АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Модель правового и социального государства в России: конституционно-правовые аспекты»
На правах рукописи 004610135
МЕНЬ ИГОРЬ ВЯЧЕСЛАВОВИЧ
МОДЕЛЬ ПРАВОВОГО И СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
12.00.01 - теория и история права и государства; история
учений о праве и государстве 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
- 7 ОКТ 2019
Москва, 2010
004610135
Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации
Научный руководитель:
доктор юридических наук, доцент Погосян Норайр Даниелович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Михалева Надежда Александровна
кандидат юридических наук Габрелян Эмиль Вачаганович
Ведущая организация:
Воронежский государственный университет
Защита состоится «19» октября 2010 г. в 15 часов на заседании Диссертационного Совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, город Москва, ул. Зубовская, дом 2, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан « //» ¿{9 2010 г.
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук
А.А.Васильев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Общемировой тенденцией развития государственности является движение в направлении правового и социального демократического государства, основу которого составляет забота о человеке, защита его прав и свобод. Установление правовой государственности способствует позитивным изменениям в человеческих отношениях, восприятию общечеловеческих ценностей, вызывает новые прогрессивные тенденции в развитии права.
Идея правового государства давно и прочно укоренилась в странах Западной Европы. Для России построение такого государства в новых (для общества с рыночными отношениями) условиях — задача сложная, методика такого строительства подчас не выработана, в основном это путь «проб и ошибок».
Современная российская государственность уже около двух десятилетий претерпевает масштабную трансформацию во всех сферах общественной жизни, связанную с либерализацией экономической, правовой и политической систем.
Такая преобразовательная деятельность сопровождается ухудшением уровня жизни большинства россиян, снижением рождаемости, сокращением средней продолжительности жизни, ростом коррупции, отчуждением институтов власти от народа, увеличением численности и усилением власти чиновников.
В большинстве юридических, политологических и социологических работ вполне определенно диагностируется системный кризис социального порядка и национальной безопасности. Здесь следует отметить, что важнейшим фактором, спровоцировавшим все эти названные выше процессы, являются не только и не столько экономические проблемы, сколько «слом» прежней системы социальных ценностей и социальных приоритетов общественного развития.
Конституция Российской Федерации1 построена по принципу «государство для человека», но этот принцип для большинства населения пока не реализуется. Коренные вопросы, касающиеся реализации и обеспечения прав человека и гражданина, определяющие формы и механизмы реализации идеи правового и социального государства, место и роль структур гражданского общества в организации социальной защиты населения, не нашли своего концептуального и законодательного решения. При этом разработка соответствующей нормативно-правовой базы возможна лишь после анализа «результатов» тех просчетов и недостатков, которые были допущены в рамках радикального слома прежней государственной системы, что позволит минимизировать риски провала предполагаемых начинаний.
Единство социальной и законотворческой политики государства обусловлено стремлением к синтезу идеалов и ценностей правового и социального государства, ставших популярными в России в 90-е годы XX в. и закрепленных в Конституции Российской Федерации2, провозглашающей: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (Ст. 1), «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (Ст. 7).
Реализация конституционных положений о правовом и социальном государстве в Российской Федерации3 требует, с одной стороны, теоретического осмысления, а с другой — их практического воплощения.
Научный анализ данной многоплановой и сложной проблемы должен способствовать выработке научно-обоснованной комплексной государственной политики, направленной на достижение данной конституционной цели. Именно
1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (новая редакция) // Российская газета, 21.01.2009. № 4831. Ниже приводятся ссылки на статьи Конституции Российской Федерации в данной редакции.
2 Далее — Конституция России.
3 Далее — Россия.
эти объективные факторы и предопределили как выбор темы диссертации, так и круг исследуемых проблем.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что вопросы становления и развития правого и социального государства, его перспективы вцелом достаточно широко исследованы в научной литературе, представляется небезынтересным и целесообразным вернуться к «историческому наследию» авторов теории правового и социального государства для его оценки с учетом «требований» сегодняшнего времени.
Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала российских и зарубежных ученых, посвященного исследованию различных аспектов правового и социального государства, а также общих вопросов государственного устройства.
Комплексный характер темы определил обращение к разноплановым научным источникам, привлечение исторических, юридических, философских, социологических, экономических, политологических и тому подобных материалов.
Особую значимость для исследования имели труды представителей российской науки конца XIX — начала XX вв. Н. Н. Алексеева, В. М. Гессена, И. А. Ильина, Б. А. Кистяковского, Н. М. Коркунова, С. А. Котляревского, П. И. Новгородцева, В. С. Соловьева, Л. А. Тихомирова, а также зарубежных ученых, среди которых в первую очередь следует отметить Роберта фон Моля, Лоренца фон Штейна.
Важным вкладом в уяснение сущности правового и социального государства и основных направлений его деятельности, а также методологической основой для настоящего исследования послужили труды отечественных правоведов — специалистов общей теории государства и права, теории прав человека, конституционному и международному праву, отраслевым юридическим дисциплинам. Среди них работы таких ученых, как С. С. Алексеев, Н. С. Бондарь, А. В. Васильев, Н. В. Варламова, Л. Д. Воеводин, Л. И. Глухарева, В. Д. Зорькин, Д. А. Керимов, В. В. Лапаева, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев, Л. С. Мамут, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов,
B. С. Нерсесянц, С. И. Носов, Н. Д. Погосян, В. Г. Постников, Т. Н. Радько,
C. В. Степашин, Б. А. Страшун, В. А. Четвернин, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай, Б. С. Эбзеев и др.
Дополнительную аргументированность результатам исследования придало использование диссертантом теоретических и научно-прикладных работ зарубежных ученых: И. Берлина, Р. Дарендорфа, Ф. Люшера, П. Розенваллона, Д. Ролза, Г. Рормозера, Ф. Фабрициуса, П. Хеберле, X. Ф. Цахера, А. Шайо, Л. Эрхарда.
Нормативную основу исследования составили Конституция России, законодательные и подзаконные нормативные акты России, решения Конституционного суда Российской Федерации4, конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Пристального внимания заслужили международные акты, европейские конвенции, в частности, Европейская социальная хартия, а также отдельные законодательные акты некоторых зарубежных государств (Конституция США, Веймарская Конституция и др.).
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные со становлением и развитием правового и социального государства в России.
Предметом диссертационного исследования являются нормы и институты права, регулирующие процесс развития правовой и социальной государственности в России.
Цель диссертации — исследование сущностных черт и признаков правового и социального государства вообще; выявление основных характеристик российского правового и социального государства; анализ проблем, стоящих перед ним в ходе реализации конституционных норм, посвященных правовому и социальному государству; выработка предложений, направленных на развитие правового и социального государства в России.
Задачи исследования:
- изучить эволюцию идеи правового и социального государства;
4 Далее — Конституционный Суд России.
- проанализировать взаимообусловленность существования социального и правового государства;
- определить сущность правового и социального государства, его правовую природу (правовые характеристики), функции и задачи;
- проанализировать конституционные характеристики российского правового и социального государства;
- рассмотреть предпосылки становления концепции правового и социального государства в России;
- определить приоритетные направления построения правового и социального государства в России;
- выявить роль органов государственной власти в формировании правовой и социальной государственности в современной России;
исследовать политические, экономические, социальные гарантии, а также их роль в решении задач российского правового и социального государства.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: исторический, системного анализа, идеализации, типологии, аналогий, социологические (включенного наблюдения и биографический), логический, технико-юридический, сравнительно-правовой, учитывающие многогранную взаимосвязь и взаимозависимость рассматриваемых качественных характеристик российского государства, систематизирующие их, и, вместе с тем, обеспечивающие комплексный подход к их научному анализу.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней осуществлено комплексное исследование теории и практики формирования правового и социального государства как основной тенденции развития государственности в мире вообще, и в России — в частности.
Соискателем дано авторское определение правового и социального государства, выделены его сущностные черты, определена взаимообусловленность понятий «правовое государство» и «социальное
государство».
С учетом полученных результатов исследования намечены задачи и направления развития правового и социального государства в России.
Новизну диссертации характеризуют следующие положения, выносимые на защит}':
1. Достигнутые результаты исследования позволили диссертанту сделать вывод о том, что сущность правового и социального государства состоит в обеспечении становления и утверждения в обществе принципов социальной справедливости и солидарности посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества на основе признания, соблюдения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности с ограничением государственной власти правом.
В связи с этим отмечается, что, по мнению диссертанта, социальная деятельность государства суть правовая, а социальные права человека являются не чем иным как способами реализации прав первого поколения.
2. На базе достигнутых результатов проведенного анализа составляющих исторического процесса становления и развития правового и социального государства соискателем предлагается периодизация его развития на основе общего понятия и законодательного закрепления его в различных государствах:
Х1У-ХУ1 вв. — период формирования идей и их комплексов, являющихся «строительным материалом» доктрины правового государства;
ХУШ-Х1Х вв. — период практического становления правовой государственности (Англия, США) и формирование собственно доктрины правового государства;
- середина XIX в. - настоящее время — период обретения правовым государством качеств социального, разделенный (условно) диссертантом на четыре этапа:
- с середины XIX в. до первой мировой войны: разработка первых социальных программ и их законодательное закрепление;
- 1917-1945 гт. — разработка теорий социального государства, начало их практической реализации, институционализации социальных прав и свобод, создание систем социального обеспечения населения и введение обязательного государственного страхования различных социальных рисков;
- 1945-2966 гг. — признание мировым сообществом необходимости социализации государства, активизация работы Международной организации труда по разработке международных актов, закрепление в конституциях ряда государств понятия «социальное государство»;
- с 1966 г. по настоящее время — признание необходимости удовлетворения основных жизненных потребностей всех членов общества — и трудоспособных, участвующих в общественном процессе производства, и нетрудоспособных, а также реализация норм Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах.
3. Социальная деятельность государства, несомненно, требует разработки механизма ее ограничения в виде установления своеобразной «обратной связи», с тем, чтобы не нивелировать основные свободы и принципы правового государства. В качестве одной из составляющих указанного механизма предлагается использование вычислимых моделей общего равновесия, позволяющих спрогнозировать экономические последствия от принятия различных управленческих (в том числе политических) решений.
4. Формирование правового и социального государства — длительный исторический процесс, успешное развитие которого возможно только при наличии характерных и объективных предпосылок, традиционно характерных для любого правового государства:
- мощного экономического базиса;
- высоких стандартов жизни и доминирования «среднего» класса в социальной структуре общества;
стойких демократических, правовых, политических, культурных
традиций;
- высокого уровня правовой культуры;
- наличия институтов гражданского общества.
Помимо указанных общепринятых требований для современной России необходимо наличие дополнительных, специфических предпосылок:
- разрешения национального вопроса, без чего государство может оказаться погруженным в пучину вооруженных межэтнических конфликтов;
- деидеологизации общества и государства;
- преодоления правового нигилизма.
5. Становление правового и социального государства в России — особый путь развития общества и государственности, учитывая, что формирование составляющих последней фактически происходит одновременно. При таком «комплексном» подходе чрезвычайно важно сохранять «сбалансированность усилий»: нельзя проводить правовую реформу в отрыве от политической, т. е. объективно необходимо увязывать процессы в различных направлениях и добиваться параллелизма.
6. Приоритетными направлениями построения правового государства в России являются:
а) правовая реформа, включающая в себя совершенствование судебной системы с целью создания подлинно независимой судебной власти, создание эффективной системы законодательства, укрепление системы правового образования и просвещения, развитие федерализма и местного самоуправления, развитие институтов гражданского общества;
б) экономическая реформа, включающая в себя развитие цивилизованных рыночных отношений, основанных на конкуренции, устранение условий для монополизации тех или иных видов экономической деятельности даже на муниципальном уровне, реформирование науки и стимулирование инноваций;
в) реформа государственного управления, включающая развитие института ответственности государственных органов, должностных лиц, государственных служащих за различные формы выходящей за рамки их полномочий (а по сути внеправовой) деятельности, и государственное программирование антикоррупционной деятельности.
7. В качестве приоритетных задач развития российского социального государства диссертант намечает: сокращение масштабов бедности и совершенствование механизмов социальной помощи; развитие рынка труда и реформирование системы оплаты труда; реформирование пенсионного страхования; проведение политики, направленной на ликвидацию депопуляции населения страны; реформирование системы здравоохранения; формирование рынка доступного жилья; модернизацию образования.
Соискатель полагает, что одной из проблем сегодняшней России является «шараханье.» от одной крайней модели правового и социального государства к другой, при отсутствии уверенности в достижении поставленной цели, т. е. резкий переход от максимально огосударствленной, распределительной социальной политики к полностью либерализованной, индивидуализированной системе экономических отношений в условиях отсутствия необходимых социальных механизмов.
8. Одним из важных направлений развития российского правового и социального государства исследователь видит в создании эффективной системы сдержек и противовесов с подлинно независимым конституционным контролем и перспективой постепенного (поэтапного) снижения координирующей роли Президента Российской Федерации5 посредством усиления роли законодательной ветви власти (реформирование системы выборов депутатов Государственной Думы), совершенствования принципа вертикального разделения властей (возврат к прежней системе прямых выборов губернаторов, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации по предметам совместного ведения) и системы местного самоуправления.
9. Для создания подлинно независимой судебной власти и укрепления ее авторитета предлагается законодательно закрепить следующие положения: финансирование судов осуществляется исключительно из федерального бюджета; любые, принимаемые судьями, материальные и иные блага из прочих источников
5 Далее — Президент России.
расцениваются как взятка, с соответствующими правовыми последствиями; все судебные процедуры должны бьггь максимально формализованы (посредством принятия регламентов); уголовная ответственность за взяточничество, вымогательство, мошенничество (ст.ст. 159, 163, 290, 291 Уголовного кодекса России для судей должна быть усилена как для спецсубъектов.
10. Предлагается совершенствование системы президентского контроля, осуществляемого Президентом России через подразделения Администрации Президента России — Главное контрольное управление Президента России, Территориальное управление Президента России; институт полномочных представителей Президента России — для придания этой системе функции «обратной связи» при реализации тех или иных государственных программ, проектов и решений.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации представляют собой конкретные новеллы в развитии основ правового и социального государства и смежных институтов и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке исследуемой проблематики.
Теоретические выводы, предложенные диссертантом, и основные положения его исследования в целом могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации» и «Теория государства и права».
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения диссертации изложены диссертантом в научных докладах и статьях, таких как «Сущность, цели и задачи правового и социального государства», «Перспективы развития и становления российского правового и социального государства», прочитаны лекции по курсу «Россия -правовое и социальное государство: проблемы и перспективы построения» и проведены практические занятия по тематике «Приоритетные направления построения российского правового государства.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия исследуемой проблемы. Диссертационное сочинение
включает в себя введение, три главы, объединяющая десять параграфов, заключение и список использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности, изложены цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрыты ее теоретические и методологические основы, сформулированы научная новизна, положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, показана теоретическая и практическая значимость диссертации, приводятся сведения об апробации результатов работы.
В первой главе «Исторические аспекты учений о правовом и социальном государстве» рассмотрен процесс трансформации представлений о правовом и социальном государстве, выделены исторические этапы эволюции идеи правового и социального государства, проведен анализ зарубежного законодательства и опыта строительства правового и социального государства.
В первом параграфе «Истоки учения о правовом и социальном государстве» диссертант проводит исследование представлений о правовом государстве как определенной теоретической концепции и соответствующей юридической действительности и приходит к выводу, что термин «правовое государство» утвердился в немецкой литературе в первой трети XIX в. и в дальнейшем получил широкое распространение, в том числе и в России, но различные политико-правовые концепции, выражавшие идею правовой государственности, сформировались гораздо раньше, еще в античном мире, в древних государствах-полисах, достигших в тот период (Г/-У вв. до н.э.) высоких ступеней политического и культурного развития (Аристотель, Сократ, Платон, Цицерон, Демокрит).
В эпоху перехода от феодализма к капитализму на первый план политико-правовых исследований (Н. Макиавелли, Ж. Боден) выдвигаются проблемы политической власти и ее формально равной для всех правовой организации,
определяются контуры идеального государства, наилучшим образом отвечающего потребностям времени.
Социальные революции, приведшие к смене одной общественно-экономической формации другой, определили не только новый характер государства, отражавший принципы взаимоотношений власти и индивида, но и новые позиции по отношению к праву, законности и проблеме прав человека, правового положения личности в обществе.
Политическое и правовое мышление Нового времени (Г. Гроций, Б. Спиноза, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Д. Локк, Д. Дидро, Т. Джефферсон и др.), выступив против власти государства, подавляющей человека, выдвинуло на первый план индивида с его притязаниями и интересами, состоявшими в следующем: власть должна руководствоваться не произволом, а законом, охранять права и благосостояние всех членов общества; в новом государственном порядке должна реализовываться неотъемлемо принадлежащая человеку свобода.
Под влиянием этих идей, учитывая богатейший опыт реализации на практике, прежде всего в Англии и США, сформировалась доктрина правового государства, получившая широкое распространение в Германии и за ее пределами.
В конце XIX - начале XX вв. «правовое государство» и в теории, и на практике обретает те черты, свойства и характеристики, без которых цивилизованное общество существовать не может: гуманизм (приоритет прав человека по отношению к власти); демократичность (преодоление отчуждения личности от государства, создание массовой социальной базы); ограничение всевластия (разделение властей, создание сдержек и противовесов).
В последние годы в русле реформаторских процессов и в российском обществе стала остро ощущаться необходимость строительства правового государства. Концептуальные положения и пути формирования правового государства появились в трудах исследователей права и государства нашего времени: С. С. Алексеева, Л. С. Мамута, В. С. Нерсесянца, В. В. Лапаевой, В. А. Четвернина и др.
Идея социальной государственности, сформировавшаяся в конце XIX-начале XX вв. как результат объективных социально-экономических процессов,
происходящих в жизни буржуазного общества, когда все острее стало проявляться противоречие между двумя важнейшими принципами— принципом свободы и принципом реального равенства , является очередной ступенью эволюционного развития государственности. Понятие «социальное государство», введенное в науку Л. фон Штайном, содержит ряд принципиальных положений, ставших основой нового понимания государства.
Первая треть XX в. ознаменовалась принятием социальных законов и инкорпорированием в политику многих стран принципов социального государства. По сравнению с предшествующим периодом государство взяло на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечило доступность социальной поддержки всем членам общества, создало государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, ввело бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики в виде государственного социального страхования, стало доминирующим субъектом социальных функций в обществе.
Приобретение социальным государством правового обоснования (Г. Геллер) стало вехой в развитии представлений о государстве и его социальной сущности. Понятия справедливости, равенства, солидарности, прав и обязанностей личности и общества получили формальное закрепление, став основой дальнейшей эволюции государственных социальных функций.
Обобщая исследование материала по данному параграфу, диссертант заключает, что концепция социального государства, сложившаяся как в зарубежной, так и в отечественной науке, основана на позитивном восприятии государства как активного элемента социальной жизни.
С переходом (после второй мировой войны) ряда государств к практическому воплощению идей социального государства содержание исследуемого понятия обогащается, исследователи рассматривают его как государство, в котором каждый имеет возможность обрести достойные условия жизни (X. Цафер, П. Хаберле, Р. Дарендорф).
Поиск такого баланса, который позволил бы сочетать непрерывный рост народного богатства, развитие производства с расширением социальной функции
государства, — одно из наиболее важных направлений общественной мысли в конце XX - начале XXI вв., когда новые ситуации и гуманистические идеалы не могут найти опоры в существовавших ранее доктринах.
На основе достигнутых результатов проведенного анализа становления и развития правового и социального государства соискателем предлагается периодизация его развития на основе общего понятия и законодательного закрепления его принципов в конституционных нормативных актах различных государств:
Х1У-ХУ1 вв. — период формирования идей и их комплексов, являющихся «строительным материалом» доктрины правового государства;
ХУ1-Х1Х вв. — период практического становления правовой государственности (Англия, США) и формирование собственно доктрины правового государства;
- середина XIX в. - настоящее время — период обретения правовым государством качеств социального, разделенный (условно) диссертантом на четыре этапа:
- с середины XIX в. до первой мировой войны — разработка первых социальных программ и их законодательное закрепление;
- 1917-1945 гг. — разработка теорий социального государства, начало их практической реализации, институционализации социальных прав и свобод, создание систем социального обеспечения населения и введение обязательного социального страхования от различных социальных рисков;
- 1945-1966 гг. — признание мировым сообществом необходимости социализации государства, активизация работы Международной организации труда по разработке международных актов, закрепление в конституциях ряда государств понятия «социальное государство»;
- с 1966 г. по настоящее время — признание необходимости удовлетворения основных жизненных потребностей всех членов общества — и трудоспособных, участвующих в общественном процессе производства, и нетрудоспособных, а также реализация норм Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах.
Современные представления о правовом и социальном государстве и его характерных признаках объединяют результаты исследователей, мыслителей на протяжении длительного периода. Концепция правового социального государства является не просто теоретической конструкцией, но и реальным итогом развития общества, воплощенным в политических и правовых институтах, процессах и процедурах, характеризующих современные государства.
Второй параграф. «Взаимообусловленность и соотношение понятий «правовое государство» и «социальное государство».
В современном мире правовое социальное государство в наилучшей степени обеспечивает условия для реализации прав и свобод человека и гражданина, а также гарантирует возможность беспрепятственного взаимодействия социальных групп и других элементов социальной структуры, способствует улучшению социального положения граждан, влияет на распределение экономических благ в духе справедливости для обеспечения каждому человеку достойного существования.
Однако на теоретическом уровне существует два диаметрально противоположных подхода к соотношению понятий «правовое государство» и «социальное государство».
Согласно одному из них, между правовым и социальным государством существует принципиальное противоречие: правовое государство, признавая юридическое равенство людей и их организаций, оставляет без внимания их реальное социально-экономическое неравенство, особенно в сфере производства, обмена, распределения и потребления, социальное же государство стремится к «сглаживанию» неравенства, однако вся социальная деятельность лежит вне правового поля.
Согласно другому, принцип «социального государства» — перераспределение национального дохода в пользу социально слабых — не противоречит принципу «правового государства» — господству права и формальному равенству, поскольку именно использование понятия «формальное равенство» дает возможность рассматривать социальную политику государства не как благотворительность, а как «выравнивание» возможностей.
Диссертант, в основном придерживаясь второго подхода, обосновывает правовой характер социальной деятельности государства, используя идею существования неписаного общественного договора между гражданином и государством, между обществом и властью, основу которого составляет конституция.
Социальная деятельность государства при этом соискателем рассматривается не как реализация «мифических» социальных прав, не соответствующих правовому принципу «взаимности», а как один из способов обеспечения базовых прав и свобод собственных граждан в рамках все того же общественного договора.
Анализируя современную политическую науку и практику государственного строительства, диссертант приходит к выводу о необходимости соблюдения баланса между свободной экономикой, являющейся основой правового государства, и административными способами воздействия на распределительные процессы в духе формального равенства, свободы и справедливости, «выравнивающими» социальное неравенство. Однако, отказываясь от ограниченной роли «ночного сторожа» и пытаясь обеспечить своим гражданам достойный уровень жизни, государство должно действовать в основном экономическими методами, не допуская подавления инициативы и свободы предпринимательства, стимулировать личную ответственность индивида за свою судьбу и судьбу своих близких.
Диссертант отмечает, что социальным может бьггь только правовое государство, то есть такое, в котором правовые механизмы развиты настолько, что они способны уберечь власти от «перераспределительного произвола» и не позволить социальному началу государственности навредить ее правовому началу.
Констатация правовой природы социального государства фактически закрепила за государством его социальные функции, которые не просто приобрели правовые основания, но стали ведущими для государства, трансформируя, в свою очередь, правовую базу государства.
Социальное государство является очередной ступенью эволюционного развития государственности. Объективные причины его возникновения связаны с изменением роли человека на производстве, когда ведущее отношение «государство-личность» пришло на смену отношению «государство-общество». Поэтому диссертант приходит к выводу, что правовое и социальное государство отнюдь не антагонисты: их принципы не входят в непреодолимое противоречие, принципы социального государства играют роль ограничителя все возрастающей диспропорции уровней жизни различных слоев населения.
В третьем параграфе диссертантом рассматривается зарубежное законодательство и практика построения правового и социального государства. На примерах развития элементов и нормативной базы правовой социальной государственности развитых (США, Великобритания, Германия, Франция, Португалия, Испания, Италия, Япония) и развивающихся (Бразилия, ЮАР и др.) государств диссертант показывает, что исторически вектор развития государственности направлен в сторону правового и социального государства, хотя и со своими национальными особенностями.
В результате исследования международного опыта становления и развития правового и социального государства, соискатель отмечает зависимость особенностей модели того или иного государства от исторических, социокультурных и экономических условий, а также определяется конкретным типом общественно-политического устройства государства, его идеологическими, духовными принципами, особенностями переживаемого исторического этапа. Хотя основные признаки присущи любому правовому и социальному государству. При этом диссертант отмечает важность учета соответствующего опыта зарубежных государств в совершенствовании российской модели правового и социального государства.
Во второй главе «Российская Федерация как правовое и социальное государство» диссертант дает характеристику конституционных основ правового и социального государства в Российской Федерации, определяет их соотношение, рассматривает предпосылки развития правового и социального государства в России, определяет его задачи и функции.
В первом параграфе диссертантом анализируются конституционно-правовые основы российского правового и социального государства, и
делается вывод о своеобразии российской модели такого государства.
Конституция России нормативно закрепила положение, что «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (Ст. 1). В Конституции России отражены основные признаки правового государства, а именно: верховенство Конституции России и федеральных законов (ч. 2 Ст. 4), обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (Ст. 2, Гл. 2), разделение властей (Ст. 10), демократический характер организации и деятельности государства (Ст. 3), приоритет общепризнанных принципов и норм международного права (Ст. 15).
Кроме того, Конституция России, следуя нормам международного права, провозглашает один из основополагающих принципов деятельности современного демократического правового государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, возводится в ранг общегосударственной политики (Ст. 7).
Принцип разделения властей закреплен в Ст. 10 Конституции России: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Однако механизм горизонтального разделения властей в России отличается большой сложностью и не вписывается в рамки классических моделей разделения властей, поскольку столь сложной системы взаимоотношений между Президентом России и Правительством в целом, а также между Президентом России и отдельньми федеральными органами исполнительной власти, какая установлена в России, нет ни в одной развитой стране мира.
Судебная власть по своей природе должна быть в большей мере самостоятельна и независима, она занимает относительно обособленное положение в системе разделения властей и играет ключевую роль в системе «сдержек и противовесов».
Положения Конституции России, регулирующие социальные отношения, составляют конституционные основы социальной государственности России. В Конституции России провозглашены такие социальные права, как право на социальное обеспечение (Ст. 39), право на труд (ч. 1 Ст. 37), право на справедливые условия труда (ч. 3 Ст. 37), на защиту трудовых прав всеми предусмотренными законом способами, включая право на забастовку (ч. 3 Ст. 37), право на объединение в профессиональные союзы и свободу профсоюзной деятельности (ч. 1 Ст. 30), право на образование (Ст. 43), право на охрану здоровья (Ст. 41), право на благоприятную окружающую среду (Ст. 42), право на жилище (Ст. 40). Однако провозглашение социальных прав еще не означает их реального исполнения. Для их реализации требуются значительные усилия со стороны государства и соответствующие возможности.
Кроме того, определенную специфику имеет сам процесс движение к правовой и социальной государственности в России: формирование правового и социального государства происходит практически одновременно. Между тем, опыт цивилизованных государств свидетельствует, что социальное государство является более высокой ступенью, показателем определенного уровня совершенства, развитости правового государства. В рассматриваемом аспекте Россия находится в сложном положении. Позиционируя себя как социальное государство, заботящееся об обеспечении достойных условий для жизни своих граждан, Россия на пути достижения этой цели наталкивается не только на недостаточную развитость экономической базы, но и на отсутствие правовых механизмов обеспечения социальных прав граждан.
Наряду с этим, нерешенность большинства социальных задач, стоящих перед российским обществом, своеобразная глухота к ним со стороны государства приводит к тому, что общество не может полностью реализовать потенциал проводимых реформ. Поэтому представляется не случайным, что в условиях необеспеченности социальной составляющей жизнедеятельности людей возникают серьезные трудности и в формировании самих основ правового государства.
Таким образом, с одной стороны, в России еще не сформировались прочные опоры правовой государственности, а правовые механизмы не обрели должного веса и авторитета, и это обстоятельство в немаловажной степени сдерживает создание социальной государственности, а с другой — неразвитость и незрелость институтов (структур) социального государства заметно сдерживают формирование полноценных институтов правовой государственности, размывают ее основы. В этой связи важное значение для российской концепции государства имеет правильное понимание сочетания социальных и правовых аспектов государственности. Именно правовые средства обеспечивают основную задачу социального государства — движение к общему благу, социальному компромиссу.
В создавшихся условиях необходимо упрочение позиций правового закона, соблюдение личных и политических прав и свобод человека и гражданина, а также неуклонное повышение и совершенствование гарантий основных социальных и экономических прав.
Во втором параграфе анализируются принципы организации и деятельности правового и социального государства в России.
Диссертант отмечает, что к концу XX столетия в ряде развитых стран сложились такие типы правовых и политических систем, принципы построения которых во многом соответствуют идеям правовой государственности.
С учетом исторических данных, общественной и государственной практики и с позиций современного научного знания диссертант выделяет следующие принципы правового государства: верховенство права; осуществление государственной власти по принципу разделения властей с эффективным конституционным контролем; приоритет прав и свобод гражданина.
Вышеназванные принципы диссертант относит к основным, дополняемым иными принципами правового государства.
Иные принципы правового государства (взаимная ответственность личности и государства; приоритет общепризнанных принципов и норм международного права; обеспечение конституционной законности и правопорядка; демократизм организации и деятельности государства) все же
являются второстепенными и не позволяют, при их реализации и отсутствии основных, однозначно говорить о построении правового государства.
В работе анализируются конкретные условия, обеспечивающие формирование правового и социального государства. К таким условиям диссертант относит: создание экономической основы; формирование гражданского общества; обеспечение политических предпосылок; достижение необходимого социального развития общества; утверждение нравственных начал.
Соискатель анализирует единые объективные предпосылки для формирования правовой и социальной моделей государственности: экономические, социальные, политические, нравственные — и приходит к выводу, что в современной России формирование правовой и социальной государственности возможно лишь при наличии как традиционных для любого правового государства предпосылок (мощного экономического базиса, высоких стандартов жизни и доминирования «среднего» класса в социальной структуре общества; стойких демократических, правовых, политических, культурных традиций; высокого уровня общей культуры вообще и правовой в частности; наличия институтов гражданского общества), так и специфических для России (разрешения национального вопроса, без чего государство может оказаться погруженным в пучину вооруженных межэтнических конфликтов; деидеологизации общества и государства; устранения традиции правового нигилизма). Далеко не все эти условия реально существуют в современной России.
Формирование правового и социального государства в России, воплощение в жизнь конституционных установок только начинается, причем проходит трудно и весьма противоречиво. Такое положение дел соискатель объясняет тем, что:
- во-первых, идеи правового и социального государства, которые давно стали важнейшей характеристикой западной цивилизации, никогда не занимали достойного места в социально-политических и правовых доктринах России, а потому не могли стать целью развития, и
- во-вторых, задача формирования правового и социального государства в
России возникла не на фундаменте государственности, основанной на праве, а в обстановке системного кризиса российского общества, глубокого социального расслоения и углубляющейся пропасти между бедными и богатыми, массового правового нигилизма, пренебрежительного отношения к правам и свободам человека.
Резюмируя вышеизложенное, диссертант приходит к выводу, что на рубеже 90-х гг. XX в. были обозначены ориентиры для поступательного продвижения вперед российской государственности, определен общий план государственно-правового строительства. Были ясно намечены контуры той политической модели, которую Россия избрала для себя в качестве нового государственного устройства (в отличие от советско-коммунистического), — модели правового и социального государства. Соглашаясь с выводами профессора Ф. М. Раянова о периодизации формирования правового государства6, в диссертации сделан вывод, что Россия находится на пути третьего этапа формирования правового и социального государства, когда общество, государство уже закрепило основные принципы такого государства, созрело для восприятия этих принципов в фактической жизни.
В третьем параграфе диссертант исследует задачи и функции российского правового и социального государства.
На основе проведенного исследования и обобщения различных теоретических конструкций соискатель приходит к выводу, что сущность правового государства состоит в признании, соблюдении и защите основных прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, а также в ограничении правом государственной власти, при этом право признается основным средством ее осуществления. Однако при таком государственном устройстве нарушается гармоничное развитие общества, возникает дисбаланс между различными его слоями, что, в конечном счете, может привести к кризису. При этом в правовом государстве не предусмотрены механизмы «сглаживания» такого дисбаланса.
6 Раянов Ф. М. Юриспруденция — Уфа: Изд-во БГУ, 2001. С. 154-155.
При этом основные задачи правового государства диссертант видит в обеспечении гарантий прав и свобод своих граждан, охране свободы каждого человека и создании условий для пользования этой свободой, для решения которых правовое государство выполняет экономическую, правоохранительную, социальную, политическую и иные функции.
Если для правового государства одной из основных задач является создание действенных правовых механизмов согласования общественных и личных интересов и реализация законных прав и интересов людей, то для социального государства — это, в первую очередь, разработка и внедрение в жизнь социальных механизмов решения обозначенной задачи.
Понятие «социальное государство» в науке конституционного права рассматривается через призму специфической деятельности государства в социальной сфере, а также широкого набора многочисленных значений, которые обычно приписываются слову «социальный».
Резюмируя мнения российских и зарубежных ученых, диссертант констатирует, что на социальном государстве лежит обязанность обеспечения утверждения в обществе принципов равенства, справедливости и солидарности путем активной деятельности государства в процессе регулирования социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, конституционном гарантировании социальных прав граждан, установлению правового механизма их реализации и защиты. Однако такая деятельность государства требует разработки механизма ее ограничения (установления своеобразной «обратной связи»), дабы не нивелировать основные принципы правового государства.
Диссертант отмечает, что наличие социальных функций присуще любому государству, как основному регулятору общественных отношений, главному инструменту координации общественных процессов, объединяющих сообщество людей в определенную целостность. Поэтому социальный блок в функционировании государства в виде соответствующего законодательства, специализированных органов власти, занимающихся решением социальных вопросов, имелся у государственных образований с момента их возникновения.
С развитием общества, усложнением его структуры эта функция все более расширялась, постепенно превращаясь в приоритетное направление деятельности государства.
Рассматривая функции социального государства, диссертант приходит к выводу, что:
- ему присущи все традиционные функции, обусловленные его природой государства как такового;
на содержание всех функций социального государства налагает отпечаток его общее социальное назначение, то есть традиционные функции как бы преломляются через призму целей и задач социального государства, и в этом плане можно вести речь о наличии у него общей социальной функции (общем социальном назначении);
- в рамках общей социальной функции можно выделить специфические направления деятельности социального государства в качестве доминирующего субъекта социальных функций в обществе: обеспечение доступности социальной поддержки всем членам общества, создание государственных систем социального обеспечения и социальной защиты, введение бюджетного финансирования социальных программ и новых механизмов социальной политики в виде государственного социального страхования.
Соискатель отмечает, что возможности решения тех или иных задач, стоящих перед государством, определяются ресурсами, которые могут бьггь направлены на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от общего уровня развития страны.
В четвертом параграфе соискатель анализирует особенности правового и социального государства в России.
Наряду с общими тенденциями, присущими всем западным демократиям, российское правовое и социальное государство имеет ряд особенностей:
- система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении
государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью;
- правовые ограничения исполнительной власти являются слабыми и малоэффективными, что может привести к установлению авторитарной системы государственного управления со стороны исполнительной власти;
одной из острейших проблем государственного строительства является нахождение и поддержание оптимального соотношения между деятельностью федеральной власти по обеспечению территориальной целостности, единства государства и стремлением регионов к большей самостоятельности;
российское общественное правосознание характеризуется гипертрофированным оценочным компонентом, в результате чего каждое законодательное установление оценивается субъектами с точки зрения их представления о справедливости;
невиданное по объемам подзаконное нормотворчество не столько конкретизирует предписания закона, сколько затрудняет практику его применения;
в российском обществе сформирован особый тип социального статуса личности, для которого свойственно преобладание коллективистских элементов правосознания;
суд традиционно рассматривается не как место решения спора, а как некая крайняя мера, способ воздействия;
социальная политика государства большинством населения воспринимается как дары власти при гипертрофированной роли государства как основного ее субъекта.
В третьей главе соискателем проведен анализ реализации конституционной модели российского правового и социального государства, определены основные направления деятельности правового и социального государства в России, рассмотрены перспективы совершенствования законодательства, направленные на развитие российского правового и социального государства.
В первом параграфе диссертант исследует основные направления деятельности российского правового и социального государства.
Проходившие в течение последнего десятилетия реформы в России сопровождались значительным снижением жизненного уровня населения, спадом производства, недостаточным финансированием программ в области здравоохранения, социального обеспечения, образования и культуры, нехваткой средств на содержание судебных и правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы, сокращением расходов на другие социальные программы. Все это в целом отрицательно сказалось на соблюдении фактически всех прав человека и гражданина в России и в значительной степени поставило под вопрос выполнение правовых обязательств перед Советом Европы, которые наше государство приняло на себя в соответствии с заключенными договорами и другими актами.
Приоритетными направлениями построения правового государства в России выступают экономическая реформа, включающая в себя развитие цивилизованных рыночных отношений, основанных на конкуренции, устранение условий для монополизации тех или иных видов экономической деятельности; правовая реформа, включающая в себя совершенствование судебной системы, создание эффективной системы законодательства, оптимизацию государственного управления, укрепление системы правового образования и просвещения, развитие федерализма и местного самоуправления; реформа государственного управления, включающая развитие института ответственности государственных органов, должностных лиц, государственных служащих за различные формы внеправовой деятельности, и государственное программирование антикоррупционной деятельности.
Соискатель полагает, что правовая реформа охватывает не только судебную реформу, но и разработку и осуществление комплекса мероприятий, направленных на преобразование системы и норм (положений) законодательства, юридического образования, подготовки специалистов в области права для работы на предприятиях, в организациях и учреждениях независимо от форм собственности. Одним словом, элементами правовой реформы должны стать
вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений организации и деятельности российской государственности и развития полноценного гражданского общества.
В качестве приоритетных направлений развития российского социального государства диссертант видит сокращение масштабов бедности и повышение объемов социальной помощи; развитие рынка труда и реформирование системы оплаты труда; реформирование пенсионного страхования; проведение политики, направленной на ликвидацию депопуляции населения страны; реформирование системы здравоохранения; формирование рынка доступного жилья; модернизацию образования; реформирование науки и стимулирование инноваций; развитие институтов гражданского общества. При этом проблемой сегодняшней России является попытка кардинальной смены одной крайней модели социального государства на другую, то есть резкий переход от максимально огосударствленной, перераспределительной социальной политики к полностью либерализованной, индивидуализированной.
Наиболее острые социальные задачи на первом этапе предстоит решить в рамках приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищной политики и агропромышленного комплекса, которые находятся на особом контроле Президента России: «...социальные обязательства государства выполняются полностью. И дальше так и будет»7, продолжится политика «поддержки села и в будущем», а Правительству поручено «подготовить дополнительные меры по поддержке потребительского кредитования и расширению жилищного строительства». Отмечено, что «в августе этого года ... зафиксирован естественный прирост населения», который «был достигнут, прежде всего, за счёт известного национального проекта «Здоровье». «Работа по этим направлениям будет продолжена».
Во втором параграфе проведен анализ недостатков «политики» в сфере решения задач правового и социального государства в России.
7 Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2009 г. //http://news.kremlin.ru/transcripts/5979
Опыт реформ свидетельствует о том, что изменения, произошедшие в России в 1990-е гг., имели крайне негативные последствия как для государства, так и для общества: изменились характер и способы его (государства) влияния на политические процессы и социальную политику.
Государственные институты, отказавшись от функций директивного управления и непосредственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, активно влияли, прежде всего, на процесс приватизации государственной собственности. Это стало основой для сращивания государственной бюрократии с формировавшимся классом частных собственников, сопровождавшегося фантастическим всплеском коррупции, возникновением номенклатурно-олигархических кланов, стремившихся подчинить государство своим интересам.
Не сбылась надежда реформаторов на то, что эффективным регулятором экономических отношений в стране станет «саморазвивающийся» рынок. Напротив, в течение этого периода усилилась тенденция к социально-экономическому кризису в стране. Государство, лишившись значительной части своей собственности, не имея возможности собирать налоги в размере, необходимом для выполнения своих важнейших функций, само оказалось в ситуации острого кризиса.
Этот кризис проявился в неспособности государства консолидировать общество, в котором резко усилилась социальная поляризация, противостояние власти и оппозиции, приобретавшее порой чрезвычайно острые формы; в невыполнении важнейших социальных функций, о чем свидетельствует кризис системы здравоохранения, образования, науки, культуры, пенсионного обеспечения; в неэффективной деятельности органов правопорядка, не сумевших остановить вал нараставшей преступности, вызванный переделом собственности; в деградации Вооруженных Сил России, теряющих свою боеспособность; в перманентных кризисах Правительства; в падении внешнеполитического престижа и влияния российского государства; в неопределенности перспектив экономического сотрудничества России с развитыми государствами.
Нерешенность большинства социальных вопросов, стоящих перед российским обществом, своеобразная глухота к ним со стороны государства приводят не только к тому, что общество не может полностью реализовать потенциал проводимых реформ. При необеспеченности социальной составляющей жизнедеятельности людей возникают серьезные трудности и в формировании основ самого правового государства. В условиях бедности и нищеты идеалы правового государства рассматриваются значительной частью населения едва ли не как демагогическая насмешка, как попытка государства выдать желаемое за действительное, прикрыть наготу одних и кричащее богатство других. Соответственно, происходит деформация всей структуры прав и свобод человека, снижается политическая активность граждан.
В третьем параграфе рассматриваются перспективы совершенствования законодательства, направленные на развитие российского правового и социального государства.
Диссертантом предлагаются следующие направления совершенствования законодательства:
1. Важным направлением развития российского государства является создание эффективной системы сдержек и противовесов с подлинно независимым конституционным контролем и перспективой постепенного (поэтапного) снижения координирующей роли Президента России путем усиления роли законодательной ветви власти (реформирование системы выборов депутатов в Государственную Думу), совершенствования горизонтального разделения властей (выборность губернаторов, разграничение полномочий в вопросах совместного ведения) и системы местного самоуправления.
2. Одним из главных направлений правовой реформы должна стать судебная реформа, целью которой является создание независимой судебной власти, укрепление ее авторитета.
3. Совершенствование системы президентского контроля, осуществляемого Президентом России через уполномоченные органы (Администрация Президента России, институт полномочных представителей
Президента России, Главное контрольное управление Президента России), призванного выполнять функцию «обратной связи» при реализации тех или иных государственных программ, проектов и решений.
4. Направления совершенствования социального законодательства столь многообразны, поскольку охватывают все стороны жизни человека. Развитие общества и государства диктует необходимость постоянного совершенствования социального законодательства.
В заключении диссертации кратко сформулированы основные выводы и предложения, вытекающие из проведенного исследования.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы, в том числе в журналах, рекомендованных ВАК России:
1. Мень И.В. Сущность, цели и задачи правового и социального государства // Современное право. Научно-практический журнал. № 9(1). 2008. — 0,6 пл.
2. Мень И.В. Перспективы развития и становления российского правового и социального государства II Современное право. Научно-практический журнал, №2(1). 2009.-0,9 п.л.
3. Мень И.В. Истоки появления учения о правовом и социальном государстве // Право и жизнь. № 124(7). 2008. —1,0 п.л..
4. Мень И.В. Взаимообусловленность и соотношение понятий «правовое государство» и «социальное государство» // Право и жизнь. № 125(8). 2008. — 0,8 п.л.
МЕНЬ ИГОРЬ ВЯЧЕСЛАВОВИЧ
МОДЕЛЬ ПРАВОВОГО И СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Усл.п.л. - 2.0 Заказ №02416 Тираж: 120экз.
Копицентр «ЧЕРТЕЖ.ру» ИНН 7701723201 107023, Москва, ул.Б.Семеновская 11, стр.12 (495) 542-7389 www.chertez.ru
