АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое и кадровое обеспечение деятельности Федеральной Миграционной службы»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
КОНОВАЛОВ ОЛЕГ ФЕДОРОВИЧ
ПРАВОВОЕ И КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ
Специальность: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Диссертация выполнена на кафедре психологии, педагогики и организации работы с кадрами
Академии управления МВД России
Научный руководитель -
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Колодкин Леонард Михайлович
Официальные оппоненты -
доктор юридических наук Тюркин Михаил Леонидович
кандидат юридических наук, доцент Тенедиев Павел Юрьевич
Ведущая организация - Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»
Защита состоится « »_2005 г. и ™ и и у т
72 сдея^ /^часов
на заседании диссертационного совета Д 203.002.03 в Академии управления МВД России по адресу: 125171 г. Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в Зале совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан « „ »_2005 г.
С?
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
А.Г. Елагин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с укреплением кадрового потенциала Федеральной миграционной службы России как федерального органа, подведомственного МВД России.
Происшедшие в последние годы изменения мировой геополитической обстановки создали условия для существования устойчивой тенденции к ежегодному увеличению объемов миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации. Так, по данным ФМС России, только в течение 2004 года на территорию России въехало более 18 млн человек, из них, по экспертным оценкам, около 3 млн человек остались проживать незаконно на территории Российской Федерации. В основном это выходцы из стран с нестабильной внутриполитической, экономической, экологической и сложной демографической обстановкой.
Это серьезно осложняет оперативную обстановку на территории многих субъектов Российской Федерации, приводит к росту социальной напряженности, повышению криминальной активности лиц, мигрирующих на территорию страны. Так, уже отмечены случаи формирования этнических организованных преступных групп, их сращивание с российским и зарубежным криминалом. Кроме того, наличие незаконных мигрантов на рынке труда несет в себе угрозу экономическим основам национальной безопасности страны. В результате формирования теневого рынка труда значительные финансовые потоки циркулируют вне контроля государства, не только нанося тем самым финансовые потери стране, но и создавая социальную напряженность в обществе.
В последние годы бурно развивающимся направлением противоправной деятельности организованных преступных структур стала нелегальная миграция граждан стран Азии и Африки через территорию России в страны Западной и Восточной Европы, а также ведение нелегального бизнеса в России незаконными мигрантами.
Так, по данным Главного информационно-аналитического центра МВД России, в 2004 году иностранными гражданами на территории России совершено 41331 преступление, что составляет значительную часть от общего количества зарегистрированных преступлений.
В целом незаконная миграция и связанные с ней негативные социальные явления оказывают все более заметное влияние на общую ситуацию в стране, особенно в приграничных регионах, существенно обостряя социально-
экономическую, демографическую, криминогенную, эпидемиологическую обстановку и межнациональные отношения, угрожая тем самым безопасности общества и государства.
Опыт России показывает, что решение миграционных проблем возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса - от въезда мигрантов в Россию до их обустройства и социальной адаптации.
В связи с этим, в целях обеспечения государственного управления, защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере миграции, в рамках проводимой реформы федеральных органов исполнительной власти, Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года «Вопросы Федеральной миграционной службы» образована подведомственная МВД России Федеральная миграционная служба Российской Федерации. Она является федеральным органом исполнительной власти и решает правоприменительные задачи, осуществляет функции контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере миграции. Главной задачей данного федерального ведомства является обеспечение проведения на территории Российской Федерации единой и согласованной государственной политики в области миграции.
Необходимость решения принципиально новых задач, а также подведомственность миграционных функций системе МВД России остро поставили вопрос о качестве и эффективности деятельности сотрудников Федеральной миграционной службы, что, в свою очередь обострило проблемы кадрового обеспечения данного ведомства, персонал которого составляют как аттестованные сотрудники органов внутренних дел, так и федеральные гражданские служащие.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью научной разработки комплекса вопросов, связанных с правовым и кадровым обеспечением деятельности Федеральной миграционной службы на современном этапе, выработкой рекомендаций по её оптимизации, формирования надежного механизма управления кадровыми процессами в новой структуре органов внутренних дел.
Степень разработанности темы исследования. В последнее время появилось немало научных работ, посвященных исследованиям проблем государственной службы Российской Федерации, службы в органах внутренних дел и кадровому обеспечению их деятельности. Теоретические основы и разнообразные аспекты государственной службы рассматривались учеными различных научных направлений. Среди них Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, И.А. Василенко, В.В. Володин, В.А. Воробьев, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждан, Н.М. Казанцев, Л.А. Калиниченко, Л.М. Колодкин, А.В. Куличенко, Г.Л. Купряшин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, В.И. Матирко, А.Ф. Ноздрачев, И.Н. Пахомов, М.И. Пискотин, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, Л.В. Фаткин, И.Д. Черник, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие.
Значительный вклад в развитие теории и практики государственной службы и кадровой политики в органах внутренних дел внесли В.Н. Бойко,
A.Б. Борисов, В.Н. Бутылин, А.Ф. Волынский, К.К. Гасанов, С.И. Гирько, И.Н. Глебов, В.Н. Григорьев, В.В. Гущин, Р.И. Денисов, А.С. Дугенец,
B.Я. Кикоть, С.С. Козлов, В.А. Коннов, С.И. Кузьмин, В.М. Кукушин, В.М. Курицын, В.Г. Кутушев, С.Я. Лебедев, В.П. Малахов, В.А. Минаев, Г.М. Миньковский, Р.С. Мулукаев, Г.М. Мякишев, В.М. Поздняков, Л.И. Поспелова, В.М. Плескачевский, А.С Прудников, Ю.П. Пузанов, Е.А. Спицына, П.Ю. Тенедиев, М.Л. Тюркин, С.И. Ушаков, А.Д. Сафронов, А.В. Сухинин, В.В. Черников, А.П. Шергин, С.М. Штутман, В.Н. Фадеев
A.В. Фатула и др.
Непосредственно вопросам кадрового обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы посвящены работы М.В. Немытина,
B.М. Молокова, Е.В. Гончаренко, Е.В. Воробьева и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового и кадрового обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы.
Предмет исследования составляют особенности функционирования организационных структур, реализующих миграционную политику государства в Российской Федерации, и их кадровое обеспечение.
Гипотеза исследования. Незаконная миграция связана с обострением криминальной ситуации в стране, ростом числа особо тяжких преступлений, представляющих серьезную угрозу личности, обществу и государству. Без комплексного, скоординированного функционирования сил и средств Федеральной миграционной службы и ее структурных подразделений невозможно обеспечить своевременное выявление нелегальной миграции, действенный контроль за поведением мигрантов на территории Российской Федерации, профилактику совершения ими противоправных деяний, что, в свою очередь, предъявляет высокие требования к кадровому обеспечению реализации функции проведения эффективной миграционной политики.
Целью исследования является выработка организационных и правовых предложений по организации кадрового обеспечения функционирования Федеральной миграционной службы. Постановка такой цели обусловила необходимость решения следующих исследовательских задач:
• изучить и оценить процесс становления и развития миграционной службы в России;
• определить место и роль миграционной службы в механизме государственного управления;
• проанализировать правовые основы функционирования (деятельности) миграционной службы;
• изучить процесс формирования кадрового состава и становления правового регулирования прохождения службы личным составом Федеральной миграционной службы;
• определить основные источники комплектования миграционной службы и внести предложения по совершенствованию механизма отбора кадров;
• организации изучить вопросы формирования резерва кадров на выдвижение для подразделений ФМС России и разработать меры по повышению его эффективности;
• предложить меры по совершенствованию содержания и форм подготовки кадров для миграционной службы на базе образовательных учреждений МВД России;
• исследовать вопросы формирования системы переподготовки и повышения квалификации сотрудников и руководящих кадров миграционной службы.
Методологические основы исследования. Характер задач, поставленных в диссертационном исследовании, определил необходимость комплексного использования научных методов исследования. Основополагающим методом настоящего исследования явился диалектический метод познания. Для раскрытия теоретических аспектов рассматриваемой проблематики использовались историко-правовой и структурно-функциональный методы исследования. В части анализа проблем кадрового обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы применялись системный и сравнительно-правовой методы, логико-систематический и другие научные методы.
Теоретическую базу составили труды по теории социального управления, международному, административному праву и иным областям научного знания, в которых рассматриваются вопросы правового и кадрового обеспечения деятельности государственных органов, уполномоченных на формирование и реорганизацию государственной политики в области миграции.
Нормативной базой диссертационного исследования составили -Конституция Российской Федерации, действующее законодательство и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие организационное и правовое обеспечение деятельности Федеральной миграционной службы.
В процессе исследования была проанализирована отечественная и зарубежная литература по теме диссертационного исследования. Автором изучены указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, материалы коллегии МВД России, документы статистической отчетности о деятельности Федеральной миграционной службы, архивные материалы.
Эмпирической базой исследования послужили результаты анкетирования сотрудников и государственных служащих Федеральной миграционной службы, информационные материалы федеральных органов исполнительной власти, обзоры и отчетные материалы о деятельности правоохранительных органов, зарубежные источники, использован личный опыт работы соискателя в МВД России.
Теоретические выводы, законодательные предложения и рекомендации диссертанта обоснованы фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.
Научная новизна исследования заключается в том, что соискатель обосновывает необходимость комплексного подхода к решению правовых и кадровых проблем деятельности Федеральной миграционной службы.
В условиях становления новых политических, демографических и социально-экономических реалий в Российской Федерации итоговые выводы о решении комплекса актуальных проблем формирования кадрового ядра Федеральной миграционной службы носят характер новизны как с позиций теории социального управления, так и правового регулирования прохождения государственной гражданской службы и правоохранительной службы в органах ФМС России.
В диссертации обосновывается необходимость пересмотра некоторых положений нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Федеральной миграционной службы, в части, касающейся расширения объема полномочий её руководящего состава при решении как кадровых, так и организационных вопросов, что обусловлено практической целесообразностью, связанной с необходимостью повышения эффективности работы Федеральной миграционной службы.
Впервые исследованы вопросы статуса и организации деятельности представительств Федеральной миграционной службы за рубежом, внесены конкретные предложения по совершенствованию их деятельности в целях повышения качества отбора и подготовки кадров.
В российской юридической науке до настоящего времени не проводилось системного комплексного исследования, которое охватывало бы указанные проблемы, имеющие важное значение для государственного строительства в Российской Федерации.
Диссертация представляет собой завершенное монографическое исследование историко-правовых, организационных и методологических вопросов развития и формирования кадровой составляющей Федеральной миграционной службы России.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Федеральная миграционная служба, реализующая государственную миграционную политику, обладает не только управленческими полномочиями в данной сфере, но и осуществляет межотраслевые координирующие функции других федеральных органов исполнительной власти, имеющих отношение к миграционным процессам.
2. Формирование и развитие миграционной службы, как одного из видов российской государственной службы происходило эволюционно под воздействием объективных обстоятельств социально-экономического характера, обусловленных необходимостью регулирования миграционных потоков при постоянной организующей роли государства.
3. Отнесение Федеральной миграционной службы к подведомственности МВД России и характер задач, стоящих перед ней в настоящее время, обозначили преимущественно правоохранительный характер ее деятельности по регулированию миграционных процессов, закрепили за
миграционной службой статус правоохранительного органа Российской Федерации.
4. Предложения диссертанта о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, определяющие статус ФМС России в части, касающейся расширения полномочий ее руководителя; четкой регламентации деятельности представительств Федеральной миграционной службы за рубежом, разработки пакета ведомственных нормативных правовых актов по реализации требований Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и будущего законодательства о правоохранительной службе.
5. Практические положения о механизме прохождения службы в ФМС России в части:
а) критериев отбора кандидатов для службы в ФМС России и изменения на этой основе содержания профессиональной подготовки кадров подразделений миграционной службы;
б) совершенствования порядка прикомандирования сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации к Федеральной миграционной службе;
в) создания системы целевого направления на обучение в образовательных учреждениях МВД России;
г) создания при ведущих образовательных учреждениях системы МВД России факультетов по подготовке специалистов по проблемам миграции, а также специализированных кафедр, которые будут осуществлять функции базовых учебных структур на данных факультетах;
д) формирования системы непрерывного обучения персонала Федеральной миграционной службы путем формирования интегрированных комплексов «школа - колледж - вуз - образовательное учреждение дополнительного профессионального образования» на базе имеющихся образовательных учреждений системы МВД России. Вертикальная интеграция ступеней образования позволит обеспечить раннюю диагностику способностей, преемственность в подготовке специалистов для органов Федеральной миграционной службы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются новизной предлагаемых решений по правовому и кадровому обеспечению организации деятельности Федеральной миграционной службы, разработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию организационных основ и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Федеральной миграционной службы. Диссертационное исследование базируется на результатах социологических опросов, проведенных диссертантом, его личном опыте работы с кадрами, участии в формировании кадрового обеспечения новой структуры МВД России - Федеральной миграционной службы, что можно рассматривать как обоснованность предлагаемых правовых и организационных решений, направленных на улучшение функционирования системы Федеральной миграционной службы.
Теоретические выводы и рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке проектов нормативных правовых актов, в научно-исследовательской деятельности, преподавании в ВИПК МВД России, на Высших академических курсах, а также соответствующих разделов учебного курса на кафедре психологии, педагогики и организации работы с кадрами в Академии управления МВД России и других образовательных учреждений системы МВД России.
Достоверность научных результатов исследования, обоснованность выводов и рекомендаций обеспечена:
- анализом нормативных правовых актов и иных документов;
- анкетированием сотрудников ФМС России;
- экспертной оценкой состояния и тенденций совершенствования правового обеспечения формирования кадровых ресурсов Федеральной миграционной службы (в качестве экспертов привлекались сотрудники центрального аппарата ФМС России).
Также использовались материалы специальной литературы, периодических изданий, статистические данные и архивные документы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные идеи, теоретические и практические положения диссертационного исследования получили одобрение на заседании предметно-методической секции кафедры педагогики, психологии и организации работы с кадрами Академии управления МВД России, используются в учебном процессе Московского университета МВД России, Академии экономической безопасности МВД России, в процессе организации Федеральной миграционной службы и Департамента кадрового обеспечения МВД России, что подтверждается актами о внедрении.
Диссертант выступал с докладами по проблемам организационного и правового обеспечения деятельности ФМС России на совещаниях-семинарах с руководителями кадровых аппаратов подразделений Федеральной миграционной службы субъектов Российской Федерации, на научно-практических конференциях в Московском университете МВД России, Академии экономической безопасности МВД России, ВИПК МВД России. Соискатель неоднократно проводил занятия с работниками кадровых подразделений Федеральной миграционной службы по актуальным проблемам прохождения службы в ФМС России.
Ряд предложений и рекомендаций диссертанта по вопросам совершенствования организационного и правового обеспечения ФМС России приняты к внедрению в подразделениях Федеральной миграционной службы России, Департаменте кадрового обеспечения МВД России, Академии экономической безопасности МВД России, Московском университете МВД России, Ростовском и Саратовском юридических институтах МВД России.
Теоретические предложения, рекомендации, идеи и выводы диссертационного исследования опубликованы в монографии и двух научных публикациях.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность рассматриваемой темы, состояние научной разработанности, научная новизна, методологические, теоретические основы, цели и задачи диссертации, ее практическая значимость.
Первая глава - «Место и роль Федеральной миграционной службы в правоохранительной системе» - включает в себя три параграфа, в которых на основе историко-правового анализа обосновывается положение о том, что формирование и развитие миграционной службы в России происходило под воздействием объективных факторов, обусловленных необходимостью регулирования миграционных потоков, и обеспечения организующей роли государства, а также оценивается роль и место Федеральной миграционной службы в механизме государственного управления, предпринят анализ генезиса правовых основ функционирования данной службы.
В первом параграфе - «Становление и развитие миграционной службы в России» - рассматривается становление и развитие миграционной службы в России в течении ХУ11-ХХ1 веков.
Исторический опыт убедительно показывает, что решение миграционных проблем возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса. Только государство способно регулировать направления и объемы миграционных потоков, а также минимизировать элементы стихийности и негативные социальные последствия этих процессов.
В историческом аспекте первыми актами регулирования миграционных процессов было предоставление убежища преследуемым лицам.
В диссертации отмечается, что целенаправленная миграционная (иммиграционная) политика проводилась в России с конца XVII века, когда государство, не имея должного миграционного потенциала на своей территории, активно привлекало иностранцев для заселения и освоения свободных территорий. Именно тогда в структуре органов государственного управления - приказах - формируются подразделения, которые наряду с традиционными функциями наделяются полномочиями по содействию в перемещении и осуществлении принудительных мер заселения и освоения малонаселенных регионов обширной страны (Приказ тайных дел, Поместный приказ, и т.д.).
Широкое развитие миграционная политика приобретает в период правления Екатерины II (1762 - 1796 гг.), который характеризуется не только масштабным правовым обеспечением и привлечением значительных
материальных ресурсов, но и созданием специальных органов, занимающихся исключительно вопросами переселения. В декабре 1762 г. издается манифест «О свободном поселении иностранцев в России». Указанный акт стал правовым регламентом практической деятельности специального государственного органа, образованного в 1763 г. для управления вопросами переселения - Канцелярии по переселению.
С 1826 г. часть функций по реализации миграционной политики передается в Собственную Его Императорского Величества канцелярию. Третье отделение данного ведомства, помимо политического сыска, осуществляло выдачу разрешений на въезд иностранцев в Россию, а также организовывало наблюдение за ними в период их пребывания на территории Российской Империи.
Автором делается вывод о том, что в период до 1917 г. четко прослеживается стремление власти к заселению отдаленных, малонаселенных окраин Империи как за счет собственных подданных, так и за счет иностранцев. В дореволюционный период в регулировании миграционных процессов преобладалась тенденция разделения компетенции в данной сфере между различными органами государственной власти. Деятельность государственных органов в вопросах переселения носила чаще принудительный, чем регулирующий характер.
После октябрьской революции 1917 г. в советском правительстве -Совете Народных Комиссаров (СНК) - полномочиями по регулированию миграции обладали несколько ведомств: Народный комиссариат внутренних дел, Народный комиссариат по делам национальностей, Народный комиссариат земледелия.
С 30-х годов XX века в СССР был взят курс на индустриализацию страны. Данный период характеризуется началом массового переселения людей в места крупных промышленных строек. Полномочиями по вербовке, перемещению и обустройству людей был наделен Народный комиссариат труда СССР. При этом на органы НКВД СССР была возложена обязанность по надзору за соблюдением паспортного режима и ограничению свободы передвижения иностранцев.
В Российской Федерации начался процесс формирования новой системы органов, уполномоченных осуществлять управление миграционными процессами. Первоначально помимо ФМС России отдельные функции в сфере миграции были возложены на МВД, МИД, Государственный комитет по экономическому сотрудничеству с государствами - участниками СНГ, Государственный комитет по национальной политике и другие ведомства. Вместе с тем, основным органом в сфере регулирования миграционных процессов являлась вновь созданная Федеральная миграционная служба. На протяжении последних десяти лет ее деятельность сопровождали многочисленные реорганизации и переподчинения.
В заключении делаются выводы о том, что:
- на протяжении истории России государственное регулирование миграционных процессов было рассредоточено между различными
ведомствами, каждое из которых осуществляло лишь часть полномочий, что не способствовало созданию единой системы регулирования миграционных процессов;
- в настоящее время формируются принципиально новые подходы к реализации государственной политики в области миграционных правоотношений, что предопределило необходимость наличия в системе государственных органов самостоятельного ведомства, уполномоченного решать весь спектр вопросов в области миграции.
Второй параграф - «Место и роль миграционной службы в механизме государственного управления» - посвящен определению и оценке положения Федеральной миграционной службы в системе органов государственной власти.
В зависимости от характера полномочий, диссертант подразделяет все государственные органы, участвующие в реализации миграционной политики, на органы общей компетенции и органы, непосредственно проводящие в жизнь миграционную политику государства. Отмечается, что масштабы их участия в решении миграционных проблем неодинаковы, при этом основная нагрузка приходится на федеральные органы исполнительной власти. Анализируются полномочия отдельных органов общей компетенции по вопросам регулирования миграции.
Определению места и роли ФМС России в системе органов государственной власти предшествует детальный анализ ее правового статуса. В диссертации рассмотрена в тесной взаимосвязи с компетенцией МВД России компетенция ФМС России. Сопоставление полномочий органов внутренних дел Российской Федерации в области иммиграционного контроля и задач Федеральной миграционной службы позволяет проследить преемственность и сделать вывод о наличии значительной правоохранительной составляющей в деятельности Службы.
Исходя из анализа полномочий Федеральной миграционной службы, как координирующего органа в вопросах регулирования миграции, диссертант выделяет ее основные функции: регулятивную, внешнего взаимодействия, интегрирующую и правоохранительную.
ФМС России является полномочным государственным органом в области обеспечения миграционной безопасности. В диссертации формулируется авторская трактовка данного определения: состояние защищенности личности, общества и государства от негативных последствий, вызванных неконтролируемыми перемещениями и пребыванием граждан иностранных государств и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Автор анализирует юридическое содержание данного понятия и раскрывает основные факторы, влияющие на состояние миграционной безопасности.
Предпринятый в диссертации анализ полномочий руководителя Федеральной миграционной службы позволяет сделать вывод о явной
диспропорции между задачами и функциями, возложенными на ФМС России, и компетенцией ее руководства. Так, в настоящее время директор Службы наделен правами заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации исключительно в части применения Положения о службе в органах внутренних дел, что не дает возможности осуществлять эффективное управление создаваемыми территориальными органами ФМС России. В этой связи в диссертации обоснован ряд предложений по расширению компетенции руководителя Федеральной миграционной службы.
В диссертационном исследовании выделено два основных направления формирования системы органов государственной власти Российской Федерации, обладающих полномочиями в сфере миграции:
- определение специализированных органов, участвующих в реализации миграционной политики, в том числе проводящих весь комплекс практических мероприятий в данной сфере;
- определение общих векторов развития миграционной политики, выработка юридических оснований ее осуществления и единое руководство всеми направлениями управленческой деятельности в сфере миграции.
Сказанное позволило диссертанту констатировать, что Федеральная миграционная служба занимает важное место в системе российских органов власти в области практической реализации государственной миграционной политики; она обладает не только основными полномочиями в данной сфере, но и осуществляет координирующие функции среди других министерств и ведомств.
В третьем параграфе - «Правовые основы функционирования (деятельности) миграционной службы» - принят детальный сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов, регламентирующих ее деятельность, в том числе в области кадрового обеспечения.
В правовом регулировании деятельности Федеральной миграционной службы автором выделяются два основных уровня: международный и национальный. Первый представлен универсальными, двусторонними и многосторонними договорами и соглашениями, регламентирующими взаимоотношения государств в области миграции. Второй - включает два самостоятельных подуровня: внешний (направленный непосредственно на регулирование миграционных процессов в Российской Федерации) и внутриорганизационный (регламентирующий структурное построение, распределение полномочий, обязанности и систему взаимодействия в ФМС России).
Среди актов первого уровня следует выделить, главным образом, Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., положениями которых Федеральная миграционная служба непосредственно руководствуется в своей деятельности.
Законодательные акты являются наиболее многочисленными в структуре правового регулирования функционирования (деятельности) Федеральной миграционной службы. Нормативная правовая основа деятельности Федеральной миграционной службы представлена как законами (федеральными и субъектов Российской Федерации), так и подзаконными актами. Диссертантом подробно анализируются федеральные законы, служащие основой деятельности ФМС России: Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г.; «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г.; «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г.; «О беженцах» от 19 февраля 1993 г.; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г.; «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г.; «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. и др. Проанализированы положения Федеральной программы реформирования государственной службы и проекта федерального закона «О правоохранительной деятельности».
К числу наиболее важных внутриорганизационных актов автор относит: Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы», которым было утверждено Положение о Федеральной миграционной службе; постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 2 декабря 2002 г., утвердивший Положение о представительствах Министерства внутренних дел Российской Федерации по делам миграции за рубежом; приказ Министра внутренних дел от 4 октября 2004 г. «О порядке взаимодействия МВД России и ФМС России и полномочиях директора ФМС России» и др.
Диссертант подробно анализирует положения этих актов, что позволяет ему констатировать необходимость дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования деятельности всей системы федеральных органов исполнительной власти, в том числе и Федеральной миграционной службы, в части детализации порядка осуществления возложенных на них полномочий в установленной сфере деятельности.
В частности, делается вывод о необходимости в целях оптимизации работы представительств ФМС России за рубежом утвердить Типовое положение о них не ведомственным, а правительственным актом, как имеющим большую юридическую силу. В Типовом положении, по мнению автора, следует также определить порядок отбора кандидатов для работы в представительствах, установив исчерпывающий перечень критериев их отбора и порядок командирования за границу.
Кроме того, автор делает вывод о том, что большинство актов, являющихся правовой основой функционирования ФМС России, представляют собой акты межотраслевого регулирования. Их реализация осуществляется во многих сферах государственного управления, в том числе и тех, которые не связаны напрямую с миграционными правоотношениями, что в свою очередь, доказывает межотраслевой характер деятельности Федеральной миграционной службы.
Вторая глава - «Кадровое обеспечение деятельности Федеральной миграционной службы» - включает в себя четыре параграфа, в которых исследуются проблемы, связанные с кадровой составляющей деятельности Федеральной миграционной службы.
В первом параграфе - «Формирование кадрового состава ФМС России и правовое регулирование прохождения службы» - рассматриваются общие подходы к вопросам комплектования ФМС России, осуществляется анализ статусных нормативных правовых актов, определяющих порядок прохождения службы личным составом.
При этом отмечается, что становление и развитие федеральной государственной службы Российской Федерации в значительной степени зависит от эффективности ее кадрового обеспечения. Поэтому кадровое обеспечение Федеральной миграционной службы, рациональное использование профессионализма, способностей и возможностей ее сотрудников является одним из приоритетных направлений современной ведомственной кадровой политики.
Диссертантом отмечается, что в настоящее время состояние кадрового потенциала и его реальное использование на службе в ФМС России по ряду позиций, как правило, не совпадают, что важно учитывать при анализе кадровых процессов в данной сфере.
В диссертации формулируются требования к кандидатам на службу в ФМС России, предлагаются меры по совершенствованию порядка их отбора, адаптации и профессиональной подготовки.
При оценке кадров Федеральной миграционной службы, по мнению диссертанта, следует, прежде всего, обращать внимание на способность сотрудников в полной мере удовлетворять потребности государственного управления в сфере миграции. В этой связи в диссертации осуществляется анализ динамики качественных показателей сотрудников ФМС России по ряду характеристик (образование, опыт службы, возраст и др.).
Кадровая ситуация в органах Федеральной миграционной службы в настоящее время характеризуется двумя специфическими проблемами:
-отсутствием подготовленных специалистов в Министерстве внутренних дел Российской Федерации с необходимым опытом работы в сфере регулирования миграционных процессов;
-двойственностью подчиненности создаваемых территориальных органов ФМС России - МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и непосредственно руководству Федеральной миграционной службы.
На основе анализа состояния работы с кадрами выявлены проблемы кадрового обеспечения Федеральной миграционной службы. Среди них: текучесть кадров, сохранение профессионального ядра службы, комплектование службы сотрудниками органов внутренних дел на условиях прикомандирования, смешанный принцип комплектования сотрудниками ОВД и государственными гражданскими служащими, а также сотрудниками, прикомандированными из иных структур (ФСБ России, СВР России, ФСКН России и др.), недостаточно продуманная работа по формирования резерва руководящих кадров на выдвижение.
Раскрыта роль и особенности регулирования института прикомандирования сотрудников с точки зрения эффективности кадрового обеспечения Федеральной миграционной службы, её органов и подразделений на местах.
В частности, обоснован тезис о том, что нормы Закона Российской Федерации «О милиции» и Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации лишь частично применимы к правовым отношениям, связанным с прикомандированием сотрудников органов внутренних дел к Федеральной миграционной службе. На указанные правоотношения не распространяется требование части 7 статьи 19 Положения, в соответствии с которым обязательным условием для прикомандирования является наличие перечня должностей в Федеральной миграционной службе, которые могут замещаться прикомандированными сотрудниками органов внутренних дел. Должности сотрудников органов внутренних дел учреждены в ФМС России Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы».
Проанализирована особенность государственной гражданской службы в ФМС России с учетом специфики ее правоохранительной деятельности. Отмечается, что институт государственной гражданской службы в российском законодательстве на протяжении последнего времени претерпел существенные изменения. Проведенный анализ положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» позволил диссертанту сделать вывод о том, что порядок назначения на должности государственной гражданской службы подвергся значительной корректировке по сравнению с ранее существовавшим, что в свою очередь требует не только детализации его положений на ведомственном уровне, создания конкурсных комиссий, но и наработки соответствующей правоприменительной практики у кадровых аппаратов федеральных органов исполнительной власти, в том числе и ФМС России, с целью повышения кадрового обеспечения соответствующих органов государственной власти.
Делается вывод, что пока уровень материального содержания сотрудников не будет отвечать их статусу и характеру выполняемых задач, будет существовать дисбаланс в оплате труда сотрудников ОВД и государственных гражданских служащих, кадровые аппараты будут сталкиваться с проблемой текучести кадров и замещения вакантных должностей.
На основе проведенного автором анкетирования сотрудников Федеральной миграционной службы формулируются выводы об эффективности работы с личным составом. В частности, анкетирование показало, что руководители не желают вникать в нужды своих подчиненных, что снижает мотивацию служебной деятельности, способствует увольнению профессионалов, переходу их в другие подразделения и службы органов внутренних дел. Многие сотрудники оценивают отношение руководителей подразделений к их нуждам, как безразличные. И это происходит на фоне повышения требований к сотрудникам. Диссертант полагает, что на смену категории «воспитание», как одной из главных целей в работе с личным составом, должен прийти метод сопряжения интересов органов миграционной службы и ее сотрудников.
Второй параграф - «Организация формирования резерва кадров для подразделений Федеральной миграционной службы» - посвящен проблемным вопросам, связанным с создания кадрового резерва подразделений ФМС России.
Автор подчеркивает, что деятельность по формированию кадрового резерва как в рамках Федеральной миграционной службы, так и в рамках иных государственных органов выполняет ряд весьма важных задач, которые позволяют не только обеспечить преемственность в работе, но и способствуют накоплению, анализу и усвоению опыта.
Несмотря на то, что формирование кадрового резерва имеет важное значение, во многих подразделениях существуют только списки кандидатов в резерв, что свидетельствует о наличии формального, а не действенного резерва, поэтому нередко на вакантные места приглашаются работники со стороны. Внешний источник федерального кадрового резерва имеет свои негативные стороны. Посредством его использования в органы Федеральной миграционной службы иногда приходят люди, склонные к совершению противоправных поступков, обладающие низкими моральными качествами, склонные к использованию своего служебного положения для незаконной деятельности, которая подрывает авторитет Федеральной миграционной службы.
По мнению автора, к условиям формирования эффективного резерва кадров относятся:
1. преимущественное назначение на руководящие должности Федеральной миграционной службы лиц из резерва, прошедших соответствующую подготовку в составе резерва того или иного подразделения;
2. регулярное согласование сроков формирования резерва кадров Федеральной миграционной службы и мероприятий по формированию государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации сотрудников;
3. ежегодное уточнение состава резерва государственных служащих, доукомплектование, планирование должностных назначений, определение
целесообразности дальнейшего пребывания в резерве лиц, не получивших назначения;
4. повышение престижа работы в Федеральной миграционной службе, моральное и материальное стимулирование повышения профессионализма и служебного роста сотрудников, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие должности.
Диссертант полагает, что в целях повышения эффективности подготовки специалистов, включенных в состав резерва кадров, должны составляться индивидуальные планы подготовки.
При формировании кадрового резерва Федеральной миграционной службы, по мнению автора, необходимо сделать управляемыми два фактора: время нахождения в резерве и назначение на должность. Представляется, что максимальный срок, в течение которого одно и то же лицо может находиться в резерве на выдвижение, не должен превышать двух лет.
Основным сдерживающим фактором карьерных устремлений в системе Федеральной миграционной службы молодых, перспективных, подготовленных работников (следовательно и возможности формирования реального резерва) стала нестабильность, быстро меняющаяся политическая конъюнктура и неопределенность статуса сотрудников, которые имели место на протяжении всех 10 лет, предшествовавших современному статусу ФМС России. Поэтому одним из наиболее важных вопросов при формировании резерва должна выступать стабильность системы Федеральной миграционной службы.
В третьем параграфе - «Проблемы подготовки кадров ФМС России на базе образовательных учреждений системы МВД России» - автором научно обосновываются тезисы о необходимости осуществления подготовки специалистов для органов ФМС России на базе соответствующих образовательных учреждений.
По мнению автора, решение проблем подготовки кадров для ФМС России может идти по трем направлениям:
- организация подготовки и переподготовки сотрудников для Федеральной миграционной службы на базе образовательных учреждений МВД России (Московский университет, Санкт-Петербургский университет, Ростовский и Саратовский юридические институты и др.);
- организация подготовки и переподготовки сотрудников для Федеральной миграционной службы на базе других государственных вузов России.
Автором подробно анализируются положительные и отрицательные стороны профессиональной подготовки специалистов для ФМС России в образовательных учреждениях МВД России. На основании такого анализа диссертант обосновывает тезис о том, что организация подготовки кадров для Федеральной миграционной службы на базе и с использованием потенциала образовательных учреждений МВД России более выгодно, чем создание специализированных учебных заведений или обучение специалистов на базе гражданских вузов.
Диссертант указывает на отсутствие в системе профессиональной подготовки МВД России необходимой научно-практической базы по подготовке специалистов для Федеральной миграционной службы, поскольку ранее данные функции не были возложены на Министерство внутренних дел. Данное положение он основывает на нескольких основных факторах:
• недостаток или полное отсутствие преподавателей, имеющих подготовку в сфере миграционных отношений;
• отсутствие четкого представления о параметрах учебного процесса, перечне необходимых учебных дисциплин, содержании учебных программ и тематических планов;
• отсутствие разработанной и апробированной системы практического обучения и закрепления теоретических навыков.
Диссертант указывает на некоторую инертность руководителей образовательных учреждений системы МВД России в организации и претворении в жизнь идей целенаправленной подготовки специалистов для органов Федеральной миграционной службы как в центре, так и на местах. Непомерно большое время отводится на согласование и уточнение принципиальных параметров такого образования. Некоторые ведомственные вузы и вовсе не воспринимают растущих потребностей миграционной службы в квалифицированных специалистах и вообще не предпринимают усилий по организации их подготовки. Исправление данной ситуации видится в научно-методическом построении системы целевого направления на учебу в образовательные учреждения системы МВД России лиц рассматриваемых кандидатами для дальнейшего прохождения службы в Федеральной миграционной службе. Для чего необходимо построение системы целевого направления на учебу с обязательным обучением этих лиц специфике служебной деятельности в миграционной сфере.
Обосновывается необходимость целевого выделения средств на подготовку конкретных курсантов и слушателей, с которыми предварительно должен заключаться особый контракт, исключающий возможность ухода из системы Федеральной миграционной службы после окончания обучения и прохождение службы в течение определенного времени.
Четвертый параграф - «Формирование системы переподготовки и повышения квалификации сотрудников и руководящих кадров миграционной службы» - отражает особенности данного направления кадровой работы применительно к специфике деятельности Федеральной миграционной службы.
Диссертант полагает, что определяющей формой кадрового обеспечения Федеральной миграционной службы выступает профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров. Переподготовка кадров и повышение квалификации, основанные на государственном заказе, имеют особое, первостепенное значение, которое обуславливается рядом объективных причин, предопределяющих кадровую ситуацию в данном органе власти в настоящее время.
Необходимо разработать действенный мотивационный механизм повышения квалификации сотрудников Федеральной миграционной службы. Важным стимулом повышения профессионального уровня здесь должно стать присвоение квалификационных разрядов с соответствующим повышением денежного довольствия.
Также в перспективе могла бы быть сформирована стройная система непрерывного образования сотрудников Федеральной миграционной службы путем создания гибких интегрированных комплексов типа «школа - колледж -вуз - образовательное учреждение дополнительного профессионального образования» на базе уже имеющихся образовательных учреждений системы МВД России. Такая вертикальная интеграция ступеней образования позволила бы обеспечить раннюю диагностику способностей и преемственность в подготовке специалистов для органов Федеральной миграционной службы.
В заключении подводятся основные итоги исследования и формулируются общие выводы, отражающие теоретическую и практическую значимость диссертации. Настоящее диссертационное исследование подтвердило, что повышение эффективности деятельности Федеральной миграционной службы в современных условиях напрямую зависит от качественного организационного, правового и кадрового обеспечения.
Диссертантом разработаны предложения правового и организационного характера. В ходе диссертационного исследования сформулированы и разработаны рекомендации:
- о порядке организации работы по кадровому обеспечению деятельности ФМС России с учетом смешанной формы комплектования ее подразделений;
- требования по отбору государственных служащих в ФМС России с учетом специфики ее правоохранительной деятельности;
- методические рекомендации по организации профессиональной подготовки и переподготовки сотрудников и государственных служащих ФМС России;
государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования, на базе которого осуществляется подготовка специалистов для работы в системе ФМС России;
тематика служебной подготовки руководителей кадровых подразделений ФМС России с учетом актуальных вопросов организации кадрового обеспечения деятельности службы;
- пути решения проблем, возникающих в практике применения норм права при комплектовании ФМС России.
Изложенные в работе инновации могут способствовать решению проблем организационного, правового и кадрового обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:
1. Коновалов О.Ф. Обеспечение деятельности Федеральной миграционной службы (Брошюра, ВНИИ МВД России, 2005 г., 4.6 п.л.).
2. Коновалов О.Ф. Становление и развитие миграционной службы в России (М. Вестник Московского университета 2004 г. - № 2, 0.3 п.л.).
3. Коновалов О.Ф. Место и роль миграционной службы в механизме государственного управления (Сборник статей «Миграция, толерантность, деятельность органов внутренних дел Российской Федерации», Ростов-на-Дону, 2004 г., 0.4 п.л.).
Заказ 63 объем 1 пл. подписано в печать
тирах 100 экз._04.04.2005 г.
Отпечатано на участке оперативной полиграфии РИО ВНИИ МВД России
1909
