АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное управление в механизме публичной власти Великобритании»
На правах рукописи
□ОЗОБ225Ь
Лапшина Ирина Евгеньевна
Местное управление в механизме публичной власти Великобритании
Специальность 12 00 02 - конституционное право,
муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
003062256
На правах рукописи
Лапшина Ирина Евгеньевна
Местное управление в механизме публичной власти Великобритании
Специальность 12 00 02 - конституционное право,
муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена в секторе сравнительного права Института государства и права Российской академии наук
Научный руководитель кандидат юридических наук,
Черкасов Александр Игоревич
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор,
Еремян Виталий Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, Штатина Марина Анатольевна
Ведущая организация Институт законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Защита состоится « ЛЬ » ¡ЛЛ-сыХ-_2007г в часов на
заседании диссертационного совета Д 002 002 02 в институте государства и права Российской академии наук по адресу 119992, г Москва, ул Знаменка, д 10
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук по адресу 119992, г Москва, ул Знаменка, д 10
Автореферат разослан « » РигН^иС^- 2007г
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук
С В Королев
I. Общая характеристика диссертационного исследования. Актуальность диссертационного исследования.
Функционирование современной системы демократических институтов обеспечивается разделением властей не только по горизонтали (на три ветви власти), но и по вертикали, что предполагает децентрализацию публичной власти и ее определенную территориальную организацию Современная демократия в конечном итоге "опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления"1
Практически ни одной страной современного мира невозможно управлять только из центра Как отмечал французский ученый А де Токвиль, анализируя особенности американской демократии, "центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она не представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа"2 Централизация придает внешнюю упорядоченность делам общества и обеспечивает возможность достигнуть определенного единообразия проявлений человеческой активности Когда же "возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет свою силу"3 В случае объединения индивидуальных сил с общественными, как это происходит в рамках локальных коллективов, порой удается добиться того, чего "самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать"4
В рамках современного механизма публичной власти местное управление (местное самоуправление) является "необходимым демократическим противовесом центральной власти, способствующим своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола с ее стороны"5 Подобная
'Остром В Смысл американского федерализма Что такое самоуправпяюшееся общество М , 1993 С 69
2 Токвиль Ал де Демократия в Америке М 1994 С 86
3Там же С 87
4Там же С 89
Российское народовластие развитие, современные тенденции и противоречия М , 2003 С 217
3
его роль в демократическом государстве чрезвычайно важна с учетом усложнения общественной жизни, расширения функций современного государства, некоторого увеличения удельного веса политико-административных структур в механизмах общественной регуляции, что чревато "сверхконцентрацией публичновластных прерогатив на самом пике государственной пирамиды "б
Понятие "механизм публичной власти" в последние годы получило достаточно широкое распространение в научной литературе, посвященной вопросам территориального управления Так, в федеративных государствах данный механизм включает в себя три основные компонента, три уровня публичной власти федеральный уровень, уровень субъектов федерации, а также уровень местного управления (местного самоуправления), который, в свою очередь, может состоять из нескольких звеньев В унитарных же государствах механизм публичной власти включает в себя два уровня центральный уровень и уровень местного управления (местного самоуправления)
В отечественной литературе отмечается, что на федеральном уровне, а также на уровне субъектов федерации осуществляется публичная власть государства, в то время как на местном, муниципальном уровне реализуется публичная власть территориального коллектива При этом, однако, подчеркивается, что поскольку различные уровни публичной власти имеют один и тот же источник власти, отдельные компоненты механизма публичной власти не имеют принципиальных сущностных отличий, хотя каждый из них и обладает своей спецификой На всех этих уровнях формируются представительные и исполнительные органы публичной власти, которые принимают общеобязательные для исполнения на соответствующем территориальном уровне решения Государственное начало в той или иной степени пронизывает весь механизм публичной власти Ведь ни одной территорией нельзя управлять, не имея государственных гарантий соответствующих прав
бИнституты самоуправления историко-правовое исследование М , 1995 С 3
В рамках рассматриваемого механизма местное управление (местное самоуправление) является способом организации публичной власти на низовом уровне, те на уровне, который ближе всего к гражданам Поэтому особенностями местного управления (местного самоуправления) как уровня территориальной организации публичной власти могут быть значительная вовлеченность населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на вышестоящих уровнях, степень разделения властей и т д Но может присутствовать и такой момент, как гораздо меньший интерес населения к формированию и деятельности органов публичной власти на данном уровне
Важнейшими принципами, на основе которых функционирует механизм публичной власти современного государства, являются принцип разграничения полномочий между различными уровнями территориального управления, а также принцип субсидиарное™ Принцип разграничения полномочий предполагает, что каждый уровень публичной власти самостоятельно осуществляет реализацию законодательно возложенных на него полномочий и несет за это ответственность Согласно же принципу субсидиарности те или иные полномочия не должны передаваться на более высокий уровень в том случае, если они могут быть должным образом осуществлены на более низком уровне Каждый уровень управления, таким образом, берет на себя ответственность за решение тех проблем, которые он способен решить наиболее эффективно Но если по каким-либо причинам власти одного уровня перестают справляться со своими полномочиями и не в состоянии обеспечить соответствующие права и интересы граждан, то вышестоящие органы публичной власти, используя установленные правовыми нормами процедуры, в рамках своей компетенции и своих возможностей берут на себя обеспечение решения необходимых задач
Для того, чтобы адекватно оценить роль местного управления в механизме публичной власти и проанализировать взаимоотношения отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, следует разобраться в
соотношении понятий "местное управление" и "местное самоуправление"
Некоторые отечественные исследователи, анализируя проблемы территориальной организации публичной власти, пытаются фактически развести данные понятия, обозначив ими как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне. Под местным управлением при таком подходе понимается управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления Такая деятельность осуществляется преимущественно через назначаемых центральной властью представителей государственной администрации на местах Местное же самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы - территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами
Иная точка зрения исходит не из противопоставления понятий "местное управление" и "местное самоуправление", а из соотнесения их как целого и части. Данный подход был заложен в работах известного американского специалиста по вопросам местного управления X Ф Алдерфера, по мнению которого не следует противопоставлять понятия «местное самоуправление» и «местное государственное правление», «местное представительное управление» и «местное непредставительное управление», поскольку все они входят в более широкое понятие «местное управление»»7 Последнее понятие, по мнению ХФ Алдерфера, "охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах"8
Местное управление, таким образом, представляется сложным механизмом, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы (местное самоуправление), что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственнических начал Именно в таком качестве
7Alderfer HF Local Government in Developing Countries N Y.1964 P 177
местное управление входит в механизм публичной власти, обладая значительной спецификой и самостоятельностью
Вторая точка зрения представляется более приемлемой при исследовании британского законодательства, которому не свойственно характерное для российского конституционного права противопоставление государственной власти и местного самоуправления Термин "самоуправление" здесь практически не применяется Британское законодательство в основном говорит о местном управлении, которое рассматривается как одна из форм административного управления, осуществляемая в рамках соответствующих территориальных единиц В Англии, начиная с древности и до настоящего времени, организация государственной власти отличалась тем, что большинство функций внутреннего управления концентрировалось в местном управлении, которое осуществлялось естественно сложившимися союзами, объединенными территориальным единством Органам власти на местах вверялись все стороны управления - от полицейской до судебной власти Поэтому в Англии местное управление и местное самоуправление могут рассматриваться как тождественные понятия
Кроме того, в Великобритании и других странах англосаксонского права отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах При применении первого подхода получается, что здесь практически вообще нет местного управления как такового, хотя именно данный термин используется как в законодательстве, так и в работах отдельных британских исследователей
В современных государствах системы местного управления в своей основе строятся в соответствии либо с англосаксонской моделью местного управления, либо с континентальной моделью Англосаксонская модель получила распространение не только в Великобритании, но и в таких странах англосаксонского права, как США, Канада, Австралия и др Для данной модели характерны отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим по каким бы то ни было вопросам, значительная роль комитетов
8Шк1 Р2
(комиссий) представительных органов в местном управлении Англосаксонская модель также не предусматривает функционирование на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих местные органы Для нее характерна и определенная изолированность политических процессов на национальном и местном уровнях
В странах англосаксонского права важным источником полномочий местных органов наряду со статутами являются судебные прецеденты, в значительной степени регулирующие и конкретизирующие устанавливаемую актами парламента компетенцию местного управления Здесь, как известно, утвердился принцип "позитивного" регулирования деятельности местных властей, в рамках которого объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей Местные органы вправе совершать лишь действия, которые непосредственно предписаны законом В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т е противозаконными (принцип ultra vires)
Таким образом, в странах англосаксонского права, и в первую очередь в Великобритании, местные власти формально имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими статутами, что "отражает типично британский подход к местному управлению как к инструменту национальной политики"' В британской литературе отмечается, что "местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента"10
Действие принципа ultra vires применительно к местным органам в странах англосаксонского права, однако, не стоит абсолютизировать Сколь подробным не было бы законодательство, регулирующее полномочия местного управления, оно вряд ли способно предусмотреть все вопросы, которые могут возникнуть
4 См Ashford D Е British Dogmatism and French Praematism Centre-Local Policymaking m the Welfare State L 1982 P 7
10 Cm Chandler J A Public Policy Making for Local Government I ,1989 P 131
8
перед тем или иным местным сообществом Муниципалитетам в интересах населения приходится время от времени совершать действия, прямо не предусмотренные законом, поскольку избиратели вряд ли могут быть удовлетворены бездействием местных властей в решении насущных проблем со ссылкой на отсутствие у них необходимых полномочий" Поэтому муниципалитеты в англосаксонских странах на практике проводят различие между двумя видами незаконных действий теми, что непосредственно запрещены законом, и теми, что прямо им не разрешены Предпринимаемые в интересах населения, последние чаще всего сходят местным советам с рук, поскольку обычно не находится никого, кто бы хотел обжаловать такие действия в судебном порядке12
Контроль за деятельностью местных властей в рамках англосаксонской модели осуществляется преимущественно косвенным путем через центральные министерства, а также судебные органы При анализе места и роли местных органов в политической системе упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства Используемый в законодательстве этих стран термин "местное управление" обычно указывает лишь на один из критериев отграничения местных органов от всех других государственных - их локальный характер
Другой наиболее распространенной моделью местного управления в современном мире является так называемая континентальная (французская) модель, получившая распространение, в частности, в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Латинской Америки Данная модель основывается на сочетании государственной администрации на местах и местных представительных и исполнительных органов Функционирующие в отдельных территориальных единицах чиновники государственной администрации осуществляют надзор за деятельностью местных органов, а
" См Crawford KG Canadian Municipal Government Toronto, 1975 P 97
12 Cm Ibid P 98-99
также выполняют иные функции общегосударственного характера В рамках континентальной модели в некоторых сферах может сохраняться определенная соподчиненность различных уровней управления В отличие от англосаксонской модели в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах Сената, поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий
В настоящее время в системе местного самоуправления в нашей стране просматриваются черты как континентальной модели, так и англосаксонской По мнению ряда ученых именно эта смешанная модель является наиболее приемлемой для России'3
При формировании системы местного самоуправления в постсоциалистическом государстве особенно важен опыт стран, в которых развитая система муниципальной власти функционирует уже на протяжении нескольких столетий Одним из таких государств является Великобритания, где сформировалась и действует одна из самых "старых" и эффективных систем местного управления Не случайно англосаксонская модель именуется также "английской" моделью
В последние десятилетия в Великобритании осуществляются радикальные конституционные реформы, трансформирующие всю систему государственного управления Эти реформы, в частности, были вызваны вступлением Соединенного Королевства в Европейский Союз и обязательствами приведения внутреннего законодательства в соответствие с законодательством данной организации Одним из элементов конституционных преобразований в Великобритании является реформа местного управления Основными направлениями данной реформы являются модернизация процесса принятия решений, оптимизация механизма обслуживания населения,
1 Мокрый В С Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе Самара 2003 С 34
изменение структуры местного управления и организации местной исполнительной власти (в том числе и введение прямых выборов мэра в отдельных территориальных единицах), обеспечение развития экономики и благосостояния населения, охрана окружающей природной среды, а также выработка новых этических рамок поведения должностных лиц органов местного управления
Предметом диссертационного исследования являются как нормы правовых актов, регулирующих вопросы местного управления, так и реализация этих норм на практике, а также отношения, складывающиеся между центральными и местными органами власти и между отдельными институтами и органами, осуществляющими управление на местном уровне
Цель работы - комплексное исследование эволюции местного управления, его роли и значения в механизме публичной власти Великобритании
Задачи работы:
- исследовать эволюцию места и роли местного управления в механизме публичной власти Великобритании,
- проанализировать значение местного управления как элемента территориальной организации публичной власти Великобритании,
- исследовать способы взаимодействия органов местного и центрального управления Великобритании,
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании в рамках одной работы проблем формирования местного управления Великобритании и его положения в механизме публичной власти, анализе некоторых новейших тенденций развития местного управления, нашедших выражение в положениях, выносимых на защиту
1 Хотя местное управление Великобритании традиционно относится к англосаксонской модели местного управления, в последние десятилетия прослеживается ее сближение с континентальной моделью Об этом, в
частности, свидетельствуют реформирование структуры органов местного управления Великобритании, дискуссии о применении принципа негативного регулирования местного управления наряду с существующим в настоящее время позитивным принципом, повышение роли статутов в вопросах регулирования местного управления по сравнению с частными актами, некоторая корректировка законов Великобритании с учетом Европейской хартии местного самоуправлению!
2 Местное управление занимает двойственные позиции в механизме публичной власти Великобритании С одной стороны, в условиях британской неписаной конституции местное управление, считающееся частью общей административной системы, лишено конституционных гарантий и регулируется актами парламента С другой стороны, определенной гарантией автономии местного управления являются традиции муниципального управления, сложившиеся в ходе эволюции британской государственности Кроме того, органы местного управления Великобритании обладают собственной легитимностью и определенной самостоятельностью
3 В последние десятилетия имеет место фактический отказ от традиционной модели, в рамках которой местные власти практически все муниципальные услуги оказывали самостоятельно, и происходит все большее разделение функций оказания услуг и функций стратегической ответственности за подобные услуги Имеет место как передача отдельных муниципальных функций полуавтономным специализированным организациям - КВАНГО 14, так и делегирование некоторых полномочий на субмуниципальный уровень - соседским советам, советам потребителей и т п, что в конечном итоге способствует усилению организационной фрагментации муниципального управления
4 В отношениях между центральным правительством и местным управлением
14 КВАНГО - QUANGOS (Quasi-Autonomous Non-Government Organizations) - неправительственные полуавтоно^ные op анизации В официальных документах испочьзуется также термин NDPBs -неминистерские пубтичные органы управления (Non-Departmental Public Bodies)
ни одна из сторон по сути не выступает как единое целое, поскольку у каждого министерства по отношению к местному управлению была традиционно своя политика, хотя в настоящий момент и осуществляется попытка унификации под эгидой офиса заместителя премьер - министра Сами же муниципалитеты в настоящее время не обладают равным объемом прав и обязанностей, поскольку система Всесторонней оценки деятельности (Comprehensive Performance Assessment - CPA)15 их фактически разделила на 5 групп, что дает каждой группе разную степень самостоятельности, свободы и автономии по отношению к центральным властям, 5 В рамках сложившейся в Великобритании в настоящее время модели местного управления деятельность муниципальных властей оценивается гражданами, выступающими, в первую очередь, в качестве потребителей услуг, преимущественно с точки зрения конечного результата, рыночных принципов эффективности, а не политических соображений Это позволяет британским исследователям говорить о становлении новой, неполитической модели местного управления.
Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ системы местного управления Великобритании, его функционирования на современном этапе и сделать выводы по предмету исследования Использованы, в частности, исторический, логический, системно-структурный, структурно-функциональный методы, а также метод сравнительного правоведения
Диссертант использовал теоретическую и информационную базу законодательные акты Великобритании, регламентирующие вопросы организации местного управления, в том числе акты, наиболее значимые для достижения задач, поставленных в работе, такие как Законы о местном управлении 1972, 1985, 1988 и 2000 годов, Закон об управлении Большим Лондоном 1999 года, Закон о местном управлении ("Максимальная отдача") 1999 года
15 Данная программа оценки деятельности местных советов бьпа опубликована в 2001 году в Белой книге
13
Использованы работы ученых, исследующих вопросы государственного управления и публичной власти в нашей стране и за рубежом, в частности, А С Автономова, С А Авакьяна, С С Алексеева, М В Баглая, Т А Васильевой, А И Ковлера, С В Королева, И А Конюховой, Н С, М А Краснова, Н С Крыловой, О Е Кутафина, М Н Марченко, А А Мишина, В С Мокрого, Б А Страшуна, Б Н Топорнина, В А Туманова, В Е Чиркина, К Ф Шеремета, Ю Л Шульженко, Ю. А Юдина, а также труды ведущих российских исследователей проблем местного самоуправления, таких как Г В Барабашев, В А Баранчиков, В. Б Евдокимов, В В Еремян, Ал А Мишин, Я Ю Старцев, В И Фадеев, А И Черкасов, М А Штатина.
В работе над первой главой диссертации, в которой рассматривается эволюция местного управления в Великобритании, большую помощь оказали работы историков, в частности В Г Графского, Н Н Ефремовой, Н Ю Козловой, Л Е Лаптевой
В ходе исследования диссертационной темы широко использовались труды зарубежных авторов, специализирующихся в области местного управления и публичной власти Т Бирна, П Бромхэда, Ж Веделя, Д Вилсона, Д Гарнера, Дж Гриффита, Дж Диллона, Р Драго, Дж Кингдома, Дж Лич, А Нортона, В Остома, Е Пейджа, Г Стокера, Л Прэтчета, X Сулливан, Дж Чандлера, Р Элкока.
Практическая значимость исследования определяется необходимостью изучения опыта стран, в которых развитая система местного управления успешно функционирует уже на протяжении нескольких столетий, и анализа положительных черт таких систем для применения их при формировании системы местного самоуправления в постсоциалистических государствах Одним из таких стран является Великобритания, где сформировалась и действует одна из самых эффективных систем местного управления Проведенное диссертационное исследование представляет как теоретический, так и практический интерес Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении конституционного и административного права зарубежных стран, а также истории государства и права зарубежных стран Выводы по диссертационному
исследованию могут быть учтены при дальнейшем реформировании системы местного самоуправления в нашей стране
Апробация н внедрение результатов исследования осуществлена в разных формах
1 Выступления с докладами на секторе конституционного и муниципального права в МГУ им Ломоносова на ежегодных юридических конференциях в 2003-2005 годах, конференциях по муниципальному и конституционному праву в Калужском филиале Московского гуманитарно-экономического института,
2 Материалы диссертационного исследования используются автором для курсов лекций по дисциплинам "Конституционное право зарубежных стран" и " Муниципальное право", которые автор читает в Калужском филиале Московского гуманитарно-экономического института,
3 Опубликование автором научных работ по теме исследования, в том числе и при подготовке учебного пособия по конституционному праву зарубежных стран для студентов высших учебных заведений "Конституционное право в вопросах и ответах" М, "Проспект", 2003, выступлениях на конференциях в Московском Государственном Университете в 2002 - 2006 гг, что нашло отражение в Научных трудах Российской академии юридических наук- "Эволюция взаимоотношений органов местного управления и специализированных управленческих организаций на местах в Великобритании", М , 2006, Выпуск 6, т 2, с 413-417, "Местное управление и территориальная организация публичной власти в Великобритании" М, 2005, Выпуск 5, т 5, с 78-81, "Преобразование структуры и функций местного управления в Великобритании в результате реформ J 999 - 2000 гг " М, 2004, Выпуск 4, т 2, с 424 - 428
Диссертация была обсуждена и одобрена для предоставления к защите на заседании сектора сравнительного права Института государства и права РАН
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав заключения и библиографии
II. Основное содержание диссертационного исследования.
Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, указываются цели и задачи работы, методологическая основа, рассматриваются основные источники и литература, раскрываются научная новизна и практическая значимость исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования
Первая глава " Эволюция местного управления в Великобритании"
состоит из трех параграфов В первом параграфе "Становление и дальнейшее развитие местного управления в V-XVIII вв " автор анализирует истоки и этапы развития местного управления в Англии на протяжении нескольких столетий, проводит исследование влияния исторических условий на формирование административно-территориального деления Англии, развитие системы органов местного управления Подчеркивается, что именно в этот период были сформированы основополагающие принципы, на которых строится современная система местного управления Великобритании
Второй параграф "Развитие местного управления в XIX в " содержит характеристику основных реформ, проводившихся в Англии в XIX в , а также анализ нормативно-правовых актов, закрепивших результаты этих реформ Автор подчеркивает значение избирательной реформы 1832 года, которая дала импульс дальнейшим изменениям в сфере государственного управления в Англии, в том числе и на местном уровне Затем были проанализированы нормативные акты, составившие правовую основу преобразований местного управления Прежде всего, это Закон о бедных (Poor Low Amendment Act) 1834 года, предусмотревший целый ряд важнейших нововведений укрупнение исторически сложившихся приходов в целях повышения их административной эффективности, привлечение к местному управлению общественности и ее выборных представителей, создание на местах специализированных органов, призванных осуществлять какую - либо функцию местного управления, образование специального правительственного учреждения для контроля за
данной деятельностью 16 В 1835 году был принят Акт о местных корпорациях, внесший изменения в управление инкорпорированными городами
Во втором параграфе также проанализировано содержание Акта о местном управлении 1888 года (Local Government Act 1888), в результате принятия которого были внесены изменения в управление графствами, а также Акта 1894 года, определившего правовое положение городских и сельских округов, а также приходов Кроме этого, был принят и Акт об управлении Лондоном 1899 года (London Government Act), который преобразовал систему управления столицей В результате проведенного анализа автор делает вывод о том, что реформы конца XIX века в основном завершили процесс формирования современной системы местного управления, которая стала одной из важных составляющих механизма публичной власти Великобритании
Третий параграф "Реформы местного управления в XX - нач ХХ1в " посвящен анализу эволюции местного управления на протяжении последнего столетия Охарактеризованы основные нормативно-правовые акты первой половины XX века, среди которых особое значение имел Акт о местном управлении 1933 года (Local Government Act 1933), регламентировавший структуру и порядок избрания органов местного управления, местные финансы, штаты местной администрации, организацию власти в приходах В третьем параграфе более подробно рассматриваются новейшие реформы местного управления Анализируется, в частности, реформа 1972 года, проводившаяся на основе Акта о местном управлении (Local Government Act 1972), в результате которой упростилась система местного управления и повысилась эффективность работы местных органов Была введена преимущественно двухуровневая система местного управления в Англии и Уэльсе
Далее в параграфе анализируется программа консервативной партии в области местного управления, основными пунктами которой были эффективность управления, "сворачивание государства", расширение
"С В Пронкин О Е Петрунина Государственное у правтение зарубежных стран М, "Аспект Пресс", 2001 С 78
полномочий граждан как потребителей муниципальных услуг 17 Повышение эффективности местного управления предполагало минимизацию затрат, внедрение рыночных механизмов (программа тендеров), контроль за использованием средств, предоставляемых местным органам
Следующим этапом в развитии местного управления в Великобритании стали реформы 1999 - 2000 годов Их анализ дается на основе Акта о местном управлении 1999 (Local Government Act 1999 (Best Value)) и Акта о местном управлении 2000 (Local Government Act 2000) Важнейшими направлениями развития местного управления провозглашались внедрение института стратегического партнерства на местах, ответственность участников партнерства за реализацию отдельных функций местного управления, оказание местными властями услуг населению, исходящее из соображений наилучшей пользы, демократическое обновление на местах, в том числе и посредством внедрения новых организационных структур, установление новых этических стандартов в отношениях населения и местных органов власти, большее вовлечение населения в решение местных проблем С 2004 года с принятием долгосрочной 10-летней программы развития местного управления (The 10-year vision)18 начинается новый этап, главным направлением которого является возвращение центрального правительства к унифицированному подходу к вопросам местного управления, поскольку ранее различные министерства выступали со своими, не всегда скоординированными с другими министерствами инициативами, создание устойчивых сообществ (sustainable communities) -те территорий, где люди бы имели возможность постоянно повышать качество своей жизни
Вторая глава "Организация местного управления в Великобритании" состоит из трех параграфов
В первом параграфе "Местное управление и территориальная организация публичной власти" анализируются понятия "деконцентрация",
17 См Sullivan H Op Си Р 195
18 Си Office of the Deputy Prime Minister, The Future of Local Go vernment Developing a 10 year Vision 2004 http // www legislation hmso gov uk/acts
"децентрализация" и "деволюция", необходимые для изучения организации публичной власти в Великобритании Автор дает характеристику территориальной организации Великобритании на основе анализа нормативно-правовых актов, нормы которых закрепляют организацию власти в Англии, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии В рамках исследования административно - территориального устройства Великобритании дается характеристика организации власти в графствах, округах, унитарных образованиях и приходах Англии, проводится сравнение с другими регионами страны
В данном параграфе также рассматриваются новейшие тенденции региональной политики Великобритании, анализируются положительные и отрицательные стороны программы лейбористской партии, направленной на оптимизацию регионального управления и предусматривающей, в частности, создание региональных агентств, а также возможность выборов региональных ассамблей
Второй параграф "Структура и формы деятельности органов местного управления" посвящен исследованию структуры местных представительных и исполнительных органов власти в Великобритании Диссертантом анализируются нормы Акта о местном управлении 2000 года, который предоставляет населению право выбора структуры местных органов из нескольких предложенных вариантов В итоге автор приходит к следующим выводам
- Устойчивая, существовавшая несколько веков система органов местного управления в настоящее время претерпевает определенные и достаточно ощутимые изменения По Закону 2000 года советы имеют возможность выбрать способ и срок обновления своего состава
- Закон 2000 года предполагает введение новых моделей местных исполнительных органов "мэр - кабинет", "лидер - кабинет", "мэр -управляющий от совета", что не исключает и возможности сохранения прежней системы комитетов советов
- Несмотря на изменения комитеты британских местных советов продолжают играгь значительная роль в руководстве конкретными
направлениями муниципальной деятельности
- Положениями Закона 1999 года (Greater London Authority Act) в управление Лондоном были внесены весьма значимые изменения, и в частности, были введены прямые выборы мэра Лондона Новая модель управления столицей может стать образцом при организации местных органов власти в крупных городских агломерациях и других территориальных единицах
В третьем параграфе "Полномочия органов местного управления и их правовое регулирование" анализируются источники и принципы правового регулирования полномочий органов местного управления Среди источников главное место занимают нормативные акты, прецеденты, частные акты, адоптивные законы Основным же принципом правового регулирования является "позитивное регулирование" (ultra vires), следуя которому местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом Однако в последнее время этот принцип несколько утрачивает свои незыблемые позиции Некоторые изменения в содержание доктрины ultra vires были внесены еще Актом о местном управлении 1972 г, в соответствии с п 137 которого совет вправе расходовать определенные суммы для достижения любой цели, которая, по его мнению, представляет интерес для жителей соответствующей территориальной единицы, даже если в отношении таких расходов он непосредственно не наделен полномочиями, основанными на статутах
Автор анализирует точки зрения британских ученых по вопросу о правовом регулировании полномочий местных органов и приходит к выводу, что Великобритания с ее неписаной Конституцией и доктриной верховенства парламента действительно имеет свою специфику по сравнению, например, со странами континентальной Европы
Третья глава диссертации "Взаимоотношения органов местного
управления с центральными властями и специализированными управленческими организациями на местах в Великобритании" состоит из трех параграфов
В первом параграфе "Современные концепции взаимоотношений центральных и местных властей" исследуются концепции взаимоотношений центральных и местных органов власти, уделяется внимание как "агентской модели", так и "модели партнерства" В рамках первой модели в отношениях между центральными и местными властями акцент делается на главенствующей роли центра Муниципальные органы считаются неким инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах
Модель партнерства предполагает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению В рамках данной концепции местное управление понимается, в первую очередь, как "органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества", благодаря которому его жители имеют возможность "организовывать в своих интересах необходимые им службы"19
В результате исследования данных моделей автор приходит к выводу, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии Поскольку в настоящее время центральное правительство неспособно всецело контролировать местное управление, оно строит отношения с последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией20 Фактически взаимоотношения центральных и местных властей в Великобритании строятся исходя из концепции взаимозависимости
Во втором параграфе "Особенности контроля центральных властей над местным управлением" исследуются формы контроля со стороны центрального
"The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions / Ed BogdanorV -P 81
mCm Rhodes RAW Control and Power in Central-Local Government Relations - Famborough Gower, 1981 P 97-108
органов власти за деятельностью местных органов Автор прослеживает эволюцию института контроля, методов и форм контроля. Анализируется, в частности, административный, судебный, финансовый контроля Особое внимание уделяется институту омбудсмена, который стал назначаться на местном уровне с середины 70-х годов, согласно разделу III Акта о местном управлении 1974 года Одним из основных полномочий омбундсменов являлется расследование административных нарушений, совершенных местными органами власти и их должностными лицами
Кроме традиционных методов и форм контроля автор исследует и новую комплексную программу Всесторонней оценки деятельности (Comprehensive Performance Assessment (CPA)) 2001 года, которую разработало лейбористское правительство в рамках своей программы развития местного управления Применение этой оценки дало результат уже в 2002 году и позволило усовершенствовать систему поощрений и наказаний более и менее успешных советов Автор рассматривает положительные и отрицательные стороны данной программы, анализирует позиции по этому вопросу британских ученых Предметом исследования третьего параграфа 'Эволюция взаимоотношений местного управления и специализированных управленческих организаций на местах" является развитие отношений местного управления со специализированными органами КВАНГО. Автор прослеживает процесс становления и укрепления позиций таких органов и использование их правительством для реализации своей политики на местах.
Увеличение числа специализированных органов и активизация их деятельности в странах современного мира свидетельствует о некоторых изменениях в традиционном взгляде на муниципалитеты как на основных производителей местных благ и услуг Оказание услуг населению постепенно перестает быть основной функцией местных властей, и на первый план выступают такие их функции, как "надзор, инспектирование, координирование и менеджмент"21 Задача местных органов сводится к "выявлению насущных
"См Мс Naughton N Local and Regional Government m Britain - L Hodder & Stoughton 1998 P 75
22
потребностей населения, установлению приоритетов, определению стандартов предоставляемых услуг и поиску наиболее оптимальных путей обеспечения этих стандартов" Это означает "отказ от традиционной модели, в рамках которой местные власти практически все услуги оказывали самостоятельно", а также свидетельствует о "гораздо большем разделении функций предоставления услуг и функций стратегической ответственности за эти услуги"22 Деятельность местных властей начинает оцениваться гражданами, выступающими, в первую очередь, в качестве потребителей услуг, с точки зрения конечного результата, рыночных принципов эффективности, а не политических соображений
Автор делает выводы о том, что в последние десятилетия имеет место фактический отказ от традиционной модели, в рамках которой местные власти практически все муниципальные услуги оказывали самостоятельно На современном этапе происходит все большее разделение функций предоставления услуг и функций стратегической ответственности за подобные услуги Это, в свою очередь, способствует усилению организационной фрагментации муниципального управления Задача местных органов сводится к предоставлению наиболее эффективных и качественных услуг населению Они выступают в роли заказчиков, оплачивающих услуги, предназначенные конечным потребителям, и оценка их деятельности жителями данной территории происходит с точки зрения конечного результата, рыночных принципов эффективности
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, анализируются проблемы и дальнейшие перспективы развития местного управления в Великобритании
22 Cm Wilson D Structural 'Solutions'for Local Government An Exorcise in Chasmg Shadows "> II Parliamentary
Основные публикации по теме исследования:
1 Лапшина И Е Конституционное право в вопросах и ответах (Учебное пособие для студентов юридических факультетов) М "Проспект" 2003 15 п л
2 Лапшина И Е Эволюция взаимоотношений органов местного управления и специализированных управленческих организаций на местах в Великобритании// Научные труды Российской академии юридических наук М 2006 Выпуск 6 Т 2 0,5 п л
3 Лапшина И Е Местное управление и территориальная организация публичной власти в Великобритании // Научные труды Российской академии юридических наук М 2005 Выпуск 5 Т 5 0,5 п л
4 Лапшина И. Е Преобразование структуры и функций местного управления в Великобритании в результате реформ 1999 - 2000 гг // Научные труды Российской академии юридических наук М : 2004 Выпуск 4 Т. 2 0,5 п л
5 Лапшина И Е Полномочия органов местного управления в Великобритании и их взаимоотношения с центральной властью!/ Государственная власть и местное самоуправление 2006 № 10 1 п л
6 Лапшина И. Е Виды и формы контроля центральных властей над местным управлением в Великобритании// Вопросы теории и практики права Выпуск 1 Калуга 2004 0,8 п л
7 Лапшина И Ь Формы взаимодействия центральных и местных органов управления Великобритании // Государство и право 2007 № 5 0,7 п л
АЯздге I., 1996 - Уо! 49 N 3 Р 442
