АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местные органы государственной власти и местное самоуправление в Калмыкии в середине XIX - XX вв.»
На правах рукописи
ЦЫКАЛОВА Наталья Александровна
МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КАЛМЫКИИ В СЕРЕДИНЕ Х1Х-ХХ ВВ. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
Специальность 12.00.01- Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ставрополь - 2005
Работа выполнена в Ставропольском государственном университете
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Медведев Станислав Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Некрасов Евгений Ефимович;
кандидат юридических наук, доцент Корсаков Евгений Александрович
Ведущая организация: Калмыцкий государственный
университет
Защита состоится « уУ » 2005 года в
часов на заседании диссертационного сойета КМ 212.256.03 по юридическим наукам Ставропольского государственного университета по адресу: г. Ставрополь, ул. Пушкина, 2, корпус 1, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ставропольского государственного университета.
Автореферат разослан « /У » года.
Ученый секретарь диссертационного совета
1ШЧ
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях демократизации российского общества особое значение наряду с реформами государства приобретают реформы местного самоуправления.
Исследованию местного самоуправления в юридической науке уделяется все большее внимание. Интерес к вопросам местного самоуправления вызван необходимостью демократических преобразований и признанием огромной роли местного самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации1 и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных местных особенностей и традиций. В «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ, в качестве одной из основных ставится задача «проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления».3
В этой связи одним из направлений научных исследований является изучение становления и развития местного самоуправления как в целом в России, так и в её регионах. Россия на протяжении своего развития накопила определенный опыт организации местной власти. Изучение этого опыта, возрождение и использование его традиций являются непременным условием оптимальной организации местной власти на современном этапе.
Процесс практического введения местного самоуправления в Российской Федерации происходит весьма неравномерно. Одни субъекты Российской Федерации имеют реально функционирующие муни-
1 Конституция Российской Федерации. М., 1996.
2 Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
3 Указ Президента Российской Федерации № 1317 от 15.10.99 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» //Российская газетй!^ ЩЦГ
к
ципально-правовые системы, другие находятся на начальном этапе его формирования.
В современном законодательстве субъектов Российской Федерации представлены различные правовые подходы и решения, связанные с осуществлением права населения на самоуправление. Это разнообразие регионального законодательства обусловлено исторической особенностью развития субъектов Российской Федерации. Определенная специфика организации местного самоуправления имеется в законодательстве Республики Калмыкия.
Эти особенности, к сожалению, пока не получили достаточно широкого освещения в юридической литературе. Вместе с тем изучение вопросов местного самоуправления с учетом региональных особенностей позволит по-новому взглянуть на организацию местного самоуправления в Республике Калмыкия, что будет способствовать более эффективному осуществлению в республике реформ.
Недостаточно теоретически обосновывается происходящий в Республике Калмыкия законотворческий процесс, порождающий возникновение новых проблем. К их числу следует отнести проблему развития законодательства и определения его тенденций.
На основании изложенного становится очевидным, что проблема формирования, становления и развития местного самоуправления в Республике Калмыкия имеет большое теоретическое и практическое значение. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные со становлением и развитием местных органов государственной власти и местного самоуправления в Калмыкии в середине XIX - XX вв.
Предметом исследования являются проблемы понимания местных органов государственной власти и местного самоуправления в Калмыкии в середине XIX - XX вв.
Степень научной разработанности проблемы.
Состояние научной разработанности темы, избранной в качестве исследования, свидетельствует об отсутствии по ней специальных обобщающих трудов. Проблематика местного самоуправления в Калмыкии не подвергалась глубокому научному анализу. Поэтому до сих пор в комплексе не осмыслены и не систематизированы вопросы становления, развития и своеобразия местных органов государственной
власти и местного самоуправления в Калмыкии. Но в юридической литературе интерес к проблематике местного самоуправления занимает одно из ведущих мест.
Впервые вопросы, связанные с возникновением и устройством муниципального управления в России, поднимались в середине 60-х гг. XIX века. Они рассматривались в связи с подготовкой городской реформы 1870 года. Поэтому первые работы представляли собой обзоры существующих систем европейского и отечественного самоуправления.4 Именно данный период и начало XX в. характеризуются фундаментальными исследованиями в этой области. Неоценимый вклад в становление и развитие теории муниципального права внесли такие видные исследователи, как А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Б.Б. Веселовский, С.Ю. Витте, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Г.А. Джаншиев, Н.М. Коркунов, М.А. Курчинский, Н.И. Лазаревский, А.Г. Михайловский, В.Н. Пешков, Б.Н. Чичерин, М.И. Свешников.5 Были переведены на русский язык и опубликованы труды выдающихся го-сударствоведов Р. Гнейста, Г. Еллинека, П. Лабанда, А. де Токвиля, Л. Штейна и др. Многие фундаментальные проблемы, касающиеся теоретических основ местной власти, нашли свое объяснение в работах советских ученых. Среди научных исследований данного времени особое место занимают труды ученых-юристов С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, В.Ф. Котика, О.Е Кута-
^Безобразов В Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная
власть. СПб., 1882; Головин К.Ф. Нате местное управление и местное представительство. СПб., 1884; Мулов П. Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления. СПб., 1864; Второе Н. Сравнительное обозрение муниципальных учреждений Франции, Бельгии, Италии, Австрии, Пруссии с присовокуплением очерка местного самоуправления Англии. СПб., 1864. *Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3. СПб., 1869-1871; Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918; Он же. История земств за 40 лет. В 4 т. СПб., 1909-1911; Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1868; Гессен В.М. Городское самоуправление. Доп. к курсу «Русского государственного права». СПб., 1912; Приклонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. СПб., 1886; Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. СПб., 1892; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб, 1892; Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1906; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928 и др.
фина, Б.М. Лазарева, P.C. Павловского, В.А. Пертцика, В.П. Фадеева, М.А. Шафира, К.Ф. Шеремета и др.
Реформирование политической системы, установление новых социально-политических институтов в Российской Федерации вновь актуализировали вопросы децентрализации власти. Концептуальные и текущие аспекты российского местного самоуправления рассмотрены и разработаны такими ведущими учеными и специалистами конституционного и муниципального права России и зарубежных стран, как Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, A.A. Замотаев, Е.И. Ко-люшин, И.В. Котелевская, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, Д.Н. Миронов, H.A. Михалева, Е.А. Пахомов, А.Е. Постников, Ю.А. Скуратов, Б.А. Страшун, Н.С. Тимофеев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, А. И. Черкасов, Е.С. Шугрина и др.
Среди работ по истории местного самоуправления следует отметить труды М.Н. Покровского, Б.Г. Литвака, Н.Я. Эйдельмана, Л.Г. Захаровой, В.Г.Чернухи, Н.П. Ерошкина, П.А.Зайончковского. 6
В монографии Судавцова Н.Д., посвященной земскому и городскому самоуправлению России в годы первой мировой войны, было уделено внимание работе Временного правительства по созданию правовой базы для реформирования местного самоуправления, в том числе касающегося и Калмыцкой степи.7
В монографии Е.М.Трусовой8 комплексно рассматривается местное самоуправление на Дону, Кубани и Ставрополье в ходе Февральской революции 1917 года.
'Покровский М.Н Избранные произведения. В 4-х томах М., 1965.; Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России: почему не реализовалась реформаторская альтернатива? М.: Политиздат, 1991; Эйдельман Н.Я. «Революция сверху» в России/ [Вступит, ст. H.H. Покровского].- М.: Книга, 1989; Захарова Л.Г. Россия на переломе (самодержавие и реформы 1861 - 1874 гг.)// История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX - начала ХХвв./ Сост : C.B. Мироненко.-М.: Политиздат, 1991; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX века / Под ред. P.III. Ганелина. - Л.: Наука, 1978; Ерошин Н.П. История государственных учреждений России до Великой Октябрьской социалистической революции. М., 1965; Зай-ончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. (Политическая реакция 80-х - начала 90-х гг.). М., «Мысль», 1970.
7 Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы первой мировой войны. Москва-Ставрополь. 2001.
8 Трусова Е.М. Местное управление и самоуправление на Дону, Кубани и Ставрополье в 1917г. Ростов н/Д, 1999.
В последние несколько лет появилось несколько фундаментальных исследований по истории и теории местного самоуправления.9
Историческо-правовые аспекты возникновения и функционирования органов самоуправления поднимаются в исследованиях Калинина В.Д., Лаптевой Л.Е., Шутова А.Ю., Рыженко В.Г., Герасименко Г.А., Емельянова H.A.10 Данное направление представляется весьма перспективным для дальнейшей разработки.
Были изданы две обстоятельные монографии Е.Е.Некрасова.11 В данных работах автор проводит историко-правовое исследование государственной власти и местного самоуправления в России.
Вопросы, связанные с возникновением и устройством первых органов власти и управления в Калмыкии поднимаются в трудах ученых Калмыкии конца 50-х-середины 80-х гг. Предпринимаются меры к созданию базы для изучения революции и Гражданской войны, национально-государственного строительства, социалистических преобразований. Особое значение имела публикация мемуаров участников
9 Местное самоуправление: проблемы и решения. Материалы междунар. симпозиума. Москва, 1995/РАН ИНИОН; Редкол.: ... Веселовский С.Я. (отв. ред.-сост.) и др. М.: ИНИОН, 1996; Местное самоуправление: российский путь/ Волков Ю.Г., Дыльнов Г.В., Кузьмин И.Г., Аникин JI.C.; Под общ. ред. Дыльнова Г.В.- Саратов: Дет. кн., 1999; Местное самоуправление на Юге России и в республиках Северного Кавказа. Ростов н/Д, 1997; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. Москва- Ростов, 1999.
10 Калинин В.Д. Из истории становления городского самоуправления в России (XVII-ХХвв.). /Ин-т эк-ки РАН. Отд. статистики и эконом, анализа. - М., 1994; Лаптева JI.E., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России /Рос. акад гос. службы при Президенте РФ,- М.: Изд-во РАГС, 1999; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М.: ИГПАИ, 1998; Рыженко В.Г. Историко-культурные аспекты городского самоуправления в России в переломные эпохи (ХХв.). /Русский вопрос: история и современность. Омск, 1993; Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России: общественные исполнительные комитеты (1917 г) М/ Ника, 1992; Он же. Народ и власть. 1917. М., 1995; Емельянов H.A. Местное самоуправление в России- генезис и тенденция развития. Москва-Тула, 1997.
11 Некрасов Е.Е. Местная власть в России: историко-правовой анализ. М., 1998; Он же. Государственная власть и местное самоуправление: опыт исто-рико-правового исследования. М., 1999.
событий - О.И. Городовикова, А.Г. Маслова, Х.Б. Канукова, Б.Г. Майорова, переиздание мемуаров В. А. Хомутникова.12
Установление Советской власти, национально-государственное строительство в Калмыкии составляет в эти годы предмет исследований И.И. Орехова, И.И. Иванько. Советы Калмыкии - объект исследований В.Б. Убушаева и M.JI. Кичикова.13
А.И. Наберухину, одному их наиболее активных сотрудников научных организаций и Калмыцкого государственного университета в 60-80-е гг., принадлежит обширный цикл работ о первых шагах советской государственности и автономии Калмыкии (некоторые из них написаны совместно с В.Ш. Бембеевым, И.И. Иванько, К.Н. Максимовым, И.И. Ореховым, А.Ф. Раровым, A.B. Тепикиным).14 Территориальная организация и управление в Калмыкии освещены в работах М.П.Иванова, К.Ц. Саврушевой, К.Н. Максимова, JI.C. Бурчиновой, С.Б.Бадмаева, А.Н. Команджаева, С.Д. Таванец, К.П. Катушова.15
12 Городовиков О.И. Воспоминания. Элиста, 1969; Маслов А.Г. Страницы былого. Элиста, 1962; Он же. Ленин и автономия калмыцкого народа //Ученые записки КНИИФЭ. Элиста, 1979. Вып. 9; Майоров Б.Г. Незабываемые годы. Элиста, 1962; Майоров Б.Г. Великая перемена. Элиста, 1970; Хомутников В.А. Военные калмыцкие части в боях за Советы. Элиста, 1964; 2-е изд. 1991.
13 Убушаев В.Б. Классовая борьба и укрепление советского строя в Калмыкии. Авто-реф.дисс...канд..ист..наук. М.,1972; Он же. Укрепление Советов в Калмыкии. Элиста, 1972; Он же. Советы и особенности осуществления НЭПа в Калмыкии // Региональные особенности экономической политики переходного периода в СССР. М., 1983; Кичиков M.JI. К вопросу о сущности Советов в годы социалистической революции и гражданской войны.// Калмыкия в трех революциях и гражданской войне. Сб. статей. Элиста, 1980.идр.
14 Наберухин А.И. Установление Советской власти и начало национально-государственного строительства в Калмыкии (февраль-июль 1918г.) // Вестник института КНИИЯЛИ. Элиста, 1967. 4.1. № 2. С. 5 - 24; Наберухин А.И., Орехов И.И. Победа Советской власти в Калмыкии. Элиста, 1968; Иванько И.И., Наберухин А И., Орехов И.И. Великий Октябрь и гражданская война в Калмыкии. Элиста, 1968; Наберухин А.И., Тепикин А В. Программные требования калмыцкой национальной буржуазии накануне и в годы первой русской революции // Калмыкия в трех революциях и гражданской войне. Сб. статей. Элиста, 1980; Максимов К.Н., Наберухин АИ. Советская Калмыкия в составе СССР. Элиста, 1983; Наберухин А.И. Калмыкия в трех российских революциях. Элиста, 1987 и др.
15 Иванов М.П. Осуществление ленинской национальной политики в Калмыкии (1917 -1937 гг.). Элиста, 1973; Он же. Ленинские декреты 1919 года в судьбах калмыцкого народа // Роль ленинских декретов в образовании и развитии советской автономии в Калмыкии. Элиста, 1982; Саврушева К.Ц. Образование Калмыцкой автономной области. Элиста, 1969; Максимов К.Н. Органы государственной власти и государственного управления
К исследованию национальной истории Калмыкии обратились государственные деятели Калмыкии - Президент Республики Калмыкия К.Н. Илюмжинов, Председатель Народного Хурала (Парламента) первого созыва К.Н. Максимов.16 В их работах прослеживается стремление, с одной стороны выявить истоки и традиции национальной культуры, корни и преемственность в ее развитии, с другой - осмыслить историю Калмыкии как в рамках Российской Федерации, так и в более крупных геополитических образованиях. Работы профессора К.Н.Максимова посвящены исследованию развития парламентаризма в республике, проблем многопартийности, истории представительных и законодательных органов власти Калмыкии, анализу взаимодействия центральных и местных органов власти, формированию органов государственной власти в России (РСФСР, СССР, РФ) и в Калмыкии.
Новым этапом в современном изучении власти в Калмыкии явилась работа A.B. Дорждеева, в которой анализируется деятельность органов исполнительной власти в Калмыкии на разных периодах ее развития. Особенностью данной работы является широкое освещение истории органов власти дореволюционного периода.1
Калмыцкой автономной области (1920-1935 гг). Элиста, 1970; Бурчинова JI.C. К вопросу земства в Калмыкии //Вестник института /КНИИЯЛИ. Элиста, 1967. №2. Ч. 1; Бадмаев С. Б Краткий социально-экономический обзор Калмыцкой степи Астраханской губернии во II половине Х1Хв. /Проблемы экономики Калмыцкой АССР. Элиста, 1970. Вып. 1; Команджаев А.Н. Хозяйство и социальные отношения в Калмыкии в конце XIX-начале XX века, исторический опыт и современность Элиста, 1999; Тава-нец С.Д. Реформы в постсоветской Калмыкии как часть преобразования России /История и культура монгольских народов: источники и традиции. Элиста, 1999. Ч. 2. Тез. докл. и сообщ.; Катушев К. П. Калмыкия в геополитическом пространстве России. Элиста, 1998 и др.
16 Илюмжинов К.Н. Калмыкия сделала выбор. Элиста, 1995. Он же. Калмыкия курсом радикальных реформ Элиста, 1997; Kirsan Ilyumzhinov. The President's crown of thorns. Moscow, 1998; Максимов К H Развитие калмыцкой национальной государственности и проблемы ее формирования на современном этапе /Репрессированные народы: упразднение их национальной государственности и проблемы их реабилитации. Элиста, 1993. Тез.докл. и сообщ.; Он же. Калмыцкая государственность: прошлое и настоящее / Калмыкия: этоополигическая панорама. Очерки Документы. Материалы. М., 1995; т.1; Калмыкия -субъект Российской Федерации М., 1995; Илюмжинов К И, Максимов К.Н Калмыкия на рубеже веков. М., 1997 и др.
7 Дорждеев А.В. Высшие органы исполнительной власти Калмыкии: история и современность (1918-2000). Элиста, 2000.
Тема самоуправления нашла свое отражение и в диссертационных исследованиях последних лет. Анализ тематики существующих диссертационных исследований выявляет интерес к земскому и городскому самоуправлению в России во второй половине XIX века, развитию муниципального управления в России в 80-90-е годы XX века, конституционным вопросам местного самоуправления в Российской Федерации, нормотворчеству органов местного самоуправления.18 Становление и развитие местного самоуправления в Республике Калмыкия выпали из поля зрения исследователей. Представляется необходимым восполнить этот пробел в исследовании региона.
Хронологические рамки диссертации охватывают 1847 - 1997 гг. Начальная дата определяется утверждением императором Николаем I Положения об управлении калмыцким народом от 27 апреля 1847 года. Конечная дата исследования совпадает с установлением, согласно Конституции Российской Федерации, Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия, новой системы местного самоуправления в Республике Калмыкия, формированием на основе демократических прямых выборов новых органов местного самоуправления в лице представительных (законодательных) органов муниципальных образований, глав муниципальных образований.
Источниковая база. Диссертационное исследование выполнено на основе широкого круга опубликованных и неопубликованных источников, содержащих ценные сведения по изучаемой теме. Весь массив источников условно можно разделить на несколько связанных между собой групп: нормативно-правовые акты, сборники документов и
18 Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России во второй половине XIX века: (историко-правовой анализ). Автореф. дис. ..канд.юрид. наук/Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - М., 1995; Лясковский А.И. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис....канд. юрид. наук. М., 1992; Фейгин М.С. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Дис...канд. юрид. наук: 12.00.02.- Саратов, 1999; Кашироков З.К. Национально-государственное строительство на Северном Кавказе: политико-правовой аспект. Автореф. дис... канд. юрид. наук. СПб., 1998; Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институционный анализ. Дис...д-ра юрид. наук: 12.00.02. /Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - М., 1998; Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Автореф. дис... канд. юрид. наук/ Омский гос. ун-т.- Омск, 1998 и др.
материалов, статистические данные, архивные документы, материалы периодической печати.
Основная группа источниковой базы представлена нормативно-правовыми актами. Хронологические рамки исследования потребовали привлечения к исследованию следующих законодательных актов: «Положения об управлении калмыцким народом»,19 одобренные Государственным советом и утвержденные 23 апреля 1847 г. указом Николая I; Закон от 16 марта 1892г. «Об отмене обязательных отношений между отдельными сословиями калмыцкого народа»20, утвержденный Государственным советом и подписанный императором Александром П1; постановления Временного правительства о реформировании системы местного самоуправления. Представляют интерес первые документы по установлению советской власти и документы I Общекалмыцкого съезда Советов депутатов трудового калмыцкого народа, провозгласившего государственность в форме автономной области, «Декларация прав трудового калмыцкого народа», имевшая значение конституционного акта;21 постановление III Общекалмыцкого съезда Советов об органах государственной власти и управления Калмыцкой Автономной области от 18 мая 1922 года;22 а также конституции и законы Калмыцкой АССР, Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия, законы Республики Калмыкия, подзаконные акты высших органов государственной власти Республики Калмыкия.
В качестве одного из важнейших источников выступают опубликованные материалы работы местных органов управления в Калмыкии. Наряду со сметами, публиковались и журналы заседаний, постановления, различные отчеты о деятельности органов самоуправления. Опубликованные журналы заседаний помогают понять весь спектр вопросов, интересующих представителей местной власти в Калмыкии. Анализ содержания этих документов проливает свет на взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти.
" Полное Законодательство Российской империи ( далее - ПСЗ Российской империи).! Отд. Т.22. № 21144. С.349-372.
20 ПСЗ Российской империи. Т.12. № 8429. С.173-175.
21 К истории образования автономной области калмыцкого народа (октябрь 1917-ноябрь 1920 гг.). Сб. документов и материалов. Элиста, 1960. Док. № 59. С.70.
22 Резолюции III Общекалмыцкого съезда Советов, состоявшегося 16-20 мая 1922 г. Астрахань, 1922.
Сборник «Установление и упрочение Советской власти в Калмыкии (январь 1918-апрель 1919 гг.)», содержащий 264 документа, выявленных в различных архивах страны, значительно расширил круг опубликованных источников.23
Летописью становления Элистинского городского самоуправления, обобщением практики реализации в столице Республики Калмыкия федерального и республиканского законодательств о местном самоуправлении является вышедшая в 1998 году книга об Элистинском городском самоуправлении. Данный сборник является своеобразным отчетом органов городского самоуправления о проделанной за год работе.24
Ежегодно публикуемые обзоры, отчеты руководителей местных органов власти наполнили исследование конкретными статистическими данными о численности народонаселения региона, динамике ее изменений, состоянии городского хозяйства и финансов и пр. В результате развития первых научных сведений авторскими коллективами создаются первые энциклопедические и статистические словари по изучению народов Российской империи.25 На основе сведений этой группы источников автор составил цельное представление о социально-экономическом состоянии региона, ходе выборных кампаний в местные органы.26
Автором исследования велась работа в следующих архивах: Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском
23 Первый Общекалмыцкий съезд Советов. 2-9 июля 1920г. Протоколы. Элиста, 1971; Установление и упрочение Советской власти в Калмыкии (январь 1918-апрель 1919 гг.).
Элиста,1981; Национально-государственное строительство в КАССР (1920-1937гт.). Элиста, 1981 и др.
24 Элистинское городское самоуправление. Сборник нормативных актов (февраль 1997- февраль 1998). Элиста, 1998.
25 Калмыки. Географо-статистический словарь Российской империи. СПб., 1864. Т. 2, вып.2. С. 440-442; Калмыцкая степь /Энциклопедический словарь. СПб., 1895. Вып. 27. С. 66-71; Материалы статистическо - экономического и естественно-исторического обследования Калмыцкой степи. Астрахань, 1910. Тт. 1-2; Калмыцкая степь: улусные управления /Памятная книжка Астраханской губернии на 1891 г. Астрахань, 1890.
Итоги выборов в местные Советы депутатов трудящихся РСФСР 24 декабря 1939 года. Сборник цифровых материалов. М., 1940; Итоги выборов и состав депутатов местных Советов депутатов трудящихся РСФСР. 1967г. М., 1967; Составы местных Советов депутатов трудящихся РСФСР. 1965 г. М., 1965 и др.
государственном историческом архиве (РГИА), Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК), Национальном архиве Республики Калмыкия (НАРК).
Анализ неопубликованных документов позволяет дать комплексное научное представление о создании и деятельности местных органов государственной власти и местного самоуправления в исследуемом регионе, осуществить новые подходы к их изучению.
В исследовании использовались материалы периодической печати, освещающие определенные аспекты исследуемой темы.
В целом совокупность всех групп использованных источников обеспечивает базу для проведения диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования определяются природой объекта исследования и степенью разработанности проблемы. Главной целью настоящей работы является исследование правовых основ становления и развития местных органов государственной власти и местного самоуправления в Калмыкии в период с середины XIX - XX вв.
Для реализации этой цели с использованием историко-правовой базы были поставлены следующие задачи:
- проанализировать особенности проведения реформы местного самоуправления в Калмыцкой степи на основе опыта российских реформ с середины XIX века;
- изучить становление территориальных образований, определявших характер местного самоуправления на территории калмыцкого народа в середине XIX- начале XX вв.;
- выявить организационные основы местного самоуправления калмыцкого народа, принципы законодательного и правового регулирования в середине XIX - начале XX вв.;
- провести анализ законодательства о местных органах государственной власти советского и постсоветского периодов;
- рассмотреть правовые предпосылки развития законодательства о местных органах государственной власти и местного самоуправлении в Калмыкии;
- охарактеризовать этапы становления и развития правовой основы местного самоуправления в Калмыкии.
Методологическую основу исследования составляет органическое сочетание различных принципов и методов научного исследования.
В исследовании использовались как общенаучные, так и специальные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, социологический.
Использование историко-правового метода позволило в наибольшей мере приблизиться к воспроизведению в правовом плане реальной истории объекта в его развитии, показать причинно-следственные связи, закономерности развития. Использование сравнительно-правового метода способствовало выявлению объективных закономерностей развития исследуемого объекта, позволило сделать определенные выводы и заключения в ходе научной работы. Сравнительно-правовой метод дал возможность выделить общее и особенное в изучении исследуемой темы, определить общую картину развития местного самоуправления в Калмыкии на протяжении длительного времени.
Применение социологического метода в исследовании позволило составить сравнительно-статистические таблицы количественного и социального состава избирателей.
Выбор данных методов зависел как от основных характеристик изучаемого объекта, предмета и хронологических рамок работы, так и от поставленных задач.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
диссертация представляет собой одну из первых комплексных исследований вопросов, связанных с возникновением, формированием и развитием местных органов государственной власти и местного самоуправления в Калмыкии.
Автором исследуются процессы становления органов царской власти, управляющих калмыцким народом и законодательство в этой области, а также - процессы, связанные с возникновением и развитием административных образований - хотонов и улусов - как территориальных первооснов государственности и местного самоуправления в Калмыкии.
Диссертантом отстаивается точка зрения, что земская реформа в Калмыцкой степи имела свои особенности, заключавшиеся в том, что формирование местного самоуправления калмыцкого народа происходило под контролем государственной власти.
Анализируется проблема становления местного самоуправления в Калмыкии в советский и постсоветский периоды. Излагается концепции территориальной организации местной власти в Республике
14
Калмыкия, основанная на принципе параллельного существования местного самоуправления и местной государственной власти и особенностях социально-экономической ситуации.
Дается правовой анализ современной законодательной базы, направленной на регулирование местного самоуправления в Республике Калмыкия.
Рассматривается деятельность высшего (законодательного) представительного органа Республики Калмыкия по формированию законодательства о местном самоуправлении и анализируются периоды становления и развития этого законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа законодательства обосновывается положение о том, что улусные и аймачные сходы являлись основой местных органов государственной власти и самоуправления калмыцкого народа, которые формировались на основе цензового представительства и в силу этого носили сословно-представительный характер.
2. Особенности земского самоуправления в Калмыцкой степи состояли в том, что земские органы формировались на основе калмыцких обществ (улусы, аймаки), а также в том, что данные органы существовали параллельно с Советами. Улусные и аймачные Советы, возникшие у калмыцкого народа в феврале 1918 года, отличались от Советов более развитых областей России.
3. В 90-е г. XX века в условиях развития демократических тенденций в Калмыкии происходит дальнейшее разграничение системы государственного управления, возрастание роли органов местного самоуправления и начинается процесс их реформирования. В результате проведенной в Республике Калмыкия - Хальмг Тангч реформы местного самоуправления, с учетом социально-экономического положения в республике и интересов населения, была законодательно закреплена новая демократическая форма самоорганизации - органы общественного самоуправления.
4. Особенностью проведения в Калмыкии поэтапной правовой реформы организации местного самоуправления явилось возложение обязанности глав местного самоуправления на Представителей Президента РК-ХТ в районах и городе Элисте. Тем самым в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Президентом РК-ХТ, вошли Представители Президента РК-ХТ, сельские, поселковые, городские ахлачи (главы) и им переданы полномочия бывших Советов народных
депутатов. Эта реорганизация органов государственной власти и органов местного самоуправления в Республике Калмыкия - Хальмг Тангч позволила избежать конфронтации властей, ликвидировать Советы и создать на тот период времени эффективную систему органов управления в республике.
5. Обосновывается положение о том, что с принятием Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия была подготовлена юридическая основа для осуществления в республике реформ в сфере местного самоуправления. Сформированные в соответствии с федеральным и республиканским законодательством в 1996 - 1997 гг. органы местного самоуправления в Калмыкии принципиально отличались от предыдущих органов общественного самоуправления. Введенная новая система местного самоуправления предоставляла населению возможность самостоятельно решать вопросы местного значения и, что особенно важно, - в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
6. Процесс становления, развития и формирования особенностей законодательства по местному самоуправлению в Калмыкии предлагается разграничить на три периода. Первый период 1847-1920 гг., второй период 1920-1990 гг., третий период с 90-х годов - по настоящее время. Определяется критерий предложенной периодизации развития законодательства о местном самоуправлении Калмыкии, которым является политико-экономические условия, складывающиеся в процессе исторического развития Калмыкии.
7. Предлагается разработать комплексную программу совершенствования законодательства Республики Калмыкия о местном самоуправлении на основе положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; сформировать государственную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления; создать систему информирования населения о законодательстве и деятельности на его основе органов государственной власти и должностных лиц местного самоуправления, предусмотрев аспекты обратной связи в целях совершенствования местного самоуправления.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования ее конкретных фактических, статистических материалов и выводов в дальнейшей научно-исследовательской разра-
16
ботке проблем местного самоуправления на различных этапах его эволюции. Материалы и выводы данной диссертации могут быть использованы в лекционных курсах, спецсеминарах, посвященных проблемам местного самоуправления, а также при изучении курса истории отечественного государства и права, теории государства и права. И, наконец, систематизированные сведения могут быть востребованы органами государственной власти (как законодательной, так и исполнительной) при разработке законопроектов по местному самоуправлению и использованы в практической деятельности современных орга-1 нов местного самоуправления в качестве опыта, накопленного пред-
шественниками в деле организации местного управления.
Апробация результатов исследования. Материалы и выводы диссертации использовались автором в практической работе. Автор диссертации, работая в Аппарате высшего законодательного (представительного) органа Республики Калмыкия, принимал непосредственное участие в разработке законов Республики Калмыкия в области местного самоуправления. Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись при разработке типовых уставов органов местного самоуправления и консультационной деятельности по вопросам местного самоуправления. Основные положения диссертации докладывались на университетских, региональных, межрегиональных конференциях в 2002-2005 годах. Выводы исследования отражены в ряде научных статей. Основные положения диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры истории государства и права СГУ.
Структура диссертации. Основные задачи определили структуру диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения, * списка источников и литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы и ее актуальность, раскрывается степень ее разработанности, определяются цели, задачи и предмет исследования, определяются хронологические рамки, указываются теоретические, методологические и источниковедческие основы, приводятся основные положения и выводы, обладающие, по мнению автора, научной новизной и выносимые им на защиту, выделяется практическая значимость работы.
В первой главе диссертации «Формирование местных органов государственной власти в Калмыкии в середине Х1Х-начале XX веков» автор рассматривает вопросы формирования системы местных органов Калмыцкой степи и ее отношения с центральными и губернскими органами власти.
В первом параграфе подчеркивается, что документом, в соответствии с которым управление калмыцким народом строилось на основе новых принципов организации экономической и политической жизни, было «Положение об управлении калмыцким народом», одобренное Государственным советом и утвержденное 23 апреля 1847 г. указом Николая I. Впервые для калмыцкого народа, согласно данному Положению, определялась система местных органов самоуправления -улусные и аймачные сходы.
Автор диссертации отмечает, что установленная система управления калмыцкого народа и его отношения с центральными и губернскими органами власти оставались длительное время почти без изменений. Далее автор показывает, что, в связи с изменениями в социальной и экономической основе общества, царским правительством составлялись проекты, направленные на корректировку управления калмыцким народом. Поиски царизмом новых методов управления в Калмыкии заходили в тупик. Первые народные выступления в Калмыцкой степи в условиях революции оказались направленными против попечительской администрации, против задуманной царским правительством реформы управления и тех методов, которыми проводилась ее подготовка.
Благодаря победе буржуазно-демократической революции, в условиях революционного подъема масс в целом по стране в Калмыкии произошла замена попечительской колониальной системы выборными коллегиальными органами. Проведение данной замены стало для Калмыкии глубоко прогрессивной реформой.
Во втором параграфе автор отмечает, что, сентябрь и октябрь 1917 года оказались решающими в историческом развитии Калмыкии и местного самоуправления. В эти месяцы был прямо поставлен вопрос: займет ли местное самоуправление достойное место в системе управления?
Трудящиеся Калмыцкой степи получили впервые в земских выборах не только право голоса, но и право быть избранными. Введение всеобщего избирательного права в сферу местного самоуправления,
18
исчезновение сословных перегородок позволяли вовлекать в него широкие массы населения.
По результатам проведенного исследования следует отметить, что, несмотря на стремление калмыцкого центра провести выборную кампанию в как можно более сжатые сроки, выборы в улусные земские управы носили не только замедленный характер, но происходили с грубыми ошибками.
Последующее событие (переход калмыков в казачество в октябре 1917 года) привело к тому, что в Калмыцкой степи не была создана областная управа. Октябрьская социалистическая революция и переход руководителей калмыцкого буржуазного правительства в лагерь контрреволюции положили конец введению земства в Калмыкии.
Земские выборы явились предварительной подготовкой трудящихся Калмыкии к принятию активного участия в формировании Советов.
В третьем параграфе автор подчеркивает, что отличительной чертой борьбы за установление Советской власти в Калмыкии являлись специфические трудности, связанные с последствиями колониальной политики царизма: отсутствие промышленного пролетариата, слабое влияние большевистских организаций и сильное влияние феодально-кулацких элементов на народные массы, а также наличие Калмыцкого войскового правительства, связавшего себя с контрреволюционной политикой Астраханского казачьего войска. К этому следует добавить, что Февральская буржуазно-демократическая революция не привела в Калмыкии к двоевластию. Вплоть до января 1918 г., т. е. до момента победы Советской власти в Астраханской губернии, куда' входила основная территория, населенная калмыками, в калмыцких улусах не имелось Советов или других политических организаций, которые находились бы под их влиянием.
Переход власти в руки Советов и создание самих Советов в Калмыкии слились в единый и единовременный акт.
Во второй главе «Местные органы государственной власти и местное самоуправление в Калмыкии в XX веке» автор показывает, что местное самоуправление в своей эволюции проделало сложный путь. Автор диссертации на основе изучения нормативно-правовых документов в историческом контексте исследует динамику становления и развития местных органов государственной власти и местного самоуправления в Калмыкии. Глава состоит из трех параграфов.
19
Исторический период с 1920-х гг. до начала 1990-х гг. характеризуется установлением стройной системы соподчиненных органов государственной власти и управления - Советов. Тем не менее, изучение советской системы управления в рамках данного исследования необходимо и продиктовано рядом причин. Во-первых, принципиальное отрицание опыта местных Советов ведет к разрыву исторической причинной цепи движения и может обусловить возникновение различных нетрадиционных для российского права правовых институтов. Во-вторых, современное местное самоуправление не может полностью отказаться от советской системы, вынуждено развиваться на его «остатках». В-третьих, сопоставление системы Советов современного местного самоуправления позволяет выявить недостатки и достоинства последней, по сравнению с предыдущей. Этому периоду посвящен первый параграф.
Диссертантом рассматриваются вопросы развития местных органов государственной власти в 20-90-е годы XX века. Автор проводит анализ нормативно-правовых актов и избирательных кампаний по формированию местных органов государственной власти в Калмыкии. Правовой статус местных Советов, отмечает автор диссертации, регламентировался большим количеством нормативных актов, регулярно вносивших новшества в порядок их функционирования. Серьезное обновление законодательства произошло в 60-70-е гг., когда был принят комплекс документов, регулирующих различные стороны правового положения органов власти на местах. В 1967-1977 гг. был принят ряд актов, регулировавших деятельность Советов районных, поселковых и сельских звеньев, в которых был провозглашен принцип полноты прав и самостоятельности соответствующих Советов в руководстве делами районного и городского значения. На подведомственной территории они олицетворяли государственную власть, поэтому их деятельность не ограничивалась лишь решением местных вопросов. Наряду с указанными делами им вменялись осуществление государственных мероприятий и претворение в жизнь решений органов Коммунистической партии.
Существенной вехой на пути дальнейшего совершенствования в республике правовой регламентации компетенции местных Советов явилось принятие 30 мая 1978 года Конституции КАССР как составной части единого конституционного законодательства СССР.
Однако данная реформа не дала ожидаемого эффекта. Оценивая опыт реформирования местных Советов в те годы, необходимо отметить, что для этого периода характерно резкое противоречие между общим прогрессом нормативно-правовой модели Советов в направлении демократизации, расширения их функций и реальной практикой, которая новые законы одобряла, но не выполняла.
Со времени принятия Конституции КАССР 1978 г. и до распада Союза ССР в Калмыкии было проведено шесть выборов в местные Советы народных депутатов. За этот период количество местных советов республики увеличилось со 113 до 124. Если численность депутатов местных Советов Калмыцкой АССР к 1987 г. увеличилась с 3992 до 4346 человек, то на выборах 1990 г. было избрано депутатов меньше, по сравнению с предыдущими выборами, почти на 35% (2939 человек).
В предвыборной кампании депутатов местных Советов выделяется 1990 год, когда началась так называемая «перестройка» в советском обществе, когда партия фактически утратила свои руководящие позиции, развернулись более свободные выборы в органы власти.
Между тем некоторые исследователи склонны рассматривать систему местных Советов как особую советскую модель самоуправления. И все же, хотя и существуют формальные основания признания самоуправленческих начал в организации местных Советов, стоит более осторожно подходить к оценке их как органов самоуправления.
Важным аспектом данного исследования является вопрос о формировании правовой базы для развития местного самоуправления в Калмыкии.
На пятнадцатой сессии Верховного Совета КССР были внесены существенные изменения и дополнения в Конституцию КАССР 1978 года, направленные на развитие местного самоуправления в республике. В Конституции появляется специальный раздел VI, посвященный не только местным органам государственной власти, но и местному самоуправлению в Республике Калмыкия - Хальмг Тангч.
Во втором параграфе автор констатирует, что важной вехой в становлении системы местного самоуправления в Калмыкии стал Закон КССР-ХТ «О местном самоуправлении в КССР-ХТ» 1992 года, принятый в соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года. Данными правовыми актами создавались предпосылки для превращения местных Советов в Калмыкии
в органы самоуправления населения, способные удовлетворить его насущные потребности.
Однако по мере обострения конфликта между исполнительной и представительной властью, ограничения возможностей для общественной деятельности стали усиливаться профессиональные начала, роль органов власти и особенно управления.
Реформа местного управления совпала с перестройкой всей системы российской государственности. Проведенная в республике с 30 апреля по 7 мая 1993 года реформа государственных органов и органов местного самоуправления позволила избежать конфронтации властей, ликвидировать Советы всех уровней как органов представительной и законодательной власти и создать на тот период времени свою систему исполнительных органов.
Реализуя на практике демократические начала становления государства, с целью удовлетворения потребности населенных пунктов в организации управления, гражданам республики для обсуждения и решения вопросов местного значения была предложена новая демократическая форма самоорганизации - органы общественного самоуправления.
Далее автор подчеркивает, что политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. Процесс формирования и становления местного самоуправления оказался прерванным. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.
В третьем параграфе диссертации анализируется современная нормативно-правовая база по местному самоуправлению и процесс её формирования. Автор подчеркивает, что принятый 5 апреля 1994 года Основной Закон республики создал правовую базу для развития и обновления законодательства республики в соответствии с Конституцией Российской Федерации и реальными условиями рыночных отношений. Нормы, регулирующие принципиальные вопросы организации местного самоуправления, занимали в нем значительное место. Основным Законом республики была заложена модель организации власти, и эта модель себя оправдала. Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия сыграло важную роль в укреплении государственности, сохранении единства и целостности Калмыкии, в стабили-
22
зации общественно-политической обстановки в республике. Таким образом, была подготовлена юридическая основа для осуществления реформ в республике, в том числе в сфере местного самоуправления.
Краеугольным камнем муниципального строительства в Республике Калмыкия, отмечает автор, является базовый закон о местном самоуправлении, имеющий долгую и трудную историю создания.
Закон РК «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия» - это закон о реальных механизмах осуществления народовластия. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления. Несомненно, крупным радикальным шагом, по мнению автора, явилось закрепление форм осуществления местного самоуправления, таких как местный референдум, местные выборы, собрания и сходы граждан, народная правотворческая инициатива, обращение граждан в органы местного самоуправления, самоорганизация граждан по месту жительства.
Стремление республиканских властей создать действительно добротный и эффективный правовой акт привело к тому, что закон получился емким и содержательным, закладывающим хорошие основы для принятия иных республиканских законов в сфере местного самоуправления.
Автором диссертации делается вывод, что становление местного самоуправления в Республике Калмыкия представляет собой довольно сложный процесс. В нем пройден очень важный этап, в ходе которого создана определенная нормативно-правовая база, сформирована система местного самоуправления, приобретен очень важный и необходимый опыт управления местными сообществами и муниципальным хозяйством.
По мнению автора, важнейшим условием высокой эффективности местного самоуправления в республике должны быть главенство закона о нем и его реализация, пресечение любых незаконных действий, самоуправства государственной власти любого ранга по отношению к самоуправлению. Перспективы развития местного самоуправления как института публичной власти и как элемента гражданского
23
общества во многом будут зависеть от политики органов государственной власти, а также от активности самих местных сообществ, органов местного самоуправления.
Исследование показало, что местное самоуправление закреплено в основных законах республики исходя из исторических традиций, национальных особенностей и социально - экономических условий.
В заключении диссертации подводятся итоги исследования, формулируются выводы автора, выделяются некоторые общие закономерности и особенности эволюции системы местного самоуправления в Калмыкии.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих научных публикациях автора:
1. Местное самоуправление в Российской Федерации на современном этапе //Образование и развитие многонационального государства в России: сущность, формы и значение. Материалы российской научной конференции. Элиста, 2002. С.234 - 238.
2. Создание в Калмыкии национальной государственности советского типа (начальный этап) //Национальная политика Советского государства: репрессии против народов и проблемы их возрождения. Материалы Международной научной конференции. Элиста, 2003. С.56 -59.
3. Местное самоуправление в России: история, теория, практика //Вестник Калмыцкого института социально-экономических и правовых исследований. Элиста, 2003. С.30 - 37.
4. Формирование правовой базы по местному самоуправлению в конце XX века в Республике Калмыкия //Вестник Калмыцкого института социально-экономических и правовых исследований. Элиста, 2005. №1. С. 134-140. „ /
ЦЫКАЛОВА Наталья Александровна
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ЛР № 020326 от 20 января 1997 г.
Сдано в набор 13.09.05. Подписано в печать 13.09.05. Формат 60x84 */1в Бумага типогр. № 2. Печать офсетная. Гарнитура офсетная. Усл. печ. 1,5. Уч.-изд. л. 1,7. Заказ 1780. Тираж 100 экз.
Ставропольская государственная медицинская академия, 355024, г. Ставрополь, ул. Мира, 310.
1165 72
РНБ Русский фонд
2006-4 12884
