АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Международно-правовая защита Балтийского моря от загрязнения»
На правах рукописи
Ежова Татьяна Геннадьевна
Международно-правовая защита Балтийского моря от загрязнения
Специальность 12.00.10 - Международное право; Европейское право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
19 ФЕВ 2015
Москва-2014
005559135
005559135
Диссертация выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»
Научный руководитель Бекяшев Камиль Абдулович,
заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:
Малеев Юрий Николаевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры международного права международно-правового факультета ФГОБУ ВПО «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»
Глотова Светлана Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного права юридического факультета ФГБОУ ВО «Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова»
Ведущая организация ОАО «Проектно-изыскательский и научно-
исследовательский институт морского транспорта «Союзморниипроект»
Защита состоится 18 марта 2015 года в 13:00 на заседании Диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГТОА), по адресу: 125993, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА): http://msal.ru/' general/academy/councils/collab/
Автореферат разослан « ¿Ъ » года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, - ,
профессор ^ ^¿' Е.С. Шугрина
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время вопросы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов являются приоритетными направлениями развития государственной политики как большинства государств, так и всего мирового сообщества в целом. Особенно возрастает озабоченность мирового сообщества состоянием окружающей среды Мирового океана и отдельных морей, в частности Балтийского моря, которое в силу своих географических и гидроморфологических характеристик является очень чувствительной экосистемой.
Если в акваторию Балтийского моря попадают загрязнители, то они остаются там продолжительное время, так как полное обновление воды в нем происходит в течение 25-30 лет. При этом малое содержание соли в воде не способствует разложению поступающих загрязнений.
Многие годы экологическая ситуация в Балтийском море не вызывала никаких опасений, его использовали для захоронения оружия, для рыболовства, для судоходства без каких-либо ограничений, ошибочно полагая, что морская среда сможет выдержать оказываемое на неё давление. Однако уже в 60-е гг. XX века состояние морской среды Балтийского моря стало стремительно ухудшаться и вызвало озабоченность у прибрежных государств. Одной из основных проблем Балтийского моря является поступление органических и неорганических веществ из источников на суше (более 50% азота и 95% фосфора поступают в Балтийское море вместе с водами впадающих в него рек). Поступление этих веществ обуславливает эвтрофикацию, в результате которой целые районы Балтийского моря, например дно Борнхольмской, Готландской и Гданьской впадин, превратились в мёртвые сероводородные зоны, в которых нет никакой
жизни. Изменения в составе живых ресурсов моря влекут изменения в целом в экосистеме Балтийского моря, вызывая нарушение её баланса.
Помимо этого серьёзной проблемой, которая стоит перед Балтийском морем, является нахождение в его акватории большого количества боевых отравляющий веществ, затопленных после Второй мировой войны странами антигитлеровской коалиции. Мониторинги показывают, что содержание этих опасных веществ в грунте и воде постепенно увеличивается, что может пагубно сказаться как на биоресурсах, обитающих в Балтийском море, так и на здоровье всего населения данного региона.
Балтийское море подвержено загрязнению нефтью, поступающей, в основном, в результате интенсивного судоходства в водах Балтики. Кроме того, потенциальную угрозу загрязнения нефтью представляет разработка недр континентального шельфа Балтийского моря. Некоторые опасения возможного загрязнения морской среды Балтийского моря существуют в связи с реализацией газотранспортного проекта «Северный поток».
Уже в начале 70-х гг. стало ясно, что усилиями одного государства нельзя обеспечить защиту и сохранение морской среды от загрязнения, и для более эффективной деятельности по защите окружающей среды Балтийского моря необходимо развивать международное сотрудничество между всеми государствами региона. Именно в связи с этим в 1974 г. была принята Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, которая стала одной из первых международных конвенций, посвященных охране морской среды регионального моря от практически всех видов загрязнения. Впоследствии Хельсинкская конвенция 1974 г. была пересмотрена в 1992 г. и сегодня именно Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. имеет центральное значение в правовом регулировании сотрудничества прибрежных государств Балтийского моря по защите и сохранению его морской среды. Однако помимо этого международного договора в отношении Балтийского моря и защиты его морской среды
действуют и другие акты. Некоторые из них, как, например, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., являются обязательными для государств Балтийского моря, другие же носят рекомендательный характер, например резолюции Международной морской организации или рекомендации Комиссии по защите морской среды Балтийского моря (далее - ХЕЛКОМ).
После расширения Европейского Союза на восток в 2004 г., все прибрежные государства Балтийского моря, кроме Российской Федерации, являются государствами — членами ЕС. С этого момента Балтийское море стало зоной повышенного внимания и привлекательности, а также приобрело особое экономическое значение для Европейского Союза. Кроме того, в связи с изменениями, внесёнными Лиссабонским договором в основные учредительные акты Европейского Союза, Европейский Союз является самостоятельным участником Конвенции, заменив Европейское Сообщество, изначально входящее в состав участников Конвенции. В связи с этим большое значение в вопросе международно-правовой защиты Балтийского моря от загрязнения имеют нормы, которые принимаются в рамках Европейского Союза и имеют непосредственное значение для зашиты Балтийского моря.
Однако в связи с возрастающим антропогенным воздействием на среду Балтийского моря экологическая ситуация в акватории Балтийского моря продолжает ухудшаться, что и обуславливает актуальность проводимого исследования.
Изложенное в совокупности определяет актуальность, научную и практическую значимость темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Проблема международно-правовой защиты Балтийского моря от загрязнения, несмотря на то, что она является весьма актуальной на данный момент, все еще недостаточно изучена в доктрине международного права. Фундаментальных комплексных трудов по данной теме как в отечественной, так и в зарубежной литературе
чрезвычайно мало. Основная часть исследований юридических проблем защиты морской среды от загрязнения имеет обзорный характер и рассматривает лишь отдельные аспекты международно-правовой защиты морской среды в зависимости от типа загрязнения. Следует отметить то, что большинство работ, посвященных правовой защите окружающей среды Балтийского моря, относится ко второй половине прошлого века, то есть к тому периоду, когда Конвенция 1982 г. или была лишь на стадии обсуждения, либо еще не вступила в силу, а Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. находилась на стадии разработки и принятия.
Весомый вклад в разработку теоретических основ международного морского права, в рамках которого и анализировались вопросы, связанные с международно-правовой защитой морской среды, внесли такие отечественные исследователи, как: П.Д. Бараболя, К.А. Бекяшев, P.M. Валеев, А.Н. Вылегжанин, В.А. Киселев, A.A. Ковалев, A.JI. Колодкин, Г.И. Тункин и другие. Из диссертационных исследований в области вопросов международно-правовой защиты Балтийского моря можно выделить работу Х.В. Линдпере (1983 г.). Среди иностранных ученых проблематика международно-правовой защиты морской среды от загрязнения рассматривалась в курсах общего международного или международного морского права следующими авторами: Ю. Баседов, В.Г. Витцтум, А. Лове, У. Магнус, Д.Р. Росвелл, Т. Стефенс, Д. Хассан, Р. Черчил и другие. Вопросами международно-правового обеспечения защиты морской среды Балтийского моря занимались отечественные учёные И. Бергхольцас, Х.О. Линдпере, Г.А. Некрасова; а также западные ученые: У. Бансен, А.К. Брусендорфф, П. Елерс, У.К. Йениш, Х.-Й. Кох, Р. Лагони, А. Проелсс, М. Фитцморис и другие.
Большую значимость для настоящего исследования представляют научные труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные
изучению проблем защиты и сохранения окружающей среды, принципов деятельности государств по сохранению морской среды. Данные вопросы активно разрабатывались в работах таких отечественных ученых, как: К.А. Бекяшев, В.А. Киселев, А.Л. Колодкин, М.Н. Копылов, Н.А. Соколова; и в работах ряда зарубежных авторов: У. Бейерлина, А. Бойла, А. Кисса, Ф. Сандса, и других.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ состояния и перспектив развития международно-правовой защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:
- определение международно-правового режима Балтийского моря;
- установление особенностей международно-правового режима замкнутых (полузамкнутых) морей;
- анализ истории развития международно-правовых норм по защите Балтийского моря;
- определение понятия «загрязнение морской среды»;
- анализ принципов осуществления международного сотрудничества в области защиты Балтийского моря;
- исследование норм, регулирующих защиту среды Балтийского моря от загрязнения из источников на суше;
- исследование норм, регулирующих защиту среды Балтийского моря от загрязнения с судов;
- оценка эффективности международно-правовых документов, направленных на защиту Балтийского моря от загрязнения из различных источников;
- прогноз тенденций и перспектив развития международно-правового регулирования в целях защиты Балтийского моря;
- разработка предложений по совершенствованию международно-правового механизма защиты Балтийского моря.
Объектом диссертационного исследования являются международные отношения между государствами и иными субъектами международного права в области защиты и сохранения морской среды от загрязнения. В качестве предмета исследования при этом выступают нормы международного и европейского права, обеспечивающие защиту среды Балтийского моря от различных типов загрязнения.
Методологической основой диссертационного исследования стали как общенаучный (диалектический) метод познания объективной реальности, методы и приемы формальной логики (анализ и синтез, дедукция и индукция и др.), а также частнонаучные методы: формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой, технико-юридический,
лингвистический.
Применение указанных методов исследования позволило диссертанту проанализировать объект и предмет исследования в целостности, взаимосвязи и единстве, всесторонне и объективно.
Теоретическую основу исследования составили труды советских и российских ученых в области международного права: А.Х. Абашидзе, К.А. Бекяшева, P.M. Валеева, А.Н. Вылегжанина, В.А. Киселева, A.A. Ковалева, Я.С. Кожеурова, A.JI. Колодкина, М.Н. Копылова, Х.В. Линдпере, И.И. Лукашука, Г.А. Некрасовой, H.A. Соколовой, Г.И. Тункина.
Помимо этого в настоящем исследовании использовались труды учёных зарубежных стран по международному праву, в числе которых У. Бансен, Ю. Баседов, А. Бойл, А.К. Брусендорфф, В.Г. Витцтум, П. Елерс,
У.К. Йениш, А. Кисс, Х.-Й. Кох, Р. Лагони, А. Лове, У. Магнус, А. Проелсс, Д.Р. Росвелл, Ф. Сандс, Т. Стефенс, М. Фнтцморис, Д. Хассан, Р. Черчил.
Использованные в данной работе документы на английском языке, а также труды иностранных ученых излагаются в авторском переводе.
Нормативную и эмпирическую основу диссертационного исследования составили международные договоры, как двусторонние, так и многосторонние, действующие на универсальном и региональном уровнях. Кроме того, в ходе исследования использовались документы международных организаций, таких как Организации Объединённых Наций и её специализированного учреждения - Международной морской организация. Особое внимание было уделено анализу рекомендаций, разрабатываемых в рамках ХЕЛКОМ, а также ежегодных отчетов о деятельности ХЕЛКОМ, министерских деклараций и Плана действий ХЕЛКОМ по Балтийскому морю. Существенное значение для проведения полноценного и всестороннего исследования имело рассмотрение и анализ нормативных актов Европейского Союза, направленных на обеспечение защиты морской среды от загрязнения. В ходе анализа теоретических вопросов использовались материалы судебной практики Международного Суда ООН, Международного трибунала по морскому праву, Суда Европейского Союза, а также национальных судов.
Научная новизна диссертационной работы. После принятия и вступления в силу Хельсинкской конвенции 1992 г. в юридической литературе не было значимых работ, посвященных исследованию новых аспектов международно-правовой защиты морской среды района Балтийского моря. Предлагаемое исследование является комплексным и наиболее полным из уже проведенных и проводимых, специально посвященных вопросам защиты Балтийского моря от загрязнения.
В данной работе системному и комплексному анализу были подвергнуты существующие международно-правовые нормы в сфере защиты
среды Балтийского моря от загрязнения из различных источников. При этом учитывались такие новые аспекты международно-правового регулирования охраны окружающей среды Балтийского моря, как относительно недавнее признание всей акватории Балтийского моря особо уязвимым морским районом. В диссертационном исследовании были рассмотрены причины недостаточной эффективности мер по защите Балтийского моря и сформулированы предложения по созданию оптимальной системы защиты Балтийского моря.
На защиту выносятся следующие основные положения, содержащие элементы научной новизны.
1. Учитывая географическое положение Балтийского моря, его связь с другим морем только через узкие проливы, а также то, что оно в основном состоит из территориальных морей и исключительных экономических зон прибрежных государств, Балтийское море можно с уверенностью отнести к категории замкнутых (полузамкнутых) морей в значении ст. 122 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В связи с этим особую значимость в определении международно-правового режима Балтийского моря приобретают нормы, разрабатываемые в рамках регионального сотрудничества государств Балтийского региона, необходимость которого подчеркивается в ст. 123 Конвенции 1982 г. Таким образом, международно-правовой режим Балтийского моря регулируется на универсальном уровне -Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., а на региональном уровне -Конвенцией по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. (далее - Хельсинкская конвенция 1992 г.).
2. Анализ положений Хельсинкской конвенции 1992 г. показывает, что они носят несамоисполнимый характер, т.е. создают для всех государств-участников лишь обязательства разрабатывать на национальном уровне необходимые меры для реализации положений Конвенции. Представляется, что таким образом создаётся свобода усмотрения государств региона,
которая не всегда благотворно сказывается на состоянии морской среды Балтийского моря. Прежде всего, это связано с тем, что окончательные меры на территории государств-участников могут быть так и не разработаны, либо даже при условии их разработки они могут быть фактически не реализованы. В связи с этим представляется необходимым пересмотреть наиболее значимые положения Хельсинкской конвенции 1992 г. и включить в неё конкретные правила, которыми государства должны руководствоваться в обязательном порядке при осуществлении деятельности по защите морской среды района Балтийского моря. В качестве таких наиболее значимых правил могут быть положения, посвященные защите среды Балтийского моря от загрязнения из источников на суше, в которых устанавливались бы чёткие нормы допустимого воздействия на морскую среду.
3. Сотрудничество государств по обеспечению защиты Балтийского моря строится как на общепризнанных принципах международного права, так и на специальных принципах международного экологического права. При этом для защиты Балтийского моря, в силу его природных особенностей и чувствительной экосистемы, среди таких специальных принципов особенно важны принципы предосторожности, предупредительных действий, сотрудничества и принцип «загрязнитель платит».
4. Хельсинкская комиссия, призванная принимать меры, способствующие реализации Конвенции, а также контролировать процесс реализации положений Хельсинкской конвенции 1992 г. в разных государствах-участниках, не обладает достаточными полномочиями для обеспечения эффективной защиты морской среды района Балтийского моря. Она использует несколько механизмов:
1. Разработка рекомендаций, в которых указывается на необходимость принятия каких-либо конкретных мер.
2. Получение и рассмотрение докладов государств о тех мерах, которые принимаются на их территории.
Однако рекомендации ХЕЛКОМ не имеют для государств-участников обязательную юридическую силу. Невозможно привлечь к ответственности государства за неисполнение или ненадлежащее исполнение таких рекомендаций. Для эффективной деятельности ХЕЛКОМ представляется необходимым закрепить за данной организацией полномочие принимать обязательные для государств решения. В этой связи следует учесть опыт Комиссии по защите морской среды Северо-Восточной Атлантики 1992 г. (ОСПАР), которая по наиболее важным вопросам принимает обязательные для исполнения государствами решения.
5. В рамках институциональной организации сотрудничества стран Балтийского региона предлагается в структуре ХЕЛКОМ выделить отдельную группу, которая занималась бы исключительно вопросами соблюдения положений Хельсинкской конвенции 1992 г., приложений к ней и рекомендаций ХЕЛКОМ. Основная цель данной группы должна заключаться в содействии государствам в надлежащей имплементации и последующей реализации положений как самой Хельсинкской конвенции 1992 г., приложений к ней, так и рекомендаций ХЕЛКОМ. Для достижения этой цели группа на основе фактических данных мониторинга состояния морской среды, проводимого другими специализированными группами ХЕЛКОМ, должна выявлять существующие пробелы в реализации предписанных норм и определять возможные пути устранения этих пробелов, в том числе и поиск источников финансирования необходимых мероприятий, направленных на защиту морской среды.
6. Следует признать, что эффективность правового регулирования во многом поддерживается механизмом ответственности в случае нарушения установленных норм. Необходимость привлечения к ответственности за нарушение норм международного права, повлекшее загрязнение морской среды, подчеркивается на универсальном уровне - в ст. 235 Конвенции 1982 г., и на региональном уровне — в ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г.
Однако на сегодняшний день не разработан порядок привлечения государств к международной ответственности за нарушение положений Хельсинкской конвенции 1992 г. и приложений к ней.
Буквальное толкование ст. 235 Конвенции 1982 г. позволяет установить, что государство, во-первых, должно нести ответственность за неисполнение обязательств, возложенных на него положениями данной конвенции, а, во-вторых, обеспечить быстрое и адекватное возмещение всего ущерба, причинённого загрязнением морской среды. Таким образом, государство должно быть подвергнуто двум видам ответственности, которые в последнее время всё более чётко выделяют в доктрине международного права. Первый вид — это ответственность за международно-противоправные деяния, которая в английском языке именуется термином responsibility. Второй вид - это ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, который в английском обозначается термином liability.
При этом государство (прибрежное государство, государство порта или государство флага) несет ответственность за следующие обязательства:
1. По предотвращению загрязнения морской среды, по принятию мер по предупреждению, сокращению, сохранению под контролем загрязнения из различных источников (due diligence)-,
2. По обеспечению оперативной и адекватной компенсации в случае причинения вреда.
Таким образом, государство обязуется предпринять все разумные и необходимые меры для предотвращения ущерба морской среде и интересам других государств, т.е. проявить «должную осмотрительность» (due diligence). Однако это не означает, что такой ущерб не возникнет. В случае если ущерб наступил в результате непроявления государством должной осмотрительности, это будет свидетельствовать о нарушении им своих обязательств, что ведет к наступлению соответствующих последствий,
предусмотренных общим международным правом (responsibility)^, которое нашло своё отражение в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 56/83 от 12.12.2001 г., одобрившей Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния2. Государство будет обязано прекратить противоправное деяние, если оно продолжается, предоставить заверения и гарантии неповторения, осуществить полное возмещение вреда в виде реституции, компенсации, сатисфакции. Кроме того, к ответственному государству могут быть применены контрмеры и санкции.
Если же ущерб наступил, несмотря на выполнение государством своих обязательств по предотвращению и проявлению должной осмотрительности, то оно обязуется обеспечить оперативную, адекватную и эффективную компенсацию причиненного материального ущерба. Это может выразиться в том, что государство примет на себя строгую ответственность (strickt liability)3 или может предусмотреть гражданско-правовые механизмы такого возмещения, возложив его на операторов соответствующей деятельности. В случае непредоставления компенсации государство будет нести ответственность (responsibility).
7. Статья 25 Хельсинкской конвенции 1992 г. предписывает государствам разработать и принять правила, касающиеся вопроса ответственности за ущерб, нанесенный в результате действия или бездействия в нарушение положений Конвенции. В тексте ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г. не уточняется, кто выступает субъектом такой ответственности: государство или конкретное физическое или юридическое лицо согласно нормам национального права. Буквальное толкование ст. 25 Хельсинкской конвенции позволяет предположить, что
1 Кожеуров Я-С. Дифференциация международной ответственности // Российский юридический журнал. 2013. № 3. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
2 Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеи ООН. A/RES/56/83 от 12.12.2001 г. URL: http://daccess-dds-ny. im. org'äocAJNDOC/GEN/NO 1 /477/99/PDF/NO Î 47799. pdf?OpenElement (дата обращения: 28.07.2014).
! Kiss A., Shelton D. Strict Liability in International Environmental Law // Law of the Sea, Environmental Law and Settlement of Disputes: Liber Amicorum Judge Thomas A. Mensah / ed. R. Wolfrum, T.M. Ndiaye. Leiden. 2007. P. 1139-1140.
речь идёт о разработке единых подходов к установлению ответственности за ущерб, нанесенный морской среде Балтийского моря, которые государства в дальнейшем должны учитывать в своём национальном законодательстве и привлекать к ответственности конкретных операторов.
Представляется, однако, что ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г. не исключает возможности привлечения государства к международной ответственности.
Для разрешения всех сомнений было бы целесообразно дополнить Хельсинкскую конвенцию 1992 г. положениями об ответственности государств за неисполнение обязательств, наложенных данной Конвенцией, её основаниях и пределах. При этом следовало бы установить, что ответственность наступает не только за нарушение положений Хельсинкской конвенции 1992 г. и приложений к ней, но и за нарушение рекомендаций ХЕЛКОМ, уточняющих положения самой конвенции. В последующем, если полномочия ХЕЛКОМ расширятся до возможности принимать решения, имеющие обязательную юридическую силу для всех государств-участников, то возникнет необходимость разработки механизма ответственности за ненадлежащее исполнение подобных решений.
8. В целях повышения эффективности международно-правовой защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения с судов в диссертации обосновывается целесообразность чёткого определения объёма понятия «общепринятые международные нормы и стандарты», которое используется в ст. 211 Конвенции 1982 г. Представляется, что к таким международным стандартам и нормам следует относить прежде всего положения МАРПОЛ 73 (78) и приложений к ней, а также иные конвенции ИМО, в которых участвует значительное число государств, имеющих подавляющую часть мирового торгового флота. Не следует относить к указанной категории норм нормы мягкого права, разрабатываемые в рамках ИМО, за исключением тех, содержание которых отражает существующие международные обычаи.
9. Среди различных категорий загрязнения, которые наносят вред морской среде района Балтийского моря, наиболее существенным является загрязнение, поступающее из источников на суше. Для обеспечения согласованных действий всех государств Балтийского моря по защите морской среды от данной категории загрязнения необходимо унифицировать нормы ХЕЛКОМ и Европейского Союза, которые устанавливают перечень веществ, запрещенных или ограниченных в использовании. Таким образом будет обеспечен единообразный подход к защите морской среды от загрязнения из источников на суше во всех странах Балтийского региона.
10. Присвоение Балтийскому морю статуса «особо уязвимого морского района» могло бы быть использовано в качестве эффективного механизма защиты морской среды района Балтийского моря от загрязнения с судов, учитывая тот факт, что в акватории Балтики прогнозируется интенсификация судоходства. Однако значимость присвоенного статуса во многом подрывается отсутствием консенсуса между всеми прибрежными государствами Балтийского моря. Представляется, что в дальнейшем при признании какого-либо района особо уязвимым морским районом ИМО надлежит исходить из необходимости наличия согласованной позиции между всеми заинтересованными государствами как по вопросу того, каков должен быть размер назначаемого особо уязвимого морского района; так и относительно того, какие соответствующие защитные меры следует установить в данном районе для повышения эффективности защиты морской среды от загрязнения с судов.
11. В Хельсинкской конвенции 1992 г., а также в приложениях к ней отсутствуют положения, которые устанавливали бы защитные меры в случае прокладки по дну моря трубопроводов и последующей их эксплуатации. Ввиду отсутствия подобных норм на универсальном уровне предлагается ввести в качестве отдельной статьи в текст Хельсинкской конвенции 1992 г. положение о том, что: «Дно Балтийского моря может быть использовано для
прокладки трубопроводов, при условии предварительного проведения комплексной оценки воздействия на окружающую среду. В ходе эксплуатации трубопроводов заинтересованные государства обмениваются информацией о состоянии морской среды в районе прокладки трубопровода, а ответственность за поддержание трубопровода в исправном состоянии возлагается на государств-операторов данного трубопровода».
12. Несмотря на то что выделение регионального уровня международно-правовой защиты морской среды от загрязнения часто рассматривают как фрагментацию международного права окружающей среды, следует признать, что именно этот подход к решению существующих проблем полузамкнутого моря представляется наиболее обоснованным. Институт защиты региональных морей позволяет, используя имеющиеся на универсальном уровне международно-правового регулирования принципы сотрудничества, механизмы соблюдения обязательств, а также объем прав и обязанностей государств, разработать более специальные нормы, учитывающие особенности конкретного региона и его потребности. Многие концепции, изначально характерные только для конкретного региона, могут послужить стимулом для дальнейшего развития международного права защиты окружающей среды в целом. Так, опыт Балтийского моря с прокладкой трубопровода «Северный поток» или, возможно, опыт разрешения проблемы с затопленными отравляющими боевыми веществами станет стимулом для разработки на универсальном уровне международно-правового регулирования соответствующих норм.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что на основе проведенного анализа объемного массива нормативного материала и доктринальных источников делается попытка предложить собственный подход к решению указанных проблем. В работе обосновывается, что наиболее эффективная деятельность по международно-
правовой защите морской среды осуществляется в рамках регионального сотрудничества прибрежных государств. Кроме того, диссертант указывает на то, что эффективность правового регулирования во многом обеспечивается механизмом ответственности, поэтому предлагается разработать более чёткий порядок привлечения государств к ответственности в случае загрязнения морской среды. При этом в работе также указывается на необходимость использования неконфронтационных механизмов обеспечения реализации установленных норм.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные выводы и предложения носят новационный характер и могут быть использованы при совершенствовании соответствующих международных актов, а также при пересмотре законодательства Российской Федерации.
Полученные в ходе исследования результаты и предложения могут быть использованы в практической деятельности Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также полезны при организации и дальнейшем развитии регионального сотрудничества прибрежных государств Балтийского моря. В будущем положительный опыт района Балтийского моря может быть использован государствами других регионов для повышения эффективности защиты морской среды от загрязнения. Материалы диссертационного исследования могут быть также использованы в ходе учебного процесса при преподавании курса международного права в высших учебных заведениях профессионального юридического образования.
Апробация результатов исследования выразилась в обсуждении различных аспектов темы диссертационного исследования на научно-практических конференциях, проводимых в Московском государственном юридическом университете имени O.E. Кутафина, Балтийском федеральном университете имени И. Канта, а также в публикациях по теме
диссертационного исследования в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Отдельные положения диссертации были представлены на международном научно-практическом семинаре БФУ им. И. Канта, Университета г. Берген (Норвегия) и НИУ Высшая школа экономики.
По проблематике диссертации опубликовано шесть статей, в том числе три - в изданиях, входящих в перечень научных журналов, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией.
Структура работы опосредована целями и задачами исследования и состоит из из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка литературы.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении раскрываются основы диссертационного исследования: актуальность темы, состояние научной разработанности, объект, предмет, цель и задачи, теоретико-методологическая база, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, положения, выносимые на защиту, сведения об апробации и внедрении результатов работы.
Первая глава «Международно-правовой режим Балтийского моря» состоит их трех параграфов и рассматривает историю развития и особенности международно-правового режима Балтийского моря, а также принципы, лежащие в основе сотрудничества государств по защите окружающей среды Балтийского моря. Указанные вопросы заслуживают особого внимания, так как они устанавливают теоретическую и практическую основу для дальнейшего рассмотрения проблем защиты морской среды от различных категорий загрязнения.
В первом параграфе «Краткая история развития международно-правового режима Балтийского моря» анализируются основные этапы
становления и развития международно-правового режима Балтийского моря. Автор указывает на то, что сотрудничество государств Балтийского моря имеет давнюю и богатую историю, насчитывающую уже более тысячи лет, включающую в себя периоды гармоничного развития и конфликтные ситуации. В частности, все страны Балтийского моря принимали участие в Ганзейском союзе, который по праву можно назвать первым опытом развития единого рыночного пространства4. Начиная с восемнадцатого века, государства, имеющие выход в Балтийское море, заключали договоры, направленные на регулирование навигации в его акватории. Именно по инициативе стран Балтийского региона 22 июля 1902 г. был учреждён Международный совет по исследованию моря - ИКЕС. После Второй мировой войны сотрудничество по вопросу защиты морской среды Балтийского моря стало первым видом сотрудничества между Балтийскими странами Востока и Запада во времена «железного занавеса».
Одной из первых региональных конвенций, посвященных охране морской среды, стала Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1974 г., впоследствии пересмотренная в 1992 г. В диссертации обосновывается, что сегодня основную роль в защите Балтийского моря играет Комиссия по защите морской среды Балтийского моря (XEJIKOM), созданная в качестве административного и организационного органа Хельсинкской конвенции 1992 г. В рамках XEJIKOM был разработан и принят План действий XEJIKOM по Балтийскому морю, который представляет собой амбициозную программу по восстановлению надлежащего экологического состояния морской среды Балтийского моря к 2021 г.
Помимо этого активная деятельность по разработке международно-правовых норм по защите морской среды ведётся в рамках Международной
4 Jenisch U.K. The Baltic Regime and Instruments for Cooperation // International Journal of Marine and Coastal Law. 1996. Vol. 11, Iss. 1. P. 48.
морской организации. Особенно это актуально для борьбы с загрязнениями моря с судов. Последнее время ведущую роль в обеспечении защиты морской среды района Балтийского моря приобретает Европейский Союз, в рамках которого принята и реализуется Стратегия Европейского Союза по региону Балтийского моря.
Во втором параграфе «Международно-правовой резким Балтийского моря как полузамкнутого моря» проводится анализ географических и природных особенностей Балтийского моря, позволяющих отнести его к категории полузамкнутых морей. Кроме того, подробно рассматривается история закрепления особенностей международно-правового режима замкнутых (полузамкнутых) морей в ходе Третьей конференции ООН по морскому праву. Автор указывает на то, что в международно-правовой защите Балтийского моря отчетливо прослеживается региональный подход. Международно-правовой режим Балтийского моря как полузамкнутого моря базируется на том, что согласно ст. 123 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. основная ответственность за охрану морской среды лежит на прибрежных государствах.
Третий параграф «Основные принципы осуществления международно-правовой защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения» определяет, что в основе деятельности по защите Балтийского моря от различных видов загрязнений лежат основные принципы современного международного права, а также важная роль в организации деятельности по защите морской среды района Балтийского моря принадлежит специальным принципам международного экологического права, которые представляют собой универсальную основу для регулирования международных экологических отношений. Автор указывает, что среди таких специальных принципов особенно актуальными для защиты Балтийского моря являются принцип предупредительных действий, предосторожного подхода и «загрязнитель платит». При этом в диссертации
обосновывается, что обязательство по защите морской среды, закрепленное в ст. 192 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. можно отнести к обязательству erga omnes, так как его соблюдение представляет интерес для всего международного сообщества в целом.
Кроме того, большое внимание в своей работе автор уделяет принципу ответственности за загрязнение морской среды, который был конкретизирован на универсальном уровне - в ст. 235 Конвенции 1982 г., а на региональном уровне — в ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г.
Буквальное толкование ст. 235 Конвенции 1982 г. позволяет установить, что государство, во-первых, должно нести ответственность за неисполнение обязательств, возложенных на него положениями данной конвенции, а, во-вторых, обеспечить быстрое и адекватное возмещение всего ущерба, причинённого загрязнением морской среды. Таким образом, государство должно быть подвергнуто двум видам ответственности, которые в последнее время всё более чётко выделяют в доктрине международного права. Первый вид — это ответственность за международно-противоправные деяния, которая в английском языке именуется термином responsibility. Второй вид — это ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, в английском обозначаемый термином liability5.
Такая классификация ответственности возникла в ходе работы Комиссии международного права ООН над вопросом ответственности государств, когда в 1978 г. была выделена как отдельная категория «международная ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом», которую Комиссия начала разрабатывать параллельно с темой ответственности государств за международно-противоправные деяния. В результате в 2001 г. был подготовлен «Проект статей о предотвращении трансграничного ущерба от
5 ЛукашукИ.И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 22.
опасных видов деятельности», который был рекомендован Генеральной Ассамблее для принятия на его основе конвенции6. В 2006 г. Комиссия по международному праву подготовила «Проекты принципов, касающихся распределения убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности», рекомендовав Генеральной Ассамблее принять на их основе резолюцию.
В отношении загрязнения моря государство будет нести ответственность за неисполнение следующих обязательств:
1. По предотвращению загрязнения морской среды, по принятию мер по предупреждению, сокращению, сохранению под контролем загрязнения из различных источников (due diligence, оценка воздействия на окружающую среду различных видов деятельности на суше, выдача разрешений на осуществления деятельности, потенциально опасной для морской среды, и
др-);
2. По обеспечению оперативной и адекватной компенсации в случае причинения вреда7.
Если государство не проявляет должную осмотрительность, в результате чего наносится ущерб окружающей среде, то оно подлежит ответственности согласно Статьям об ответственности государств за международные противоправные деяния8. В случае наступления ущерба, несмотря на предпринятые меры должной осмотрительности, государство обязуется обеспечить оперативную, адекватную и эффективную компенсацию причиненного материального ущерба. Это может выразиться в том, что государство примет на себя строгую ответственность (strickt liability)9 или может предусмотреть гражданско-правовые механизмы такого
6 Draft articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities '/ Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session. URL:
http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english'commentaries/9_7_2001.pdf (дата обращения: 25.D7.2014). ' Кожеуров Я.С. Указ. соч.
8 Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеи ООН. A/RES/56/83 от 12.12.2001 г. URL: http://daccess-dds-
ny.un.org/docAJNDOC/GEN/N01/477/99/PDF//N0147799.pdf?OpenElement (дата обращения: 28.07.2014). ® Kiss A., SheltonD. Op. cit. P. 1139-1140.
возмещения, возложив его на операторов соответствующей деятельности. В случае непредоставления компенсации государство будет нести ответственно сть {геБротЛИ//>').
В ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г., государствам предписывается разработать и принять правила, касающиеся вопроса ответственности за ущерб, нанесенный в результате действия или бездействия в нарушение положений Конвенции. В тексте ст. 25 Хельсинкской конвенции не приводится уточнения, кто выступает субъектом такой ответственности, государство или конкретное физическое или юридическое лицо согласно нормам национального права. Буквальное толкование ст. 25 Хельсинкской конвенции позволяет предположить, что речь идёт о разработке единых подходов к установлению ответственности за ущерб, нанесенный морской среде Балтийского моря, которые государства в дальнейшем должны учитывать в своём национальном законодательстве и на их основе привлекать к ответственности конкретных операторов.
Автор высказывает мнение, что ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г. не исключает возможности привлечения государства к международной ответственности. Для разрешения всех сомнений в работе предлагается дополнить Хельсинкскую конвенцию 1992 г. положениями об ответственности государств, о её основаниях и пределах. При этом следовало бы установить, что ответственность должна наступать не только за нарушение положений Хельсинкской конвенции 1992 г. и приложений к ней, но и за нарушение рекомендаций ХЕЛКОМ, уточняющих положения самой конвенции. В последующем, если полномочия ХЕЛКОМ будут расширены до возможности принимать решения, имеющие обязательную юридическую силу для всех государств-участников, то возникнет необходимость разработки механизма ответственности за ненадлежащее исполнение подобных решений.
Проведенный в первой главе анализ позволяет отметить особую значимость регионального международно-правового сотрудничества в целях защиты Балтийского моря, которая обусловлена природными особенностями данного водного объекта. При этом подчеркивается необходимость гармоничного сочетания в международно-правовом регулировании защиты Балтийского моря как строгих мер ответственности государств за загрязнение морской среды, так и некофронтационных мер, связанных с более широким применением механизмов обеспечения соблюдения установленных норм. С этой целью в выводах к первой главе обосновывается проведение институционального преобразования в рамках ХЕЛКОМ, в частности выделение специальной группы по вопросам несоблюдения природоохранных предписаний. Данная группа должна будет рассматривать факты несоблюдения государствами Балтийского региона предписанных международно-правовых норм, которые были выявлены в рамках деятельности специализированных групп ХЕЛКОМ, а также применять наиболее подходящие к данной конкретной ситуации механизмы по вопросам несоблюдения.
Вторая глава диссертационного исследования - «Проблемы международно-правовой охраны Балтийского моря от загрязнения из различных источников» посвящена рассмотрению специфических особенностей защиты морской среды от различных категорий загрязнения.
В первом параграфе - «Определение понятия "загрязнение морской среды" в международном праве» исследовано ключевое для данной работы понятие «загрязнение морской среды», проанализирована история его становления в международном праве.
Второй параграф - «Проблемы обеспечения защиты Балтийского моря от загрязнения из находящихся на суше источников» указывает на то, что регулирование защиты морской среды от данной категории вызывает наибольшие проблемы, так как загрязнения из наземных источников носят
«национальный характер»10, в связи с тем, что происходят с территории, находящейся под суверенитетом конкретного государства, в результате интенсивной промышленной деятельности в регионе, активного ведения сельского хозяйства, а также коммунальных и индустриальных стоков". В рамках данного параграфа выделяются три подраздела. Первый подраздел посвящен анализу положений основных международных договоров, направленных на защиту Балтийского моря от загрязнения из источников на суше. К таким договорам, прежде всего, относится Конвенция ООН по морскому праву и Хельсинкская конвенция 1992 г. с соответствующими приложениями, составляющими неотъемлемую часть конвенции. Автор отмечает, что, в основном, все положения международных договоров по защите морской среды от загрязнения с суши носят несамоисполнимый характер, они закрепляют только обязательство поведения, не формулируя конкретные механизмы их реализации.
Во втором подразделе анализируется деятельность ХЕЛКОМ по обеспечению защиты морской среды от данной категории загрязнения, приводится классификация рекомендаций ХЕЛКОМ по данному вопросу. В связи с этим автор указывает, что принимаемые на основании ст. 20 Хельсинкской конвенции 1992 г. рекомендации ХЕЛКОМ играют важную роль в обеспечении защиты морской среды, так как они во многом детализируют общие положения международных договоров. Однако в качестве проблемы в диссертации указывается на то, что рекомендации ХЕЛКОМ не имеют обязательную юридическую силу, что не позволяет признать эффективность такого регулирования. В качестве предложения автор выдвигает идею о предоставлении ХЕЛКОМ возможности принимать обязательные решения по наиболее важным вопросам, например, по
10 Ramakrishna К. Environmental Concerns and the New Law of the Sea // Journal of Maritime and Commerce. 1985. Vol. 16, No. 1. P. 18.
" Некрасова Г.А. Балтийское море: правовая охрана среды. М., 1984. С. 37; The Law of the Sea / R.R. Churchill, A.V. Lowe. Third edition. Juris Publishing, 1999. P. 379.
вопросам установления нормативов выбросов вредных веществ из источников с суши, которые составляют порядка 80% всех поступающих в Балтику загрязнений.
Третий подраздел оценивает роль Европейского Союза в обеспечении защиты Балтийского моря от загрязнения из источников на суше. В ходе анализа автор указывает на то, что нормативы, принимаемые ЕС в основном в форме директив, которые направлены на регулирование загрязнения с суши, иногда вступают в противоречие с нормативами ХЕЛКОМ. В связи с этим обосновывается необходимость определения единых требований к перечню вредных веществ, поступление которых должно быть ограничено или вовсе исключено, для того, чтобы все государства Балтийского моря придерживались единого подхода.
В третьем параграфе - «Проблемы международно-правовой защиты Балтийского моря от загрязнения с судов» исследованы особенности обеспечения защиты морской среды от загрязнения с судов. Данный вопрос раскрывается в рамках двух подразделов.
Первый подраздел посвящен исключительно анализу международно-правовых договоров, обеспечивающих защиту морской среды от загрязнения с судов. В работе обосновывается тезис о том, что особенностью регулирования в данной сфере является необходимость гармоничного сочетания нескольких важных аспектов: с одной стороны, обеспечения свободы навигации, а, с другой стороны, защиты морской среды от загрязнения с судов. Наиболее эффективные средства защиты разрабатываются на региональном уровне, исходя из потребностей и особенностей Балтийского моря, но при этом учитываются также «общепринятые международные нормы и стандарты», на которые ссылается ст. 211 Конвенции 1982 г., не поясняя при этом, что к ним относится. Представляется, что на данный момент такими нормами являются нормы МАРПОЛ 73 (78) и приложений к данной конвенции, которые получили
широкое признание и распространение. Помимо этого к международным нормам и стандартам можно отнести те конвенции ИМО, в которых участвует значительное число государств, владеющих подавляющей частью мирового торгового флота. Таким образом, даже если государство не является участником МАРПОЛ 73 (78), на основании того, что оно является участницей Конвенции 1982 г., государство обязано исполнять положения МАРПОЛ 73 (78) как признанные международные нормы и стандарты. В целях повышения эффективности международно-правовой защиты Балтийского моря от загрязнения с судов представляется необходимым чётко определить объём понятия «общепринятые международные нормы и стандарты», которое используется в ст. 211 Конвенции 1982 г.
Во втором подразделе оценивается деятельность международных организаций по вопросам обеспечения защиты от загрязнения с судов, прежде всего Международной морской организации (ИМО), особая роль которой в отношении Балтийского моря обусловлена тем, что именно ИМО присвоила всей акватории Балтийского моря статус особо уязвимого морского района. В связи с этим автор уделяет внимание анализу особенностей данного статуса и связанных с ним специальных защитных мер, указывая при этом, что для эффективного действия данного статуса необходимо достижение консенсуса между всеми заинтересованными государствами. Кроме того, в рамках второго подраздела анализуется роль Европейского Союза, который после ряда серьёзных аварий нефтяных танкеров в европейских морях существенно ужесточил нормы, направленные на защиту морской среды от загрязнения с судов.
В четвертом параграфе - «Проблемы защиты Балтийского моря от боевых отравляющих веществ» автором поднимается насущный вопрос, который требует своего разрешения уже более 60 лет. В связи с этим указывается на необходимость интенсификации сотрудничества всех стран Балтийского региона не только между собой, но и с США и
Великобританией, которые принимали непосредственное участие в затоплении данных боевых отравляющих веществ. Только в рамках такого тесного сотрудничества можно точно определить координаты нахождения данных веществ в акватории Балтийского моря, разработать и принять конкретные меры по нейтрализации серьезной угрозы экологической катастрофы, нависшей над регионом в связи с возможностью залпового выбросы боевых отравляющих веществ.
В пятом параграфе - «Проблемы обеспечения защиты Балтийского моря от загрязнения в результате производства работ на шельфе и прокладки трубопровода» в рамках двух подразделов анализируются особенности международно-правовой защиты морской среды от загрязнения в ходе разработки недр континентального шельфа и особенности природоохранных мер, принимаемых при прокладке и эксплуатации трубопроводов. В ходе проведенного анализа автор обосновывает необходимость принятия универсального международного договора для обеспечения защиты морской среды от загрязнения в результате подобных действий. Если в отношении деятельности на шельфе предусмотрены определённые природоохранные нормы в Хельсинкской конвенции 1992 г. и Приложении VI к ней, а также в рекомендациях ХЕЛКОМ, то в отношении возможного загрязнения от прокладки и эксплуатации трубопроводов нет специальных норм на региональном уровне. Представляется, что в рамках ХЕЛКОМ необходимо сформулировать основные требования и критерии, позволяющие обеспечить защиту морской среды от подобного загрязнения и установить более чёткие критерии и пределы ответственности.
В Заключении подводятся итоги проведенного анализа, формулируются основные научно-теоретические результаты и выводы, определяются перспективы дальнейшего изучения проблемы.
Основные результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора общим объемом 2,7 печатных листа:
1. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ:
1. Ежова Т.Г. Сотрудничество России и Европейского Союза в области охраны морской среды Балтийского моря от загрязнения // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта: экономические и юридические науки. 2012. № 3. С. 166-173 - (0,5 п.л.)
2. Ежова Т.Г. Принципы осуществления международной защиты морской среды Балтийского моря // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта: экономические и юридические науки. 2014. № 3. С. 147-155-(0,6 п.л.)
3. Ежова Т.Г. Международно-правовая защита морской среды от загрязнения с судов на примере Балтийского моря // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта: экономические и юридические науки. 2014. № 9. С. 79-88 - (0,6 п.л.)
2. Статьи, опубликованные в иных изданиях:
1. Ежова Т.Г. Сотрудничество государств в области охраны морской среды Балтийского моря от загрязнения // Проблемы правоведения: сборник научных статей молодых ученых юридического факультета Балтийского федерального университета им. И. Канта / отв. ред. O.A. Заячковский. - Вып. 7. - Калининград, 2011. С. 14-21 - (0,4 п.л.)
2. Ежова Т.Г. Понятие и международно-правовой режим замкнутых (полузамкнутых) морей на примере Балтийского моря // Правовая наука и инновационное развитие общества: юбилейный сборник научных трудов / под общ. ред. O.A. Заячковского. - Калининград, 2012. С. 74-81 -(0,4 п.л.)
3. Ежова Т.Г. Международно-правовое регулирование статуса «особо уязвимого морского района» (на примере Балтийского моря) // Сборник тезисов докладов III Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России (Кутафинские чтения)»: секция международного публичного права / отв. ред. Е.Г. Моисеев. - Москва, 2012. С. 66-68-(0,2 п.л.).
Ежова Татьяна Геннадьевна
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА БАЛТИЙСКОГО МОРЯ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 24.12.2014 г. Усл. печ. л. 2,0. Тираж 150 экз. Заказ 221
Отпечатано полиграфическим отделом Издательства Балтийского федерального университета им. И. Канта 236022, г. Калининград, ул. Гайдара, 6
