здравоохранения (Армения, Азербайджан, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан); водоснабжение, энергоснабжение, общественный транспорт (Беларусь, Украина, Казахстан Таджикистан, Узбекистан, Туркмения); поддержка в экономическом развитии (Армения, Беларусь, Россия, Украина).
В Беларуси и государствах Средней Азии приоритетным для органов местного самоуправления являются вопросы социально-экономического развития муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление местных налогов. В указанном регионе наиболее четко встает проблема разграничения вопросов государственного и местного значения. Это связанно с иерархической централизацией, которая проявляется при воздействии государственных органов власти на органы местного самоуправления. Следовательно, регулирующие функции принадлежат центральным органам власти, а организационные - органам местного самоуправления и местного государственного управления.
Полномочия местного самоуправления покрывают всю сферу его правления и обуславливают правовой характер всей этой деятельности. В юридической науке общий термин «полномочие» толкуется, как единство двух компонентов - прав и обязанностей. По мнению диссертанта, полномочия местного самоуправления - это комплекс прав, данных территориальному коллективу и/или органам местного самоуправления, и возложенных на них обязательств, которые необходимы для осуществления задач и функций местного самоуправления в его единице.
Естественно, что данное понятие не смешивает права с обязанностями. Право, в рамках установленных норм, дает органу местного самоуправления возможность выбора при решении соответствующего вопроса А обязанность, в согласовании с системой соответствующих норм, однозначно ограничивает орган местного самоуправления, т.к. строго регламентирует процесс принятия решений.
Ориентиром для определения полномочий местного самоуправления служат два основных принципа — позитивный (intra vires) и негативный (ultra vires). Принцип позитивного регулирования используется в США, в Великобритании и в других имеющих англо-саксонскую модель местного правления странах. В рамках этого
25
принципа установление полномочий местного самоуправления происходит путем подробной детализации. В результате, у местного самоуправления есть право только на те полномочия, которые предусмотрены законом. В противном случае действия органа местного самоуправления могут посчитать превышением полномочий, т.е. незаконными действиями.
В странах континентального права доминирует принцип негативного регулирования, в соответствии с которым органы местного самоуправления имеют право осуществлять любые полномочия, если они не прямо запрещены законом. В этом случае фронт полномочий местного самоуправления значительно расширяется, а для правления государственных органов остается оставшееся за этими границами все остальное поле компетенции.
Анализируя муниципальное законодательство государств-участников СНГ диссертант пришел к выводу, что во всех государствах бывшего СССР установлен принцип позитивного регулирования (intra vires). Диссертант считает, что наличие данного принцип лишнее доказательство тенденции огосударствления местного самоуправления. Иными словами, как и в государствах, англосаксонской муниципальной системой, местное самоуправление на постсоветском пространстве это полномочие парламента.
Второй параграф третьей главы - «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления» - нацелен на понимание проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Диссертант считает, что для поддержания единства публичной власти в Российской Федерации и в других государствах-участниках СНГ возникает острая необходимость рационального разграничения компетенции в сфере местного самоуправления. Именно данный процесс порождает наибольшее число проблем, тесно связанных как со взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления разного уровня между собой.
В параграфе отстаивается авторская научная позиция о том, что в Российской Федерации и в других государствах-участниках СНГ проблема четкого разграничения между вопросами «государственного» и «местного» значения все еще не решена, что не позволяет однозначно дифференцировать публичные полномочия по их реализации.
Проблема в том, что все вопросы, которые должны решаться на местном уровне, законодателем отнесены к «вопросам местного значения». С одной стороны, это вполне логично, поскольку они действительно имеют отношение к обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, с другой - подавляющее большинство этих вопросов принципиально не могут являться чисто местными, поскольку их содержание говорит об общегосударственном (национальном) значении. Соответственно, при наличии ограниченной местной базы финансирования не могут или не в полной мере могут обеспечиваться муниципальными органами власти, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на качестве предоставляемых муниципальных услуг.
К таким, по сути своей, имеющим значение общенационального, а не только муниципального уровня, можно отнести достаточно большой перечень так называемых «вопросов местного значения». Например, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне; защите населения и территории от чрезвычайных ситуации природного и технического характера; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуации; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных формирований; участие в профилактике терроризма и экстремизма.
По мнению автора, в основу взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления должен быть положен принцип предельно четкого разграничения функции и полномочий. Каждый уровень публичной власти должен иметь строго определенную сферу предметов ведения и полномочий, ресурсы для решения вопросов, в нее входящих, и должен нести ответственность за недобросовестную реализацию конкретных задач.
Необходимо систематизировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах в форме инкорпорации. Такими документами могут стать свод законов или свод законодательства - инкорпоративные формы систематизации, в котором должны закрепляться предметы ведения и полномочия местного самоуправления во всех сферах их жизнедеятельности.
Диссертант отмечает, что в государствах-участниках СНГ наметилась тенденция смешивания собственно вопросов местного и государственного значения, что в свою очередь, приводит к отсутствию их четкого законодательного разграничения. Безусловно (как это было показано выше на примере Российской Федерации), такой отрицательный дуализм осложняет эффективное функционирование органов муниципальной власти, поскольку реализация полномочий чисто государственного значения является непосильной ношей для финансово слабо развитых муниципальных образований.
В целом следует отметить, что разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в большинстве государств-участников СНГ строится по модели централизации государственных функций. При этом, довольно сложно выделить сугубо местные функции, поскольку многие из них, выполняемые органами местного самоуправления, вытекают из задач, поставленных центральной властью. Реализуемые органами местного самоуправления полномочия имеют местное значение лишь в том плане, что они осуществляются на конкретной территории соответствующими ее субъектами. Такое разграничение должно строиться по модели децентрализации государственных функций, а не путем выделения полномочий органов местного самоуправления из системы полномочий государственных органов. В связи с этим, для многих государств-участников СНГ, особенно среднеазиатских республик особо актуальной является проблема развития концепции децентрализации государственной власти и, тем самым, проведение законодательной реформы по предмету разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Третий параграф третьей главы - «Делегирование органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» - раскрывает проблема делегирования органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
По мнению диссертанта, объективный характер государственной поддержки становлению местного самоуправления, а, следовательно, и его компетенции обусловлен следующими факторами:
а) государство делегирует на уровень местного самоуправления такие общественные отношения, без которых невозможно оперативно и эффективно управлять конкретной территорией. Тем самым получается, что критерии реальной управляемости территории, на которой функционируют территориальные коллективы, является изначально определяющим фактором государственно-правового содействия становлению местного самоуправления;
в) следует обратить внимание на то, что в процессе взаимоотношений государства и местного самоуправления, в результате их изначально антагонистической природы объективно происходит дисбаланс в их взаимоотношениях. Последнее может привести к противостоянию друг другу. Для того, что бы такого не случилось, либо устанавливаются четкие пределы управляемости государственными органами соответствующей территории, либо увеличивается роль и значение в процессе управления, населения муниципального образования (территориального коллектива). Тем самым возникает механизм «вмешательства» широких масс в выработку и принятие управленческих решений.
Диссертант утверждает, что на постсоветском пространстве наметилась тенденция установления органами государственной власти четких приделов функционирования органов местного самоуправления, что, безусловно, характеризует эти государства как относительно централизованные поскольку элементы децентрализации сохраняются.
Диссертант солидаризирует с точками зрения ученых-государствоведов которые утверждают, что целесообразность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения (А.Н. Кубарков, Н.В. Кузнецова).
Тем самым, делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решать ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. В России и других государствах-участниках СНГ складывается система местного самоуправления, которая, одновременно, является и уровнем публичной власти, и механизмом реализации государственных задач. По мнению автора, это лишний раз доказывает практическую значимость концепции дуализма.
К этим задачам, в частности, можно отнести следующее: содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества; обеспечение участия населения в осуществлении властных полномочий; повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отельных граждан; осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами
принятия и осуществления управленческих решений, реализация задач местного значения.
В настоящее время в мировой практике (государства-участники СНГ здесь не исключение из правил) наблюдается тенденция к увеличению государственных полномочии осуществляемых органами местного самоуправления.
Диссертант считает, что для государств-участников СНГ актуальная задача необходимости проведения ревизии государственных полномочий, осуществляемых (реально, не декларативно) органами местного самоуправления. Критерием такого «отбора» должно быть выявление эффективности (и целесообразности) исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Критерием такого «отбора» должно быть выявление эффективности (и целесообразности) исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Следующим алгоритмом могло бы стать детальное определение потребностей органов местного самоуправления, в объемах финансирования делегированных им государственных полномочий. Соответствующий анализ следовало бы провести на долгосрочную перспективу с целью обнаружения основных тенденций изменения расходов на выполнение тех или иных полномочий в сторону их увеличения либо уменьшения с учетом уровня инфляции. На основании этих действий составить перспективный план финансирования государственных полномочий, реализуемых органами местного самоуправления. Думается, что все это должно обеспечиваться четко налаженным механизмом взаимной ответственности.
Во всех странах СНГ требует более детального исследования вопрос о разработке института «совместного ведения» органов государственной власти и местного самоуправления как способа более тесного (кооперационного) сопряжения деятельности этих органов при сохранении их взаимной конституционно установленной самостоятельности. Кроме того, для государств постсоветского пространства степень необходимого воздействия государственной власти на местное самоуправление оценивается по-разному. Необходимым и оправданным в современных условиях развития местного самоуправления является увеличение такого воздействия. Государство должно устанавливать и обеспечивать основные параметры организации и функционирования местного самоуправления, а так же одновременно реализовывать гарантии его развития.
Глава четвертая «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» посвящена исследованию вопросов специфики, механизмов, форм и моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
В первом параграфе четвертой главы - «Механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» утверждается, что для функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка правового механизма их взаимодействия.
С точки зрения системного анализа взаимодействия различных участников политических отношений, внутри структуры публичного управления следует отметить, что система - это, прежде всего, совокупность отношений между субъектами, не просто
29
связей и взаимосвязей, а именно отношений, которые в свою очередь выражаются в их активном взаимодействии между собой. Следовательно, органы государственной власти и местного самоуправления должны действовать между собой через определенные законом механизмы.
Диссертант утверждает, что отсутствие механизма «эффективного взаимодействия между различными уровнями власти» может привести к внутри системному дисбалансу и как следствие этого распаду системы.
По мнению диссертанта, необходимо признать, что выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозитивных и императивных механизмов. Думается, что преобладание (доминирование) императивного метода в регулировании правовых отношений между государством (государственной властью) и местным самоуправлением (муниципальной властью) может негативно сказаться на развитии в таком государстве гражданского общества и институтов народовластия. Тем не менее, «разумная централизация» допустима (и нередко целесообразна) по определению, поскольку часть конкретных правоотношений не может не строиться на основе властеподчинения. Здесь, прежде всего, речь идет об исполнении органами местного самоуправления делегированных государством полномочий.
Высказанное замечание, весьма наглядно иллюстрирует тот факт, что поддержка местного самоуправления является одним из важнейших, приоритетных алгоритмов государственной политики в сфере укрепления институтов публичной власти. На практике, подобное сотрудничество достигается путем информирования друг друга о планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а координации - путем согласования планов, действий государственных органов и их структурных подразделений ради решения общих задач. Для осуществления указанных функций государство и местное самоуправление создают специальные согласительные и координационные комиссии.
С точки зрения сравнительного правоведения, в целях выявления отрицательных и положительных тенденции в механизме взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных государствах, автор проанализировал опыт Великобритании и Франции. Тем самым можно констатировать, что в зарубежных государствах, в системе государственной исполнительной власти функционируют органы, которые отвечают за развитие местного самоуправления в контексте общей политики государства. В данном случае речь идет о так называемой «министерской деконцентрации». Процессы деконцентрации, понимаемые как распределение функций между различными органами одного звена или как передача значительных властных полномочий государственным служащим, представляющим центральную власть на местах, характерны для многих современных европейских государств и, по существу, подчеркивают ведущую роль исполнительно-распорядительных органов в системе управления. Такая же система взаимоотношении сложилась и в государствах-участниках СНГ.
Автор констатирует, что если местное самоуправление представляет собой один из важнейших системообразующих элементов конституционного строя на постсоветском пространстве, то государство, с учетом данного фактора, должно
30
строить общенациональную муниципальную политику и тем самым искать конкретные формы взаимодействия с местным самоуправлением (населением, гражданским обществом).
Второй параграф четвертой главы - «Модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти)»
раскрывает специфику взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
Автор утверждает, что по мере усложнения системы взаимодействия между государством и местным самоуправлением возникают проблемы выработки оптимальной (и de jure, и de facto) организации взаимоотношений между ними. Следовательно, становится необходимым критический анализ «потенциальных» режимов их функционирования, а также модели, то есть системы, отображающей определенную группу свойств.
На наш взгляд, наиболее удачной классификацией моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления является классификация, предложенная H.JI. Пешиным, который выделяет административную, децентрализованную и дуалистические модели.
В основе административной модели лежит принцип прямого подчинения органов местного самоуправления органам государственной власти. Ярким примером данной модели является так называемая «советская система» местного управления (самоуправления), по-прежнему действующая в КНР, КНДР, на Кубе.
Среди всех государств-участников СНГ наиболее четко выраженная административная (советская, вернее «квазисоветская») модель сложилась в Республике Казахстан и Республике Беларусь.
Выбор термина «квазисоветская» определяется тем обстоятельством, что хотя, данные государства юридический не являются «советскими», однако в основе их государственного устройства еще сохраняются элементы советской системы управления. Речь идет о жесткой централизации публичной власти и функционирование органов местного самоуправления в системе государственной власти.
Децентрализованная система (так сказать в «чистом виде») в основе которой лежит «модель партнерства», теоретически обоснованная в XIX веке в работах Дж. Ст. Милля, в современном мире практически отсутствует. Модель партнерства рассматривает отношения между органами государственной и муниципальной публичной власти как отношения между равноправными «субъектами» (товарищами, партнерами), имеющими общие цели и задачи.
Идеализм в децентрализованной («партнерской») модели местного самоуправления выражается в том, что отношения между государственными и муниципальными органами публичной власти преимущественно выстраиваются по формуле власти и подчинения, тем самым, вряд ли можно говорить о сотрудничестве в полном смысле этого слова, поскольку последние объективно не могут обладать равными правами и обязанностями. Кроме того, взаимоотношения между институтами публичной власти разного статуса регламентируются законами и подзаконными
актами, а не договорами и соглашениями, поэтому деятельность муниципальных органов власти во всех случаях является подзаконной.
Безусловно, принцип децентрализации, который выражается в передаче (делегировании) государством прав на принятие решений местным органам публичной власти сохраняется в муниципальных системах, как европейских государствах, так и государствах-участниках СНГ.
Необходимо сказать, что административная и децентрализованная модель исходят из противоположных критериев. Поэтому возникает мысль о возможности создания усредненной («смешанной», гибридной) модели. В этой связи, большинство зарубежных исследователей, рассматривая данные концепции, подчеркивают, что каждая из них достаточно абстрактна, а потому они носят во- многом полярный характер.
По мнению автора в государствах-участниках СНГ сложилась дуалистическая (административно-децентрализованная) модель взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, что было показано в предыдущих параграфах диссертации.
В третьем параграфе четвертой главы - «Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» автор утверждает, что с понятием «формы взаимодействия» тесно связано другое понятие - «методы воздействия». Дается определение методов воздействия.
Между формами и методами воздействия существует прямая связь, поскольку методы управления выражаются в различных формах, а форма, в свою очередь, выступает внешним выражением методов управления.
Мировой практикой взаимодействия государства и местного самоуправления выработаны разнообразные формы такого взаимодействия. В заключительном документе X съезда «Лиги местных автономий», проходившем в апреле 1989 года в Перуджи, сформулированы предложения по реформированию местного самоуправления, в числе которых можно выделить следующие:
- учреждение Национальной постоянной конференции областных и местных властей;
- учреждение в парламенте и областных советах постоянных органов, которые должны рассматривать все законодательные мероприятия в отношении областей и муниципалитетов на предмет их соответствия конституционным положениям;
- принятие закона о финансовой автономии провинции и коммун.
В муниципально-правовых актах государствах-участниках СНГ встречаются такие формы взаимодействия, как: наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных, совместных рабочих групп; направление предложений и обращений органам государственной власти; отчеты органов местного самоуправления перед органами государственной власти об исполнении местных бюджетов; обмен информацией; право законодательной инициативы представительных органов муниципальных образований в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации; совместное финансирование и проведение различных мероприятий.
32
Характер взаимодействия может быть различным и не всегда подразумевает равную активность взаимодействующих сторон.
Четвертый параграф четвертой главы - «Государственные гарантии местного самоуправления» посвящен изучению роли и значению в развитии гарантии местного самоуправления и местного управления.
В параграфе утверждается, что вопросы, касающиеся установления действенных правовых гарантий местного самоуправления на постсоветском пространстве в настоящее время приобретают особую значимость. Это связано с тем, что, несмотря на размежевание институтов государственной власти и местного самоуправления, самостоятельность последнего реально нуждается в обеспечении и защите со стороны государства. В то же время на всех этапах исторического развития государств-участников СНГ органы государственной власти стремились ограничить независимость местного самоуправления, что, в свою очередь, являлось и по сей день остается тенденцией. В связи с этим, безусловно, то, что местное самоуправление должно быть гарантировано государством через закон.
Тем самым, становление местного самоуправления в государствах-участниках СНГ сегодня - одна из трудных задач обновления государственности и проведения политической реформы. Безусловно, на всем постсоветском пространстве происходит ломка старых правовых стереотипов и возникновение новых институтов муниципального права, призванных комплексно решать назревшие проблемы местного самоуправления. На пути этого процесса возникает целый ряд таких препятствий, как экономических, финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных, политических (падение доверия населения к институтам публичной власти и централизация муниципальной власти).
Процесс реформирования публичной власти на местном уровне на основе принципов децентрализации и самоуправления растянулся на десятки лет. Следовательно, на сегодняшний день в государствах бывшего советского пространства процесс реформирования местного самоуправления еще далек от завершения.
Думается, что для предотвращения возможных неблагоприятных последствий административных и муниципальных реформ в большинстве государств-участников СНГ на конституционно-правовом уровне устанавливаются различные гарантии демократического развития государства, в том числе и гарантии местного самоуправления (Армения, Азербайджан, Россия, Украина).
В диссертации дается и анализируется система государственных гарантии местного самоуправления. А именно, раскрывается смысл и значение таких гарантии как: экономических; политических; духовных; законодательно-нормативных гарантий; гарантии организационной независимости; гарантии самостоятельного решения вопросов местного значения; судебные гарантии; гарантии территориального коллектива на выражение его воли; кадровые гарантии; гарантии стандартного качества обслуживания.
В пятой главе «Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» рассматривается специфика правовой категории «ответственность» применимой в муниципальном праве.
В первом параграфе пятой главы - «Общая характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления» дается характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Анализируется проблема выделения муниципально-правовой ответственности среди других традиционных видов ответственности. Решается вопрос о степени целесообразности, необходимости и допустимости расширения перечня традиционных видов юридической ответственности. За основу классификации юридической ответственности берется самостоятельность отрасли права. В данном случае научная позиция автора корреспондирует с высказанной в теории права мнением о том, что так или иначе, все возможные классификации видов ответственности по особенностям состава (без вины, в конституционном праве и др.), по степени признания (традиционные, нетрадиционные), по характеру санкций (карательные или штрафные и правовосстановительные), по характеру направленности (позитивные и негативные) получили развитие на базе отраслей права (Сунцова Е.А.).
На настоящее время муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности получила признание в отечественной юридической науке, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций и других научных работ (И.А. Алексеев, М.С. Долгополова, С.Г. Соловьев, Е.С. Шугрина).
В специальных законах некоторых государств бывшего СССР встречается термин «под свою ответственность» (Грузия, Россия, Украина). В данном случае научный интерес вызывает термин «ответственность» по отношению к населению муниципального образования. При изучении местного самоуправления, как правило, акцентируется внимание на субъектный состав муниципально-правовых отношений, природу, цели и задачи местного самоуправления, основы местного самоуправления, правовой статус органов местного самоуправления, вопросы местного значения, взаимодействия государственных и муниципальных органов власти. Однако, термин «под свою ответственность» остается не рассмотренным.
Безусловно, данный термин является новым для государств-участников СНГ, однако в мировой практике свое закрепление он получил в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года. Так, например, в ст. 3 Хартии говорится, что «под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления».
Диссертант обращает внимание на то, что в указанной дефинитивной норме акцент делается на ответственность органов местного самоуправления, тогда как в специальных законах государств постсоветского пространства на ответственность население муниципального образования.
Второй параграф пятой главы — «Понятие и основание муниципально-правовой ответственности» непосредственно посвящен анализу понятия и основанию наступления муниципально-правовой ответственности.
В науке муниципального права весьма распространенной является точка зрения о наличии муниципально-правовой ответственности (И.Н. Забалотских, H.JI. Пешин, Костюков А.Н., Г.Н. Чеботарев, H.H. Черногор Е.С. Шугрина и др). Считается, что муниципальная ответственность наступает перед населением муниципального образования (H.JI. Пешин, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина, А.Н. Костьков). По существу указанные авторы отграничивают муниципально-правовую ответственность от других видов юридической ответственности по критерию стороны правоотношения. В данном случае стороной правоотношения является население конкретной территориальной единицы. Именно это обстоятельство подчеркивает специфику муниципально-правовой отвественности
В диссертации анализируются классификации видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так например, по характеру выражаемых интересов выделяется публичная и частная ответственность; в зависимости от отрасли права — конституционная, административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, Мунципально-правовая ответственность; в зависимости от характера санкций — позитивная и негативная; по направленности санкций — регулятивная и охранительная; в зависимости от инстанции ответственности — ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами.
Диссертант рассматривает основные направления изучения муниципально-правовой ответственности, получившие отражение в специальной литературе. В работе особое внимание уделяется изучению муниципально-правовой ответственности как комплексного института (Е.В. Измайлова, И.А. Алексеев, B.C. Кашо, И.Ю. Лупенко, Н.В. Постовой). Комплексность муниципально-правовой ответственности выражается в объединении различных правовых норм регулирующих местное самоуправления. Подтверждение данной точки зрения можно найти, в положениях действующих законов Российской Федерации (п. 2 ст. 4 Земельного кодекса Российской Федерации; ст. 5 Трудового кодекса Российской Федерации; ч. 7 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации; ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В данном параграфе диссертант обосновывает научную позицию о том, что главные критерии, отличающие публично-правовую ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются в том, что, во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности и, во-вторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти -гражданином, народом, населением.
В третьем параграфе пятой главы — «Виды ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления» виды рассматриваются через призму отраслевых норм действующего законодательства, и конкретизируются применимо к муниципальной ответственности.
Учитывая то обстоятельство, что юридическая ответственность находит свое закрепление в правовых нормах, обладающих отраслевой принадлежностью, в диссертации рассматриваются виды ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления через призму отраслевых норм действующего законодательства.
В диссертации показано, что к субъектам муниципально-правовой ответственности могут применяться все известные виды юридической ответственности: конституционно-правовая; административная; уголовная; гражданско-правовая; материальная; дисциплинарная; мунципально-правовая.
Таким образом, анализ различных правовых позиций по вопросу специфики муниципально-правовой ответственности позволяет выделить следующие виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: 1) конституционно-правовую; 2) административную; 3) уголовную; 4) муниципально-правовую; 5) гражданско-правовую; 6) дисциплинарную.
В диссертации анализируются все указанные виды юридической ответственности.
В четвертом параграфе пятой главы «Государственный контроль над местным самоуправлением» с позиции сравнительного правоведения анализируется специфика государственного контроля над местным самоуправлением в государствах-участниках СНГ, а также в европейских государствах.
В системе форм и методов в практике отношений центральной власти с органами местного самоуправления, наряду с делегированием полномочий, важное место занимает государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления. В государствах-участниках СНГ. В мировой практике, как и в целом на постсоветском пространстве система государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и местного управления осуществляется органами исполнительной власти, прокуратуры, судами.
В государствах-участниках СНГ административный контроль прямо предусмотрен нормами муниципального законодательства, где он закрепляется в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления (Азербайджан, Армения, Беларусь, Россия, Кыргызия, Казахстан, Узбекистан, Украина).
Следует констатировать, что с одной стороны, объектом контроля может быть правовой акт, а с другой стороны - действие органа местного самоуправления в пределах или за пределами правового акта. Таким образом, по отношению к местному самоуправлению по тематическому признаку различают государственный контроль над правовыми актами и отдельно над деятельностью официальных лиц и органов. Для учреждений государственного контроля интерес могут представлять факты несоответствия законам правовых актов местного самоуправления, действия или бездействие его органов.
Анализ зарубежной практики показывает, что исполнительная власть в лице правительство осуществляет преимущественный государственный контроль через министерства, губернатора, префекта и др (Франция, Италия, Испания).
На постсоветском пространстве, преимущественно в среднеазиатских республиках - государствах бывшего СССР существует система отраслевых центральных исполнительных органов, которые обеспечивают проведение единой государственной политики в порученной им сфере деятельности.
Преимущественно в государствах-участниках СНГ контролю подлежат делегированные государствам органам местного самоуправления полномочия. Виду того, что они составляют значительную часть полномочии как таковых, то и контроль
36
за их соблюдением и регламентация ответственности за их не соблюдение приобретают в этих государствах большое значение.
Спектр используемых санкций в результате государственного контроля над органами местного самоуправления достаточно широк. В отдельных странах законодательство в случае выявления нарушений предполагает: освобождение от должности чиновников муниципальной администрации и муниципальных служб; наложение обязательства возместить причиненный ущерб путем наложения штрафа на должностных лиц и органы местного самоуправления; признание актов местного самоуправления потерявшими силу и приостановление их действия; временная передача их определенных, неэксклюзивных полномочий государственным агентам.
Самой радикальной мерой является приостановление деятельности представительских и других органов местного самоуправления вплоть до их роспуска. В этом случае до выборов в муниципальные советы или до возобновления ее деятельности в данных единицах самоуправления осуществляется прямое государственное управление экстренно назначенным правительственным агентом (Российская Федерация, Беларусь, Украина).
Говоря о механизмах контроля, необходимо иметь в виду, что кроме внешнего контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц осуществляется, в том числе, и внутренний контроль, отнесенный к компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления. В систему такой формы (вида) контроля, прежде всего, входит финансовый контроль представительного органа муниципального образования (Азербайджан, Грузия, Российская Федерация).
Муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетным органом в форме контрольного или экспертно-аналитического мероприятия. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.
В Армении в отношении бюджетной и финансово-экономической деятельности руководителя общины и совета общины осуществляется финансовый надзор в порядке и случаях, предусмотренных Законом Республики Армения от 24 июня 1997 года «О бюджетной системе». Так, например, в Армении парламентский контроль за деятельностью муниципальных органов власти преимущественно осуществляется в бюджетной сфере местного самоуправления. Такая проверка расходования бюджетных средств актуализируется тем, что в большей мере доходная часть местного бюджета муниципального образования состоит из ассигнований, выделенных из государственного бюджета Здесь реализуется финансовый контроль, частью которого наряду с правительством является Национальное собрание Республики Армения.
Развитие финансово-бюджетного контроля над местным самоуправлением обусловлено тем фактором, что финансовую базу единицы самоуправления составляют не только ее собственные доходы, но и выделенные из государственного бюджета
средства. К расходу этих средств и эффективности их использования государство не может оставаться равнодушным.
Широкое распространение в государствах-участниках СНГ получил судебный контроль над деятельностью муниципальных органов власти. Если центральные органы власти считает, что орган местного самоуправления не исполняет свои обязанности надлежащим образом и есть основания запретить некоторые действия этого органа или обязать его совершить определенные действия, то для принятия соответствующего решения она может обратиться в суд. Суды при рассмотрении конкретных дел имеют право дать разъяснения в связи с актами органов местного самоуправления или признать их несоответствующими законам. Контроль над деятельностью органов местного самоуправления суды осуществляют не только на основании исков государственных органов и агентов центральной власти, но и по заявлениям и жалобам граждан. Несмотря на это в процессе осуществления судебного контроля над местным самоуправлением решающее значение придается не столько активности граждан, сколько активности государственных учреждений.
Автор делает вывод о том, что для всех государств-членов СНГ в вопросе нормального функционирования единой системы публичной власти, состоящей из государственных и муниципальных органов, важна выработка не только правового механизма их взаимодействия, но воздействия государства на местное самоуправление. Следовательно, выстраивание реально действующей модели публичной власти должно базироваться на сочетании диспозитивных (взаимодействие) и императивных (воздействие) механизмов.
В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные теоретические выводы.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ АВТОРОМ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:
Монографии:
1. Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление в Грузии: традиции и опыт. Монография. - M.: NOTA BENE, 2005. 140 с. (8 п.л).
2. Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление в истории России. Традиции и современность // Государство, право и местное самоуправление в России: история и современность: Монография. Колл. авторов. Под общ. ред. Дорохова Н.И. -М.: МИЭМП, 2006. С. 352-433. (5 п.л.).
3. Чихладзе Л.Т. Очерки истории местного самоуправления и регионального управления в России: Монография. - Сергиев Посад: СПГИ, 2008. 110 с. (7 п.л).
4. Чихладзе Л.Т. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления: теория и современная практика. - Сергиев Посад: СПГИ, 2009. 146 с. (8 п.л.).
5. Чихладзе Л.Т., Еремян В.В. Публичная власть как механизм взаимодействия государственных органов и местного самоуправления. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2012. 187 с. (11 п.л).
Публикации в рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
6. Чихладзе JI.T. Концепция смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления // Вестник Московского университета МВД России. -2011. № 7. С. 109114 (0,3. п.л).
7. Чихладзе Л.Т.Местное самоуправление как одна из форм публичной власти в России // Вестник Московского университета МВД России. -2011. № 8. С. 122-127 (0,3. пл.).
8. Чихладзе JI.T. Концептуальные основы российской модели местного самоуправления // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 11. С. 106-113(0,8 п.л)
9. Чихладзе Л.Т. Механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления // Вестник Московского университета МВД России. 2011. №12. С.157-161 (0,3. п.л.)
10. Чихладзе Л.Т. Теоретико-правовые аспекты соотношения местного самоуправления и местного управления // Вестник Московского университета МВД России. -2012. № 4. С.58-63 (0,4. п.л)
11. Чихладзе Л.Т. Разграничение предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 5. С.42-46 (0,3. п.л.)
12. Чихладзе Л.Т. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти) // Вестник Российского университета дружбы народов. - 2012. № 3. С. 65-74. (0,6. п.л.).
13. Чихладзе Л.Т. «Советская» модель организации местного управления// Вестник Университета МВД России. № 10. 2012. С. 54-59. (0,3. п.л.).
14. Чихладзе Л.Т. Административная децентрализация в контексте особенностей организации местного самоуправления зарубежных стран // Вестник Университета МВД России. № 1. 2013. С.45-49. (0,3. п.л).
15. Чихладзе Л.Т. Особенности организации местного самоуправления и местного управлении в государствах-участниках СНГ на современном этапе // Вестник Университета МВД России. № 2.2013 С. 92-96 (0,3. п.л.).
16. Чихладзе Л.Т., Балоян Г.К. Конституционные основы государственного контроля органами местного самоуправления в Республике Армения // Конституционное и муниципальное право. № 1. 2013. С. 77-80.(0,3 п.л.)
17. Чихладзе Л.Т. Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти в государствах-участниках СНГ // Вестник Университета МВД России. № 5. 2013. С. 92-96.(0,3 п.л.).
Публикации в иных источниках:
18. Чихладзе Л.Т. Специфика управления Восточной Грузией (Политико-правовой аспект заключения манифеста 12 сентября 1801 г.) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия юридические науки. 2000. № 1. С. 112-114. (0,2 пл.).
19. Чихладзе JI.Т. Некоторые аспекты управления в восточной Грузии в начале XIX в. // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия юридические науки. 2000. № 2. С. 197-201. (0,3 п.л).
20. Чихладзе Л.Т., Джакели Л.Т.Международная правосубъектность субъектов федерации: конституционно-правовой аспект // Право и образование. 2001.№ 1. С.43-46. (0,2 пл.).
21. Чихладзе Л.Т. Сильные регионы как основа целостности Грузии // «Независимая газета» 02.08.2001. С. 8.
22. Чихладзе Л.Т. Грузия: нелегкий путь к единству государства // «Независимая газета» 22.08.2001. С. 15.
23. Чихладзе Л.Т. К вопросу введения унифицированной системы местного управления в Восточной Грузии в первой половине XIX века // Право и политика 2002. №3. С.137-143 (0,4 п.л.)
24. Чихладзе Л.Т. Грузия и международный опыт территориальной организации государств//Право и политика. 2002. №4. С. 13-18. (0,4 п.л.).
25. Чихладзе Л.Т. Пережиточные формы общинного самоуправления в Грузии в XIX в. // Политика и право. 2002. №7. С. 108-119 (0,8 п.л.).
26. Чихладзе Л.Т. Особенности реформ земского самоуправления в России второй половины XIX века и их влияние на генезис местного самоуправления Грузии // Право и политик. -2003. №4. С. 122-132. (0,8 п.л).
27. Чихладзе Л.Т. Развитие местного управления в Грузии в советский период // Право и политика. 2003. №5. С.47-58. (0,8 п.л).
28. Чихладзе Л.Т. Муниципальная история Грузии (К постановке проблемы) // Политика и общество. -2004. №1. С.69-84. (1 п.л.).
29. Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление в зарубежных странах: концептуальный взгляд со стороны // Право и политика. - 2004. №7. С.56-63 (0,5 п.л.).
30. Чихладзе Л.Т. Проблемы генезиса местного самоуправления и местного управления Грузии на современном этапе // Право и политика -2004. №8. С.21-26. (0,3 п.л.).
31. Чихладзе Л.Т. Вопросы становления и развития местного самоуправления и местного управления в Грузии // Сборник научных трудов. Выпуск 2. Под. ред. д.э.н. проф. И.Н. Шапкина. М: МИЭМП. 2004. С. 291-302 (0,7 п.л.).
32. Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление зарубежных стран и государств-участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ. Монография. М.: NOTA BENE, 2005. 143 с. (9 п.л.).
33. Чихладзе Л.Т. Организация местного самоуправления и местного управления в административно-территориальных единицах стран современного мира // Политика и общество. 2005. №4. С.23-42.
34. Чихладзе Л.Т. Содружество Независимых Государств: состояние и перспективы будущего развития // Экономико-правовое развитие современной России: Сб. науч. трудов. Выпуск 4. / Под ред. д.э.н., проф И.Н.Шапкин. М.: 2006. С. 219-228 (0,6 п.л.).
35. Чихладзе Л.Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и политика. Часть 1. 2005. № 12; Часть 2. 2006 №1. С.30-44 (0,9 п.л.).
36. Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: МИЭМП, 2006. 250 с. (15 п.л.).
37. Чихладзе Л.Т. Конституционное регулирование экономических отношений (зарубежный опыт) // Научный вестник юридического факультета. Сборник научных трудов. 1У-Й выпуск. /Под научной редакцией к.ю.н., профессора И.И. Столярова. М.: МИЭМП, 2007. С. 48-56 (0,5 п.л).
38. Чихладзе Л.Т. Правовые основы местного самоуправления в зарубежных странах // Современные проблемы экономики и политики, права и психологии, образования и науки // Сборник научных статьей МИЭПП. Част 1. -М.: МИЭПП, 2007. С. 108-117 (0,6 п.л.).
39. Чихладзе Л.Т. Соотношение местного самоуправления и местного управления в муниципальном законодательстве Республики Армения: сравнительно-правовой анализ. // Политика и общество. Часть 1. 2007. №9. С. 51-57 (0,4 п.л); Часть 2. 2007. №10. С. 35-41 (0,4 п.л.).
40. Чихладзе Л.Т. Исторические особенности становления местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. -2008. № 1. С.4-13 (0,6 п.л).
41. Чихладзе Л.Т., Бабаева Ю.Г. Конституционно-правой статус религиозных объединений // Политика и общество. 2008. №11. С. 36-49 (0,9 п.л).
42. Чихладзе Л.Т. Институты непосредственной и представительной демократий в системе местного самоуправления // Экономико-правовое развитие России. Сборник научных трудов. Выпуск 7. / под общ. ред И.Н. Шапкина. М.: МИЭМП, 2009. С. 248258 (0,7 п.л).
43. Чихладзе Л.Т. Личная жизнь и право на получение информации (зарубежный опыт) // Тенденции экономического развития России в современных условиях. Выпуск № 1.: Сборник научных трудов -Краснодар: Филиал НОУ ВПО «МИЭМП» а г. Краснодаре, 2010. С. 136-144 (0,5 п.л.).
44. Чихладзе Л.Т. Муниципальное право России. Электронный учебник. М.: МИЭМП, 2008. 300 с. (18 п.л.).
45. Чихладзе Л.Т. Конституционное (государственное) право зарубежных
стран. — Ростов н/Д: Феникс, 2008. 344 с. (21 п.л.).
46. Чихладзе Л.Т. Конституционное (государственное) право зарубежных стран,-М.: МИЭМП, 2009. 488 с. (30 п.л).
47. Чихладзе Л.Т. Муниципальное право России: Учебник. М.: МИЭМП, 2011. 430 с. (27 п.л).
48. Чихладзе Л.Т., Дорохов Н.И. Важные страницы истории мирового конституционализма. - М.: «Университетская книга», 2011. 100 с. (6 п.л).
49. Чихладзе Л.Т. Теория государства и права: учебное пособие. - М.: РХТУ им Д.И. Менделеева, 2011. 142 с. (9 п.л).
50. Еремян В.В., Ежевский Д.О., Ешинимаева-Шагдарова Е.Т., Чихлалзе JI.T. Муниципальное право зарубежных государств: Учебное пособие. М.: НОУ «МИЭМП», 2011. С. 3-80. (5 п.л).
51. Чихладзе JI.T. Муниципальное право России: Учебное пособие. -Сергиев Посад, СПГИ, 2011. 174 с. (И п.л.).
52. Чихладзе JI.T. (в соавторстве) Конституционное право России. М.: ЮНИТИ ДАНА. 2013. С. 461-474. (0,9 п.л.).
Материалы международных и всероссийских научно-практических конференции:
53. Чихладзе JI.T. Гуманистические основы местного самоуправления в РФ. Материалы VI межвузовской научной конференции // сост. В.Т. Горбачев, Е.В. Дмитриев, Е.И. Полякова, В.А. Пататуров, Е.И. Тимина. М.: МИЭМП, 2010. С. 162-165 (0,2 п.л).
54. Чихладзе JI.T. Международно-правовые акты как источники муниципального права Российской Федерации // Материалы ежегодной научно-практической конференции. Москва, 10-11 апреля 2009 г. / Под ред. А.Я. Капустина, Ф.Р. Ананидзе. -М.: РУДН, 2010.
55. Чихладзе JI.T. Основные направления государственной политики в области местного самоуправления // Региональные особенности рыночных социально— экономических систем (структур) и их правовое обеспечение: материалы 1-ой всероссийской научно-практической конференции. Март 2010 г. / Под. Ред О.С. Кошевого -Пенза. МИЭМП в г. Пенза. РИО МИЭМП, 2010. С. 47-49 (0,2 п.л.).
56. Чихладзе JI.T. Местное самоуправление в новых реалиях модернизации общественных отношений // Образование-экономика-право: процессы трансформации и критерии эффективности / Материалы VII Международная научная конференция / Отв. Ред.: проф., д.э.н. В.Е. Бочков. М.:ИЭМП, 2011. С. 100-105. (0,3 п.л.).
57. Чихладзе JI.T. Некоторые теоретико-практические аспекты регионализации современных государств // Сборник трудов Международной Научно-Практической Конференции "Регионализация, современные региональные экономические и социальные процессы", Кутаиси, 1-2 мая. Издательство "Инновация", Тбилиси, 2010. С. 393-398 (0,4 п.л.).
58. Чихладзе JI.T. Децентрализация и деконцентрация власти в их взаимосвязи с местным самоуправлением // Актуальные проблемы права XXI веке: Сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. -М.: РУДН, 2012. С. 136-140. (0,2 пл.).
59. Чихладзе JI.T. Современные тенденции развития местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ // Образование, экономика, права в современном информационном обществе. Часть И. / Материалы VIII Международной научной конференции / Отв. ред: А.В. Семенов, Ю.С. Руденко. - М.: НОУ ВПО «МУ им. С.В. Витте», 2012. С. 200-203 (0,2 п.л.).
60. Чихладзе JI.T. Местные бюджеты в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Сборник трудов международной научно-практической конференции «Проблемы устойчивого развития экономики: реальность и перспективы» Грузия, г. Кутаиси, 20-21 октября 2012 г. 185-186. (0,1 п.л).
Формат 60x84/16. Тираж: 100 экз. Усл. п.л. 2,5 Отпечатано в типографии «ЭкоПринт» заказ №853 02.09.2013 г.
Чихладзе Леван Теймуразович
Местное самоуправление и местное управление в государствах-участниках Содружества Независимых Государств: Теория, практика и тенденции развития
Работа посвящена исследованию специфики реформирования местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в условиях, начавшихся в 1990-х гг. процессов демократизации политического режима во всех государствах бывшего СССР в целом и в Российской Федерации в частности, стала очевидной необходимость реформы местного самоуправления как способа оптимизации государственного управления. Диссертантом проведено исследование новелл законодательства в сфере местного самоуправления стран СНГ.
В представленной работе комплексно и всесторонне рассматривается динамика развития институтов местного самоуправления и местного управления на постсоветском пространстве.
Практическая значимость диссертации обусловлена содержащимися в работе выводами и практическими рекомендациями, которые могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также соответствующими органами государственной власти стран-членов СНГ.
Chikhladze Levan Teymurazovich
Local self-government and local government in the member states of the Commonwealth of Independent States: Theory, practice and development tendencies
The dissertation is devoted to research of specifics of reforming of local self-government and local government in the state-participants of the Commonwealth of Independent States.
Relevance of a subject of dissertation research is caused by that that in the conditions of the processes which have begun in the 1990th of democratization of a political regime in all states of the former USSR as a whole and in the Russian Federation in particular, became reform of local government obvious need as way of optimization of public administration. The author of dissertation conducted research of short stories of the legislation in the sphere of local government of CIS countries.
In the presented scientific work dynamics of development of institutes of local self-government and local government on the former Soviet Union is in a complex and comprehensively considered.
The practical importance of the thesis is caused by conclusions containing in this scientific work and practical recommendations which can find practical application in lawmaking and law-enforcement activity of federal public authorities, public authorities of subjects of the Russian Federation and as appropriate authorities of the government of member countries of the CIS.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Местное самоуправление и местное управление в государствах - участниках Содружества Независимых Государств»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов»
На правах рукописи
05201351587
Чихладзе Леван Теймуразович
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ГОСУДАРСТВАХ — УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ: ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант: д.ю.н., профессор В.В. Еремян
Москва-2013
СОДЕРЖАНИЕ
Введение............................................................................4
Глава 1. Теоретические и правовые аспекты местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств..........................................23
1.1. Развитие теоретических представлений о местном самоуправлении и местном управлении............................................23
1.2. Концепция смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления...........................................................................41
1.3. Централизация, децентрализация и концентрация в их взаимосвязь с местным самоуправлением и местным управлением.........60
1.4. Правовое регулирование местного самоуправления и местного управления.................................................................................69
Глава 2. Организационно-правовые формы муниципальной демократии в государствах-участниках Содружества Независимых Государств................................................................................85
2.1. Публичная власть на местном уровне как соотношение механизмов государственного управления и местного самоуправления.....................85
2.2. Формы осуществления местного самоуправления..................107
2.3. Территориальная организация местного самоуправления и местного управления...................................................................112
2.4. Структура и формы деятельности местных представительных органов....................................................................................141
2.5. Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти......................................................................................153
2.6. Формы прямой демократии как элементы системы местного самоуправления..........................................................................171
Глава 3. Компетенция органов местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств»..........................................................190
3.1. Понятие и структура компетенции органов местного самоуправления и местного управления»..........................................190
3.2. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления............................211
3.3. Делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий».......................................................228
Глава 4. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств............................................................255
4.1. Механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления............................................................255
4.2. Модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти).........................................264
4.3. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления............................................................286
4.4. Государственные гарантии местного самоуправления...........294
Глава 5. Ответственность должностных лиц и органов местного
самоуправления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств...............................................................................315
5.1. Общая характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления......................................315
5.2.Понятие и основание муниципально-правовой ответственности..321
5.3. Виды ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления...........................................................................328
5.4. Государственный контроль над местным самоуправлением.......346
Заключение.......................................................................363
Библиография....................................................................375
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время изучению вопросов, связанных со становлением местного самоуправления в государствах-странах СНГ1 и во всём мире, уделяется повышенное внимание. Интерес к институтам публичной власти после распада СССР вызван необходимостью построения новых форм взаимодействия центральных и местных властей с целью создания гражданского общества, повышения благосостояния и качества жизнеобеспечения общества.
Теоретические основы развития местного самоуправления и управления - сложная и спорная проблема, требующая решения.
В условиях начавшегося в 1990-х годах реформирования политических систем в государствах-членах Содружества Независимых Государств (СНГ) в целом, и в Российской Федерации в частности, возникла также необходимость реформирования системы местного самоуправления с целью совершенствования внутригосударственного устройства.
В этом плане интенсификация работы в развитии местного самоуправления и управления в странах СНГ становится весьма актуальной. Теоретические и практические проблемы в свете их дальнейшего решения ведут к неминуемому сближению указанных аспектов в правовом пространстве.
За последние десятилетия в области государственного устройства стран-членов СНГ произошли крупные преобразования, особенно в системе организации и функционирования властей. Реорганизация принципов организации и деятельности управленческих органов связана с
' В соответствии с Соглашением «О создании Содружества Независимых Государств» от 8 декабря 1991 г., ратифицированном Постановлением Верховного Совета РСФСР «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» от 12 декабря 1991 г. № 2014-1 официальными наименованиями являются «государства-члены СНГ», «государства-участники Содружества» и «государства Содружества». Далее по тексту в качестве синонимов будут употребляться также такие термины, как «страны Содружества», «страны-участники СНГ».
необходимостью адаптации управления к быстро меняющимся условиям и потребностям современности, проведением принципиально отличной политики государственного управления в каждой из рассматриваемых стран.
В начале XXI века на территории СНГ осуществлены крупномасштабные реформы государственного устройства и местного самоуправления и управления. В результате преобразований в большинстве государств Содружества сложилась новая форма взаимодействия между государственными, региональными и местными властными структурами.
С учетом весьма схожих процессов, протекающих в государствах Европейского Сообщества, представляются весьма актуальным и востребованным исследование вопросов теоретического обоснования и научного осмысления муниципальных преобразований, имеющих место в СНГ.
В представленной работе комплексно и всесторонне рассматривается динамика' развития институтов местного самоуправления и местного управления в государствах-членах СНГ в сравнительном аспекте по отношению к соответствующим проблемам, существующим в западноевропейских и развивающихся странах и решаемым там.
Проведённые исследования позволяют углубить знания, осознать специфику организационного развития и функционирования правовых сообществ как на территории Российской Федерации, так и в рамках СНГ, определить проблемы, вопросы совершенствования и перспективы развития.
Институты публичной власти в странах-участниках Содружества располагают достаточно обширной и разнообразной нормативно-правовой базой. За сравнительно небольшой срок их существования в научной литературе регулярно появлялись и появляются публикации, посвященные многочисленным проблемным аспектам организации и функционирования публичной власти в государствах Содружества.
Вместе с тем, анализ практической деятельности органов местного
самоуправления и местного управления в исследуемых государствах
5
указывает на то, что существующие в странах Содружества соответствующие системы являются недостаточно эффективными и действенными, что, естественно, позволяет выделить ряд проблем теоретического и практического характера, возникающих в процессе деятельности местного самоуправления и местного управления.
Законодательство стран СНГ, регламентирующее функционирование институтов публичной власти, имеет много общих черт. Это обусловлено, прежде всего, общим историческим наследием, общностью избранной модели конституционного строя, однотипным объектом конституционного регулирования, динамикой государственно-политических реформ, влиянием международного конституционного процесса, международного права и общего права СНГ на конституционные преобразования.
Однако в силу целого ряда исторических, политических, экономических и иных причин, регулирование сферы публичной власти в этих странах носит дифференцированный, а подчас и диаметрально противоположный характер. Вместе с тем относительное выделение Российской Федерации на фоне других стран Содружества вовсе не обеспечивает наиболее приемлемого для всех государств варианта решения подобных проблем. В связи с этим представляется необходимым проведение всестороннего сравнительно-правового исследования в сфере общественных отношений с учетом последнего опыта преобразований.
В настоящее время механизмы управления в ряде европейских и азиатских государств претерпевают существенные изменения во всех сферах общественно-политической жизни. Обусловленные реорганизацией властных структур и становлением институтов местного самоуправления, гражданского общества, расширением международной интеграции и другими объективными факторами они совершенствуются под влиянием и давлением мировой общественности.
В период проведения фундаментальных преобразований в
общественно-политической жизни необходимо разработать методы
6
объективной оценки происходящих событий, методологически и теоретически обосновать протекающие процессы, проанализировать изменения в системе управления территориями и входящими в них территориальными единицами.
Стремительно развивающиеся современные общественно-политические процессы в государствах СНГ свидетельствуют о появлении принципиально новых направлений развития политических систем и государственных механизмов в этих странах.
В связи с этим, крайне важное значение приобретает объективное определение места и роли местного самоуправления и местного управления непосредственно в механизме осуществления публичной власти в каждой отдельной стране. Правовое урегулирование ряда сфер общественных отношений в этих странах все еще носит незавершенный и не всегда продуманный характер.
На отдельных исторических этапах новейшего периода, некоторые институты публичной власти в странах-участниках СНГ в той или иной степени дискредитировали себя, продемонстрировав полную неэффективность и нежизнеспособность, что, на наш взгляд, лишь еще больше актуализирует необходимость проведения заявленного сравнительно-правового исследования.
В государствах СНГ институты местного управления и местного самоуправления имеют многовековую традицию, уходящую глубоко своими корнями в общинную демократию и территориальное управление проживавших на их территории народностей.
Анализ генезиса институтов местного самоуправления и местного управления позволяет выявить и более детально рассмотреть истоки ряда негативных тенденций в муниципальном развитии стран-членов СНГ. Позитивные же моменты муниципально-правовых концепций в юридической практике каждой из этих стран нашли свое отражение в теории и практике современного самоуправления.
Критически углубленный анализ опыта этих государств имеет особое значение для Российской Федерации в поисках оптимальных механизмов регулирования сферы публичной власти.
Более того, сравнительно-правовое исследование и переосмысление теории и практики муниципализма и регионализма стран-членов СНГ, позволило по-новому взглянуть на процессы самоуправления и децентрализации, происходящие в России и в странах Содружества.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время проблематика публичной власти, местного самоуправления и местного управления начинает исследоваться достаточно активно. Подобная ситуация обусловлена исключительно значимой ролью институтов публичной власти в России, СНГ и странах «ближнего зарубежья». Однако в российской правовой науке эти вопросы впервые начали подниматься еще во второй половине XIX века. В данный период большой вклад в процесс становления теоретических основ государственного управления и местного самоуправления, внесли такие известные российские ученые, как И.Е. Андреевский, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Нелидов и др.
В советский период вышло большое количество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которого исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы фундаментальные научные исследования, несомненно, оказали влияние на современные взгляды об организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работы С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, В.А. Воробьева, Л.А. Григоряна, А.И. Елистратова, А.Ф. Евтихиева, O.E. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.Е. Лунева, В.А. Пертцика, И.Н. Пахомова, А.Е. Пашерстника, Ю.А. Петрова, К.Ф. Шеремета, Ц.А. Ямпольской и др. Также издавались
коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне.
В диссертационном исследовании трудно переоценить значение научных работ известных отечественных ученых-государствоведов современности, таких как: С.А. Авакьян, A.C. Автономов, И.А. Азовкин, И.А. Алебастрова, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Д.О. Ежевский, В.В. Еремян, Е.Т. Ешинимаева, Д.Л. Златопольский, И.П. Ильинский, Ю.М. Козлов, Е.М. Ковешников, С.И. Колюшин, A.M. Кононов, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Н.Г. Старовойтов, Б.А. Стародубский, Б.А. Страшун, В.В. Таболин, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, С.Е. Чанов, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, М.Р. Шабанов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие авторы.
Известны также исследования зарубежных авторов:
- стран СНГ (Азербайджана, Армении, Украины, Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Крыргизии, Таджикистана, Туркмении) - Е.Б. Айтказинова, Л.А. Акопяна, Г.К. Балояна, М.А. Баймуратова, Т.М. Буряка, П. Болашвили, Кобаса М., О. Мелкадзе, К.Т. Мухторова, А.П. Петрова, Н.В. Синельника, Н.В. Чихладзе, М.О. Хаитова;
- других стран (США, Великобритании, Германии) - Е. Мейера, Г.Еллинека, И. Редлиха, Р. Граверта, Дж. Гиффита, Т. Бирна.
Однако несмотря на наличие различных публикаций по проблемам развития местного самоуправления и местного управления на постсоветском пространстве, в настоящее время комплексные фундаментальные исследования, посвященные непосредственно сравнительно-правовому анализу институтов местного самоуправления и местного управления в странах-участниках СНГ, отсутствуют.
Целью диссертационного исследования является комплексное
системное изучение научно-теоретической и правовой базы институтов
публичной власти в государствах-членах Содружества Независимых
Государств, а также критический анализ практики их организации и
9
функционирования, с последующим сравнительно-правовым исследованием и выработкой теоретических и научно-практических рекомендаций по совершенствованию соответствующих институтов в странах СНГ в целом и в Российской Федерации в частности.
На основе научного, нормативного и практического материала, с учетом многоаспектности и комплексности исследуемой проблемы, для достижения указанной цели в диссертационном исследовании предполагается решить следующие основные задачи:
- изучить теоретический понятийный аппарат исследуемой области знаний, произвести критический анализ точек зрения различных ученых по вопросам определения изучаемых понятий с последующим их разграничением;
- раскрыть отличительные теоретические и практические черты и особенности современного местного самоуправления и местного управления, сложившегося на постсоветском пространстве;
- дать всестороннюю характеристику смешанной (дуалистической) модели местного самоуправления и децентрализации местного самоуправления в государствах-участниках СНГ;
- критически проанализировать основные направления развития муниципальной теории и практики государств-ч
