АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Муниципальное право в системе публичного регулирования общественных отношений»
На правах рукописи
УеиьЩ-
Усманова Резида Минияровна
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12.00.02.- конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
ь янз 2015
Москва-2014
005558224
005558224
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» (юридический факультет)
Научный консультант:
докгор юридических наук, профессор Авакьян Сурен Адибекович
Официальные оппоненты:
Акмалова Альфия Азгаровна
доктор юридических наук, профессор Таболин Владимир Викторович доктор юридических наук, профессор Государственный университет управления, Институт государственного управления и права, заведующий кафедрой конституционного и международного права Чихладзе Леван Теймуразович доктор юридических наук, доцент Российский университет дружбы народов, заведующий кафедрой муниципального права Ведущая организация:
ФГБОУ ВПО «Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Защита состоите^/ года в 16 часов на заседании
диссертационного совета Д501/.001.74 на базе Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д. 1, строение 13-14 (4-й гуманитарный корпус), юридический факультет, аудитория 535а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций Научной библиотеки Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» по адресу: Москва, 119992, Ломоносовский проспект, 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812 и на сайте www.law.msu.ru
.iaw.msu.ru л
Автореферат разослан «¿/¿_» 14 ]
Ученый секретарь /
диссертационного совета уЛ—Полянский Павел Львович
Введение
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является показателем того, насколько в России гармонично развивается гражданское общество и правовое государство. Местное самоуправление, будучи соответствующим уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлено в первую очередь на реализацию и защиту всех интересов населения, что обеспечивается посредством закрепления в нормах муниципального права гарантий реализации прав граждан и ответственности органов публичной власти.
Местное сообщество является той средой, в которой человек формируется, включается в процесс политической и правовой социализации, приобретает необходимые качества для решения вопросов, связанных с непосредственной жизнедеятельностью своего территориального коллектива, с конкретной местностью и одновременно играющих важную роль для государства в целом.
В этой ситуации необходимо использовать возможности самого права как особого социального регулятора публичных отношений на местном уровне. Однако какие-то стороны и черты общественно значимого поведения людей, потребностей и интересов остаются вне правового общенормативного регулирования. Здесь особая роль отводится иным социальным неправовым регуляторам - традициям, обычаям, обыкновениям, политическим нормам, которые действуют в муниципальном образовании и посредством которых регулируются публичные отношения в системе местного самоуправления.
Приоритет обеспечения интересов населения и соответственно прав и свобод личности в системе местного самоуправления обостряет проблему соотношения и взаимодействия правовых и неправовых регуляторов общественных отношений. В последние годы проблема взаимодействия и соотношения различных видов соционормативных регуляторов получила наибольшее развитие. Каждый из них, сохраняя свою специфику, выступает в качестве регулятора особого рода. Виды социальных норм, которые применяются в системе местного самоуправления, имеют самостоятельное значение, наряду с нормами муниципального права.
Только посредством согласованного регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления нормами права и иными социальными неправовыми нормами можно создать условия для эффективного решения вопросов местного значения как в интересах всего населения, так и отдельных слоев.
Многообразие различных отношений, составляющих предмет муниципального права, обусловливает многообразие правовых норм, регулирующих их.
Раскрывая комплексный характер муниципального права как отрасли права и как науки, необходимо рассмотреть место муниципального права в соотношении с другими отраслями права и место науки в системе научного
знания. Важно также исследовать место муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений, раскрыть проблемы корреляции муниципально-правового регулирования с иными видами публичного регулирования общественных отношений. Учеными не раз рассматривались проблемы муниципально-правового регулирования отношений в системе местного самоуправления, но при этом главное место в их исследованиях отводилось изучению этого явления и соотношению его с государственно-правовым регулированием. Однако на современном этапе особую актуальность приобретает исследование муниципально-правового регулирования в системе публичного регулирования общественных отношений местного самоуправления, в его соотношении с неправовым регулированием публичных отношений на местном уровне. На сегодняшний день отсутствует монографическое исследование, в котором отражались бы все аспекты соотношения муниципально-правового регулирования и публичного неправового регулирования отношений, - рассматривалась способность традиций, обычаев и обыкновений выступать самостоятельными регуляторами общественных отношений на местном уровне и быть определенными источниками муниципального правообразования.
Данные обстоятельства и обусловили обращение автора к изучению проблемы определения места муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений.
Научная разработанность темы исследования.
Философы, социологи, политологи, культурологи, историки рассматривают в своих трудах место социальных норм в регулировании общественных отношений; правоведы анализируют соотношение социальных норм и права, изучают механизм правового регулирования и особенности публично-правового регулирования общественных отношений, место муниципально-правового регулирования в этой системе.
Труды отечественных исследователей второй половины XIX - начала XX вв. (К.И. Анненков, А.Ф. Брандт; И.А. Ильин, А.И. Каминка, М. Капустин, П.П. Карасевич, Б.А. Кистяковский, М.М. Ковалевский, Н.М, Коркунов, Д.И. Мейер, С.А. Муромцев, Л.И. Петражицкий, А. Романович-Славатикский, П.А. Сорокин, П.П. Цитович, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич, Е.И. Якушкин) заложили качественную; основу для осмысления места социальных норм в системе нормативного регулирования общественных отношений, в частности, места обычаев в системе источников права.
В первые послереволюционные десятилетия проблемы соотношения правовых и иных неправовых социальных норм в регулировании публичных общественных отношений, а также способности обычных норм выступать в качестве самостоятельного регулятора общественных отношений рассматривали, в частности, А. Ф. Анисимов, Н.С. Вавин, С.А. Голунский, М.П. Жаков, М.О. Косвен, А. Ладыженский, И.А. Покровский, М.А. Рейснер, В.А. Рязановский, А. Скачко, K.M. Тахтарев .
В советской юридической науке господствовал тезис о монополии государства на издание норм права, соответственно ученые этого периода рассматривали право как продукт государства, а иные социальные регуляторы относили к нормам, которые призваны регулировать отношения в неправовой сфере. Проблемы правового регулирования общественных отношений обстоятельно исследовали в монографиях, статьях, учебниках С.С. Алексеев, В.М. Баранов, С.Н. Братусь, A.M. Витченко, В.М. Горшенев, П.Б. Евграфов, О.С. Иоффе, В.Ф. Коток, В.Н Кудрявцев, В.В. Лазарев, В.М. Левченко, Р.З. Лившиц, В.О. Лучина, П.Е. Недбайло, В.И. Нижечек, И.Б. Новицкий, A.B. Мицкевич, В.Н. Протасов, А.И. Процевский, Т.Н. Радько, В.М. Семенов, В;Д. Сорокин, Л.Б. Тиунова, Ф.Н. Фаткуллин, A.C. Шабуров, М.Д. Шаргородский, А.Ф. Шебанов, Б.В. Шейндлин, Л.С. Явич, В.Ф. Яковлев. Роли социальных норм в регулировании общественных отношений наряду с нормами права либо в соотношении с нормами права посвящены труды ученых Л.А Андреева, М.И. Бобневой, С.И. Вильнянского, В.Б Власовой, Ю.Н. Давыдова, Л.В. Даниловой, О.Г. Дробницкого, С.Л. Зивса, И.С. Зыкина, М.Н. Калужникова, Е.А Лукашевой, Н.М. Минасяна, Е.М. Пенькова, К.С. Сарингуляна, Ю.Н. Сафроновой, H.H. Семеновой, Э.В. Соколова, Р.И. Станисловайтиса, И.В. Суханова, И. Тудосеску, ДМ. Угриновича, Б.А. Урванцева, Б.Х. Цавилова, E.H. Черных. Несмотря на распространенную критику принятой в советскоё время методологии исследований труды данных авторов характеризуются цельностью, полнотой изложения проблем, могут служить одной из основ для современных разработок.
Закрепление местного самоуправления в Основном законе страны, принятие федерального законодательства о местном самоуправлении обусловили появление муниципального права как отрасли права. Огромное количество монографий и статей посвящено современному состоянию местного самоуправления и муниципальному праву как отрасли права - С.А. Авакьян, И.Л. Аламов, A.A. Акмалова, П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, О.И. Баженова, В.А. Баранчиков, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Н.В. Джагарян, A.A. Замотаев, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, O.E. Кутафин, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, В.Н. Руденко, A.A. Сергеев, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, A.A. Уваров, В.И Фадеев, Т.Я. Хабриева, Л.Т. Чихладзе; муниципально-правовому регулированию и муниципальному правотворчеству - Н.П. Алешкова, H.A. Антонова, В.И. Васильев, Н.В. Вантеева, КЭ.М. Горбуль, A.A. Джагарян, Д.В. Иванов, Е.А. Каминская, C.B. Корсакова, О.В. Марченко, Т.С. Масловская, Е.С. Шугрина, A.B. Юсупов; учету исторических, местных и иных традиций и особенностей в построении местного самоуправления - О.Н. Дубровский, Д.Г. Жаромских, H.H. Харючи, М.С. Шайхуллин; феномену публичной власти, разновидностью которой выступает муниципальная власть, - В.В. Болгова, Н.С. Бондарь, Н.М. Вагина, С.А. Громов, В.В. Полянский, В.В. Пылин, С.Г. Соловьев, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин и др.
Механизм взаимодействия права и неправовых социальных норм, применение обычных норм в регулировании публичных отношений проанализированы в трудах A.A. Белкина, Ц.Б. Будаевой, Д.Г. Грязнова, A.B. Дашина, И.Б. Ломакиной, P.M. Замбулидзе, И.С. Зыкина, А.Ю. Калинина, A.C. Коновалова, Н.И. Кочетыговой, В.А. Кряжкова, О.В. Маловой, Б.Б. Нанаевой, А.И. Поротикова, Д.Ю. Шапсугова, А.Д. Эльмурзаевой, М.Н. Яковлевой.
И все-таки за последние года отсутствуют специальные диссертационные исследования, посвященные определению места муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений, соотношению муниципально-правового регулирования с иными видами публичного регулирования общественных отношений. Вопросы специфики муниципального права как отрасли права затронуты в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук А.Н. Костюкова «Муниципальное право как отрасль российского права: предмет, режимы, конструкции, система» (Екатеринбург, 2003), в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук E.H. Харламовой «Муниципальное право в системе российского права» (Орел, 2011). Имеется всего несколько работ, защищенных на соискание ученой степени кандидата юридических наук по проблемам муниципально-правового регулирования: Ю.А. Горбуль «Муниципальное правовое регулирование: вопросы теории и практики» (Красноярск, 2008); О.В. Марченко «Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений» (Омск, 2004); С.А. Тегенцев «Совершенствование муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации» (Тюмень, 2011). Интереса заслуживают кандидатские диссертации по проблемам муниципального правотворчества: Н.П. Алешкова «Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации» (Екатеринбург, 2010); А.Е. Гавришев «Муниципальное правотворчество в Российской Федерации» (Ростов-на-Дону, 2004); O.A. Потапских «Участие населения в правотворчестве органов местного самоуправления» (Тюмень, 2011); О.В. Соловьева «Муниципальное правотворчество: структурно-функциональный и понятийно-категориальный состав» (Санкт-Петербург, 2007); К.О. Сергеева «Муниципальное правотворчество в Российской Федерации» (Москва, 2013); Т.П. Шкуратова «Муниципальное правотворчество» (Челябинск, 2011), а также диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук - H.A. Антонова «Правотворчество органов местного самоуправления» (Москва, 2009). Проблеме определения обычая и правового обычая посвящены диссертационные исследования: С;М. Васильевой «Правовой обычай и обновление права: общетеоретическое обоснование соотношения и взаимовлияния» (Ставрополь, 2011); A.C. Коноваловой «Обычное право в российской правовой жизни» (Москва, 2005); О.В. Маловой «Правовой обычай как источник права» (Екатеринбург, 2002); И.Н. Мироновой «Правовой обычай как источник современного публичного права» (Москва, 2003). В диссертационных работах В.В. Попова «Обыкновения
правоприменительной- деятельности» (Волгоград, 2001), A.M. Сагидова «Обычаи и традиции в правовой системе Республики Дагестан» (Москва, 2008), C.B. Сртляна «Право и традиционный образ жизни» (Владимир, 2008), уделяется внимание месту социальных неправовых норм в действующей правовой системе.
В целом, несмотря на наличие научных работ, относящихся к выбранной сфере исследования, ее осмысление остается фрагментированным. Указанное обстоятельство позволяет заключить, что избранная для диссертационного исследования тема нуждается в дальнейшей разработке. Весьма актуальным является проведение критического, цельного, сосредоточенного на юридических проблемах исследования места муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений, основанного на накопленном опыте его теоретического осмысления и современной практике муниципального строительства.
В качестве целей исследования поставлены:
- определение роли муниципального права и муниципально-правового регулирования в системе публичного регулирования общественных отношений;
- упорядочение правовых представлений о соотношении муниципально-правового регулирования публичных отношений с иными видами публичного регулирования общественных отношений;
- выявление правовых проблем определения муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений и установление способов преодоления этих проблем.
Задачи исследования. Для достижения названных целей были поставлены следующие задачи:
1) Обосновать самостоятельность муниципально-правовой науки (по отношению к теории государства и права) в осмыслении теоретических и практических проблем публичного регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления посредством различных социальных норм.
2) Сформулировать муниципально-правовые представления о факторах, влияющих на определение места муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений: публичных интересах в муниципальном праве, принципах, объектах, предмете и методах муниципально-правового регулирования.
3) Комплексно исследовать проблему соотношения и корреляции муниципально-правового регулирования с иными видами публичного регулирования общественных отношений.
4) Представить трансформацию неправовых социальных норм в муниципально-правовые установления.
5) Выявить проблемы отказа от муниципально-правовых норм в пользу иных социальных регуляторов.
6) Разработать общую муниципально-правовую концепцию взаимодействия муниципально-правового регулирования с иными видами публичного регулирования общественных отношений.
Объектом исследования явились общественные отношения, подвергающиеся публично-правовому регулированию в целом и муниципально-правовому регулированию в частности, а также публичные отношения, подвергающиеся регулированию иными неправовыми социальными нормами.
Предмет исследования составили: научные представления о муниципальном праве как комплексной отрасли права; муниципально-правовое регулирование и совокупность норм, посредством которых осуществляется это регулирование; взаимодействие и взаимовлияние муниципально-правовых норм и иных неправовых норм, регулирующих публичные отношения в системе местного самоуправления.
Теоретической основой диссертационного исследования явились:
- отечественные учения о правовом регулировании, правоотношении, правотворчестве, публичном праве и публичных интересах, источниках права, сформулированные в работах С.С. Алексеева, C.B. Бирюкова, М.И. Еобневой, В.В. Болговой, А.М. Витченко, В.М. Горшенева, А.Л. Захарова, Н.М. Коркунова, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.А. Лукашевой, В.В. Наумкиной, B.C. Нерсесянца, В.В. Полянского, В.Н. Протасова, H.A. Пьянова, В.А. Сапуна, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, Д.В. Храмова, В.Е. Чиркина, В.Р. Шарифуллина, Г.Ф. Шершеневича, Л.С. Явича и многих других исследователей;
- научные труды о сущности местного самоуправления, народовластии, о характере муниципального права, предмете и методе муниципально-правового регулирования, соотношении муниципально-правового регулирования и иных видов правового регулирования публичных отношений - С.А. Авакьяна, Н.П. Алешковой, H.A. Антоновой, П.А. Астафичева, В.А. Баранникова, И.В. Бабичева, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Горбуль, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, O.E. Кутафина, О.В. Марченко, Т.С. Масловской, A.C. Саломаткина, H .Л. Пешина, Н.В. Постового, В.Н. Руденко, A.A. Сергеева, Н.С. Тимофеева, A.A. Уварова, Е.С. Шугриной, A.B. Юсупова и других;
- исследования обычаев, обыкновений, традиций, политических норм и их значения для муниципально-правового регулирования, проведенные A.A. Белкиным, Д.Ж. Валеевым, Д.Г. Грязновым, Д.Г. Жаромских, P.M. Замбулидзе, И.С. Зыкиным, Е.В. Колесниковым, Н.И. Кочетыговой, В. А. Кряжковым, О.В. Маловой, И.Н. Мироновой, Б.Б. Нанаевой, Н.Н Харючи, Р.И. Станисловайтисом, И.В. Сухановым, М.С. Шайхуллиным и многими другими учеными.
При написании работы были использованы достижения зарубежной науки - К. Бенда-Бекман, Ж.-Л. Бержель, Г.Дж. Берман, В. Вильсон, В. Вундт, М. Гравитц, Р. Густав, Р. Давид, Р. Дарендорф, К. Жоффре-Спинози, Р. Иеринг, Г. Кленнер, Дж. Леббок, Д. Ллойд, Дж. Нейсбит, Н. Неновски, Р. Пенто, Г.Ф. Пухта, Ф. Регельсбергер, Ж. Роберте, Ж. Страйк, А. Токвиль, X. Харт.
В качестве методологической основы исследования выступил всеобщий метод материалистической диалектики, позволяющий подвергать осмыслению проблемы политико-правовой действительности во всем их практическом многообразии.
Автором использовались общие методы научного познания, в том числе методы эмпирического исследования: наблюдение (например, за практикой деятельности органов местного самоуправления); сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в системе местного самоуправления); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в суждениях - публичное регулирование — публично-правовое регулирование - муниципально-правовое регулирование); методы используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ и синтез). Применение логических законов позволило выявить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применялись также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический (например, при анализе текстов нормативно-правовых актов).
Нормативно-правовую и источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты федеральных органов власти, акты Конституционного Суда РФ, конституции, уставы и иные законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, сборники научных и научно-практических конференций, семинаров и «круглых столов».
Научная новизна диссертационного исследования заключается как в выборе и осуществлении комплекса рассматриваемых вопросов, так и в самих аспектах их анализа. Диссертация является первым комплексным, логически завершенным, монографическим конституционно-правовым и муниципально-правовым исследованием публичного регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления, соотношения муниципально-правового регулирования и иных видов публичного регулирования общественных отношений. В работе впервые предпринята попытка системного подхода к самому понятию публичного регулирования отношений в системе местного самоуправления не только при помощи правовых средств, но и с помощью иных, неправовых социальных норм.
Впервые системно показаны факторы, влияющие на определение места муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений: публичные интересы, метод, принципы, объекты и предмет муниципально-правового регулирования общественных отношений в муниципальном праве.
Новизной является также определение местных, исторических, национальных и иных традиций,' обычаев и обыкновений и указание на
значение их для муниципально-правового регулирования. Как представляется, знаковым отличием диссертации служит и то, что в ней подвергнуты научному анализу проблема трансформации неправовых социальных норм в муниципально-правовые нормативные установления и проблема отказа от муниципально-правовых норм в пользу иных социальных регуляторов.
На защиту выносятся следующие научные результаты:
1. В ходе систематизации теоретико-правовых подходов к определению публичного регулирования общественных отношений раскрыто юридическое содержание употребляемого в диссертации термина «публичное регулирование», предполагающее упорядочение сторон общественной жизнедеятельности посредством нормотворческой деятельности субъектов публичной власти при помощи как правовых, так и других социальных неправовых норм. Публичное регулирование, являясь частью нормативного регулирования общественных отношений, представлено в виде правового регулирования и неправового в публичной сфере.
Показано, что публичное регулирование в своем содержании имеет следующие элементы: 1) объект (объекты) регулирования - соответствующие общественные отношения; 2) субъекты регулирования - участвующие в процессе субъекты права;. 3) основа, регулирования; 4) средства регулирования; 5) методы публичного регулирования; 6) цель регулирования; 7) формы и способы регулирования; 8) контроль,.
Правовое регулирование включает в себя государственно-правовое регулирование и муниципальное правовое регулирование общественных отношений.
Публичное регулирование характеризуется следующим: участниками публичных отношений выступают органы публичной власти (государство и осуществляющие публичную власть государственные органы, муниципальные органы), а также народ, коллективные образования (территориальные и иные коллективы), политические партии, общественные объединения; в основе публичного регулирования лежит публичный интерес; публичное регулирование есть комплекс воздействий извне, исходящих из субъектов публичной власти, плюс саморегулирование, развертывающееся внутри различных коллективов и общностей.
2. Публичное регулирование общественных отношений осуществляется посредством социальных норм. Наличие в публичном регулировании правовой сферы и неправовой сферы указывает на то, что публичное регулирование общественных отношений осуществляется правовыми нормами и такими неправовыми нормами, как: обычаи, традиции, обыкновения, политические нормы, моральные нормы. Социальные неправовые нормы имеют самостоятельное значение в неправовой сфере, регулируя публичные отношения между различными субъектами, отношения в определенном коллективе, местности, общности. В муниципально-правовой сфере они дополняют существующее правовое регулирование и согласованно с нормами права обеспечивают удовлетворение интересов населения, поддерживают
целостность и относительную устойчивость всей системы местного самоуправления. ; '
3. При характеристике муниципального права как комплексной отрасли права показано, что: в системе местного самоуправления возникают комплексные общественные отношения различных сфер; нормы муниципального права могут относиться как к нормам публичных отраслей права, так и частных отраслей права; нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, содержатся в различном отраслевом законодательстве. Комплексность выражается в том, что общественные отношения в системе местного самоуправления урегулированы нормами, различного уровня нормативных актов и, следовательно, внутри системы муниципального права различаются два вида публично-правового регулирования отношений: государственно-правовое регулирование и муниципально-правовое регулирование. Последнее имеет свой предмет -общественные отношения, которые могут быть урегулированы собственными муниципальными нормами: отношения по поводу решения вопросов местного значения, отношения по осуществлению переданных государственных полномочий, отношения по решению местных задач, обусловленных местными традициями, обычаями и особенностями.
Предмет муниципально-правового регулирования общественных отношений уже предмета муниципального права.
4. Различая предмет муниципального права и предмет муниципально-правового регулирования, следует исходить из того, что отношения в системе местного самоуправления регулируются как государственно-правовыми методами, так и муниципально-правовыми методами. Если отношения являются исключительно предметом муниципально-правового регулирования, то воздействие оказывается только методом муниципально-правового регулирования. Среди методов государственно-правового регулирования и муниципально-правового регулирования различают императивный и диспозитивный методы, методы гарантий. Но среди методов муниципально-правового регулирования выделяется также метод саморегулирования
5. Предмет муниципально-правового регулирования определяется с учетом таких объектов его воздействия, как: устройство и организация муниципальной власти; вопросы местного значения; отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; местные, исторические и иные традиции, обычаи и особенности.
6. Объекты муниципально-правового регулирования являются «пограничным» рубежом и средством взаимодействия с другими отраслями права. В муниципальном праве выделяются две группы объектов: объекты, на которые воздействуют чисто муниципальные нормы, и объекты, которые подвергаются воздействию со стороны норм других отраслей права. Соответственно,, муниципальное право может полностью и самостоятельно
регулировать ту или иную группу общественных отношений (например, отношений, связанных с организацией представительного органа местного самоуправления, с сохранением традиций, использованием обычаев), выступать равноправным партнером в совместном регулировании (например, с административном правом в отношениях по муниципальной службе), осуществлять субсидиарное воздействие (например, в бюджетных отношениях), отдавая приоритет другим отраслевым нормам, либо, наконец, совсем не участвовать в правовом регулировании. Устанавливать общие рамкй регламентации муниципальное право не в состоянии в виду производности от конституционного права, нормы которого и устанавливают общие рамки деятельности всей системы местного самоуправления.
7. Сфера муниципально-правового регулирования определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также уставом конкретного муниципального образования с учетом его особенностей. В нее входят отношения, которые составляют предмет муниципально-правового регулирования, и неурегулированные отношения, которые могут бьгть урегулированы собственными муниципальными нормами и должны быть урегулированы ими. В этой сфере допускается «существование» наряду с муниципально-правовыми нормами и иных социальных регуляторов, так как на поведение участников муниципальных отношений влияют и обычаи, политические нормы и традиции. Со сферой муниципально-правового регулирования тесно связан вопрос о его пределах. Необходимо, во-первых, определить пределы муниципально-правового регулирования и неправового регулирования в системе местного самоуправления, и, во-вторых, рассмотреть пределы государственно-правового регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления. В любом случае регулировать муниципальными нормами необходимо только те общественные отношения, которые объективно нуждаются в таком регулировании. Пределы связаны с необходимостью сохранять саморегулирование общества (муниципального сообщества), не вмешиваться в те сферы жизни, которые обеспечиваются саморегулированием.
8. Принципы муниципально-правового регулирования — это руководящие идеи, предпосылки, которые могут бьгть использованы в качестве базиса для построения норм муниципального права. Они должны быть отражены в соответствующих нормах, которые направлены на регулирование отношений в системе местного самоуправления.
В диссертации сделан вывод о том, что в основе муниципально-правового регулирования лежат следующие уровни принципов: а) принципы, характерные для всей системы права (общеправовые принципы); б) принципы, характерные для публичной отрасли права; в) межотраслевые принципы (исходя из комплексности муниципального права); г) собственно принципы муниципального права.
В этой классификации учитываются традиционные подходы к правовому регулированию общественных отношений. Однако помимо данных принципов
выделяются и такие, которые, так или иначе, отражают специфику и сущность местного самоуправления, и могут быть закреплены в собственных муниципально-правовых - нормах. Это: 1) принцип учета местных, исторических и иных традиций, обычаев и особенностей; 2) принцип учета особенностей территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.
9. В результате обобщения взглядов ученых в диссертации предлагается исходить из того, что в муниципальном праве в рамках его предмета отражаются публичные интересы, которые в совокупности представляют собой некоторую целостную систему, в ней разные интересы оказывают друг на друга взаимное влияние и вместе с тем складываются в определенную иерархию. Публичные интересы в муниципальном праве в зависимости от их носителей подразделяются на интересы государства, интересы населения, интересы отдельной части населения (коренных малочисленных народов, национальных, религиозных объединений и иных слоев местного сообщества). Данные интересы реализуются посредством деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления, непосредственной деятельности самого населения, общественных объединений и различных групп по национальному, религиозному и иным признакам.
10. Политические отношения в системе местного самоуправления можно разделить на две группы: политические отношения, урегулированные нормами права, и политические отношения, не урегулированные правом, но урегулированные политическими установлениями. В свою очередь первая группа отношений в рамках темы исследования может быть представлена чисто муниципально-политическими отношениями и другими политико-правовыми отношениями, которые либо возникают в пределах территории муниципального образования, либо могут выходить за ее пределы. Необходимость в регулировании политических отношений нормами муниципального права может бьгть обусловлена рядом обстоятельств: если такое регулирование выгодно самим участникам подобных политических отношений, поскольку закрепляет гарантии их существования и деятельности; если без такого регулирования субъекты политических отношений не в состоянии обеспечить учет взаимных интересов; если регулирование необходимо в интересах стабильного развития местного самоуправления и способствует определению рамок функционирования соответствующих общественно-политических институтов на муниципальном уровне.
11. Традиции как передаваемые из поколения в поколение нормы поведения, отражающие социальные устои и психологические установки общности людей являются самостоятельными социальными регуляторами общественных отношений в неправовой публичной сфере, где играют заметную роль. Значение их для муниципально-правового регулирования в том, что: 1) с целью развития, сохранения или возрождения исторических и иных местных традиций могут быть изданы муниципалыго-правовые нормы, а также
утверждены ими планы и программы социально-экономического развития муниципального образования; 2) традиции могут лежать в основе муниципально-правовых норм, т.е не являясь источником права, они вызывают к жизни источники муниципального права; 3) в процессе решения вопросов местного значения, издания различных муниципальных правовых актов необходимо учитывать местные, исторические, национальные и иные традиции.
12. Обычные нормы играют важную роль в муниципальном регулировании, они тоньше и глубже учитывают особенности развития того или иного муниципального образования, местные, культурные, исторические, национальные и этнические особенности, а также специфику конкретных общественных отношений, выступающих для них в качестве объекта регулирования. Игнорирование этих обстоятельств может привести к нежелательным асоциальным последствиям. При этом необходимо гармонично сочетать нормы муниципального права и иные социальные неправовые нормы, чтобы обеспечить тот результат, который они не могут полностью достичь по отдельности.
13. Обычаи в системе местного самоуправления подразделяются на местные обычаи, обычаи определенных групп населения, проживающих на территории муниципального образования, и обычаи в деятельности органов местного самоуправления.
Роль обычаев для муниципально-правового регулирования
общественных отношений, выражается в том, что: во-первых, на их базе зарождаются нормы муниципального права (путем трансформации их в муниципально-правовые установления); во-вторых, обычаи как определенные сложившиеся правила поведения действуют (могут действовать) наряду с правом, выступая в качестве альтернативы нормативному правовому акту, если только это разрешено законом, и в случае отсылки к ним в этом нормативном правовом акте (санкционирование обычая путем отсылки к нему в тексте акта); в-третьих, обычай как неправовой регулятор дополняет имеющееся муниципально-правовое регулирование и государственно-правовое
регулирование общественных отношений на местном уровне (молчаливое санкционирование).
14. От обычаев, которые характеризуются устойчивостью, многократностью применения в деятельности органов местного самоуправления, необходимо отличать обыкновения. В системе местного самоуправления обыкновения можно рассматривать в качестве сложившейся практики в деятельности органов и должностных лиц, включая в некоторых случаях и правоприменительную практику исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Это распространенная, но ни для кого не обязательная практика, определенный образец, которым можно воспользоваться. Значение обыкновений в том, что они дополняют существующее муниципально-правовое регулирование.
15. Социальные неправовые нормы могут превратиться в муниципально-правовые установления в процессе их трансформации, т.е закрепления их
содержания в тексте муниципального нормативного правового акта. Трансформацию, при которой появляется норма позитивного права, необходимо отличать от санкционирования обычая путем отсылки к нему в тексте нормативного правового акта, в результате чего обычай не теряет свих свойств. Трансформация может происходить по-разному.
- Возможна трансформация, при которой все правило поведения будет включено в муниципально-правовую норму, т.е изменяется сама форма социальной нормы, но не ее содержание.
- Муниципально-правовая норма, приходя на смену обычаю, вносит определенные уточнения, делающие конкретное правило более четким.
- Трансформация в форме частичной преемственности в праве, когда не все элементы обычая или иной социальной нормы будут усвоены в правовых нормах, а только часть, однако в норме обязательно должно присутствовать содержание обычая.
- Не исключается трансформация нескольких обычаев в одну норму права, т.е. норма появляется как синтез нескольких обычаев.
В диссертации отмечено и то, что при трансформации могут возникнуть такие проблемы, как: сужение сферы неправового регулирования, и возможность возникновения ситуации «зарегулированности» общественных отношений; чрезмерное вмешательство органов местного самоуправления в общественную жизнь. Сделан вывод о том, что трансформируются лишь значимые, социально полезные для всей муниципальной жизни правила, в которых правотворческий орган видит способность этих правил юридически упорядочить сложившиеся отношения, При. трансформации необходимо определиться с тем, в каких случаях правовое регулирование, в отличие от иного социального регулирования, будет уместным и не нарушит баланса прав и свобод человека и гражданина. Замена обычной нормы муниципально-правовым установлением может привести к сужению соответствующего института и негативно сказаться на правах субъектов муниципально-правовых отношений.
16. Трансформацию неправовых социальных норм в муниципально-правовые установления можно считать формой муниципального правоустановления. Муниципальное правоустановление — это единый процесс возникновения норм муниципального права от их зарождения в реальных общественных отношениях до закрепления в соответствующих муниципально-правовых актах. Муниципальное правотворчество - только часть масштабного процесса, называемого «правообразованием», в ходе которого формируется право, так как право имеет прежде всего социальное, а не государственное происхождение. Муниципальное же правоустановление это завершаемый процесс правообразования (от процесса естественного зарождения права до закрепления их в муниципально-правовых актах).
17. В урегулированных нормами муниципального права отношениях, отказаться от муниципально-правовых установлений в пользу иных социальных неправовых норм можно лишь при соблюдении в совокупности
следующих условий: 1) если мы имеем дело с первичным муниципально-правовым регулированием отношений; 2) если это будет способствовать учету местных, исторических и иных традиций и особенностей в интересах населения; 3) если такой отказ не будет признан как неисполнение полномочий органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения, обусловленных местными и иными традициями, обычаями и особенностями.
Отказаться от регулирования собственными нормами неурегулированных отношений, находящихся в сфере муниципально-правового регулирования в пользу иных социальных неправовых норм, возможно, если: 1) отношения связаны с местными историческими и иными традициями и особенностями; 2) не будут ущемлены права населения; 3) в результате социальное неправовое регулирование не вступит в противоречие требованиями действующего законодательства.
В современных условиях обычаи, традиции, обыкновения подлежат применению в сфере муниципально-правового регулирования в пределах определяемых законодательством и собственными муниципальными правовыми актами, и являются действенным средством восполнения пробелов. Однако нельзя злоупотреблять постоянным отказом от муниципально-правовых установлений в сфере муниципально-правового регулирования в пользу иных социальных неправовых норм. Место иных социальных норм безусловно ощутимо в неправовой сфере, что касается правовой сферы, то здесь должно господствовать право.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования полученных соискателем выводов в совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации, в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а также в правоприменительной деятельности и в сферах, где в качестве социальных регуляторов выступают иные неправовые социальные нормы. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в качестве базы для дальнейших научных разработок в этой области, в преподавании муниципального права Российской Федерации, теории государства и права, специальных правовых курсов и других дисциплин, а также при подготовке учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Основные положения проведенного исследования докладывались на всероссийских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в МГУ имени М.В. Ломоносова, Российской академии правосудия, Евразийского научного исследовательского института проблем права, Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, Институте экономики, управления и права (г. Казань).
В 2011 - 2013 годах автором читались учебные курсы в рамках программы интенсивного обучения глав муниципальный' образований, депутатов и муниципальных служащих.
Основные результаты диссертации отражены более чем в 50 научных публикациях автора общим объемом более 100 печатных листов. В их число входят: три индивидуальные монографии, 22 статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования результатов докторских диссертаций по праву.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении содержится обоснование выбора темы диссертационного исследования, раскрывается ее актуальность, определяется цель и задачи работы. Автором обозначены объект и предмет исследования, отражены степень разработанности темы, теоретическая и методологическая основа исследования, научная новизна диссертации. Выносимые на защиту основные положения подтверждают теоретическую и практическую значимость работы и сопровождаются данными об апробации и внедрении полученных результатов.
Глава первая «Публичное регулирование общественных отношений: понятие, содержание, система» состоит из двух параграфов и посвящена осмыслению понятия публичного регулирования общественных отношений, выявлению присущих ему существенных признаков, раскрытию видов и содержания публичного регулирования, анализу системы норм, посредством которых осуществляется публичное регулирование общественных отношений, в частности обычаев, традиций, политических норм и права.
В первом параграфе «Понятие и содержание публичного регулирования общественных отношений» раскрывается понятие и виды публичного регулирования общественных отношений. Отмечается, что регулирование публичных отношений осуществляется как путем официально-властного установления государством, органами местного самоуправления,
общественными организациями различных общеобязательных правил (норм права), так и возможностью упорядочения общественных отношений с помощью выработанных самим обществом, народом, нацией, отдельным коллективом граждан и негосударственными органами норм и правил поведения (мораль, обычаи, традиции, обыкновения, политические нормы).
Автор считает, что публичное регулирование, как часть общего нормативного регулирования — это влияние тех или иных правил, установленных или признанных государством, обществом, коллективными образованиями, на поведение людей, с целью упорядочения их отношений и достижения стабильности в обществе. Такое целенаправленное упорядочивающее воздействие на общественные отношения осуществляется
посредством системы социальных норм. Соответственно диссертант выделяет признаки публичного регулирования.
1. Публичное регулирование является частью нормативного регулирования общественных отношений и представлено в виде правового регулирования и неправового в публичной сфере. Правовое регулирование включает в себя государственно-правовое регулирование и муниципальное правовое регулирование общественных отношений.
2. В публичном регулировании упорядочиванию подвергаются публичные отношения. Участниками публичных отношений являются субъекты публичной власти в широком смысле.
3. Публичная власть в широком смысле (публичная власть в организационно-правовом смысле и общественная власть) выступает средством публичного регулирования.
4. Основой публичного регулирования выступает публичный интерес, который, по мнению Ю.А. Тихомирова, «в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений выступает системообразующим явлением»1.
5. Публичное регулирование есть комплекс воздействий извне, исходящих из субъектов публичной власти, плюс саморегулирование, развертывающееся внутри различных коллективов и общностей. Здесь мы видим множество вариантов соотношения внешнего регулирования и саморегулирования. Упорядочение некоторых сфер общественной жизни требует минимума правового регулирования, но в то же время предполагает повышенную активность моральных и традиционных регуляторов.
6. Признак авторитарности публичного регулирования заключается в том, что сила и власть, именно они, дают субъекту право регулировать объект, создавать норму и применять её. Сила предшествует праву, и это верно для неюридических норм, ибо моральные требования, обычаи и традиции тоже надо обеспечивать, продвигать в жизнь силой вопреки сопротивлению с чьей бы то ни было стороны. Отдельные виды социальных норм авторитарны в различной степени: от слабо и средне авторитарных моральных норм, традиций и обычаев, до юридических регуляторов, достигающих наивысшей степени властности.
7. В публичном регулировании влияние оказывается как на волю участников (с помощью правовых норм), так и на поведение (при помощи обычая) людей или деятельность органов (обыкновения).
Публичное регулирование есть упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, гуманизм, социальную справедливость, устойчивость и надежность общественных процессов и отношений, посредством нормотворческой деятельности субъектов публичной
1 Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. №5. С. 8.
власти. В ' основании публичного регулирования лежит норма — как главный инструмент. -
Во втором параграфе «Система социальных норм публичного регулирования, воплощающих такое регулирование: политические нормы; право; обычаи и традиции, обыкновения» рассматриваются такие социальные нормы как обычаи, традиции, обыкновения, политические нормы и нормы права, посредством которых осуществляется как публично-правовое регулирование общественных отношений, так и публично-неправовое регулирование. Диссертант констатирует, что неправовые социальные нормы имеют самостоятельное значение в неправовой сфере, являясь единственным регулятором общественных отношений. В публично-правовой сфере они дополняют существующее правовое регулирование и согласованно с нормами права обеспечивают определенную последовательность, согласованность и предсказуемость в действиях субъектов публичной власти, поддерживают целостность и относительную устойчивость всей системы российского общества.
1.В публичной сфере действуют две группы обычаев:
- обычаи, действующие только в неправовой сфере, это могут быть обычаи, действующие среди какого-либо народа, общности, группы, не противоречащие имеющемуся законодательству. Значение их в том, что они должны быть учтены органами государственной власти и органами местного самоуправления при выработке своей политики;
- обычаи, действующие в правовой сфере наряду с нормами права. Они выступают либо дополнением к правовому регулированию, либо могут с разрешения государства выступить альтернативой правовому регулированию. Возможность действовать в правовой сфере наряду с нормами права появляется в силу санкционирования обычая органами государственной власти и органами местного самоуправления. По мнению диссертанта, необходимо отличать санкционирование обычая путем отсылки к нему в тексте нормативного акта и включение содержание обычая в текст нормативного акта. Когда обычай включается в текст нормативного акта, то он превращается в норму права со всеми вытекающими отсюда последствиями правообразования.
2. Традиции это самостоятельные регуляторы общественных отношений, которые в отличие от обычаев служат средством формирования и передачи отдельным поколениям тех духовных качеств, которые необходимы для функционирования сложных общественных отношений, дают общую линию поведения. Традиция находит свое предназначение в публичной сфере, что доказывается закреплением требований об учете национальных, этнических и иных традиций различными субъектами публичной власти.
3. Понятие «обыкновения» как регулятора отношений весьма слабо разработано в юридической литературе, и относительно него отсутствует единство мнений. Высказываемые мнения можно условно разделить на три группы. Первую группу составляют мнения, в соответствии с которыми обыкновения понимаются как самостоятельные явления. Ко второй группе
относятся суждения, в соответствии с которыми за обыкновениями не признается самостоятельного значения, и они отождествляются с обычаями, например, с обычаями делового оборота. Третью группу составляют мнения, как бы «зависающие» между первой и второй группами суждений. В соответствии с таким подходом обычай и обыкновение различаются, причем обычай понимается как норма поведения, как должное, а обыкновение - как форма поведения, как сущее, но, вместе с тем, признается допустимость «широкого» понимания обычая, когда он одновременно понимается и как правило поведения, и как устоявшаяся практика. Диссертант отмечает, что обыкновения выступают самостоятельным социальным регулятором общественных отношений, они дополняют правовое регулирование и в публично-правовой сфере это определенная практика, которая выработалась в деятельности органов публичной власти, или практика взаимоотношений между различными субъектами публичной власти.
4. Нормы права в повседневной жизни, в процессе регулирования общественных отношений весьма тесно взаимодействуют с традициями, обыкновениями, а также с «политическими установлениями», которые по общему мнению не имеют никакой юридической силы, не применяются судами или другими государственными органами, а служат лишь для описания путей, с помощью которых должна осуществляться политическая власть. Это определенные обращения, выступления, программы, послания, платформы и иные документы, выражающие намерения и обязательства политических лидеров и лиц, принимающих решения. Именно совокупностью правовых и политических норм обеспечивается определенная последовательность, согласованность и предсказуемость в действиях субъектов политики, поддерживается целостность и относительная устойчивость политической системы Российского общества.
5. Только право представляют собой единственную систему норм, обязательных для всех членов общества, в отличие от других, неправовых норм, которые являются обязательньми для отдельных социальных групп. Только во взаимодействии права с иными неправовыми социальными нормами возможно поступательное развитие государства и общества, удовлетворение потребностей и интересов всех субъектов публичной власти и обеспечение интересов как всего народа, так и отдельных народностей, коллективов, общностей и граждан.
Вторая глава «Основные факторы, влияющие на определение места муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений» состоит из пяти параграфов и посвящена теоретическому анализу муниципально-правового регулирования в системе правового регулирования общественных отношений.
В первом параграфе «Публичные интересы и муниципальное право» исследуются доктринальные подходы к познанию сущности публичных интересов, приводится их классификация. <
Отмечая, что проблема интересов неоднократно рассматривалась учеными различных отраслей наук, диссертант констатирует отсутствие детальных научных разработок такой их разновидности, как публичные интересы, поскольку в литературе неоднозначны подходы и к самому понятию, и к соотношению публичного интереса, общественного интереса и государственного интереса. Данное понятие (публичные интересы) служит еще одним фактором формирования муниципального права как самостоятельной отрасли права, поскольку выделение предмета должно сопровождаться четким обозначением «угла зрения» на него. И соответственно муниципальное право отражает не все публичные интересы, а преимущественно те из них, которые выявляются в рамках предмета его регулирования.
Муниципальное право выражает следующие публичные интересы, которые классифицируются в зависимости от их носителей: интересы государства; интересы населения; интересы отдельной части населения (коренных малочисленных народов, национальностей и иных слоев местного сообщества).
Объективировано интерес государства в таком явлении, как местное самоуправление, закрепляется в ст.ст. 12, 131,132,133 Конституции Российской Федерации, его выражают органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае, если органы местного самоуправления выходят за рамки вопросов местного значения (т.е. для органов это предусмотрено и юридически разрешено), мы можем говорить об обеспечении и выражении ими государственного интереса.
В системе местного самоуправления интерес сцепляет членов местного сообщества в силу того, что он представляет собой зависимость между необходимостью удовлетворения потребностей населения и возможностью их удовлетворения через целенаправленную деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через формируемые населением органы местного самоуправления.
Автор приходит к выводу о том, что интересы населения (местные интересы) выражаются через деятельность различных субъектов: органов местного самоуправления, самого населения, органов государственной власти, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений.
Интересы коренных малочисленных народов и различных групп по этническому или национальному признаку, проживающих на территории муниципального образования в первую очередь должны быть выражены через органы государственной власти и органы местного самоуправления, через общины коренных малочисленных народов, национально-культурные автономии и другие общественные объединения.
В муниципальном образовании существуют различные публичные интересы, которые необходимо учитывать при решении местных вопросов, и всестороннее признание государством интересов именно местных сообществ, их гармонизация с государственными интересами, становление и развитие
института местного самоуправления должны стать приоритетной целью государства. При этом возможны конфликты интересов в муниципальном образовании. Диссертант полагает, что могут возникнуть следующие конфликты: конфликты между государственными интересами и интересами населения; конфликты между частньми интересами отдельных должностных лиц органов местного самоуправления и интересами населения; конфликты между публичными интересами отдельных групп местного сообщества.
Несомненно, в разрешении конфликта особая роль должна отводиться органам местного самоуправления и государству, так как основной интерес государства состоит в развитии местного самоуправления. Особая роль в разрешении конфликтов отводится Конституционному Суду Российской Федерации, которому приходится преодолевать их поиском (концептуального) баланса между различными интересами. Однако помимо судебного порядка рассмотрения публично-правового спора существует и внесудебный порядок, например, через согласительные процедуры, переговоры, координация нормотворчества. В целом конфликты интересов в системе местного самоуправления играют важную роль. Они сигнализируют государству, органам местного самоуправления и в целом местному сообществу о существующих противоречиях, заставляют публичную власть пересматривать свои цели, решения, стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль.
Во втором параграфе «Предмет и объекты муниципально-правового регулирования общественных отношений» анализируется предмет муниципально-правового регулирования и объекты. Отмечая комплексный характер муниципального права, диссертант указывает на то, что отношения в системе местного самоуправления регулируются как нормами, изданными государством, так и нормами, изданными в результате муниципального правотворчества. Следовательно, внутри системы муниципального права существуют два уровня норм, и соответственно два вида публично-правового регулирования отношений в системе местного самоуправления: государственно-правовое регулирование и муниципально-правовое регулирование. Известно, что предметом муниципального права является комплекс отношений, в системе местного самоуправления, однако данные отношения являются предметом как государственно-правового регулирования, так и муниципально-правового регулирования. Отношения, подпадающие под муниципально-правовое регулирование, являются (или могут быть) предметом конституционно-правового регулирования (первичность норм конституционного права). Однако могут быть и такие отношения, которые регулируются лишь собственными актами, в виду особенностей конкретной местности, т.е. государство дает право субъектам местного самоуправления урегулировать своими собственными актами определенные отношения на местном уровне. Тем самым в системе муниципального Права различается «собственно муниципальное право», как совокупность собственных норм, регулирующих лишь определенную группу общественных отношений, и
другая ее часть, куда входят нормы, установленные органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно следует, на наш взгляд, различать предмет муниципального права и предмет муниципально-правового регулирования. Эти понятия не тождественны, их следует рассматривать как целое и часть.
Анализируя различные подходы ученых к предмету муниципального права и предмету муниципально-правового регулирования, диссертант приходит к выводу, что предметом муниципально-правового регулирования, являются следующие группы общественных отношений: а) отношения по поводу организации муниципальной власти; б) отношения по поводу решения вопросов местного значения; в) отношения по осуществлению переданных государственных полномочий; г) отношения по решению местных задач, обусловленных местными традициями, обычаями и особенностями. При этом отношения по поводу решения вопросов местного значения и отношения по осуществлению переданных государственных полномочий урегулированы в первую очередь Федеральным законом № 131-Ф3 и отраслевыми нормами. Однако эти нормы, где определяются полномочия органов местного самоуправления, не будут реализованы, пока органы местного самоуправления не начнут их исполнять и применять в собственных актах.
С учетом сказанного предмет муниципально-правового регулирования связан с несколькими объектами его воздействия: устройство и организация муниципальной власти; вопросы местного значения; отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; местные, исторические и иные традиции, обычаи и особенности. Именно объекты муниципально-правового регулирования являются как бы «пограничным» рубежом и средством взаимодействия с другими отраслями права.
Отношения, которые урегулированы собственными правовыми нормами, составляют предмет муниципально-правового регулирования, который определяется практическими потребностями правотворческого субъекта на местном уровне. Если не урегулированные отношения могут быть урегулированы собственными муниципальными нормами и должны быть урегулированы ими, то в этом случае мы и говорим о сфере муниципально-правового регулирования. Данные отношения складываются между субъектами местного самоуправления, возникают по воле их участников, затрагивают интересы населения, интересы всего муниципального образования либо интересы отдельных групп (коренных малочисленных народов, проживающих на территории муниципального образования, этнической группы, общин и др.).
Сфера муниципально-правового регулирования - это всегда область потенциальных правовых отношений, которая определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также уставом с учетом особенностей данного муниципального образования.
При рассмотрении сферы муниципально-правового регулирования может возникнуть вопрос: как она соотносится с предметом государственно-правового регулирования отношений в системе местного самоуправления? На наш взгляд, одна группа отношений в системе местного самоуправления - не урегулированные собственными муниципальными нормами, тем не менее данные отношения урегулированы государственными правовыми нормами (федерального уровня либо уровня субъекта Российской Федерации), т.е. в некоторой части мы видим совпадение этих понятий. Другое дело, насколько эти отношения нуждаются также и в дополнительном муниципально-правовом регулировании. Другая же группа отношений нуждается в правовом регулировании собственными нормами. Это касается в первую очередь отношений, связанных с историческими, местными традициями, особенностями жизни народов, проживающих на территории данного муниципального образования, т.е мы видим собственную муниципалыю-правовую сферу.
С предметом и сферой муниципально-правового регулирования тесно связан вопрос о пределах муниципально-правового регулирования. Несмотря на то, что теоретическое изучение пределов муниципально-правового регулирования затруднено тем что в теории права еще не сложился единый подход к пониманию пределов общего правового регулирования, диссертант приходит к выводам, позволяющим ему дать авторское определение: пределы муниципально-правового регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления - это обусловленные объективными и субъективными факторами границы властного вмешательства правотворческих субъектов в области местного самоуправления в общественные отношения, возникающие по организации муниципальной власти, решению вопросов местного значения с учетом исторических, местных и иных традиций и особенностей, осуществлению переданных государственных полномочий. В любом случае регулировать муниципальными нормами необходимо только те общественные отношения, которые объективно нуждаются в таком регулировании. Пределы, связаны с необходимостью сохранять саморегулирование общества, не вмешиваться в те сферы жизни, которые обеспечиваются саморегулированием. Рассматривая в целом пределы муниципально-правового регулирования, необходимо: 1) определить пределы муниципально-правового регулирования и неправового регулирования в системе местного самоуправления; 2) рассмотреть пределы государственно-правового регулирования в системе местного самоуправления.
В третьем параграфе «Понятие и виды принципов муниципально-правового регулирования общественных отношений» рассматривается система принципов, которые лежат в основе муниципально-правового регулирования общественных отношений.
1. Принципы, характерные для всей системы права (общеправовые принципы, или принципы-идеи). Это принципы, выработанные в процессе формирования системы права, реализации права и его применения. Они не
закреплены прямо в нормах права, но на них основывается. ряд норм. Они реализуются через акты применения права (индивидуальные акты).
2. Принципы, характерные для публичной отрасли права. Муниципальное право является публичной отраслью, и в ее нормах соответственно отражаются принципы, свойственные публичному праву. Тем не менее в муниципальном праве имеются и принципы частного права, которые находят отражение в регулировании применительно к имущественным отношениям.
3. Межотраслевые принципы (исходя из комплексности муниципального права), которые различаются на принципы в экономической сфере, принципы в социальной сфере, принципы в культурной сфере и принципы в политической сфере местного самоуправления.
4. Собственно принципы муниципального права (принципы-нормы) - это показатели того, как строится в данном государстве правовое регулирование общественных отношений в системе местного самоуправления, какие руководящие, основополагающие идеи лежат в его основе. Принципы муниципального права нашли свое отражение в первую очередь в нормах Конституции РФ и непосредственно в Федеральном законе № 131-ФЭ. К ним относятся: 1) принцип законности правового регулирования и осуществления местного самоуправления; 2) принцип организационного обособления органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством; 3) принцип самостоятельности осуществления местного самоуправления в пределах, закрепленных за данным видом муниципального образования полномочий; 4) принцип обеспечения деятельности местного самоуправления необходимыми материальнот правовыми ресурсами; 5) принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления; 6) гарантия права местного самоуправления на судебную защиту; 7) ответственность органов и должностных лиц местного само-управления перед населением; 8) принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Все они лежат в основе муниципально-правового регулирования. И классификация данных принципов является традиционной для правового регулирования общественных отношений.
Однако помимо них можно выделить и ряд других, которые, так или иначе, отражают сущность местного самоуправления. В первую очередь, по мнению диссертанта, это принцип осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Данный принцип непосредственно отражен в уставах муниципальных образований, их символах, а также иных актах. Наряду с этим принципом необходимо выделить и такой принцип муниципально-правового регулирования, как учет особенностей территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, закрепленный в главе 11 Федерального закона № 131 -ФЗ.
Таким образом, все вышеназванные принципы являются базовыми для муниципально-правового регулирования. Не нужно в каждой муниципальной правовой норме искать проявление всех принципов права, ибо полноценное
действие правовой нормы возможно только во взаимосвязи с другими нормами, со всей системой права. Можно констатировать, что принципы муниципально-правового регулирования - это руководящие идеи, предпосылки, которые могут быть использованы в качестве базиса для построения норм муниципального права. Они должны быть отражены в соответствующих нормах, которые направлены на регулирование отношений в системе местного самоуправления, либо прямо следовать из их содержания.
В четвертом параграфе «Понятие методов и способов публичного регулирования общественных отношений в муниципальном праве» рассматриваются методы и способы муниципально-правового регулирования общественных отношений, а также и методы государственно-правового регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления, которые в совокупности образуют методы публичного регулирования общественных отношений в муниципальном праве. Муниципальное право как отрасль права, будучи элементом единой системы российского права и находясь в сфере действия единого метода, нуждается в специфическом соотношении всех его составных частей, то есть в таком соотношении, которое могло бы с максимальной эффективностью и приспособленностью воздействовать на ее предмет. Диссертант, анализируя взгляды теоретиков права, ученых в области конституционного и муниципального права, раскрывает особенности методов публично-правового регулирования отношений, в системе местного самоуправления:
1. Метод публично-правового регулирования характеризуется комплексностью, что соответствует комплексному предмету муниципального права. Однако, муниципальное право, являясь комплексной отраслью права, заимствует нормы профилирующих отраслей, но не методы.
В муниципальном праве императивные начала органически сочетаются с диспозитивными. Эти методы являются универсальными и не принадлежат какой-либо одной отрасли права. Особенность муниципального права заключается в том, что в отличие от других отраслей права, где преобладает тот или иной метод (в административном императивный способ преобладает, в гражданском - диспозитивный), в муниципальном праве налицо специфическое сочетание этих методов: доминирование императивного метода (как публичной отрасли права) и активное использование диспозитивного метода (связь с частным правом).
2. Метод публично-правового регулирования представляет собой сочетание метода государственно-правового регулирования и метода муниципально-правового регулирования. Среди методов государственно-правового регулирования и муниципально-правового регулирования различают императивный и диспозитивный методы, методы гарантий. Но среди методов муниципально-правового регулирования выделяется также метод саморегулирования.
3. На метод. публично-правового регулирования влияние оказывают три уровня регулирования. Рассматриваемое сочетание уровней правового
регулирования многоаспектное явление, которое представляет собой не только одну из основных черт метода публично-правового регулирования, но и: во-первых, разграничение правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления; во-вторых, отражение в отрасли муниципального права принципа федерализма; и, в-третьих, особенность системы источников муниципального права.
4. Методы государственно-правового воздействия и методы муниципально-правового воздействия как методы публично-правового воздействия представляют собой совокупность способов, которые сочетаются в различных комбинациях в зависимости от конкретных условий. Модификации дозволений, обязываний и запретов в рамках метода различаются в зависимости от органа, издающего соответствующие нормы, органа их применяющего, от субъекта, которому они адресованы, от области отношений, на регулирование которой они направлены, и содержания этих отношений, а также в зависимости от пространственного и временного признаков. Если это государственно-правовое регулирование, то очевидно преобладание императивного метода, при муниципально-правовом регулировании -преобладание диспозитивного метода.
5. Одной из особенностей метода является сочетание публично-правовых и частно-правовых внутриотраслевых режимов, формирующихся в рамках отрасли муниципального права. Отрасль муниципального права включает в себя преимущественно публично-правовые режимы, однако, При этом многие муниципально-правовые режимы нельзя рассматривать как относящиеся целиком к публичному или частному праву. Те из них, которые характеризуются преобладанием публично-правовых начал, можно условно считать публичными, а те, для которых характерно преобладание частноправовых начал, являются частными.
Диссертантом предложено авторское определение рассматриваемому правовому явлению: метод публично-правового регулирования общественных отношений в местном самоуправлении — это система методов государственно-правового регулирования и муниципально-правового регулирования, которые выражаются в совокупности приемов и средств воздействия муниципального права на общественные отношения в системе местного самоуправления, с преобладанием позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений.
В пятом параграфе «Соотношение муниципально-правового и иных видов правового регулирования общественных отношений» анализируется соотношение муниципально-правового регулирования с конституционно-правовым, административно-правовым, гражданско-правовым, финансово-правовым регулированием общественных отношением. При рассмотрении взаимодействия муниципального права с другими отраслями права на первый план выдвигается тезис о системном построении права, означающий, что все правовые нормы находятся между собой в определенной зависимости и могут строить межотраслевые связи.
. .,, Связи муниципального права с другими отраслями права могут быть субординационными и комплексными. Субординационные связи, возникают между конституционным и муниципальным правом, комплексные межотраслевые связи возникают при совместном действии норм различной отраслевой принадлежности. Они возникают в силу того в муниципальном праве объекты муниципально-правовых отношений, в свою очередь могут быть объектами и других отраслей права. Соответственно объекты муниципально-правового регулирования являются как бы пограничным рубежом и средством взаимодействия с другими отраслями права, и в их регулировании задействованы нормы разных отраслей права. При этом есть две группы объектов: объекты, на которые воздействуют чисто муниципальные нормы (местные, исторические и иные традиции и особенности) и объекты, которые подвергаются воздействию со стороны норм других отраслей права (вопросы местного значения, устройство муниципальной власти, отдельные государственные полномочия). Взаимно пересекаясь, эти нормы образуют различные комплексные институты: местного бюджета, местных налогов и сборов, муниципальной собственности и др.
С учетом различных направлений возможного регулирования применительно к муниципальным отношениям диссертантом высказан ряд положений и предложений относительно их соотношения.
Во-первых, высшим, базовым для регулирования отношений в системе местного самоуправления является конституционно-правовой уровень, поскольку он позволяет закрепить основы местного самоуправления как элемента конституционного строя, формы народовластия, отразить предназначение и главные правила организации местного самоуправления в РФ. Проявления отдельных сторон базовых отношений находит развитие в отраслевых нормах (гражданско-правовых, финансово-правовых, административно-правовых и др.).
Во-вторых, при регулировании муниципальных отношений надлежит согласованно использовать нормы муниципального права и нормы других отраслей права - для того, чтобы далее такие отношения могли возникать и развиваться. О согласованном регулировании и далее применении норм может идти речь и в случаях наделения органов отдельными государственными полномочиями, когда органы местного самоуправления принимают собственные акты только на основании и в исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЭ).
В-третьих, исходя из этого в системе местного самоуправления можно видеть благодатную почву для комплексного воздействия соответственно муниципально-правовых и иных норм, а также их взаимодействия.
Однако в связи с этим требует к себе внимания и другой аспект проблемы: правоприменители не могут отдавать предпочтения одним нормам и проявлять пренебрежение к другим. Одинаково недопустимы и региональный так называемый «партикуляризм», т.е. выдвижение на передний план местных
условий и норм, и применение отраслевых норм без учета конкретных местных условий. В связи с этим следует иметь в виду, что на муниципально-правовом уровне зачастую происходит детализация и конкретизация как конституционно-правовых норм, так и иных отраслевых норм. Следовательно, не только нормы иных отраслей права вплетаются в ткань «муниципально-правового регулирования», сами муниципально-правовые нормы входят в состав других отраслей права в качестве их источников.
Муниципальное право может полностью и самостоятельно регулировать ту или иную группу общественных отношений, выступать равноправным партнером в совместном регулировании, осуществлять субсидиарное воздействие, отдавая приоритет другим отраслевым нормам, либо, наконец, совсем не участвовать в правовом регулировании. Устанавливать общие рамки регламентации муниципальное право не в состоянии в виду производности от конституционного права, нормы которого и устанавливают общие рамки деятельности всей системы местного самоуправления.
Третья глава «Проблемы соотношения и корреляции муннцнпально-правового регулирования с иными видами публичного регулирования общественных отношений» состоит из трех параграфов. В ней рассматривается соотношение муниципально-правового регулирования с неправовым публичным регулированием общественных отношений, взаимодействие политических норм, традиций, обычаев, обыкновений с муниципально-правовым регулированием.
В первом параграфе «Политические институты и муниципальное право» рассматривается регулирование нормами муниципального права политических институтов, имеющих место в системе местного самоуправления. С одной стороны, местное самоуправление является субъектом политической (публичной) власти как политико-властный институт, располагающий статусом нижнего уровня власти - власти муниципальной и имеющий соответственно властные функции. Однако, с другой стороны, местное самоуправление обладает общественно-гражданскими началами. По мнению диссертанта, преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными позволяет судить о политической составляющей в системе местного самоуправления. Во-первых, местное самоуправление включено в общую систему отношений и взаимосвязей, возникающих в политическом пространстве. Политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят матрицу общей политической системы и одновременно обладают собственной внутренней логикой, особенностями и динамикой. Во-вторых, самодеятельность населения при решении вопросов местного значения не может не носить политического характера. Речь идет о механизмах согласования интересов, о технологиях влияния на процессы принятия решений, о выработке политики местного значения. В-третьих, в муниципальных образованиях складываются отношения власти, которые представляют собой разновидность публичной власти. Наличие властных
свойств является важным основанием интерпретации местного самоуправления в категориях политологического анализа.'-"
«Политический процесс», протекающий на местном уровне, охватывает самые различные формы, способы и направления политической деятельности самых различных субъектов. Регулируется он как нормами права (прежде всего, конституционного, также и муниципального), так и разнообразными писаными и неписаными неправовыми нормами (корпоративными нормами — уставами и другими документами партий, иных общественных объединений, обычаями, традициями, этико-моральными нормами и др.), а подчас и вообще ничем не регулируется, протекает спонтанно, непредсказуемо. Политические процессы, протекающие на местном уровне, так или иначе связаны с организацией муниципальной власти, осуществлением населением публичной власти, народовластия на местном уровне. В результате возникают различные политические отношения как взаимодействие субъектов муниципальной власти и субъектов политики. Если участниками данных политических отношений выступают органы местного самоуправления, население и они регулируются нормами муниципального права, данные отношения по своему характеру являются муниципальными. Однако на местном уровне возможны и такие политические отношения, которые выходят за рамки чисто муниципальных отношений, так как их участниками выступают субъекты политики - политические партии, иные общественные организации и другие элементы гражданского общества, при непосредственной борьбе за власть на местном уровне или при их желании влиять на местную власть. В работе анализируются участники политических отношений, возникающих на местном уровне, их объекты.
Политические отношения в системе местного самоуправления можно разделить на две группы: политические отношения, урегулированные нормами права, и политические отношения, не урегулированные правом. В свою очередь первая группа отношений может быть представлена чисто муниципально-политическими отношениями и другими политико-правовыми отношениями, которые либо действуют в пределах территории муниципального образования, либо могут выходить за ее пределы.
В муниципальном образовании формируется муниципальное политическое пространство, но привязка к территориальным границам здесь условна: поле реального взаимодействия может выходить за рамки территориальных границ муниципального образования (например, в рамках межмуниципальных взаимодействий или в случае привлечения региональных структур и общероссийских общественных объединений к решению каких-либо вопросов в муниципальном образовании). В других случаях поле общественных коммуникаций может сжиматься до минимума, не охватывая всю территорию муниципального образования (например, взаимодействие жителей в рамках квартала, улицы, даже двора).
Необходимость в регулировании политических отношений нормами муниципального права может быть обусловлена рядом обстоятельств: 1) если
такое регулирование выгодно самим участникам подобных политических отношений и выглядит как установление гарантий их существования: и деятельности; 2) если такое регулирование необходимо, поскольку субъекты политических отношений, не в состоянии обеспечить учет взаимных интересов без норм права; 3) если такое регулирование необходимо в интересах стабильного развития местного самоуправления, чтобы определить рамки функционирования соответствующих общественно-политических институтов. При этом нередко такое муниципально-правовое регулирование может конкретизировать уже существующее правовое регулирование политических отношений. Автор приходит к выводу, что само существование местного самоуправления, возникающих в нем политических отношений требует правового регулирования. Задача муниципального права в таком регулировании - создать основы для существования политических институтов, установить гарантии самостоятельности субъектов местной политики. Задача самих органов местного самоуправления закрепить в своих нормах различные формы участия, при которой стратегиями вовлечения граждан в публично-властные отношения являются не стратегии принятия решений самими гражданами, а стратегии выработки решений с участием граждан.
Второй параграф «Местные, исторические, национальные и иные традиции и их значение для муниципально-правового регулирования» предполагает рассмотрение различных традиций, учет их при решении вопросов местного значения и значение для муниципально-правового регулирования.
Диссертант, анализируя норму ст.1 Федерального закона № 131-ФЭ об учете местных, исторических и иных традиций при осуществлении местного самоуправления, выдвигает следующие основные тезисы:
1) к историческим традициям относятся исторические традиции местного самоуправления, исторические традиции субъектов РФ, к местным — традиции, которые сложились в данном муниципальном образовании, отражают его особенности, находят свое отражение в официальных символах и могут быть закреплены в муниципальном уставе, к иным — традиции людей, проживающих на территории муниципального образования (национальные, этнические, религиозные и др.);
2) население, в первую очередь в своих собственных интересах, должно учитывать исторические и иные местные традиции при непосредственном осуществления местного самоуправления и при участии в его осуществлении;
3) органы местного самоуправления должны учитывать исторические и иные местные традиции при решении вопросов местного значения;
4) требование об учете исторических и иных местных традиций находит свое отражение в правотворческой деятельности органов местного самоуправления при издании муниципально-правовых актов;
5) учитывать исторические и иные местные традиции органы местного самоуправления могут в правоприменительной деятельности;
6) учет исторических и иных местных традиций обязательно должен быть в интересах населения. При этом в. подобных интересах должны действовать все . субъекты, включая и органы государственнбй власти, которые регламентируют данное требование в своих нормативных актах;
7) учет исторических и иных местных традиций необходим для сохранения самобытности отдельных народов;
8) отрицание, игнорирование исторических местных и иных традиций различными субъектами власти может привести к конфликту как между органами местного самоуправления и населением, так и между обществом и государством;
9) традиции могут определенным образом взаимодействовать: сочетаться и дополнять одна другую; противостоять и вытеснять одна другую; подвергаться процессу взаимной модификации и адаптации; порождать одна другую. Соответственно, задача органов местного самоуправления - устранить конфликты между различными традициями, удовлетворить потребности различных народов и этнических групп;
10) учет исторических и иных местных традиций - это гарантия приближения самих органов местного самоуправления к населению, обеспечение стабильности в муниципальном образовании, сохранения культуры народов.
В работе отмечается - особенность традиций в системе местного самоуправления в том, что они имеют особую публичную сферу проявления, могут быть нормативно закреплены и выполняют на территории муниципального образования особо значимую социальную роль. Во-первых, традиции прямо или опосредованно получают свое закрепление в нормативно-правовых актах. Во-вторых, они являются объектом муниципально-правового регулирования. В-третьих, действуют в дополнение к правовым актам. В-четвертых, способны регулировать те общественные отношения, которые не нуждаются в правовом регулировании. В-пятых, являются (могут стать) основанием к принятию муниципально-правовых актов.
Соответственно для муниципального-правового регулирования традиции в состоянии иметь разное значение: желание сохранить ту или иную традицию может вызвать к жизни отражающую такую традицию ту или иную норму муниципального права; вместе с тем возможен просто учет (соблюдение) различных исторических, местных и иных традиций при принятии муниципальных правовых актов.
В третьем параграфе «Обычаи, обыкновения и муниципально-правовое регулирование» исследуется значение таких обычных норм, как обычаев и обыкновений, для муниципально-правового регулирования. По мнению автора, в муниципальном праве есть место обычаю как самостоятельному регулятору общественных отношений, действующему наравне с нормой права. Поэтому в муниципальном праве применительно к обычаям скорее всего актуальнее говорить о его способности регулировать отношения, т.е. быть определенным правилом поведения, которое становится привычным в какой-либо местности,
среди какой-либо группы, общности, в органе местного самоуправления. Соответственно обычаи в системе местного самоуправления подразделяются на местные, обычаи определенных групп населения, проживающих на территории муниципального образования, и обычаи в деятельности органов местного самоуправления. В работе рассматриваются данные обычаи.
Анализируя место и роль обычаев для муниципально-правового регулирования, диссертант отмечает, что, во-первых, на базе обычаев зарождаются нормы муниципального права. Во-вторых, обычаи как определенные сложившиеся правила поведения действуют (могут действовать) наряду с правом, выступая в качестве альтернативы нормативному правовому акту, если только это разрешено законом. В этом случае происходит санкционирование обычаев как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления путем отсылки к ним в правовых актах. Предметом такого санкционирования служит не обычай как конкретное правило поведения, а лишь возможность его использования для решения определенных вопросов. В качестве альтернативы нормам права обычай выступает социальным регулятором отношений с участием коренных малочисленных народов, в целях сохранения традиционного образа жизгги. В-третьих, обычай как неправовой регулятор дополняет имеющееся правовое регулирование, т.е. в данном случае он носит субсидиарный характер применения. В-четвертых, обычай действует как единственный регулятор общественных отношений. Это имеет место в тех отношениях, которые не нуждаются в муниципально-правовом регулировании, либо остались за пределами внимания норм права.
Автор приходит к выводу, что у обычаев двоякое предназначение: в правовой сфере дополнять как государственно-правовое, так и муниципально-правовое регулирование, а также выступать альтернативой ему; в неправовой сфере выступать одним из основных регуляторов общественных отношений. Обычай в правовой сфере находит свое место, если это только разрешено законом и не противоречит ему, и если при этом не ущемляются интересы граждан, других этносов.
От обычаев, которые имеют место в деятельности органов местного самоуправления, необходимо отграничивать обыкновения которые, также имею место в деятельности органов местного самоуправления. В системе местного самоуправления обыкновения - это определенная практика, которая сложилась в деятельности органов местного самоуправления, это привычное поведение, выработанное в ходе практической деятельности, которое воспринимается в качестве правила и может применяться в случае отсутствия правовой нормы. Различать обыкновения в деятельности органов местного самоуправления от действия обычаев вызывает затруднения. Как нам кажется, основным различием может стать именно признак устойчивости и многократного применения, а также возможность отказа от их использования.
Обыкновение как практика в деятельности органов местного самоуправления включает в себя: 1) практику проведения заседания, сессии
органа, .которая находит свое закрепление в общем виде в регламенте органа, в частности, практику проведения выездных заседаний; 2) практику принятия нормативнр-правовых актов и практику обсуждения их проектов; 3) практику ведения вспомогательных правовых документов; 4) практику взаимоотношений органов местного самоуправления друг с другом и другими субъектами, включая практику межмуниципального сотрудничества; 5) практику проведения встреч с избирателями. Обыкновения в системе органов местного самоуправления дополняют собственное муниципально-правовое регулирование.
Обыкновения и обычаи играют важную роль в муниципально-правовом регулировании, тоньше и глубже учитывают особенности развития того или иного муниципального образования, местные, культурные, исторические, национальные и этнические особенности, а также специфику конкретных общественных отношений, выступающих для них в качестве объекта регулирования. Игнорирование этих обстоятельств может привести к нежелательным асоциальным последствиям. При этом необходимо гармонично сочетать нормы права и иные социальные нормы, чтобы обеспечить тот результат, который они не могут полностью достичь по отдельности.
Глава четвертая «Перспективы публичного регулирования общественных отношений на муниципальном уровне» состоит из двух параграфов и посвящена проблеме трансформации неправовых социальных норм в муниципально-правовые установления и проблеме отказа от муниципально-правовых установлений в пользу иных неправовых социальных норм.
В первом параграфе «Проблемы трансформации неправовых социальных норм в муниципально-правовые нормативные установления» раскрываются способы трансформации неправовых социальных норм в муниципально-правовые установления и выявляются сложности в ходе данного процесса.
Диссертант отмечает, что нормы права постоянно находятся во взаимодействии с иными социальными нормами. Взаимодействие неправовых социальных норм и норм права может проходить в различных формах. Государство, оценивая различные неправовые социальные нормы, может участвовать в обеспечении их действия. Некоторые из них государственная власть оценила как вредные, социально опасные и установила в нормативных актах санкции за их реализацию. К другой части неправовых социальных норм государство проявляет безразличие. При этом законодатель намеренно может оставить какой-либо вопрос открытым, с тем чтобы предоставить его решение течению времени, или решил отдать его регулирование местными обычаями и традициями, если только они не противоречат нормам закона. Но определенная часть неправовых социальных норм оценивается государством положительно, и это влечет их включение в действующую систему юридических норм. Такое включение возможно, по мнению автора, двумя способами: 1) санкционированием обычаев и в ряде случаев традиций; 2) трансформацией
неправовых социальных норм в муниципально-правовые установления. При этом санкционирование обычая органами местного самоуправления осуществляется либо «молчаливо», либо путем включения органами местного самоуправления в нормативные правовые акты либо нормативные договоры норм, допускающих использование обычаев. Автор подчеркивает, что при санкционировании мы имеем дело все же с обычаями, они никуда не делись. Они так и остались обычаями, к ним лишь отсылает правовая норма и они применяются к той или иной конкретной ситуации.
При трансформации же обычай превращается в норму позитивного права, он перестает существовать, его нет. При трансформации содержание обычая может не меняться, однако может измениться форма обычая, так как из просто нормы общественного характера она превращается в правовую норму, путем закрепления ее в актах государственных органов или актах органов местного самоуправления^ Трансформация может происходить по-разному.
1. Возможна трансформация, при которой все правило поведения будет включено в муниципально-правовую норму, т.е изменяется сама форма социальной нормы, но не ее содержание.
2. Имеет место трансформация социальной неправовой нормы и тогда, когда муниципально-правовая норма, как отмечает С.А. Авакьян, «приходя на смену обычаю, вносит определенные уточнения, не изменяющие ни сути, ни содержания правила, но делающие конкретное правило более четким»2.
3. Возможна трансформация нескольких обычаев в одну норму права, т.е. когда правовая норма появляется как синтез нескольких обычаев.
4. Трансформация, в процессе которой не все элементы обычая или иной социальной нормы могут быть усвоены в правовых нормах, а только часть из этих элементов, но в норме обязательно должно присутствовать содержание обычая. Данный процесс представляет собой преемственность, который определяет развитие местного самоуправления.
По мнению диссертанта, трансформацию неправовых социальных норм в муниципально-правовые установления можно считать формой муниципального правоустановления, под которой понимается единый процесс возникновения норм муниципального права от их зарождения в реальных общественных отношениях до закрепления в соответствующих муниципально-правовых актах. Муниципальное правотворчество - только часть масштабного процесса, называемого «правообразованием», в ходе которого формируется право, так как право имеет прежде всего социальное, а не государственное происхождение. Муниципальное же правоустановление это завершаемый процесс правообразования (от процесса естественного зарождения права до закрепления его норм в муниципально-правовых актах).
Автор анализирует проблемы, с которыми можно столкнуться при трансформации неправовых социальных норм в муниципально-правовые установления. Во-первых, при трансформации возможно проблема
2 Авакьян С.А. . Государственно-правовые нормы и обычаи: соотношение в регулировании деятельности Советов / Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: избранные статьи. М., 2010. С. 97.
35
вмешательства органов местного самоуправления, органов государственной власти в общественную жизнь. Создание норм права, может повлечь сужение сферы неправового регулирования, и в результате возникнет ситуация правовой «заурегулированности» общественных отношений. Во-вторых, не все неправовые социальные нормы могут быть трансформированы в муниципально-правовые установления. Трансформируются лишь значимые, социально полезные для всей муниципальной жизни правила, в которых правотворческий орган видит способность юридически упорядочить сложившиеся отношения. В-третьих, замена обычной нормы муниципально-правовым установлением может привести к сужению соответствующего института и негативно сказаться на правах субъектов муниципально-правовых отношений. В-четвертых, при регламентации отношений правовыми нормами необходим учет характера таких отношений. Так, правовая регламентация общественных отношений может быть невозможна из-за нестабильности отношений, или из-за наличия множества вариантов одного и того же отношения. В таких отношениях не следует сложившуюся практику или обычай трансформировать в правовую норму. В-пятых, на уровне местного самоуправления, в границах местного сообщества находят проявление и реализацию права и свободы человека и гражданина. Поэтому, при трансформации необходимо определиться с тем, в каких случаях правовое регулирование, в отличие от иного социального регулирования, будет уместным, и не нарушит баланс прав и свобод человека и гражданина.
Трансформация социальных неправовых норм в муниципально-правовые нормы способствует развитию местного самоуправления, построению эффективной системы муниципально-властной организации, реализации интересов населения, сохранению юридического опыта социальной практики организации власти на местном уровне. В результате этого процесса возникают новые источники муниципального права, в которых закрепляется ценности местного самоуправления, ценности местного сообщества и ценности личности.
Во втором параграфе «Проблема отказа от муниципально-правовых норм в пользу иных социальных регуляторов» анализируется возможность отказа от муниципально-правовых установлений в пользу иных неправовых социальных норм.
В муниципально-правовой сфере находятся отношения, составляющие предмет муниципально-правового регулирования, часть которых урегулирована Конституцией РФ, нормами Федерального закона № 1Э1-ФЗ, нормами иных отраслевых законов, нормами законов субъектов РФ и нормами, которые содержатся в собственных муниципальных нормативно-правовых актах. Муниципально-правовое регулирование этих отношений носит вторичный характер, учитывая специфику определенного муниципального образования, оно детализирует федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. Другая часть отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования, урегулирована лишь собственными нормами.
В сферу муниципально-правового регулирования входит еще одна часть отношений, которые могут и должны быть урегулированы собственными нормами, но не урегулированы ими. Диссертант отмечает, что эта часть отношений в свою очередь в зависимости от необходимости их правового регулирования собственными муниципально-правовыми нормами может быть поделена на две группы. В первой группе находятся отношения, урегулированные государственными правовыми нормами, но они могут и должны бьггь урегулированы и муниципально-правовыми нормами, но не урегулированы ими. Все зависит от того, насколько отношения нуждаются в дополнительном муниципально-правовом регулировании. Но отказываться от муниципально-правового регулирования таких общественных отношений, нужно с осторожностью, так как у собственных муниципально-правовых норм свое предназначение в таком регулировании: они дополняют государственное правовое регулирование, реализуют нормы отраслевого законодательства. От принятия органами местного самоуправления муниципально-правовых норм зависит не только решение вопросов местного значения, но и реализация задач и функций местного самоуправления. Отсутствие муниципального нормативного правового акта по вопросам, по которым издание акта обязательно, свидетельствует о ненадлежащей работе выборных должностных лиц, депутатского корпуса, местной администрации и может стать основанием для применения санкций по отношению к ним.
Во второй группе находятся отношения, которые могут и должны быть урегулированы собственными муниципально-правовыми нормами, но не урегулированы ими, и не урегулированы вообще никакими нормами права. По мнению автора, возможно отказаться от регулирования данных отношений муниципально-правовыми установлениями в пользу иных неправых социальных норм.
Возможны следующие способы отказа: 1) полный сознательный отказ от муниципально-правовых установлений; 2) отказ от издания нормы, способной устранить недоурегулированность, и таким образом разрешить восполнить пробел применением обычных норм.
Регулирование публичных отношений иными социальными неправовыми нормами в сфере муниципально-правового регулирования ограничено рамками действующего законодательства и рамками собственных муниципальных нормативных актов. Следовательно, такое неправовое регулирование отношений, находящихся в сфере муниципально-правового регулирования, должно быть разрешено лишь в целях учета исторических и местных традиций, а также особенностей самих органов местного самоуправления. Однако никогда не удастся избежать регулирования общественных отношений социальными неправовыми нормами, всегда возникнут те ситуации, когда возникнет пробел и он будет восполнен сложившейся практикой и установившимися обычаями.
Отказаться от муниципально-правовых установлений в пользу иных социальных неправовых норм уже в урегулированных отношениях можно лишь
прй соблюдении в совокупности следующих условий: 1): если мы имеем дело с первичным муниципально-правовым регулированием отношений; 2) если это будет способствовать учету местных, исторических и иных традиций и особенностей в интересах населения; 3) если такой отказ не будет признан как неисполнение полномочий органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения, обусловленных местными и иными традициями, обычаями и особенностями.
Отказаться от регулирования собственными нормами неурегулированных отношений, находящихся в сфере муниципально-правового регулирования, в пользу иных социальных неправовых норм возможно, если: 1) отношения связаны с местными историческими и иными традициями и особенностями; 2) не будут ущемлены права населения; 3) в результате социальное неправовое регулирование не вступит в противоречие требованиями действующего законодательства.
Обычаи, традиции, обыкновения подлежат применению в сфере муниципально-правового регулирования в пределах, определяемых законодательством и собственными муниципальными правовыми актами, и являются действенным средством восполнения пробелов. Однако нельзя злоупотреблять постоянным отказом от муниципально-правовых установлений в сфере муниципально-правового регулирования в пользу иных социальных неправовых норм. Роль иных социальных норм безусловно велика в неправовой сфере, что касается правовой сферы, то здесь должно господствовать право;
В современных условиях муниципально-правовые нормы и иные социальные неправовые нормы должны сосуществовать и взаимодополнять Друг друга как компоненты единого целого — нормативной регуляции муниципального образования.
В заключении подводятся итоги исследования, обобщаются сделанные выводы, которые тесно связаны с аргументацией основных положений, вынесенных на защиту, и одновременно как бы выходят за рамки настоящей работы и ориентируют на дальнейшие углубленные исследования в отраслевых юридических науках, а также на принятие необходимых мер в законодательной и правоприменительной практике.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
1. Монографии, учебные пособия
1. Усманова P.M. Муниципальное право в системе публичного регулирования общественных отношений: проблемы теории и практики: Монография. М.: изд-во Проспект, 2015. 21 п.л.
2. Усманова Р. М. Место муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений: Монография. Стерлитамак: Стерлитамакский филиал БашГУ, 2013. 10,00 п.л.
3. Усманова P.M. Местное самоуправление: теоретико-правовой анализ: Монография. Уфа: РИЦ БашГУ, 2008 (в соавт.). 15,4 п.л., из них авторских 7,2 п.л.
4. Усманова P.M. Системность в местном самоуправлении: Монография. Уфа: Изд-во Башк. гос. ун-та. Уфа, 2003. 8,2 п.л.
5. Усманова P.M. Основы местного самоуправления в РФ: Учебное пособие. Стерлитамак: Стерлитамакский филиал БашГУ, 2013 (в соавт.). 8,8 п.л., из них авторских 2,5 п.л.
6. Усманова P.M. Муниципальное право: Курс лекций. Уфа: РИЦ БашГУ, 2009.10,5 п.л.
7. Усманова P.M. Конституционные основы местного самоуправления: Учебное пособие. Уфа: РИО БашГУ, 2007.19,1 п.л.
8. Усманова P.M. Органы местного самоуправления: понятие и правовой статус: Учебное пособие - гриф Министерства образования Республики Башкортостан. Уфа: РИО БашГУ, 2006. 10,5 п.л.
9. Усманова P.M. Система местного самоуправления: Учебное пособие -гриф Министерства образования Республики Башкортостан. Уфа: РИО БашГУ, 2006. 8,2 п.л.
2. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК:
10. Усманова P.M. Трансформация социальных норм в муниципально-правовые нормативные установления // Научное мнение. 2014. № 8. 0,6 п.л.
11. Усманова P.M. Обычаи и муниципально-правовое регулирование // European Social Science Journal. 2014. № 5-2. 0,5 п.л.
12. Усманова P.M. Значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 3. 0,5 п.л.
13. Усманова P.M. Муниципально-правовое регулирование: сфера и пределы // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2014. № 1.0,5 п.л.
14. Усманова P.M. Политические отношения в системе местного самоуправления: понятие и участники // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 1-2. 0,5 п.л.
15. Усманова P.M. Формы непосредственной демократии на местном уровне // Правовое государство: Теория и практика. 2013. Т. 3. № 33. 0,6 п.л.:
16. Усманова P.M. К вопросу о сфере и пределах муниципально-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. 0,5 п.л.
17. Усманова P.M. Виды публичных интересов в муниципальном праве // Черные дыры в российском законодательстве. 2012. № 2. 0,6 п.л.
18. Усманова P.M. Роль политических норм в публичном регулировании общественных отношений /'/ Право и политика. 2012. № 3. 0,7 п.л.
19. Усманова P.M. Характеристика методов публичного регулирования общественных отношений в муниципальном праве // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 5. 0,7 п.л.
20. Усманова P.M. Принципы муниципально-правового регулирования: понятие и система // Вестник ВЭГУ. 2012. № 5. 0,7 п.л.
21.Усманова P.M. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 9. 0,7 п.л.
22. Усманова P.M. Выражение публичных интересов отдельных групп населения в муниципальном праве // Евразийский юридический журнал. 2012. № 48. 0,9 п.л.
23. Усманова P.M. Публичные интересы в муниципальном образовании: согласование и конфликты // Казанская наука. 2012. № 4. 0,6 п.л.
24. Усманова P.M. Муниципально-правовое регулирование: предмет и объекты // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12. 0,9 п.л.
25. Усманова P.M. Обыкновения как регуляторы социальных отношений // Вестник Башкирского университета. 2011. Т. 16. № 4. 0,4 п.л.
26. Усманова P.M. Особенности правоприменительной деятельности органов местного самоуправления//Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 5-1. 0,5 п.л.
27.Усманова P.M. Традиции как социальные регуляторы общественных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. 0,8 п.л.
28.Усманова P.M. Обычай в системе публичного регулирования общественных отношений // Право и политика. 2011. № 4. 0,9 п.л.
29. Усманова P.M. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. 0,8 п,л.
30. Усманова P.M. Характеристика экономической основы системы местного самоуправления II Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. 0,5 п.л. '
31. Усманова P.M. Местное самоуправление как часть социального управления // Социальное и пенсионное право. 2005. № 1. 0,3 п.л.
3. Иные научные публикации:
32. Усманова P.M. Право населения на учет исторических и иных местных традиций в системе местного самоуправления // Права и свободы человека и эффективные механизмы их реализации в мире, России и Татарстане: материалы международной научно-практической конференции, 28-29 ноября 2013 г. / отв. ред. А.Г. Никитин. Казань: Познание, 2014. 0,4 п.л.
33. Усманова P.M. Деятельность общественных структур в системе местного самоуправления // Международный научно-исследовательский журнал. 2013. № 4-2 (11). 0,4 п.л.
34. Усманова Р.М. К вопросу о формах местной демократии // Общество, политика, экономика, право: взаимоотношения и взаимодействия: Материалы международного научного форума / Институт фундаментальных исследований (26-27 февраля 2013 г., Харьков, Украина). Харьков: ИФИ, 2013.0,3 п.л.
35. Усманова P.M. Учет традиций в организации местного самоуправления: понятие и правовое закрепление // Право и жизнь. 2013. № 184 (10). 0,7 п.л.
36. Усманова P.M. Политические традиции и политические нормы: их роль в публичном регулировании общественных отношений // NB: Вопросы права и политики. 2012. № 2. 0,9 п.л.
37. Усманова P.M. Политические традиции и местное самоуправление // Конституционное право и политика: Сборник материалов международной научной конференции. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. 28-30 марта 2012 года / Ответственный редактор д.ю.н., проф. Авакьян С.А. М.: Издательство «Юрист», 2012. 0,4 п.л.
38. Усманова P.M. Народовластие и местное самоуправление // Народовластие и права человека. Материалы IV Международной научно-практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Северо-Кавказским институтом - филиалом Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 19-22 октября 2012 г. М.: РАП, 2012. 0,5 п.л.
39. Усманова P.M. Развитие малого и среднего предпринимательства: муниципальное правовое регулирование и практика на местном уровне // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 3. 0,3 п.л.
40. Usmanova R.M. Local Self-Govemment Authorities In Implementation Of State Support For Small And Medium-Sized Businesses // Russian law: theory and practice. 2012. № 2. 0,4 п.л.
41. Усманова P.M. Понятие и содержание публичного регулирования общественных отношений // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: Экономика и право. 2011. № 2. 0,3 п.л.
, ¡ 42. Усманова P.M. О соотношении понятий «публичное регулирование», «публичное управление» и «публичная власть» // Общество: политика, экономика, право. 2011. № 3. 0,5 п.л.
43. Усманова P.M. Основания применения права органами местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. С. 0,4 п.л.
44. Усманова P.M. Основные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 года / Ответственный редактор д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ С.А. Авакьян. М.: «Издательский дом РоЛиКС», 2010.0,3 п.л.
45. Усманова P.M. Муниципальная ответственность как разновидность юридической ответственности // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 2. 0,3 п.л.
46. Усманова P.M. Реализация норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции на юрид. факультете МГУ им. М. Ломоносова, Москва. 28-31 марта 2007 г. / Под. ред. профессора С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. 0,2 п.л.
47. Усманова P.M. Местное самоуправление в переходный период // Конституционно-правовые основы реформирования местного самоуправления Российской Федерации и её субъектов: Сборник научных статей. Уфа: РИО БАГСУ, 2007. 0,4 п.л.
48. Усманова P.M. Нормативные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан о местном самоуправлении // Приоритетные национальные проекты. Материалы Общероссийской научно-практической конференции. Научные труды РАЮН. Выпуск 7. Том 1. М., 2007. 0,3 п.л.
49. Усманова P.M. Механизм ответственности на муниципальном уровне // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В.Ломоносова. М., 2006. 0,3 п.л.
50. Усманова P.M. Характеристика системы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ // Конституция как символ эпохи: в 2 т. / Под. ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2004. 0,4 п.л.
Отпечатано в копицентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 8 (495) 939-33-38 Тираж 150 экз. Подписано в печать 26.12.2014 г.
