Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования

Астафичев, Павел Александрович

Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулированиятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования»

На правах рукописи

АСТАФИЧЕВ ПАВЕЛ АЛЕКСАНДРОВИЧ

НАРОДНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

АВТОРЕФЕРАТ

Москва - 2006 г.

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина" _

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Комкова Галина Николаевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Малый Александр Федорович ^ доктор юридических наук, профессор Нудненко Лидия Алексеевна доктор юридических наук, доцент Радченко Василий Иванович

Ведущая организация: Государственное образовательное

учреждение высшего профессионального образования "Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова"

Защита диссертации состоится "/т7" ** б***? 2006 года в & часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научном учреждении "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации" по адресу: 119992, г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседания Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного ^ научного учреждения "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации".

Автореферат разослан " ^ 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук,

А.А. Васильев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертадиовного исследования. В конце XX века народное представительство вступило в новую фазу своей эволюции. Предшествующее развитие представительных учреждений в России наглядно продемонстрировало их полезность и исключительную жизнеспособность. Вовлекая в управленческий процесс широкие слои населения, представительным органам отчасти удавалось сблизить народ и политическую элиту, обеспечить более открытый режим функционирования публичной власти.

В историческом аспекте представительство не относится к числу прижившихся атрибутов российской государственности. Просуществовавшая с 1906 года до падения самодержавия Государственная дума никогда не была верховным законодателем и за 12 лет ее функционирования дважды распускалась. Аналогичным образом складывались условия деятельности других представительных органов: единоличное политическое властвование в России всегда доминировало над коллегиальным. Есть основания полагать, что лишь в конце XX — начале XXI века созрели условия для полноценной организации представительных органов государственной власти и местного самоуправления, реализующих свои полномочия во взаимодействии и сотрудничестве с органами исполнительной и судебной власти, на основе Конституции Российской Федерации и законов.

Практика последних лет неуклонно свидетельствует о том, что система представительных органов в Российской Федерации коренным образом изменилась и имеет тенденцию к оптимизации. Однако процесс совершенствования этой системы в России еще далек от своего завершения, он требует глубокого научного осмысления и анализа. Представительные органы власти функционируют в принципиально новых условиях, для которых характерно развитие рыночной экономики и многопартийности, профессиональных начал в депутатской деятельности. Произошел отказ от идеи верховенства представительного органа, которую сменили принципы верховенства Конституции Российской Федерации и разделения властей. Подверглись существенной корректировке конституционно-правовые конструкции федеративного устройства и местного самоуправления, актуализировались проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, разделения компетенции между органами публичной власти соответствующих территорий.

гг

В подобной ситуации требуются принципиально новые научные обобщения и выводы, касающиеся формирования и функционирования народного представительства, его конституционно-правовой природы, властных полномочий, взаимодействия и ответственности. Именно в силу объективных причин, присущих современному этапу в историческом генезисе российской государственности, устоявшиеся конституционно-правовые воззрения на народное представительство не могут удовлетворять потребностям науки и практики. Имеет место противоречие между конституционной сущностью народного представительства и его реальным функционированием в современной России^ Указанное противоречие носит диалектический характер и служит источником развития теории, законодательства и правоприменительной практики.

Поэтому в науке конституционного права требуется не только существенное уточнение отдельных понятий и взглядов на проблему обеспечения суверенитета народа, необходима разработка комплексной концепции народного представительства как одной из форм его реализации в современных исторических условиях. Потребность в целостной теории обеспечения представительства народа, которая могла бы содействовать исследованию указанной проблемы в отраслевых науках, а также правотворческому и правоприменительному процессам, бесспорна.

Сложность и многогранность института народного представительства делает его объектом изучения различных наук: философии, социологии, политологии и юриспруденции. Однако конституционно-правовой аспект данной проблемы до недавнего времени полно и всесторонне не анализировался.

Степень разработанности проблемы. Следует признать, что проблемы народного представительства всегда привлекали вниманий исследователей, представляющих различные отрасли научного знания, в том числе науку конституционного права. Особенно весомый вклад в изучение отмеченной проблематики внесли такие видные отечественные ученые, как С.А. Авакьян, Ю.А. Агешин, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Г.В. Барабашев, П.Т. Василенков, Л.Д. Воеводин, И.Т. Голяков,Т.С. Есь-ков, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, А.И. Ким, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, Н.М. Конин, В.Ф. Коток, Б.П. Кравцов, С.С. Кравчук, Л.Т. Кривенко, Э.Л. Кузьмин, И.Я. Куприц, O.E. Кутафин, А.И. Лепешкин, А.И. Лукьянов, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, Г.С. Михайлов, АА. Мишин, А.Г. Мурашин, В.И. Новоселов, Н.Г. Старовойтов, Б.А. Страшун, Е.А. Тихонова, И.Е. Фарбер, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев.

В силу объективных причин работы указанных авторов были основаны на материале советского государственного строительства с учетом сложившейся практики парламентского законодательства зарубежных стран. Важно подчеркнуть, что многие из этих ученых продолжили свои исследования уже в постсоветский период развития российского государства и права, высказывая новые суждения и выводы применительно к изменившимся социально-политическим условиям. Но в любом случае вклад данных авторов в науку конституционного права бесспорен, а их фундаментальные научные разработки во многом остаются применимыми и в наши дни. Проблемы народного представительства рассматривались также в работах дореволюционных госу-дарствоведов A.C. Алексеева, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, П.И. Новго-родцева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.

В современной юридической литературе наметился существенный рост публикаций, посвященных отдельным вопросам народного представительства. Так, проблеме сущности народовластия и истории его развития уделяется значительное внимание в коллективном труде Ю.А. Дмитриева, А.Л. Журавлева, В.В. Комаровой, И.В. Мухачева, Ю.А. Новикова и Г.Г. Черемных "Народовластие в России - очерк истории и современного состояния", коллегиальным основам народного представительства — в исследовании В.А. Елчева, H.A. Васецкого, Ю.К. Краснова "Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность", региональному аспекту представительства - в работах И.А. Журавлевой и Ю.А. Дмитриева "Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", A.C. Автономова, A.A. Захарова и Е.М. Орловой "Региональные парламенты в современной. России", сравнительному анализу опыта России и зарубежных стран — в книге "Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: Опыт совместного исследования российских и германских ученых". Особенно тщательно на монографическом уровне отдельные аспекты народного представительства изучались в работах И.Н. Гомерова, И.В. Гранкина, JI.A. Гусевой, З.М. Зотовой, С.Д. Князева, В.Н. Краснова, В.В. Лапаевой, В.В. Пы-лина, И.Р. Янковского, а также в научных публикациях A.C. Автономова, А.К. Агапонова, A.A. Алейник, Л.Г. Алехичевой, В.Н. Амелина, Т.А. Анчуткиной, Н.В. Базанова, C.B. Бирюкова, Б.Я. Бляхман, H.A. Богдановой, Л.Г. Вызова, Р.Ф. Васильева, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, Д.Е. Горовцова, В.М. Городецкого, А.И. Горылева, Б.П. Гуслетова,

C.B. Дмитриева, Ю.А. Дмитриева, Е.П. Дубровиной, С.Е. Заславского, A.B. Зиновьева, A.B. Иванченко, П.Н. Кириченко, А.Е. Козлова, Е.В. Колесникова, Г.Н. Комковой, С.Н. Кухтик, H.H. Литягина, В.О. Лучина,

A.B. Малько, М.В. Малютина, В.В. Мамонова, C.B. Масленниковой, М.В. Матасова, М.С. Матейковича, С.А. Мельник, О.О. Миронова, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, В.И. Орловой, С.Н. Перегудова, М.Г. Петровой, А.Е. Постникова, М.В. Прохорова, Т.М. Пряхиной, В.И. Радченко,

B.Н. Савина, С.Л. Сергевнина, П.П. Сергуна, В.Н. Синюкова, И.Н. Си-някина, A.B. Теперик, Т.Я. Хабриевой, М.А. Шапкина, С.М. Шахрая, Е.С. Шугриной, Н.В. Яковлева. л

Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие от™ дельных аспектов народного представительства, данная проблематика остается недостаточно комплексно исследованной и рассматривается фрагментарно. Об этом свидетельствует также анализ диссертаций, защищенных в СССР и Российской Федерации. Если в период советского государства и права предпочтение отдавалось комплексному исследованию проблематики народного представительства (докторские диссертации: Б.А. Страшуна "Проблемы теории социалистического народного представительства (государственноправовой аспект)". М., 1978; Е.И. Козловой "Советы депутатов трудящихся — органы выражения воли народа". М., 1978; А-И. Лукьянова "Развитие законодательства о советских представительных органах власти (вопросы теории и практики)". М., 1979; В.Т. Кабышева "Конституционные проблемы народовластия развитого социализма". М., 1980), то в последние годы авторы предпочитают исследование лишь отдельных аспектов народного представительства, связанных с другими крупными научными проблемами, в частности: с избирательной системой (докторские диссертации: С.Д. Князева "Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (Проблемы теории и практики)". СПб, 1999;j Ю-А. Новикова "Избирательное право и избирательная система России" 1906—1996 гг. (общегосударственный уровень)". СПб, 1997; А.Е. Постникова "Система избирательного законодательства в Российской Федерации". М., 1997; кандидатские диссертации: И.А. Алебастровой "Выборы народных депутатов СССР как институт демократии". М., 1991; О.Н. Булакова "Институт выборов в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства (федеральный уровень)". М., 1995); с соотношением представительной и непосредственной демократии (кандидатская диссертация М.Т. Уметова "Формы участия народных масс в управлении делами общества: (Система государственных форм представительной и непосредственной демократии)". М., 1990);

с теорией и практикой демократии на муниципальном уровне власти (докторская диссертация Л.А. Нудненко "Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики)". М., 2001); с конституционно-правовым статусом депутата (кандидатская диссертация А.З. Мухамеджанова "Правовые и организационные проблемы возникновения и прекращения депутатских полномочий". М., 1989); с федеративным аспектом народного представительства (кандидатские диссертации: Л.Г. Алехичевой "Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовые основы". М., 2000; В.А. Максимова "Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации: правовые аспекты". М., 1997); с политическими правами и свободами граждан, связанными с обеспечением представительной демократии (кандидатская диссертация Н.М. Антошиной "Политико-правовые основы реализации избирательных прав граждан в современной России". М., 2001) и др.

Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку данной проблемы, тем не менее нельзя не признать необходимости самостоятельного комплексного исследования понятия, содержания и тенденций развития народного представительства. В науке российского конституционного права институт представительства пока не получил обобщенного концептуального освещения. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить существующий пробел.

Таким образом, недостаточная разработанность выбранной темы диссертационного исследования объясняется, во-первых, вступлением института народного представительства в новый этап своего развития в соответствии с изменившимися российскими реалиями; во-вторых, обновлением законодательства и изменением правоприменительной практики; и, наконец, в-третьих, отсутствием в современной отечественной юридической литературе всестороннего и глубокого исследования по данному вопросу.

Имеющиеся работы не в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований. Кроме того, рассмотрение в литературе отдельных конституционных проблем народного представительства не исключает возможности проведения новых теоретических обобщений в этой области научного знания.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования народного представительства в Российской Федерации на современном этапе ее исторического развития.

Предметом исследования выступают теоретические основы и нормативно-правовое регулирование формирования и деятельности народного представительства в системе российского конституционного права.

Цель исследования заключается в комплексном анализе конституционного института народного представительства, научном осмыслении сущности этого конституционно-правового феномена во всем его разнообразии.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:

выявления и обоснования специфики понятия, а также конституционно-правовой сущности народного представительства;

раскрытия природы народного представительства как формы выражения суверенитета народа;

изучения исторических этапов развития народного представительства и выявления на этой основе особенностей функционирования представительных учреждений в современных условиях;

определения юридических механизмов формирования народного представительства;

обобщения опыта конституционно-правового регулирования деятельности органов народного представительства;

выработки практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в целях реализации конституционной концепции народного представительства.

Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы для достижения ее целей и решения поставленных задач использовались различные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Среди них определяющее значение отводится диалектическому и системно-структурному методам. Кроме того, применялись методы: исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой.

Сочетание институционального и функционального осмысления феномена народного представительства позволило выявить не только его отличительные черты как конституционно-правового института, но и обнаружить ряд общих принципов конституционного регулирования, применимых в деятельности органов публичной власти. Во избежание методологических ошибок, автор рассматривает формирование и деятельность народного представительства с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций политико-правового развития современной России, интегрированной в мировое сообщество.

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала в работе использовалась практика функционирования органов народного представительства, в том числе субъектов Федерации и муниципальных образований, изучался опыт их деятельности, а также применялись статистические показатели, данные социологических опросов, анкетирования разных групп населения.

Нормативной базой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся формирования и деятельности представительной власти. К исследованию привлекались акты международного права, а также конституции ряда зарубежных стран, преимущественно — государств Европы, СНГ и Балтии. Особое внимание в диссертации уделяется решениям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам обеспечения и защиты конституционных основ народного представительства.

Научная новизна исследования определяется современной постановкой проблемы народного представительства, выделением новых идей и тенденций в сфере реализации конституционных основ суверенитета народа. Результатом анализа поставленной проблемы явились выносимые на защиту выводы и положения, представляющие собой авторскую концепцию понимания народного представительства в современной России.

охватывающая наряду с проблемами избирательной системы вопросы функционирования, взаимодействия и ответственности представительных органов. В диссертации исследованы факторы, меняющие традиционные научные представления о конституционно-правовом статусе представительных органов и тенденциях развития механизма его правового регулирования. Выявление таких факторов позволило, во-первых, выдвинуть и обосновать новые теоретические положения о конституционно-правовой природе народного представительства в переходный период развития, российского государства и права, а во-вторых - сформировать принципиально новые предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования конституционного законодательства и правоприменительной практики в исследуемой сфере общественных отношений.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:

1. Автор полагает, что народное представительство — это институт конституционного права, предметом которого являются общественные отношения, складывающиеся в области формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности представительных органов публичной власти. Конституционно-правовая природа народного представительства заключается в том, что оно, во-первых, служит цели реализации суверенитета народа; во-вторых, опирается преимущественно на выборный способ формирования соответствующих органов; в-третьих, предполагает качественный механизм конституционно-правового регулирования функционирования и ответственности представительных учреждений, в результате чего обеспечивается достаточная зависимость их деятельности от потребностей и интересов граждан.

2. Выделяются и обосновываются следующие условия, при которых народное представительство может рассматриваться в качестве адекватной формы выражения суверенитета народа: демократичность выборов, репрезентативность избирательной системы, значительная роль выборного должностного лица и парламента в политических отношениях, эффективное регулирование статуса и порядка деятельности представительных органов, их ответственности перед гражданским обществом, а также реализация соответствующих конституционно-правовых норм в общественно-политической практике. Выражение суверенитета народа через народное представительство — цель, а не состоявшийся факт. На ее достижение должна быть направлена вся система регулирования конституционно-правовых отношений.

3. Исходя из обобщения и анализа исторических этапов развития народного представительства в России, автор доказывает, что функция народного представительства, традиционно понимаемая как исключительная прерогатива коллегиальных депутатских органов власти, с течением времени эволюционировала и трансформировалась в функцию не только коллегиальных, но и единоличных выборных институтов власти. Вслед за этим неизбежно происходят изменения в институциональной структуре конституционного права России.

Две формы народного представительства — коллегиальная и единоличная, стали следствием исторических процессов, которые наблюдались в России в течение последних десятилетий. Результатами этих процессов явились сочетание профессиональных (федеральный уровень), смешанных (уровень субъектов Федерации) и посессионных (муниципальный уровень) начал в депутатской деятельности, увеличение принимаемых представительными органами нормативных правовых актов, сопровождающееся ослаблением их контрольных функций, усиление влияния федеральных политических партий на процессы выборов в Государственную Думу и в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. В отличие от этого, институт выборного должностного лица характеризуется сосредоточением значительной политической власти, функционированием на профессиональной постоянной основе, важными контрольными полномочиями, особенно в отношении исполнительной власти, а также определенной степенью дистанцированное™ по отношению к политическим партиям.

4. Автором выделяются особенности функционирования народного представительства в современной России, которые классифицированы на следующие группы:

соотношение народного представительства и парламентаризма в условиях разделения властей;

противоречивое развитие законодательства и правоприменительной практики в области формирования и организации народного представительства;

своеобразие политической системы и структуры политических партий;

повышение роли профессиональных начал в системе народного представительства;

недостаточно высокий уровнь политической и правовой культуры в гражданском обществе.

5. Присоединяясь к высказанной в юридической литературе позиции о наличии в системе прав и свобод граждан конституционного права на представительство в органах публичной власти, автор осуществляет дальнейшую разработку его теоретических основ и практики реализации. Сочетая в себе императивные и консультативные начала, право граждан на представительство не ограничивается участием общественности в управлении публичными делами, поэтому по своему юридическому содержанию оно шире, чем права, установленные статьей 32 Конституции Российской Федерации. Право граждан на представительство не может осуществляться произвольно, независимо от других^ юридических норм, поскольку оно есть мера возможного поведения по удовлетворению потребностей и интересов граждан на основе комплекса конституционно-правовых принципов, органически взаимосвязанных друг с другом.

6. Классическая структура принципов "всеобщего, равного, прямого народного представительства при тайном голосовании", по мнению автора, не может удовлетворять потребностям конституционного развития России, она нуждается в конкретизации и расширении. В этой связи к принципам народного представительства, непосредственно взаимосвязанным с конституционным механизмом формирования выборных органов публичной власти, следует относить всеобщность, равенство, непосредственность народного представительства, тайну волеизъявления при формировании органов народного представительства; добровольность участия в формировании представительных органов; периодичность и обязательность проведения выборов, свободу, гласность, подлинность, законность и ответственность механизма формирования органов народного представительства.

7. Возложенные на избирательные комиссии полномочия по организации выборов в основном соответствуют их конституционной природе, однако это не должно исключать участия в данном процессе органов законодательной и исполнительной государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, а также групп общественности. Твердая вертикаль в осуществлении контроля и оказании помощи в системе избирательных комиссий должна быть сбалансирована законодательными решениями компетенционного характера на основе социально оправданной правовой дифференциации, гибкого и приспособляемого механизма к циклам обновления избирательного законодательства с учетом меняющихся общественно-политических условий при последовательном соблюдении конституционного принципа разделения властей.

8. Влияние избирательного процесса на формирование народного представительства наиболее ярко выражается в конституционно-правовом механизме своевременного назначения выборов и обеспечения ротации представительства, более полном учете избирателей, разумном сочетании партийного и индивидуального представительства при недопустимости полного отказа от одной из указанных форм, правовом регулировании режима предвыборной агитации, "прозрачных" процедурах голосования и подсчета голосов избирателей при эффективном общественном контроле, а также в последующем депутатском контроле законности состоявшихся выборов силами специально формируемых мандатных комиссий. Введение отечественным законодателем избирательного залога как альтернативной формы по отношению к сбору подписей избирателей, а также установление преимущественно судебного порядка аннулирования регистрации кандидатов, позволили существенным образом оптимизировать порядок формирования народного представительства.

9. В диссертации обосновывается вывод о том, что мандат депутата и мандат выборного должностного лица имеют смешанную конституционно-правовую природу, которая заключается в сочетании императивных и свободных начал поручения народа осуществлять отдельные властные полномочия и публично-значимые функции от его имени и в его интересах. Концепция свободного мандата не может рассматриваться как аксиома демократии, конституционализма и парламентаризма в той же мере, в какой концепция императивного мандата не является атрибутом советского народного представительства. Императивность и свобода как черты народного мандата сочетаемы в системе демократического представительства, в том числе и в условиях современной России.

10. Концепция единства системы представительной власти имеет право на существование, однако она нуждается в ряде оговорок. С одной стороны, единство данной системы обусловлено целостностью народа и неотчуждаемостью народного суверенитета, наличием общих интересов у граждан и необходимостью, их комплексной реализации. Единство в деятельности представительных органов предопределяется также рядом унифицированных руководящих принципов, известной тождественностью полномочий и функций представительных учреждений, определенной схожестью их структуры, внутренней организации и процессуальных основ функционирования. С другой стороны — взаимодействие народных представителей на каждом из уровней публичной власти с исполнительными и судебными органами связано их конституционными полномочиями и особым предназначением в горизонтальной системе разделения властей.

11. Наблюдающаяся в современной России тенденция к профессионализации депутатской деятельности требует новых подходов к правовому регулированию структуры и внутренней организации народного представительства, что включает в себя не только вопрос об однопалатном или двухпалатном строении парламента, но также проблемы организации депутатских органов общей и специальной компетенции, статуса должностных лиц представительного органа, а также вопросы правового регулирования деятельности его аппарата. В качестве возможных мер совершенствования законодательной политики автор предлагает модернизацию порядка формирования Совета Федерации на основе сочетания выборов и назначения его членов, более активное использование потенциала делегированного нормотворчества, ослабление политической власти депутатов, являющихся должностными лицами представительного органа, а также приближение структуры парламентского аппарата к задачам представительной власти.

12. Принцип верховенства закона в значительной степени обеспечивает решающее воздействие представителей на законодательство страны и реализацию народной воли через представительство, однако подзаконная компетенция представительных органов требует сбалансированности в системе полномочий различных ветвей власти. Будучи недостаточно способным к быстрым решениям, но особенно чувствительным к общественной оценке своей деятельности, парламент должен наделяться конституционными правами, которые имеют наиболее важное публичное значение и не требуют оперативности в их реализации. Для обеспечения конституционных основ народного представительства необходимо разделение законодательной инициативы между парламентом и исполнительной властью, а также снижение рисков искажения аутентичной воли законодателя в правоприменении на основе ограниченного законом, но действенного парламентского контроля.

общих принципов народного представительства, развивающих положения Конституции Российской Федерации — в федеральных законах;

основ народного представительства на уровне местного самоуправления — в законодательстве субъектов Федерации.

Кроме того, необходима подробная регламентация формирования и деятельности представительства на каждом из уровней публичной власти на основе конституционных полномочий соответствующих органов.

14. Оценивая в целом положительно практику судебного, конституционного контроля народного представительства на федеральном уровне, автор обосновывает необходимость организации аналогичной системы на уровне субъектов Федерации. Несмотря на объективные и субъективные сложности учреждения конституционной (уставной) юстиции в регионах, в работе подчеркивается реальная возможность осуществления подобной меры федеральной правовой политики.

Кроме того, в диссертации доказывается возрастающая роль органов прокуратуры в обеспечении конституционной законности в нашей стране. Бездействие законодательных (представительных) органов власти, выраженное в несвоевременном правовом регулировании общественных отношений, в то время как такая обязанность предусмотрена правовыми актами более высокой юридической силы, может быть заблокировано посредством мер прокурорского реагирования.

15. В диссертации предлагается авторская модель конституционной ответственности представительных органов публичной власти, предполагающая применение таких санкций, как предупреждение и роспуск решением соответствующего судебного органа конституционного контроля. Это позволило бы добиться большего уровня конституционной законности в нашей стране на основе разграничения политической и правовой ответственности, а также применения теоретических основ юридической ответственности к механизму народного представительства.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации права граждан осуществлять свою власть через представителей в органах государства и местного самоуправления. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, в работе Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

народных депутатов", "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов", "О выборах депутатов Орловского областного Совета народных депутатов", "О статусе Губернатора Орловской области", "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", "О местном самоуправлении в Орловской области", "О выборах депутатов и должностных лиц местного самоуправления в Орловской области", "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области", "О референдуме Орловской области", "О контрольно-счетной палате Орловской области", "О государственной гражданской службе Орловской области", "О муниципальной службе в Орловской области", "Об официальном толковании нормативных правовых актов Орловской области", "О порядке регистрации уставов муниципальных образований", "О делегировании органами государственной власти Орловской области отдельных полномочий органам местного самоуправления", "О мировых судьях в Орловской области", "О территориальном общественном самоуправлении в Орловской области", "О порядке принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления", "О Схеме управления Орловской областью", "О публичных депутатских слушаниях в Орловском областном Совете народных депутатов".

Материалы проведенного исследования могут использоваться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как "Конституционное право Российской Федерации", "Муниципальное право Российской Федерации", спецкурсов по избирательному праву, парламентскому праву и нормотворчеству.

Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликованы научно-исследовательские работы и учебные пособия, а также статьи в журналах "Государство и право", "Правоведение", "Конституционное и муниципальное право", "Государственная власть и местное самоуправление", "Право и власть", "Юридическая мысль", "Правовая политика и правовая жизнь" и др. Теоретические и практические выводы по теме исследования нашли свое отражение в выступлениях на научно-практических конференциях: "Личность и право в канун XXI века" (Орел, 1995), "Экономический механизм: теория и практика в современных условиях" (Орел, 1996), "Права человека: пути их реализации" (Саратов, 1998), "Конституционный строй Российской Федерации: проблемы теории и практики" (Орел, 1999), "Современное состояние российского законодательства" (Орел, 2000), "Правовые и экономические проблемы стабилизации экономики в России" (Орел, 2000),

"Гармонизация и усиление регионального законодательства и делового администрирования как условие регионального экономического развития" (Орел, 2001), "Конституция как символ эпохи" (М., 2003), "Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития" (Саратов, 2003), "Актуальные проблемы развития "горизонтального" федерализма в России" (Балаково, 2004), "Федеральное принуждение: вопросы теории и практики" (СПб., 2005).

Выводы и предложения диссертации докладывались на семинаре-совещании в Государственной Думе от 12 марта 2001 года "Укрепление государственности и формирование российской правовой системы", а также излагались в выступлении автора на пленарном заседании Государственной Думы от 4 мая 2004 года по вопросу о законодательной инициативе Орловского областного Совета народных депутатов.

Отдельные положения диссертации использованы автором в ходе руководства кафедрой конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы, а также преподавания юридических дисциплин в Орловском государственном университете и в Орловском юридическом институте МВД России.

По теме диссертации опубликовано более 40 научных работ общим объемом около 100 п. л., в том числе две монографии объемом 38,26 п. л.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, состоящих из пятнадцати параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, а также характеризуется научная и практическая значимость работы.

Глава I. "Теоретико-методологические основы исследования народного представительства в науке конституционного права" состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе выявляется и обосновывается специфика понятия, а также исследуется конституционно-правовая сущность народного представительства. Сравнивая значения категории представительства в публичном и частном праве, автор подчеркивает,

что в первом случае не всегда четко прослеживается объект правоотношения и его субъекты, несмотря на ряд общих черт конструкции представительства в публичном и частном праве. Эта закономерность в полной мере применима к системе народного представительства.

В целях развития данного суждения диссертант анализирует сложившиеся в юридической науке точки зрения, опирается на содержание Конституции Российской Федерации, конституций зарубежных стран, практику Конституционного Суда России. В результате формулируется вывод о том, что народное представительство — многогранная конституционно-правовая категория, сущность которой проявляется в институциональном, функциональном и собственно юридическом аспектах.

При построении современной конституционно-правовой концепции народного представительства необходимо учитывать каждый из этих трех аспектов, однако понимание народного представительства как института конституционного права должно стать определяющим. Методологической основой исследования народного представительства является представление его юридической конструкции в виде системы взаимосвязанных конституционно-правовых норм, реализуемых в длящихся абстрактных и конкретных конституционных правоотношениях. Объектом этих правоотношений служит непосредственно выраженный или даже предполагаемый публичный интерес граждан, который может носить постоянный (обеспечение мира и безопасности) или переменный (общественное мнение) характер.

Институциональный подход к изучению понятия и конституционно-правовой сущности народного представительства позволяет, с одной стороны, определить предмет данной системы конституционно-правовых норм (общественные отношения, складывающиеся в области формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности соответствующих органов), с другой — выявить специфику правовой природы представительства в условиях современного конституционализма. Это, в свою очередь, обусловлено такими важными факторами, как реализация суверенитета народа, обеспечение верховенства прав и свобод человека, и предполагает организационную обособленность представительства, достаточную его зависимость от потребностей и интересов граждан, ответственность перед народом и его связанность правом.

Сформулированные в этом параграфе суждения автора находятся в логической взаимосвязи с последующим изложением результатов исследования, что проявляется в структуре работы, а также в дальнейших обобщениях и выводах, которые опираются на институциональную концепцию народного представительства в современной России.

Второй параграф посвящен анализу народного представительства как формы выражения суверенитета народа. По мнению диссертанта, народ в конституционно-правовом смысле — это совокупность граждан данного государства, обладающих политической правоспособностью и представляющих собой единую общность людей. Именно этот субъект является конституционным законодателем, носителем суверенитета и единственным источником власти. Народ не следует отождествлять с нацией в силу абстрактности последней категории, но их и нельзя противопоставлять друг другу. По указанным причинам целесообразно выделение трех видов суверенитета: народного, государственного и национального. Нельзя согласиться с авторами, которые объединяют народный и национальный, либо национальный и государственный суверенитеты в одну категорию.

Обращаясь далее к вопросу о конституционно-правовом значении концепции народного суверенитета, автор приходит к следующим выводам. Во-первых, народный суверенитет суть категория историческая, т. к. не каждый народ и не на каждом этапе своего исторического развития достоин суверенитета. Во-вторых, народный суверенитет неотчуждаем, он не передается и не делегируется органам народного представительства, не принадлежит каким-либо иным органам публичной власти, депутатам, должностным лицам, а тем более — отдельным гражданам и их объединениям. В-третьих, народный суверенитет ограничен правом в широком (объективном) смысле этого слова. Концепция неограниченного народного суверенитета может привести к весьма негативным политико-правовым последствиям (нарушение прав человека, войны, беспорядки, смуты). В-четвертых, народный суверенитет выражаем через адекватные конституционно-правовые формы, к числу которых относится народное представительство. Однако реализация суверенитета народа через представительство — цель, а не состоявшийся факт; к этому должна стремиться вся система регулирования конституционно-правовых отношений.

Указанные методологические подходы позволили диссертанту выделить и обосновать условия, при которых народное представительство проявляет способности к адекватному выражению суверенитета народа. В частности, значительное число избирательных цензов, необоснованные отказы в регистрации кандидатов, разное количество и различный "вес" голосов избирателей при неравенстве избирательных округов, дискриминационные условия участия в выборах кандидатов и избирательных объединений, незаконные системы контроля за волеизъявлением граждан, излишне продолжительные

сроки полномочий представительных органов, противоправное продление сроков легислатуры, "закрытый" режим функционирования избирательных комиссий и других организаторов выборов, — все это препятствует выражению народного суверенитета через систему народного представительства, понижает ее демократический потенциал. Не менее отрицательное воздействие на процесс реализации суверенитета народа через систему народного представительства оказывает применение нерепрезентативных избирательных систем в узком смысле этого словосочетания. Народный суверенитет слабо выражается через систему народного предста-, вительства в случае номинальной роли выборного должностного лица или парламента в системе разделения властей. Наконец, народное представительство есть форма выражения суверенитета народа лишь в условиях конституционного строя, который, в числе прочего, предполагает эффективный механизм регулирования статуса и порядка деятельности представительных органов, их ответственности перед гражданским обществом.

Каждое из этих условий является значимым применительно к проблеме выражения суверенитета народа через систему народного представительства. Имеются основания полагать, что нейтрализация действия хотя бы одного из них служит причиной постепенного разрыва между суверенитетом народа и народным представительством, превращению их во взаимосвязанные, но в определенной мере автономные конституционно-правовые ценности.

В третьем параграфе изучаются исторические этапы развития народного представительства в России. Общий взгляд на дореволюционную историю российской государственности показывает, что изначально наше государство формировалось как сословно-пред-ставительная монархия, которая с течением времени эволюционировала в монархию абсолютную или неограниченную. Потребовалось время, чтобы русский народ приобрел опыт государственной жизни, научился мириться с ограничениями и подчиняться политической воле. Формирование суверенной государственности сопровождалось усилением и ослаблением власти монарха, народными волнениями, государственными переворотами, войнами. Но и в глубокой древности, и в последние столетия отечественной истории можно обнаружить процессы зарождения и генезиса базовых ценностей демократии, отдельных элементов современного народного представительства, которые разделялись не всеми соотечественниками и не всегда реа-лизовывались на практике.

Развитие народного представительства в России можно охарактеризовать следующими важными историческими периодами: 1) начальный этап (середина XIX — начало XX века), в течение которого развивались преимущественно идеи народного представительства, разрабатывались отдельные проекты его учреждения, однако на практике государственный строй сохранял черты абсолютной монархии; 2) период функционирования народного представительства с 1905 по 1917 годы, в ходе которого был накоплен первый опыт деятельности представительных учреждений в условиях монархического правления; 3) этап зарождения и поиска оптимальной модели советского народного представительства (1918-1936 годы); 4) период окончательного оформления советской системы народного представительства (1936-1989 годы); 5) этап модернизации системы народного представительства в новых политических условиях (с 1989 года по настоящее время). Последний этап, в свою очередь, может быть разделен на несколько промежуточных периодов, в течение которых функционировал Съезд народных депутатов СССР и Съезд народных депутатов РСФСР, произошел распад СССР и появилось суверенное российское государство, возник конституционный кризис 1993 года, который разрешился принятием новой Конституции Российской Федерации и появлением двухпалатного Федерального Собрания, формируемого и действующего на несколько иных конституционных принципах по сравнению с Советами народных депутатов. При этапизации процесса развития народного представительства в России можно было бы учитывать и менее значительные события (например, изменение порядка формирования Совета Федерации: сначала выборный, затем должностной, в настоящее время — назначаемый). Однако, на наш взгляд, в силу незавершенности процесса модернизации системы народного представительства в русле демократической конституционно-правовой парадигмы, в столь подробном выделении этапов развития представительных учреждений России нет необходимости.

Изучение исторических этапов развития народного представительства в России позволяет сформулировать важный вывод о том, что до учреждения выборной должности Президента РСФСР в 1991 году (а вслед за этим — выборных должностей глав субъектов Федерации и муниципальных образований), народное представительство понималось преимущественно как функция коллегиальных депутатских органов, в определенной мере противопоставляемых другому, более весомому центру власти (будь то монарх или Коммунистическая партия Советского Союза). В силу этого народное представительство воспринималось

не столько как форма выражения суверенитета народа, сколько в качестве субсидиарного средства участия общественности в политической жизни страны. Появление института выборных должностных лиц (несмотря на изменение порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации) принципиальным образом изменило не только отечественную конституционную систему, но и представление об этой системе среди значительных слоев населения.

Приведенная в этом параграфе научно-историческая аргументация дополнительно подтверждает сформулированный в первом параграфе вывод о том, что функциональный н институциональный аспекты народного представительства органически взаимосвязаны друг с другом. В силу того, что в современной России выборные должностные лица и коллегиальные представительные, органы формируются через избирательную систему, осуществляют функцию представительства, имеют прямой мандат народа — логичным является их отнесение к конституционному институту народного представительства.

В четвертом параграфе выявляются: особенности функционирования народного представительства в современных условиях. Автором классифицированы данные особенности и распределены по следующим пяти группам.

Во-первых, современное представительство характеризуется специфическим сочетанием единоличной и коллективной форм в механизме публичной власти. Автор полагает, что парламентаризм есть понятие более узкое, чем народное представительство, т.к. он немыслим в отсутствие демократического конституционного строя, относится лишь к системе государственной власти и не распространяется на уровень местного самоуправления, причем понятие парламентаризма не охватывает деятельность выборных должностных лиц. Имевшее место в советский период отечественной государственности конституционное определение народного представительства как верховной политической власти, не ограниченной правом и обладающей безусловным приоритетом по отношению к другим органам государства, не вписывается в современную конституционную доктрину и требует глубокого переосмысления. В этих условиях нужны принципиально новые подходы, которые должны учитывать конкурирующие конституционные ценности, обеспечивать их должный баланс и взаимное соответствие.

Во-вторых, современное представительство характеризуется противоречивым развитием законодательства и правоприменительной практики в области формирования и организации представительных учреждений. В период модернизации политической системы России

народное представительство нуждается в совершенствовании, чему в немалой степени способствует эффективное правовое регулирование и деятельность судов конституционной юрисдикции. Идентичный способ формирования институтов выборных должностных лиц и коллегиальных представительных органов требует ряда общих подходов к конституционно-правовому регулированию их статуса. Вместе с тем, это не исключает различий в конституционных полномочиях и функциях, а также в правовом регулировании процессуальных особенностей их деятельности.

В-третьих, в современных условиях наблюдается своеобразие политической системы и структуры политических партий. В диссертации обосновывается тезис о том, что механизм согласованного функционирования и взаимодействия ветвей власти во многом определяется результатами парламентских и президентских выборов, соотношением политических сил в обществе, ролью и влиянием политических партий и иных политических общественных объединений. В силу объективных причин нормативная конституционная модель разделения властей будет отличаться от фактической.

В-четвертых, современное представительство отличается повышенной ролью профессиональных начал в деятельности депутатов и выборных должностных лиц, что следует рассматривать как глубоко положительную тенденцию, направленную на более квалифицированное представление потребностей и интересов граждан в процессе функционирования публично-властных структур.

И, наконец, в-пятых, проблема представительства в современной России неразрывно связана с особенностями отечественной духовной культуры. Для подлинного утверждения народного представительства важно, чтобы в сознании широких народных масс естественно воспринимались явления парламентской дискуссии, многопартийности, идеологического плюрализма, разделения полномочий и ответственности,-требуется высокая политическая зрелось народа. Однако в социальной психологии граждан России сформировалась привычка подчинения сильной авторитетной государственной власти либо, напротив, чрезмерного отрицания публичных начал в организации, общественной жизни. Изменить данный стереотип — непростая задача, которая становится особо актуальной в ял пи дни. Необходим непосредственный диалог между выборными должностными лицами, парламентом и гражданами, развитие демократических начал в организации власти, повышение публичности и ответственности в деятельности представительных органов, установление гражданского контроля за элитой.

Глава II. "Публичные выборы в теории и практике народного представительства" состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе обосновывается наличие в системе прав и свобод граждан третьего поколения конституционного права на представительство в органах публичной власти. Исходя из концепции народного суверенитета, сформулированной в первой главе исследования, автором выделяются субъективные нрава граждан на: 1) прямое волеизъявление (референдум, выборы, отзыв); 2) народное представительство: 3) неимперативное участие в политической жизни (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и т. п.). В этом контексте активное и пассивное избирательное право выступают как бы в двух качествах: с одной стороны, они обеспечивают прямое волеизъявление, с другой — гарантируют демократический институт народного представительства. Однако конструкция активного и пассивного избирательного права не раскрывает ряда важных элементов конституционной концепции суверенитета народа, согласно которой граждане вправе осуществлять государственную и муниципальную власть как непосредственно, так и через своих представителей.

Праву на народное представительство корреспондирует обязанность выборного должностного лица или парламента реализовывать потребности и интересы граждан. В отличие от активного и пассивного избирательного права, которые по своей природе являются индивидуальными, право на представительство принадлежит народу в целом, а также его частям, выделяемым по определенным критериям (территориальный, этнический, культурный, политический, социально-экономический и т. п.). Право на представительство не может иметь один отдельно взятый гражданин: здесь принципиальное значение имеет коллективность, массовость, корпоративность.

Что касается сущности данного права, то в диссертации выделяются и подробно рассматриваются следующие правомочия, которые вытекают из его содержания: право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями; право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов; право на реализацию потребностей и интересов граждан в деятельности представительных учреждений: право переизбирать или отзывать народных представителей с соблюдением установленных законом правил и процедур.

В частности, право на представительство предполагает наличие по крайней мере одного выборного органа на каждом из уровней публичной власти. Универсальность этого требования возникает ввиду заложенных в нем сравнительно невысоких условий демократичности системы власти. Практика показывает, что для России не характерна устойчивость системы выборных оргннов государства и муниципэ.ль~ ных образований, особенно если речь идет об организации власти в субъектах Федерации и местного самоуправления. Автор доказывает, что это ограничивает право граждан на представительство, не нарушая его. В диссертации приводятся примеры не только ограничений, но и нарушений данного субъективного права.

В силу права на представительство граждане вправе требовать от депутатов и выборных должностных лиц определенного уровня профессионализма, гласности, дисциплины, организованности и ответственности. Завершение очередной избирательной кампании не означает, что в течение созыва народные представители свободны от гражданского контроля. Опираясь на общественность, депутаты и выборные должностные лица обязаны вести встречи, приемы, рассматривать письменные и устные обращения граждан, всесторонне способствовать реализации их потребностей и интересов. Но в то лее время, право граждан на народное представительство не является абсолютным, оно зависит от других юридических норм и предполагает защиту депутатов и выборных должностных лиц от произвола со стороны отдельных избирателей в целях реализации публичных интересов. Учитывая невозможность адекватного волеизъявления значительной массы избирателей в течение срока легислатуры, в этот период доминируют консультативные формы реализации права граждан на народное представительство, уступая место императивным.

Второй параграф посвящен изучению принципов народного представительства в механизме функционирования избирательной системы. В силу их конституционно-правовой природы, каждая из этих двух систем принципов имеет не только черты самостоятельности, но и определенную общность. Принципам народного представительства корреспондирует ряд основополагающих начал организации выборов, что взаимно обогащает их юридическое содержание, но не означает слияния и отождествления. На наш взгляд, к принципам народного поедставительства, непосредственно взаимосвязанным с конституционным механизмом формирования выборных органов публичной власти, следует относить всеобщность, равенство, непосредственность,

тайность, добровольность, периодичность, обязательность, свободу, гласность, подлинность, законность и ответственность механизма формирования народного представительства.

В диссертации подробно исследуется содержание каждого из этих принципов, при этом обращается внимание на следующие обстоятельства. Принцип всеобщности народного представительства должен пониматься не только в масштабах всей территории государства, субъекта Федерации или муниципального образования: он нуждается в дифференциации, в частности, по политическому критерию. Слово, "всеобщность" может быть применено не только ко всем гражданам,, обладающим активным или пассивным избирательным правом: речь должна идти и о значительных объединениях физических лиц, имеющих общую политическую позицию. Политические партии, политические общественные объединения, другие ассоциации граждан, сформированные по политическому принципу, — такие же носители принципа всеобщности, как и ассоциированные граждане в масштабах всего государства. Поэтому, например, излишне жесткие юридические требования к образованию политических партий могут нарушать принцип всеобщности народного представительства, в то время как нарушения принципа всеобщности субъективного избирательного права здесь может и не наблюдаться (например, в случае альтернативных форм реализации пассивного избирательного права через мажоритарную избирательную систему). В содержании принципа всеобщего народного представительства необходимо выделить, во-первых, право большинства избирателей на формирование органов публичной власти; во-вторых, право весомого меньшинства избирателей на политическую оппозицию.

Конституционно-правовой смысл принципа равенства представительства предполагает, что избиратели имеют одинаковое количество! голосов, избирательные округа примерно равны по численности, избиратель включается в список избирателей только на одном участке, а кандидаты равны в своих правах как полноценные участники избирательной кампании. Принцип равенства народного представительства также требует, чтобы в основу формирования выборных органов публичной власти не были положены расовый, национальный или религиозный критерии. Этому, в известной мере, противостоит институт титульной национальности республик в составе Федерации, а также автономных образований, не говоря уже о всевозможных формах расовой. национальной или религиозной дискриминации.

Учитывая то, что в мировой практике сочетаются прямые и косвенные выборы, диссертант обосновывает, что принцип непосредственности формирования народного представительства напрямую не связывается с оценкой демократичности представительной системы. Однако в Российской Федерации, для которой исторически характерен прямой способ избрания депутатов представительных органов (что, по сути, никто не ставит под сомнение), наибольшую актуальность приобретают проблемы косвенного избрания выборных должностных лиц — руководителей высших исполнительных органов субъектов Федерации, глав муниципальных образований, а также косвенных форм представительства в муниципальных районах в соответствии с последней редакцией Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Косвенный способ избрания должностного лица не позволяет выявить истинную волю избирателей, однако он имеет и сравнительные преимущества, к числу которых следует отнести более качественный отбор претендентов, повышение роли коллегиальных форм народного представительства, установление сбалансированности ветвей власти. В условиях противопоставления единоличного прямого народного представительства его коллегиальным депутатским формам, что имело место в течение последних десяти лет отечественной истории и нанесло несомненный вред пониманию принципа разделения властей, введение косвенных форм избрания должностных лиц субъектов Федерации и муниципальных образований могло бы способствовать восстановлению должного баланса полномочий и ответственности в системе публичной власти. Но с другой стороны, не следует забывать о том, что истинной целью народного представительства является реализация суверенитета народа, потребностей и интересов граждан. Косвенный способ избрания должностных лиц чреват опасностью бюрократизации данного института, выхолащивания из него демократической сущности и предназначения. Кроме того, нельзя не учитывать положительный опыт зарубежных стран, согласно которому организация государственной власти на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований обычно повторяет систему общегосударственных органов.

В третьем параграфе исследуются проблемы правового регулирования организации выборов в органы народного представительства. Понимая многозначность данного термина, под организацией выборов в контексте предпринятого исследования автор подразумевает урегулированную правом деятельность уполномоченных субъектов конституционных отношений, направленную на достижение цели формирования

демократической системы народного представительства и осуществляемую посредством исполнительно-распорядительных действий организационного характера.

Основную роль в организации выборов народного представительства в России призваны играть избирательные комиссии. Именно этой концепции придерживается отечественная практика последних лет, что нашло свое юридическое выражение Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Однако обращение к опыту зарубежных стран показывает, что это — далеко не единственная консти-Лк туционная форма организации публичных выборов. Поэтому имеющиеся в законодательстве правовые нормы, регулирующие порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, нуждаются в комплексном анализе и обосновании в целях выявления того, отвечает ли система избирательных органов тем целям формирования народного представительства, которые вытекают из Конституции Российской Федерации.

Среди многочисленных задач избирательных комиссий по формированию демократического народного представительства в современной России наиболее приоритетной, на наш взгляд, является более полная реализация полномочий избирательных комиссий, возложенных на них законом. Практика показывает, что такие полномочия избирательных комиссий, как работа по рассмотрению обращений граждан, регистрации и составлению списков избирателей, обычно выполняются с требуемой полнотой и качеством. Однако многие из задач избирательных комиссий по формированию народного представительства осуществляются недостаточно эффективно. Одной из причин этого является политическая зависимость состава избирательных комиссий от органов государственной власти и местного самоуправления. Указанной за-^р-висимости частично препятствуют такие законодательные меры, как избирательный залог, а также судебный порядок отмены регистрации кандидатов.

Недостаточно эффективная деятельность избирательных комиссий по обеспечению формирования народного представительства обусловлена также "высокими издержками" признания состоявшихся выборов недействительными. По сути, такое действие в глазах общественности означало бы самопризнание организаторов выборов в своей несостоятельности, в то время как существенные нарушения избирательного законодательства часто происходят не по вине избирательных комиссий. Кроме того, избирательный процесс протекает в сжатые сроки,

по истечению которых сложно добиться восстановления нарушенных прав и обязанностей участников выборов. Учитывая это обстоятельство, на избирательные комиссии законом возлагается особая обязанность по своевременному выявлению, пресечению избирательных правонарушений, реагированию на противоправные деяния в оперативном режиме. Если же подобных усилий недостаточно — требуется признание выборов недействительными и проведение избирательных действий с самого начала.

Изученная в диссертации роль избирательных комиссий в обеспечении функционирования демократической системы народного представительства не умаляет участия в этом процессе других субъектов конституционных правоотношений: органов законодательной и исполнительной государственной власти, местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, а также групп общественности. Однако их функции по организации выборов являются сравнительно узкими. В этой связи диссертант предлагает и обосновывает новую модель разграничения полномочий в сфере организации формирования представительства, которая в большей мере, по сравнению с существующей, отвечает конституционному принципу разделения властей.

Вторую главу завершает четвертый параграф, в котором изучается избирательный процесс как средство обеспечения эффективности народного представительства. В диссертации отмечается, что порядок проведения публичных выборов регламентируется не столько материальными, сколько процессуальными нормами права. Избирательный процесс состоит из последовательно сменяющих друг друга стадий, которые могут быть выявлены с помощью анализа избирательных законов, практической деятельности участников избирательной кампании, а также на основе сравнения с избирательным процессом в зарубежных странах. Однако эффективность функционирования народного представительства зависит от реализации лишь некоторых стадий избирательного процесса, которые имеют значение принципа, а не технологии. С точки зрения системы народного представительства, например, не так важно, к чьей компетенции законодатель относит назначение выборов, однако важно, чтобы механизм назначения выборов не нарушал периодичность возобновления представительства. Аналогичным образом составление списка избирателей нужно квалифицировать преимущественно как технологический процесс, но в то же время, если механизм учета избирателей будет исключать из числа избирательного корпуса значительные массы граждан — неизбежно будут

нарушаться конституционные основы народовластия и представительства народа. Те же подходы применимы к последующим стадиям избирательного процесса. Исходя из указанных соображений, в работе сосредоточено внимание на подробном изучении влияния на эффективность народного представительства таких стадий избирательного процесса, как назначение выборов, учет избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, голосование, подсчет голосов избирателей, определение результатов выборов и их опубликование.

В частности, при регламентации порядка назначения выборов и учета избирателей федеральному законодателю не удалось обеспечит^ оптимальное сочетание унифицированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию общественных отношений. В результате недостаточным образом используется регулятивный потенциал законодательства субъектов Федерации. Автор подчеркивает, что процедура сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов за последнее время в России значительно дискредитировала себя ввиду многочисленных нарушений установленного законом порядка, а также по причине практики использования данного института в целях ограничения избирательной конкуренции. Для решения этой проблемы можно было бы использовать, например, опыт Италии, в которой сбор подписей допускается только в помещениях муниципалитетов или нотариальных контор, но тогда необходимо существенное уменьшение устанавливаемого законом минимального количества требуемых для выдвижения подписей. Высказываются предложения по совершенствованию правового регулирования института избирательного залога. Так, представляется необоснованной "привязка" размера избирательного залога к предельной величине избирательного фонда кандидата в процентном соотношении. Такие жесткие рамки, например, препятствуют законодателям субъектов Федерации увеличить предельный размер избирательного фонда, сохранив размер избирательного залога, или наоборот. Требуют уточнения указанные в законе случаи, когда залог подлежит возврату либо поступает в доход соответствующего бюджета. В частности, избирательный залог должен возвращаться кандидатам, избирательным объединениям при одном и том же избирательном рейтинге. В диссертации проводится классификация ограничений предвыборной агитации по объектам, по субъектам и по времени, выделяются абсолютные и относительные ограничения права граждан на агитацию, что позволило последовательно разграничить юридические понятия "предвыборная агитация" и "информирование граждан о выборах".

Автор обосновывает точку зрения о том, что представление об окончании избирательного процесса моментом опубликования результатов выборов не является бесспорным. В советской государственно-правовой науке верно отстаивался тезис, что решение на первой сессии о признании полномочий депутатов служит целям контроля за соблюдением при избрании каждого из депутатов требований законодательства о выборах. Фактически это означало, что избирательный процесс заканчивался утверждением доклада мандатной комиссии на первом заседании представительного органа нового созыва о законности состоявшихся выборов. Полагаем, что данный опыт необоснованно за-^^ быт и нуждается в возрождении.

Глава III. "Конституционно-правовое регулирование деятельности органов народного представительства" состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе анализируется юридическая природа депутатского мандата в условиях демократии. Автор отмечает, что при исследовании сущности мандата депутата принято акцентировать внимание на его квалификации в качестве императивного или свободного, из чего обычно следуют выводы, касающиеся допустимости или недопустимости наказов, поручений избирателей, а также возможности или невозможности досрочного отзыва депутата. Данный методологический подход во многом обусловлен противоречием между традициями отечественной государственно-правовой науки и мировой практикой, опирающейся преимущественно на концепцию свободного мандата. Вместе с тем, с объективных научных позиций, представляется недопустимой подобная оценка природы мандата, необходима постановка вопроса в принципе: какова сущность правоотношений между депутатом и представляемыми им гражданами.

В диссертации отстаивается нетрадиционная точка зрения, соглас-^^но которой мандат депутата имеет смешанную природу. Конституционный смысл народного представительства диктует, прежде всего, императивные свойства депутатского мандата. Его диспозитивные черты возникают ввиду объективных трудностей в выражении воли народа: тайность голосования граждан на публичных выборах не позволяет точно фиксировать их позицию в отношении народного представителя; происходящие в течение срока легислатуры изменения в общественном мнении не всегда адекватно отражаются в деятельности депутата. Имеет важное значение и диалектическое противоречие между единством народа и существованием в его недрах противоположных взглядов, интересов и движений. Однако если абстрагироваться от указанных факторов,

следует признать, что парламент как представительный орган народа находится с ним в императивных правоотношениях, поскольку иное означало бы отрицание народного суверенитета. Такая императивность проявляется с определенной периодичностью в ходе выборов. Некоторая степень свободы появляется лишь у парламентария как индивидуального народного представителя, особенно если он баллотировался от какой-либо политической партии. Но и в этом случае требуется определенная субординация в силу императивной сущности конституционной концепции народовластия.

Диссертант выделяет четыре качественных состояния связи меж-| ду представителем и представляемым, выстроенных по возрастающей степени их взаимодействия. Первое — это состояние, когда отсутству-. ют какие-либо публично-правовые обязательства народного представителя перед избирательным корпусом. Во втором случае признается обязательство депутата проводить периодические встречи с избирателями. Третье состояние характеризуется существованием публично-правового обязательства народного представителя отчитываться перед избирательным корпусом о своей деятельности. И, наконец, четвертому состоянию присуще признание за избирательным корпусом права давать наказы, а также досрочно отзывать народного представителя.

Автор полагает, что сам по себе институт наказов избирателей отвечает критериям демократического общества, однако имеется немало случаев, когда наказы избирателей следует запрещать. Водораздел между правомерными и неправомерными наказами избирателей лежит в плоскости компетенции законодательной власти. Что касается вопроса целесообразности института отзыва, то здесь следует учитывать следующие факторы: срок полномочий депутата; количество избирателей округа; степень политической конкуренции; наличие альтернативных форм досрочного прекращения полномочий депутата^ Учитывая перечисленные факторы, имеются основания утверждать, что отзыв не является неотъемлемым свойством народного суверенитета. В условиях возрастающей конкуренции политических партий он может привести к весьма нежелательным политико-правовым последствиям, поэтому в перспективе имеются основания от него отказаться. Этот вывод не следует распространять на уровень местного самоуправления, особенно для муниципальных образований с небольшой численностью населения.

Второй параграф посвящен обоснованию наличия системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления в конституционно-правовом смысле этого слова, а

также выяснению юридического содержания взаимосвязи элементов данной системы. Автор полагает, что представительная власть представляет собой единую систему в том смысле, что: 1) органы представительной власти имеют одинаковую публично-правовую природу: они представляют население соответствующей территории, выражают волю и интересы своих избирателей; имеют схожую компетенцию (нормотворчество, принятие бюджета, контроль исполнительной власти в дозволенных законом формах и т. п.); 2) правовые акты, принимаемые вышестоящими органами представительной власти, в большинстве случаев являются общеобязательными для нижестоящих органов (исключение составляют случаи, когда предмет правового регулирования относится к исключительному ведению субъекта Федерации или муниципального образования); 3) нижестоящие органы представительной власти, как правило, наделены правом правотворческой инициативы в вышестоящем органе; 4) представительные органы активно взаимодействуют друг с другом (совместное выражение инициативы, взаимные консультации и обмен опытом, согласительные процедуры и т. п.). С другой стороны, представительные органы публичной власти не образуют единой системы в том смысле, что: 1) каждый представительный орган самостоятельно разрешает вопросы организации своей деятельности, указания вышестоящих органов, как правило, не являются обязательными для нижестоящих; 2) представительные органы осуществляют нормотворческие и контрольные функции по предметам своей исключительной компетенции автономно, правовые акты вышестоящих органов имеют значение только в случаях, когда предмет властных отношений располагается в плоскости исключительного ведения вышестоящего уровня публичной власти или относится к сфере конкурирующей компетенции.

' Достаточно сложной выглядит проблема единства системы единоличных органов представительства (Президент Российской Федерации, высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации, главы муниципальных образований). Близость конституционно-правового статуса этих должностных лиц, общность формы избрания и досрочного прекращения полномочий, а также их компетенции предопределяют вывод о существовании подсистемы индивидуального представительства, интегрированной в общую систему представительства народа. Однако здесь необходимы некоторые оговорки. В частности, институт выборных должностных лиц по своему правовому положению ближе к системе исполнительной власти. Выборные должностные лица могут приобретать свой мандат и

посредством косвенных выборов через голосование соответствующих коллегиальных представительных органов. В этом случае правильнее говорить о взаимодействии государственных органов в рамках единой системы публичной власти, а не в границах системы представительной власти. Отмеченные соображения актуализируются в наши дни в связи с изменением порядка избрания высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации.

В диссертации подчеркивается, что проблема обеспечения единства системы представительной власти во многом обусловлена имек^ф щимся в государстве механизмом разграничения предметов ведения, полномочий и ответственности. Если полномочия между уровнями публичной власти разграничены достаточно четко, единство системы представительной власти проявляет себя в том, что соответствующие органы функционируют в основном самостоятельно, а исходящие от них властные предписания не противоречат друг другу в силу принципа субсидиарности. Если же имеется сфера совместного ведения и она достаточно полна по объему полномочий и функций — в целях обеспечения единства системы представительной власти требуются более активные действия соответствующих органов, направленные на их конструктивное взаимодействие на основе принципа субординации. Однако в переходный период развития политической системы России граница между предметами ведения Российской Федерации и субъектов Федерации стала весьма подвижной, и порою сложно выяснить, какой именно представительный орган уполномочен регулировать то или иное правоотношение, осуществлять соответствующее властное полномочие. Данный вывод характерен для взаимоотношений представительных органов субъектов Федерации и муниципальных образований. Об этом^ наглядно свидетельствует законодательная деятельность Государстве1Яг ной Думы, представительных органов субъектов Федерации и правоприменительная практика Конституционного Суда России.

В третьем параграфе изучается проблематика структуры и внутренней организации представительных органов в России. Вопрос о внутренней организации представительства, прежде всего, связан с проблемой бикамерализма: однопалатная и двухпалатная структуры парламента заметно различаются по распределению полномочий, функций и ответственности; не является тождественным и механизм их взаимодействия с главой государства или иным выборным должностным лицом.

Опираясь на отечественный и зарубежный конституционный опыт, автор приходит к заключению, что верхняя палата в федеративном или децентрализованном государстве не обязательно должна быть выборной. Конкретизируя эту мысль, диссертант утверждает, что, во-первых, назначение членов верхней палаты может сочетаться с институтом их избрания. Так, в Совет Федерации могли бы избираться депутаты от субъектов Федерации, и дополнительно к этому — назначаться представители от органов государственной власти субъектов Федерации. Во-вторых, назначение членов верхней палаты парламента не обязательно должно осуществляться органами представительной ^^ власти субъектов Федерации (опыт Испании). Однако столь "жесткое" разграничение представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, которое присуще современному российскому законодательству, не находит своего подтверждения в зарубежной практике, и в определенной степени противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации. В-третьих, ценз несовместимости статуса члена верхней палаты парламента федеративного государства со статусом депутата законодательного органа субъекта Федерации имеет под собой практическую основу (опыт Австрии и России), хотя и является весьма спорным. Надо полагать, что подобный юридический запрет чрезмерно ограничивает права субъектов Федерации по назначению своих представителей, а также способствует назначению в верхнюю палату федерального парламента представителей от федерального центра.

Анализируя далее внутреннюю организацию представительства, автор подчеркивает необходимость формирования депутатских органов общей и специальной компетенции на основе сочетания профессиональных и политических признаков их образования и ^^функционирования. При этом в России имеет значительную перс-^^пективу институт делегированного нормотворчества, который при ограниченном применении способен повысить эффективность парламентской деятельности.

В диссертации показывается, что ни один парламент, будучи коллегиальным органом, не может эффективно функционировать без ограниченного единоличного руководства. Это руководство осуществляется либо поочередно любым депутатом (членом) представительного органа, либо высшим должностным лицом соответствующего уровня публичной власти, либо специальным должностным лицом представительного органа. Выбор между указанными моделями составляет существенную проблему, он влияет на соотношение властных

полномочий в системе разделения властей, поэтому в зарубежном конституционализме отсутствует унификация правового регулирования данных общественных отношений. Однако в российском законодательстве императивным образом устанавливаются должности председателей представительных органов, за исключением практики осуществления координационных функций по обеспечению представительства главами муниципальных образований. Диссертант полагает, что в этой части федеральному парламенту и законодателям субъектов Федерации следовало бы активнее использовать конституционный опыт зарубежных стран.

В третьем параграфе осуществляется анализ проблемы обеспече-^^ ния представительства посредством специализированного аппарата государственных или муниципальных служащих. Полагаем, что аппарат представительного органа должен выполнять следующие три основные задачи — это обеспечение функционирования: 1) представительного органа в целом (общий аппарат); 2) депутатов-должностных лиц представительного органа, а также каждого его депутата (аппарат депутатов); 3) депутатских органов общей и специальной компетенции: советов, президиумов, комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп (аппарат депутатских объединений). Что касается аппаратов выборных должностных лиц, то они не требуют подобной дифференциации и могут быть организованы на принципах единоначалия.

Третий параграф завершается изучением конституционно-правовой природы и юридических основ функционирования Общественной палаты Российской Федерации как представительного учреждения. Автор доказывает, что целью Общественной палаты РФ должно стать публичное обсуждение наиболее важных, ключевых аспектов государственной политики и разработка рекомендаций уполномоченным органам власти на основе адекватного представительства значимым^ социальных групп. При этом нормативно-правовое регулирование дея-^ тельности Общественной палаты РФ должно создавать более эффективные юридические гарантии публичности, гласности и свободного обсуждения вопросов, стимулировать плюралистические начала в организации данного субъекта конституционных правоотношений.

В четвертом параграфе исследуется компетенция органов представительной власти, а также изучаются процессуальные особенности ее осуществления. Отмечая, что проблема компетенции является одной из центральных в теории и практике представительной демократии, автор раскрывает такие ее существенные элементы, как закрепление в конституции (законе) и последовательная реализация властных полномочий

и публично-значимых функций народного представительства. Представительные органы вправе издавать нормативные правовые и индивидуальные правовые акты, осуществлять государственную или муниципальную деятельность посредством обсуждения важных общественных проблем либо путем контрольных мероприятий в отношении исполнительной власти. Однако ключевым элементом в компетенции представительства является законодательная власть, поскольку закон обладает повышенной юридической силой относительно подзаконных нормативных актов.

Как подчеркивается в диссертации, право представительного органа устанавливать общеобязательные нормы нередко ограничивается другими властными структурами. Это выражается в следовании судебных органов прецедентам, указном нормотворчестве, излишней опеке законодателей субъектов Федерации со стороны федеральных органов государственной власти и т. п. Автор предлагает конкретные меры, направленные на разрешение отмеченных проблем.

Третья глава диссертации завершается исследованием ряда важных вопросов совершенствования процессуальных основ реализации компетенции представительства в парламентской деятельности. Выделяя две формы законодательной инициативы (внешнюю и внутреннюю), диссертант полагает, что внешний законопроект должен вноситься на рассмотрение законодательного органа в том виде, в котором он представлен. Что касается внутренних законодательных инициатив, то следует допускать их корректировку в органах и структурных подразделениях представительного органа до их официального рассмотрения, но лишь с согласия субъекта права законодательной инициативы.

Отстаивая позицию равноправия субъектов права законодательной инициативы, автор, тем не менее, считает, что это не следует толковать в пользу признания их одинаковой роли в нормотворческом процессе. Так, высокая активность высших исполнительных органов в качестве инициаторов законопроектов представляет собой позитивное конституционно-правовое явление, поскольку она позволяет повысить ответственность в законотворчестве и добиться большей системности нормативных правовых актов. Однако повышенные процессуальные ограничения права законодательной инициативы, установленные регламентом Государственной Думы, чрезмерно связывают возможности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации по участию в федеральном законодательном процессе, что не соответствует конституционным началам федерализма и правилам реализации совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Полагая, что в последние годы в отечественной юридической литературе наметилась тенденция преувеличения роли и значения института отклонения принятого представительным органом нормативного акта со стороны главы государства или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, главы муниципального образования, автор обращает внимание на то, что право вето принято не во всех зарубежных государствах, но и в странах, где оно существует, у представительства имеется ряд важных дискреционных полномочий. Право должностного лица отклонять принимаемые представительным органом нормативны^ акты по объективным причинам порождает конфликтные отношения между ветвями власти, поэтому данным правом следует пользоваться осторожно и взвешенно. Кроме того, в законодательстве необходимо указать правовые последствия бездействия должностного лица, если его вето преодолено квалифицированным большинством голосов народных представителей.

Глава IV. "Реализация концепции народного представительства в современной России" состоит из трех параграфов.

Первый параграф посвящен обеспечению конституционных основ народного представительства в законодательной практике. Эта проблема имеет в своем содержании два взаимосвязанных аспекта. С одной стороны, она реализуется федеральным законодателем в лице Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации. С другой — конституционные основы народного представительства обеспечиваются в законодательной деятельности субъектов Федерации. Взаимосвязь этих двух аспектов, в числе прочего, заключается в том, что федеральный законодатель имеет регулятивные полномочия по установлению общих принципов организации представительства в субъектах Федерации, что находит свое юридическо^ выражение в положениях Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Основной целью федерального регулирования соответствующей группы общественных отношений, на наш взгляд, должно стать обеспечение разумного баланса между полномочиями Федерации и ее субъектов. Так, предмет регулирования указанного Федерального закона в основном совпадает с предметом конституций (уставов) и некоторых законов субъектов Федерации. Всякий раз, когда федеральный законодатель снабжает этот закон новыми материальными нормами и процессуальными подробностями, законодательные акты субъектов Федерации

все более утрачивают свой регулятивный потенциал. С другой стороны, будучи суверенным государством, Федерация не может оставить без внимания общие принципы организации публичной власти в ее субъектах, особенно когда это касается гарантирования верховенства федеральных правовых актов, обеспечения единства системы государственной власти, а тем более — защиты безопасности и территориальной целостности России. Поэтому стратегическая цель состоит в нахождении равновесия, решающее значение приобретает субъективная оценка "разумности" того или иного подхода с учетом конкретной ЛЬ общественно-политической ситуации, отечественных традиций и обще-^^ мировых тенденций. Это, однако, нельзя истолковывать в пользу допустимости противоречивых правовых предписаний, которые, к сожалению, имеют место в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и на которые обращается внимание в диссертации.

Автор подчеркивает, что механизмы статей 71—73,76 Конституции Российской Федерации не дают надежных гарантий децентрализованного, но соединенного в единую систему законодательства Федерации и ее субъектов. Здесь не следует преувеличивать возможности Конституционного Суда РФ, поскольку у него недостаточно полномочий для широкомасштабного признания федеральных правовых актов противоречащими Конституции Российской Федерации ввиду их вторжения в исключительную компетенцию субъектов Федерации. Требуется, чтобы принципиальным образом изменилась законодательная политика, чтобы воля федеральных государственных органов направлялась на действительное разграничение полномочий и ответственности между государственными органами Федерации и ее субъектов. Один из ^Швозможных способов разрешения отмеченной проблемы — установле-^^ние на уровне федерального закона либо даже на уровне Конституции Российской Федерации предметов регулятивной компетенции, реализуемых исключительно в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации, сопровождающееся прямым запретом для федеральных государственных органов вмешиваться в эту компетенцию.

Во втором параграфе анализируются вопросы реализации конституционной законности в системе народного представительства. Современное представительство в России принципиальным образом отличается от аналогичных учреждений советского периода ввиду функционирования судебного конституционного контроля. Полномочия Конституционного Суда России и практика их реализации последних

лет вынуждают парламент согласовывать свою волю с правовыми позициями Суда, в особенности потому, что парламент не имеет права по внесению изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации. Но даже если предположить, что парламент будет наделен подобным правом — судебный конституционный контроль продолжит играть важнейшую правоограничительную роль в отношении народного представительства, поскольку это напрямую взаимосвязано с авторитетом конституционного строя и самого государства.

Автор подвергает эту тенденцию неоднозначной оценке. С одной стороны, судебный конституционный контроль способствует возрастав нию роли конституции и соразмерному ослаблению влияния закона ? подзаконных актов; федеральное конституционное правосудие усиливает федеральное участие в государственной деятельности субъектов Федерации. Следует учесть и то обстоятельство, что Конституционный Суд, не имеющий демократической легитимации через избирательную систему, не может быть полностью избавлен от внутренних межчеловеческих взаимоотношений, играющих важную роль в процессе ограничений полномочий парламента. Но в то же время, несмотря на перечисленные выше факторы, конституционное правосудие в России заслуживает в целом положительной оценки и, при прочих равных условиях, представляет собой перспективный способ обеспечения парламентаризма и конституционализма в нашей стране.

Правоограничивающая функция конституционного контроля в немалой степени способствует балансу публичных и частных интересов, доминированию прогрессивных конституционно-правовых идей и их воплощению на практике. Принципиальное значение в оценке целесообразности функционирования судебного конституционного контроля в отношении парламента имеет фактор неоднозначности, обобщенности конституционных формулировок правовых норм. КоЛ ституционный Суд Российской Федерации способствует развитию но? вого мировоззрения, опирающегося на конституционные ценности. Разумеется, это в определенной мере под силу и парламенту, однако Суд, в силу своей специализации и особого кадрового состава, в данном процессе играет значительно более высокую роль. Нужно подчеркнуть и то, что внешний нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом в отношении парламентских актов, оказывает значительную помощь самому парламенту в систематизации законодательства. В диссертации обосновывается, что это в полной мере применимо и к вопросу об учреждении конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Изученный в диссертации механизм конституционного (уставного) контроля в отношении народного представительства имеет существенный недостаток: в силу того, что органы конституционного (уставного) контроля не обладают правом инициативы возбуждения производства по соответствующему делу, возможны ситуации, когда очевидные нарушения конституционной законности в системе народного представительства не будут своевременно пресекаться и предотвращаться. Данная проблема с особенной отчетливостью актуализируется применительно к народному представительству в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. В этом процессе важнейшая роль отводится органам прокуратуры Российской Федерации.

По мнению диссертанта, система прокурорского реагирования на нарушение конституционной законности в нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления должна быть значительно пересмотрена потому, что после разрушения механизма тотального контроля не были созданы демократические формы социально-правового контроля в соответствии с конституцией и законами.

Четвертая глава исследования завершается третьим параграфом, в котором изучаются вопросы конституционно-правовой ответственности представительных органов публичной власти. Автором предлагается следующая модель конституционной ответственности представительных органов: 1. Обязанный субъект: законодательный (представительный) орган власти. 2. Основания возникновения конституционного деликта: 2.1. Бездействие в принятии нормативного правового акта, в то время как такая обязанность вытекает из требований Конституции Российской Федерации и других источников кон-^^ституционного права. 2.2. Принятие нормативного правового акта, который противоречит Конституции Российской Федерации, если это очевидно следует из содержания Конституции Российской Федерации либо вытекает из правовых позиций Конституционного Суда. 2.3. Принятие нормативного правового акта, который противоречит конституции (уставу) субъекта Федерации, если это очевидно следует из содержания конституции (устава) субъекта Федерации либо вытекает из правовых позиций конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. 2.4. Противоправная деятельность, не связанная с законодательными полномочиями представительного органа (вмешательство в компетенцию других органов власти, систематическое или грубое нарушение процедурных правил, требований кворума и др.).

3. Конституционно-правовые санкции: 3.1. Предупреждение. 3.2. Досрочное прекращение полномочий (роспуск). 4. Орган, уполномоченный применять конституционно-правовые санкции: 4.1. Конституционный Суд Российской Федерации (в отношении Совета Федерации, Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, если это связано с нарушением требований федеральных нормативных правовых актов). 4.2. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации (в отношении законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления). ^^

Предложенная нами модель существенно отличается от той, которая на сегодняшний день существует в Российской Федерации, но она заключает в себе ряд сравнительных достоинств. Внедрение такой модели позволило бы добиться большего уровня конституционной законности в нашей стране.

В заключении подчеркивается значение проведенного исследования, подводятся его итоги.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях:

Монографии

1. Астафичев ПЛ. Народное представительство и парламентаризм: конституционные проблемы /Под ред. Г.Н. Колосовой. Орел: Издательство Орловского государственного университета, 2004. — 21, 23 п. л. Рец.: Ермаков В.Г. //Проблемы правоведения. 2005. № 3.

2. Астафичев ПЛ. Институт народного представительства в современной России. Орел: Издательство Орловского государственного университета, 2003. - 17,03 п. л. Рец.: Комкова Г.Н., Кулушева МЛ. Вестник Поволжской академии государственной службы. 2004. № 7. ^Р

3. Астафичев ПЛ. Законодательный процесс в Российской Федерации и проблемы его правового регулирования // Теория и практика государственного и муниципального управления: политико-правовые, социальные и экономические факторы развития. Монография: В 3-х томах /Под общ. ред. АЛ. Мерцалова. Орел: Издательство Орловской региональной академии государственной службы, 2003. Т. 1. — 1,9 п. л.

4. Астафичев ПЛ. Конституционные проблемы формирования органов представительной власти. Орел: Орловская региональная академия государственной службы, 2002 / Рукопись депонирована в ИНИОН РАН № 57517 от 23.10.02. - 5,1 п. л.

5. Астафичев ПЛ. Основные направления правотворчества субъектов Российской Федерации в сфере избирательного права. Орел: Издательство Военного института правительственной связи, 1997. - 9,3 п. л.

Учебные пособия

6. Астафичев ПЛ. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел: Издательство Орловской региональной академии государственной службы, 1999. - 12,1 п. л.

7. Астафичев ПЛ. Основы конституционного права Российской Федерации: Учебное пособие. Орел: Издательство Орловской региональной академии государственной службы, 2001. — 8,8 п. л.

8. Астафичев ПЛ. Базовые отрасли российского права: понятия, источники, тесты для самоконтроля. Орел: Издательство Орловского государственного университета, 2001. — 8,4 п. л.

9. Астафичев ПЛ., Снежко О Л. Конституционное право зарубежных стран. Орел: Издательство Орловской региональной академии государственной службы, 2005. - 4,75 п. л.

10. Астафичев ПЛ. Рабочая программа, методические указания и вопросы для самоконтроля по курсу "Конституционное (государственное) право России". Орел: Издательство Орловского государственного технического университета, 1999. — 3,1 п. л.

11. Астафичев ПЛ. Хрестоматия по курсу "Конституционное (государственное) право России". Орел: Издательство Орловского государственного технического университета, 1999. — 9,5 п. л.

12. Астафичев ПЛ. Методические указания и варианты заданий на контрольные работы по курсу "Конституционное (государственное) право Российской Федерации". Орел: Издательство Орловского государственного технического университета, 1999. - 0,8 п. л.

13. Астафичев ПЛ. Рабочая программа, методические указания и вопросы для самоконтроля по курсу "Муниципальное право России". Орел: Издательство Орловского государственного технического университета, 1999. — 2,5 п. л.

14. Астафичев ПЛ. Хрестоматия по курсу "Муниципальное право России. Орел: Издательство Орловского государственного технического университета, 1999. — 8,7 п. л.

15. Астафичев ПЛ. Методические указания и варианты заданий на контрольную работу по курсу "Муниципальное право". Орел: Издательство Орловского государственного технического университета, 1999. - 0,6 п. л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК, материалах всероссийских и международных конференций

16. Астафичев ПЛ. Социально-правовая природа народного представительства //Государство и право. 2001. № 11. - 0,8 п. л.

17. Астафичев ПЛ. Реализация нормотворческих полномочий коллегиальных органов народного представительства // Правоведение. 2003. №5.-1 п. л.

18. Астафичев ПЛ. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституционное и муниципальное право! 2005. № 3. - 1,1 п. л.

19. Астафичев ПЛ. Народный суверенитет: понятие, содержание, конституционные формы выражения // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. - 0,9 п. л.

20. Астафичев ПЛ. Конституционно-правовой аспект народного представительства в субъектах Российской Федерации //Регионоло-гия. 2004. № 4. - 0,7 п. л.

21. Астафичев ПЛ. Народное представительство в системе разделения властей //Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2004. № 3 (23). - 0,7 п. л.

22. Астафичев ПЛ. Проблемы конституционного регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации //Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. СЛ. Авакь-яна. Т. 2. М.: Издательство МГУ, 2004. — 0,5 п. л.

23. Астафичев ПА. Некоторые проблемы совершенствования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации //Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России) / Под ред. А.И. Демидова, В.Т. Кабышева. Саратов: Издательство ГОМ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004. - 0,3 п. л.

24. Хаванский Н., Савин В., Астафичев П. Установочный доклад // Гармонизация и усиление регионального законодательства и делового администрирования как условие регионального экономического развития. Сборник материалов международной конференции (6-7 декабря 2001, г. Орел). Орел, 2002. - 0,5 п. л.

25. Астафичев ПЛ. Избирательное право граждан России и его законодательные ограничения // Права человека: пути их реализации: Материалы международной научно-практической конференции (8—10 октября 1998 года). Саратов: Издательство Саратовской государственной академии права, 1999. — 0,1 п. л.

. 26. Астафичев ПЛ. Конституционный строй как необходимое условие экономической стабилизации российского общества // Правовые и экономические проблемы стабилизации экономики в России. Материалы международной научно-практической конференции. Орел: Издательство Орловского государственного технического университета, 2000. — 0,1 п. л.

Другие статьи, материалы конференций

27. Астафичев ПЛ. Правовые основы организации общегосударственных представительных органов власти в их историческом развитии // Формула права. 2005. № 1. - 0,6 п. л.

28. Астафичев ПЛ. Принципы формирования народного представительства в современной России // Модернизация местных администраций: Сборник научных трудов. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина, 2005. - 0,7 п. л.

29. Астафичев ПЛ. Общественная палата России и общественные палаты в субъектах Федерации: правовое регулирование организации и деятельности // Эволюция социально-экономической структуры общества и модернизация избирательного законодательства. Орел: Издательство Орловского государственного технического университета, 2005. — 0,7 п. л.

30. Астафичев ПЛ. Проблемы реализации принципов народного представительства в Российской Федерации // Проблемы и перспективы реформирования государственной и муниципальной службы в России: Сборник научных трудов. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А.Столыпина, 2005. - 0,7 п. л.

31. Астафичев ПЛ. Свободные демократические выборы — основа устойчивого функционирования представительной власти // Государство и местное самоуправление в условиях модернизации политической системы и гражданского общества. Орел: Издательство Орловской региональной академии государственной службы, 2004. - 0,9 п. л.

. 32. Астафичев ПЛ. Законодательство субъектов Российской Федерации о статусе представительных органов власти // Регион в условиях перехода к устойчивой модели развития современного российского общества / Под ред. В.В. Огневой, Т.С. Болховитиной. Ч. 1. Брянск, 2004. - 0,4 п. л.

33. Астафичев ПЛ. Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 6. — 0,6 п. л.

34. Астафичев ПЛ. Принцип разделения властей в правовых позициях Конституционного Суда России //Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 2. Том 1. М., 2002. — 0,3 п. л.

35. Астафичев ПЛ. Коллегиальный орган народного представительства как субъект публичных и частных правоотношений //Правовая политика и правовая жизнь. 2002. №3.-1 п. л.

36. Астафичев ПЛ. Проблема соответствия законодательства субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам //Конституционные чтения: межвузовский сборник научных трудов. Саратов: Издательство Поволжской академии государственной службы, 2001. - 0,3 п. л.

37. Астафичев ПЛ. Система представительных органов государственной и муниципальной власти //Юридическая мысль. 2001. № 6. -А 0,3 п. л. 4

38. Астафичев ПЛ. Конституционно-правовая ответственность субъектов избирательных правоотношений // Право и власть. 2001. № 1. - 0,1 п. л.

39. Астафичев ПЛ. Проблема ограничений избирательных прав граждан, замещающих выборные должности два срока подряд //Государственная власть и местное самоуправление. 2000. № 1. - 0,2 п. л.

40. Астафичев ПЛ. Проблемы правового регулирования порядка регистрации уставов муниципальных образований // Современное состояние российского законодательства: материалы "круглого стола". Орел: Издательство Орловского юридического института МВД РФ, 2000. - 0,2 п. л.

41 .Астафичев ПЛ. Конституционный и уставный строй: к вопросу о соотношении понятий // Конституционный строй Российской Федерации: проблемы теории и практики: материалы "круглого стола". Орел: Издательство Орловского юридического института МВД РФ, 1999. - 0,1 п. л.

42. Астафичев ПЛ. Принципы рыночной экономики в избирательном процессе // Материалы международной научно-практиче<^ кой конференции "Экономический механизм: теория и практика в современных условиях". Орел: Издательство Орловского государственного сельскохозяйственного института, 1996. — 0,1 п. л.

43. Астафичев ПЛ. Права и свободы человека, личности и гражданина в период построения правового государства // Личность и право в канун XXI века: Материалы научно-практической конференции, 29—30 июня 1995 года. Орел: Издательство Орловской высшей школы МВД РФ, 1995. - 0,4 п. л.

Издательство Орловской региональной академии государственной службы Заказ N2 308. Тираж 150 экз. Объем 2,0 п. л. 60 х 84 1/16 Подписано в печать 28.11.2005 г.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Астафичев, Павел Александрович, доктора юридических наук

Введение ,.

Глава I. Теоретико-методологические основы исследования народного представительства в науке конституционного права

1.1. Понятие и конституционно-правовая природа народного представительства

1.2. Народное представительство как форма выражения суверенитета народа.

1.3. Исторические этапы развития народного представительства в России.

1.4. Особенности функционирования народного представительства в современных условиях.

Глава II. Публичные выборы в теории и практике народного представительства

2.1. Право граждан на представительство в органах публичной власти.

2.2. Принципы народного представительства в избирательной системе.

2.3. Правовое регулирование организации выборов в органы народного представительства.

2.4. Избирательный процесс как средство обеспечения народного представительства.

Глава III. Конституционно-правовое регулирование деятельности органов народного представительства

3.1. Статус депутата в демократическом государстве.

3.2. Система представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

3.3. Структура и внутренняя организация представительных органов в России.

3.4. Компетенция органов представительной власти и процессуальные особенности ее осуществления.

Глава IV. Реализация концепции народного представительства в современной России

4.1. Обеспечение конституционных основ народного представительства в законодательной практике Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

4.2. Конституционная законность в системе народного представительства.

4.3. Конституционно-правовая ответственность представительных органов публичной власти.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования"

Актуальность темы диссертационного исследования. В конце XX века народное представительство вступило в новую фазу своей эволюции. Предшествующее развитие представительных учреждений в России наглядно продемонстрировало их полезность и исключительную жизнеспособность. Вовлекая в управленческий процесс широкие слои населения, представительным органам отчасти удавалось сблизить народ и политическую элиту, обеспечить более открытый режим функционирования публичной власти.

В историческом аспекте представительство не относится к числу прижившихся атрибутов российской государственности. Просуществовавшая с 1906 года до падения самодержавия Государственная дума никогда не была верховным законодателем и за 12 лет ее функционирования дважды распускалась. Аналогичным образом складывались условия деятельности других представительных органов: единоличное политическое властвование в России всегда доминировало над коллегиальным. Есть основания полагать, что лишь в конце XX - начале XXI века созрели условия для полноценной организации представительных органов государственной власти и местного самоуправления, реализующих свои полномочия во взаимодействии и сотрудничестве с органами исполнительной и судебной власти, на основе Конституции Российской Федерации и законов.

В подобной ситуации требуются принципиально новые научные обобщения и выводы, касающиеся формирования и функционирования народного представительства, его конституционно-правовой природы, властных полномочий, взаимодействия и ответственности. Именно в силу объективных причин, присущих современному этапу в историческом генезисе российской государственности, устоявшиеся конституционно-правовые воззрения на народное представительство не могут удовлетворять потребностям науки и практики. Имеет место противоречие между конституционной сущностью народного представительства и его реальным функционированием в современной России. Указанное противоречие носит диалектический характер и служит источником развития теории, законодательства и правоприменительной практики.

Степень разработанности проблемы. Следует признать, что проблемы народного представительства всегда привлекали внимание исследователей, представляющих различные отрасли научного знания, в том числе науку конституционного права. Особенно весомый вклад в изучение отмеченной проблематики внесли такие видные отечественные ученые, как С.А.Авакьян, Ю.А.Агешин, М.В.Баглай, М.И.Байтин, Г.В.Барабашев, П.Т.Василенков, Л.Д.Воеводин, И.Т.Голяков, Г.С.Еськов, Д.Л.Златопольский, В.Т.Кабышев, А.И.Ким, Д.А.Ковачев, Е.И.Козлова, Н.М.Конин, В.Ф.Коток, Б.П.Кравцов, С.С.Кравчук, Л.Т.Кривенко, Э.Л.Кузьмин, И.Я.Куприц, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, А.И.Лукьянов, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, Г.С.Михайлов, А.А.Мишин, А.Г.Мурашин, В.И.Новоселов, Н.Г.Старовойтов, Б.А.Страшун, Е.А.Тихонова, И.Е.Фарбер, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Б.С.Эбзеев.

В силу объективных причин работы указанных авторов были основаны на материале советского государственного строительства с учетом сложившейся практики парламентского законодательства зарубежных стран. Важно подчеркнуть, что многие из этих ученых продолжили свои исследования уже в постсоветский период развития российского государства и права, высказывая новые суждения и выводы применительно к изменившимся социально-политическим условиям. Но в любом случае вклад данных авторов в науку конституционного права бесспорен, а их фундаментальные научные разработки во многом остаются применимыми и в наши дни. Проблемы народного представительства рассматривались также в работах дореволюционных государствоведов А.С.Алексеева, Б.А.Кистяковского, М.М.Ковалевского, Н.М.Коркунова, С.А.Котляревского, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шершеневича и др.

A.А.Захарова и Е.М.Орловой "Региональные парламенты в современной России", сравнительному анализу опыта России и зарубежных стран - в книге "Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: Опыт совместного исследования российских и германских ученых". Особенно тщательно на монографическом уровне отдельные аспекты народного представительства изучались в работах И.Н.Гомерова, И.В.Гранкина, Л.А.Гусевой, З.М.Зотовой, С.Д.Князева, В.Н.Краснова, В.В.Лапаевой,

B.В.Пылина, И.Р.Янковского, а также в научных публикациях

A.С.Автономова, А.К.Агапонова, А.А.Алейник, Л.Г.Алехичевой,

B.Н.Амелина, Т.А.Анчуткиной, Н.В.Базанова, С.В.Бирюкова, Б.Я.Бляхман, Н.А.Богдановой, Л.Г.Бызова, Р.Ф.Васильева, Ю.А.Веденеева, А.А.Вешнякова, Д.Е.Горовцова, В.М.Городецкого, А.И.Горылева, Б.П.Гуслетова, С.В.Дмитриева, Ю.А.Дмитриева, Е.П.Дубровиной,

C.Е.Заславского, А.В.Зиновьева, А.В.Иванченко, П.Н.Кириченко,

A.Е.Козлова, Е.В.Колесникова, Г.Н.Комковой, С.Н.Кухтик, Н.Н.Литягина,

B.О.Лучина, А.В.Малько, М.В.Малютина, В.В.Мамонова,

C.В.Масленниковой, М.В.Матасова, М.С.Матейковича, С.А.Мельник, О.О.Миронова, Л.А.Нудненко, Ж.И.Овсепян, В.И.Орловой, С.Н.Перегудова, М.Г.Петровой, А.Е.Постникова, М.В.Прохорова, Т.М.Пряхиной,

В.И.Радченко, В.Н.Савина, С.Л.Сергевнина, П.П.Сергуна, В.Н.Синюкова, И.Н.Синякина, А.В.Теперик, Т.Я.Хабриевой, М.А.Шапкина, С.М.Шахрая, Е.С.Шугриной, Н.В.Яковлева.

Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие отдельных аспектов народного представительства, данная проблематика остается недостаточно комплексно исследованной и рассматривается фрагментарно. Об этом свидетельствует также анализ диссертаций, защищенных в СССР и Российской Федерации. Если в период советского государства и права предпочтение отдавалось комплексному исследованию проблематики народного представительства (докторские диссертации: Б.А.Страшуна "Проблемы теории социалистического народного представительства (государственноправовой аспект)". М., 1978; Е.И.Козловой "Советы депутатов трудящихся - органы выражения воли народа". М., 1978; А.И.Лукьянова "Развитие законодательства о советских представительных органах власти (вопросы теории и практики)". М., 1979; В.Т.Кабышева "Конституционные проблемы народовластия развитого социализма". М., 1980), то в последние годы авторы предпочитают исследование лишь отдельных аспектов народного представительства, связанных с другими крупными научными проблемами, в частности: с избирательной системой (докторские диссертации: С.Д.Князева "Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (Проблемы теории и практики)". СПб, 1999; Ю.А.Новикова "Избирательное право и избирательная система России 1906 -1996 гг. (общегосударственный уровень)". СПб, 1997; А.Е.Постникова "Система избирательного законодательства в Российской Федерации". М., 1997; кандидатские диссертации: И.А.Алебастровой "Выборы народных депутатов СССР как институт демократии". М., 1991; О.Н.Булакова "Институт выборов в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства (федеральный уровень)". М., 1995); с соотношением представительной и непосредственной демократии (кандидатская диссертация М.Т.Уметова "Формы участия народных масс в управлении делами общества: (Система государственных форм представительной и непосредственной демократии)". М., 1990); с теорией и практикой демократии на муниципальном уровне власти (докторская диссертация Л.А.Нудненко "Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики)". М., 2001); с конституционно-правовым статусом депутата (кандидатская диссертация А.З.Мухамеджанова "Правовые и организационные проблемы возникновения и прекращения депутатских полномочий". М., 1989); с федеративным аспектом народного представительства (кандидатские диссертации: Л.Г.Алехичевой "Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовые основы". М., 2000; В.А.Максимова "Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации: правовые аспекты". М., 1997); с политическими правами и свободами граждан, связанными с обеспечением представительной демократии (кандидатская диссертация Н.М.Антошиной "Политико-правовые основы реализации избирательных прав граждан в современной России". М., 2001) и др.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования: выявления и обоснования специфики понятия, а также конституционно-правовой сущности народного представительства; раскрытия природы народного представительства как формы выражения суверенитета народа; изучения исторических этапов развития народного представительства и выявления на этой основе особенностей функционирования представительных учреждений в современных условиях; определения юридических механизмов формирования народного представительства; обобщения опыта конституционно-правового регулирования деятельности органов народного представительства; выработки практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в целях реализации конституционной концепции народного представительства.

Методологической основой для уточнения понятийного аппарата в концепции народного представительства послужили законы формальной логики; при исследовании вопросов, лежащих на стыке нескольких научных направлений использовался междисциплинарный подход. Сочетание институционального и функционального осмысления феномена народного представительства позволило выявить не только его отличительные черты как конституционно-правового института, но и обнаружить ряд общих принципов конституционного регулирования, применимых в деятельности органов публичной власти. Во избежание методологических ошибок, автор рассматривает формирование и деятельность народного представительства с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций политико-правового развития современной России, интегрированной в мировое сообщество. и

Нормативной базой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся формирования и деятельности представительной власти. К исследованию привлекались акты международного права, а также конституции ряда зарубежных стран, преимущественно - государств Европы, СНГ и Балтии. Особое внимание в диссертации уделяется решениям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам обеспечения и защиты конституционных основ народного представительства.

Опираясь на достижения отечественной и зарубежной юридической мысли, автор стремился к привнесению в конституционно-правовую науку ряда принципиально новых обобщений и выводов, касающихся функционирования института народного представительства. В работе дана оценка современного состояния и перспективы развития этого института с позиций науки конституционного права, разработана комплексная концепция народного представительства, охватывающая наряду с проблемами избирательной системы вопросы функционирования, взаимодействия и ответственности представительных органов. В диссертации исследованы факторы, меняющие традиционные научные представления о конституционно-правовом статусе представительных органов и тенденциях развития механизма его правового регулирования. Выявление таких факторов позволило, во-первых, выдвинуть и обосновать новые теоретические положения о конституционно-правовой природе народного представительства в переходный период развития российского государства и права, а во-вторых - сформировать принципиально новые предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования конституционного законодательства и правоприменительной практики в исследуемой сфере общественных отношений.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:

1. Автор полагает, что народное представительство - это институт конституционного права, предметом которого являются общественные отношения, складывающиеся в области формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности представительных органов публичной власти. Конституционно-правовая природа народного представительства заключается в том, что оно, во-первых, служит цели реализации суверенитета народа; во-вторых, опирается преимущественно на выборный способ формирования соответствующих органов; в-третьих, предполагает качественный механизм конституционно-правового регулирования функционирования и ответственности представительных учреждений, в результате чего обеспечивается достаточная зависимость их деятельности от потребностей и интересов граждан.

2. Выделяются и обосновываются следующие условия, при которых народное представительство может рассматриваться в качестве адекватной формы выражения суверенитета народа: демократичность выборов, репрезентативность избирательной системы, значительная роль выборного должностного лица и парламента в политических отношениях, эффективное регулирование статуса и порядка деятельности представительных органов, их ответственности перед гражданским обществом, а также реализация соответствующих конституционно-правовых норм в общественно-политической практике. Выражение суверенитета народа через народное представительство - цель, а не состоявшийся факт. На ее достижение должна быть направлена вся система регулирования конституционно-правовых отношений.

Две формы народного представительства - коллегиальная и единоличная, стали следствием исторических процессов, которые наблюдались в России в течение последних десятилетий. Результатами этих процессов явились сочетание профессиональных (федеральный уровень), смешанных (уровень субъектов Федерации) и посессионных (муниципальный уровень) начал в депутатской деятельности, увеличение принимаемых представительными органами нормативных правовых актов, сопровождающееся ослаблением их контрольных функций, усиление влияния федеральных политических партий на процессы выборов в Государственную Думу и в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. В отличие от этого, институт выборного должностного лица характеризуется сосредоточением значительной политической власти, функционированием на профессиональной постоянной основе, важными контрольными полномочиями, особенно в отношении исполнительной власти, а также определенной степенью дистанцированности по отношению к политическим партиям.

4. Автором выделяются особенности функционирования народного представительства в современной России, которые классифицированы на следующие группы: соотношение народного представительства и парламентаризма в условиях разделения властей; противоречивое развитие законодательства и правоприменительной практики в области формирования и организации народного представительства; своеобразие политической системы и структуры политических партий; повышение роли профессиональных начал в системе народного представительства; недостаточно высокий уровнь политической и правовой культуры в гражданском обществе.

5. Присоединяясь к высказанной в юридической литературе позиции о наличии в системе прав и свобод граждан конституционного права на представительство в органах публичной власти, автор осуществляет дальнейшую разработку его теоретических основ и практики реализации. Сочетая в себе императивные и консультативные начала, право граждан на представительство не ограничивается участием общественности в управлении публичными делами, поэтому по своему юридическому содержанию оно шире, чем права, установленные статьей 32 Конституции Российской Федерации. Право граждан на представительство не может осуществляться произвольно, независимо от других юридических норм, поскольку оно есть мера возможного поведения по удовлетворению потребностей и интересов граждан на основе комплекса конституционно-правовых принципов, органически взаимосвязанных друг с другом.

10. Концепция единства системы представительной власти имеет право на существование, однако она нуждается в ряде оговорок. С одной стороны, единство данной системы обусловлено целостностью народа и неотчуждаемостью народного суверенитета, наличием общих интересов у граждан и необходимостью их комплексной реализации. Единство в деятельности представительных органов предопределяется также рядом унифицированных руководящих принципов, известной тождественностью полномочий и функций представительных учреждений, определенной схожестью их структуры, внутренней организации и процессуальных основ функционирования. С другой стороны - взаимодействие народных представителей на каждом из уровней публичной власти с исполнительными и судебными органами связано их конституционными полномочиями и особым предназначением в горизонтальной системе разделения властей.

13. Воплощение концепции народного представительства в законодательстве федерального уровня и уровня субъектов Федерации должно сводиться к правовому оформлению следующих положений: общих принципов народного представительства, развивающих положения Конституции Российской Федерации - в федеральных законах; основ народного представительства на уровне местного самоуправления - в законодательстве субъектов Федерации.

14. Оценивая в целом положительно практику судебного конституционного контроля народного представительства на федеральном уровне, автор обосновывает необходимость организации аналогичной системы на уровне субъектов Федерации. Несмотря на объективные и субъективные сложности учреждения конституционной (уставной) юстиции в регионах, в работе подчеркивается реальная возможность осуществления подобной меры федеральной правовой политики.

Это позволило бы добиться большего уровня конституционной законности в нашей стране на основе разграничения политической и правовой ответственности, а также применения теоретических основ юридической ответственности к механизму народного представительства.

Результаты научных исследований автора нашли свое отражение в деятельности Орловского областного Совета народных депутатов, в котором диссертант на протяжении более чем десяти лет занимал ведущие государственные должности и непосредственно участвовал в разработке Устава (Основного Закона) Орловской области, принятых и действующих областных законов "Об Орловском областном Совете народных депутатов", "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов", "О выборах депутатов Орловского областного Совета народных депутатов", "О статусе Губернатора Орловской области", "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", "О местном самоуправлении в Орловской области", "О выборах депутатов и должностных лиц местного самоуправления в Орловской области", "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области", "О референдуме Орловской области", "О контрольно-счетной палате Орловской области", "О государственной гражданской службе Орловской области", "О муниципальной службе в Орловской области", "Об официальном толковании нормативных правовых актов Орловской области", "О порядке регистрации уставов муниципальных образований", "О делегировании органами государственной власти Орловской области отдельных полномочий органам местного самоуправления", "О мировых судьях в Орловской области", "О территориальном общественном самоуправлении в Орловской области", "О порядке принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления", "О Схеме управления Орловской областью", "О публичных депутатских слушаниях в Орловском областном Совете народных депутатов".

Правовая политика и правовая жизнь" и др. Теоретические и практические выводы по теме исследования нашли свое отражение в выступлениях на научно-практических конференциях: "Личность и право в канун XXI века" (Орел, 1995), "Экономический механизм: теория и практика в современных условиях" (Орел, 1996), "Права человека: пути их реализации" (Саратов, 1998), "Конституционный строй Российской Федерации: проблемы теории и практики" (Орел, 1999), "Современное состояние российского законодательства" (Орел, 2000), "Правовые и экономические проблемы стабилизации экономики в России" (Орел, 2000), "Гармонизация и усиление регионального законодательства и делового администрирования как условие регионального экономического развития" (Орел, 2001), "Конституция как символ эпохи" (М., 2003), "Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития" (Саратов, 2003), "Актуальные проблемы развития "горизонтального" федерализма в России" (Балаково, 2004), "Федеральное принуждение: вопросы теории и практики" (СПб., 2005).

По теме диссертации опубликовано более 40 научных работ общим объемом около 100 пл., в том числе две монографии объемом 38,26 п.л.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Астафичев, Павел Александрович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать следующие обобщения и выводы.

1. Народное представительство - многогранная конституционно-правовая категория, сущность которой проявляется в институциональном, функциональном и собственно юридическом аспектах. Методологической основой исследования народного представительства является представление его юридической конструкции в виде системы взаимосвязанных конституционно-правовых норм, реализуемых в длящихся абстрактных и конкретных конституционных правоотношениях. Объектом этих правоотношений служит непосредственно выраженный или даже предполагаемый публичный интерес избирателей, который может носить постоянный (обеспечение мира и безопасности) или переменный (общественное мнение) характер.

Конституционно-правовая природа - народного представительства заключается в том, что оно служит цели реализации суверенитета народа, опирается преимущественно на выборный способ формирования соответствующих органов, предполагает совершенный механизм конституционно-правового регулирования функционирования и ответственности представительных учреждений, в результате чего обеспечивается достаточная зависимость их деятельности от потребностей и интересов граждан.

2. Система народного представительства сама по себе не является адекватной формой выражения суверенитета народа: для этого требуется соблюдение ряда условий. К их числу мы относим демократичность выборов, репрезентативность избирательной системы, весомое место парламента в политических отношениях, наличие совершенного конституционно-правового механизма регулирования статуса и порядка деятельности представительных органов, их ответственности перед гражданским обществом, а также реализацию соответствующих конституционно-правовых норм в общественно-политической практике. Выражение суверенитета народа через народное представительство - цель, а не состоявшийся факт. К этому должна стремиться вся система правового регулирования конституционно-правовых отношений.

Народный суверенитет суть категория историческая в том смысле, что не каждый народ и не на каждом этапе своего исторического развития достоин суверенитета. Народный суверенитет неотчуждаем, он не передается и не делегируется органам народного представительства, не принадлежит каким-либо органам публичной власти, депутатам, должностным лицам, а тем более - отдельным гражданам и их объединениям. Народный суверенитет ограничен правом в широком (объективном) смысле этого слова. Концепция неограниченного народного суверенитета может привести к весьма негативным политико-правовым последствиям (нарушение прав человека, народоправство, войны, беспорядки, смуты). Народный суверенитет выражаем через адекватные конституционно-правовые формы, , каковыми являются прямое народное волеизъявление (референдум,- выборы, отзыв); система народного представительства (формирование, деятельность, ответственность представительных органов), деятельность органов публичной власти, не относящихся к системе народного представительства, но получивших демократическую легитимацию (выборные должностные лица, органы исполнительной и судебной власти) и различные неимперативные формы участия граждан в политической жизни (собрания, сходы, жалобы, заявления, предложения, правотворческая инициатива, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование).

3. Развитие народного представительства в России можно охарактеризовать следующими важными историческими этапами: 1) начальный этап (середина XIX - начало XX века), в течение которого развивались преимущественно идеи народного представительства, разрабатывались отдельные проекты его учреждения, однако на практике государственный строй сохранял черты абсолютной монархии; 2) период функционирования народного представительства с 1905 по 1917 годы, в ходе которого был накоплен первый опыт деятельности представительных учреждений в условиях монархического правления; 3) этап зарождения и поиска оптимальной модели советского народного представительства (1918— 1936 годы); 4) период окончательного оформления советской системы народного представительства (1936 - 1989 годы); 5) этап модернизации системы народного представительства в новых политических условиях (с 1989 года по настоящее время).

Функция народного представительства, традиционно понимаемая как исключительная прерогатива коллегиальных депутатских органов власти, с течением времени эволюционировала и трансформировалась в функцию не только коллегиальных, но и единоличных выборных институтов власти. Вслед за этим неизбежно происходят изменения в институциональной структуре конституционного права России.

Коллегиальная и единоличная формы народного представительства явились следствием исторических процессов, которые наблюдались в России в течение последних десятилетий. Результатами этих процессов явились сочетание профессиональных, смешанных и посессионных начал в депутатской деятельности, повышение количества принимаемых представительными органами нормативных правовых актов, сопровождающееся ослаблением контрольных парламентских функций, усиление влияния федеральных политических партий на процессы выборов в Государственную Думу и в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. В отличие от этого, институт выборного должностного лица характеризуется сосредоточением значительной политической власти, функционированием на профессиональной постоянной основе, важными контрольными полномочиями, особенно в отношении исполнительной власти, а также определенной степенью дистанцированности по отношению к политическим партиям.

4. Особенности функционирования народного представительства в современных условиях могут быть распределены по следующим группам: соотношение индивидуального народного представительства и парламентаризма в системе разделения властей; противоречивое развитие законодательства и правоприменительной практики в области формирования и организации народного представительства; своеобразие политической системы и структуры политических партий; повышение роли профессиональных начал в системе народного представительства; недостаточно высокий уровнь политической и правовой культуры в гражданском обществе.

В период модернизации политической системы России народное представительство нуждается в совершенствовании, чему в немалой степени способствует эффективное правовое регулирование и правоприменительная практика судов конституционной юрисдикции. Идентичный способ формирования институтов выборных должностных лиц и коллегиальных представительных органов требует ряда общих подходов к конституционно-правовому регулированию их статуса. Вместе с тем, это не исключает различий в конституционных полномочиях и функциях, а также в правовом регулировании процессуальных особенностей их деятельности. Оптимальное соотношение указанных принципов становится одной из приоритетных целей развития конституционного законодательства современной России.

5. В системе публично-политических прав и свобод граждан третьего поколения необходимо выделение конституционного права на представительство в органах публичной власти. Сочетая в себе императивные и консультативные начала, право граждан на представительство не ограничивается участием общественности в управлении публичными делами, поэтому по своему юридическому содержанию оно шире, чем права, установленные статьей 32 Конституции Российской Федерации. В силу его коллективной сущности, право на представительство включает в себя: 1) право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями; 2) право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов; 3) право на реализацию потребностей и интересов граждан в деятельности представительных учреждений; 4) право переизбирать или отзывать народных представителей с соблюдением установленных законом правил и процедур. Право граждан на представительство не может осуществляться произвольно, независимо от других юридических норм, поскольку оно есть мера возможного поведения по удовлетворению публичных интересов на основе комплекса конституционно-правовых принципов, органически взаимосвязанных друг с другом.

Праву граждан на народное представительство корреспондирует обязанность парламента реализовывать потребности и интересы народа. В отличие от активного и пассивного избирательного права, которые по своей природе являются индивидуальными, право на представительство принадлежит народу в целом, а также его частям, выделяемым по определенным критериям (территориальный, этнический, культурный, политический, социально-экономический и т.п.). Право на представительство не может иметь один отдельно взятый гражданин: здесь принципиальное значение имеет массовость, коллективность, ассоциированность. Но в то же время, право граждан на народное представительство органически включает в себя активное и пассивное избирательное право, принадлежащее конкретным гражданам, а также политическим партиям и другим общественным объединениям, уполномоченным выдвигать списки кандидатов при использовании пропорциональной избирательной системы.

6. К принципам народного представительства, непосредственно взаимосвязанным с конституционным механизмом формирования выборных органов публичной власти, следует относить всеобщность, равенство, непосредственность народного представительства, тайность волеизъявления при формировании органов народного представительства; добровольность участия в формировании представительных органов; периодичность и обязательность проведения выборов, свободу, гласность, подлинность, законность и ответственность механизма формирования органов народного представительства. Классическая структура принципов "всеобщего, равного, прямого и равного" народного представительства уже не может удовлетворять потребностям конституционного развития России, она нуждается в конкретизации и расширении.

7. При построении правового государства значимы гарантии демократической организации выборов в органы народного представительства. Основную роль в этом процессе призваны играть избирательные комиссии, однако это не умаляет участия органов законодательной и исполнительной государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, а также групп общественности.

Наиболее действенной мерой, направленной на повышение эффективности функционирования избирательных органов, является совершенствование порядка их формирования и ответственности перед гражданским обществом. Конституционный механизм функционирования системы избирательных комиссий должен соответствовать цели формирования демократического народного представительства, он вторичен по отношению к этой цели. Поэтому всякие попытки создания автономной системы избирательных органов, скрытой от общественного и государственного контроля, обладающей избыточными властными полномочиями и функционирующей в режиме самодостаточности, должны рассматриваться как отступление от ценностей конституционной демократии и правового государства.

8. Влияние избирательного процесса на формирование народного представительства наиболее ярко выражается в конституционно-правовом механизме своевременного назначения выборов и обеспечения ротации представительства, возможно более полном учете избирателей, разумном сочетании партийного и индивидуального представительства при недопустимости полного запрета одной из указанных форм, правовом регулировании режима предвыборной агитации, прозрачных процедурах голосования и подсчета голосов избирателей под эффективным общественным контролем, а также в последующем депутатском контроле законности состоявшихся выборов силами специально формируемых мандатных комиссий. Введение отечественным законодателем избирательного залога как альтернативной формы по отношению к сбору подписей избирателей, а также установление преимущественно судебного порядка аннулирования регистрации кандидатов, позволили существенным образом повысить свободу формирования народного представительства.

9. Традиционная классификация депутатских мандатов на "императивные" и "свободные" заслуживает критики: правильнее говорить об уровнях связи между представителем и представляемым, выстроенных по возрастающей степени их взаимодействия. В конструкции "свободный мандат" содержится некоторое логическое противоречие, поскольку слово "мандат" означает полномочие, наказ, поручение. Наказ и поручение могут иметь лишь определенную степень свободы, основанной на воле того, кто наделяет лицо соответствующим полномочием (в системе народного представительства - это народ как носитель суверенитета и единственный источник власти).

Сам по себе институт наказов избирателей вполне отвечает критериям демократического общества, однако имеется немало случаев, когда наказы избирателей следует запрещать. Водораздел между правомерными и неправомерными наказами избирателей лежит в плоскости компетенции законодательного (представительного) органа власти соответствующего уровня. В условиях конкурентной борьбы кандидатов на альтернативных выборах наказы целесообразны значительно позже проведения предвыборных собраний; к реализации наказов не должны привлекаться хозяйствующие субъекты, в том числе и государственные (муниципальные) унитарные предприятия и учреждения; законом должны быть четко разграничены предметы компетенции органов представительной и исполнительной власти.

При выяснении вопроса о целесообразности института отзыва, следует учитывать следующую группу факторов: 1) срок полномочий депутата или выборного должностного лица; 2) количество избирателей округа; 3) степень политической конкуренции; 4) наличие альтернативных форм досрочного прекращения полномочий депутата. Учитывая перечисленные факторы, имеются веские основания утверждать, что отзыв не является неотъемлемым свойством народного суверенитета; он может рассматриваться лишь в качестве субсидиарной формы, применяемой не всегда и не при любых условиях. Мы придерживаемся критической оценки правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, ограничивающих право граждан на отзыв выбранных ими представителей в случае отсутствия в действиях или бездействии выборного лица состава правонарушения. По нашему мнению, юридическую оценку противоправному поведению и соразмерную санкцию должны давать и применять лишь судебные органы власти, а не избирательный корпус. Институт отзыва депутатов и выборных должностных лиц государственной власти в условиях возрастающей конкуренции политических партий может привести к весьма нежелательным политико-правовым последствиям, поэтому в перспективе имеются все основания от него полностью отказаться. Этот вывод не следует распространять на уровень местного самоуправления, особенно для муниципальных образований с небольшой численностью населения.

Беспартийные и партийные депутаты представительных органов имеют различный конституционный статус, несмотря на ряд их общих признаков. Общим является то, что депутаты представляют часть народа, несут преимущественно нравственные обязательства перед предполагаемым электоратом и подотчетны избирателям в той мере, в какой это требует закон и нормы морали. Но с другой стороны, кандидаты от партий дополнительно связаны внутрипартийными обязательствами, которые следуют не только из норм закона и морали, но и возникают в силу требований внутрипартийных нормативных документов. Кроме того, сама партия находится в императивных правоотношениях с избирательным корпусом ввиду зависимости количества голосов, поданных за партию на очередных выборах, от той политики, которую данная партия проводит. Указанный принцип действует независимо от того, применялась ли мажоритарная или пропорциональная избирательная система.

10. Представительные органы власти (Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований) образуют некую целостную систему при отсутствии "вертикальных" отношений императивно-административного типа. Это проявляется в следующем: органы представительной власти имеют одинаковую публично-правовую природу: они представляют население соответствующей территории, выражают волю и интересы своих избирателей; имеют схожие предметы компетенции (нормотворчество, принятие бюджета, контроль исполнительной власти в дозволенных законом формах и т.п.); правовые акты, принимаемые вышестоящими органами представительной власти, в большинстве случаев являются общеобязательными для нижестоящих органов представительной власти (исключение составляют случаи, когда предмет правового регулирования относится к исключительному ведению субъекта Федерации или муниципального образования); нижестоящие органы представительной власти, как правило, наделены правом законодательной инициативы в вышестоящем органе представительной власти (статья 104 Конституции Российской Федерации, статья 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"); представительные органы активно взаимодействуют друг с другом совместное выражение законодательной инициативы, взаимные консультации и обмен опытом, согласительные процедуры и т.п.).

11. Конституционно-правовое регулирование внутренней организации народного представительства не ограничивается вопросом об однопалатной или двухпалатной структуре парламента: здесь имеют важное значение также проблемы организации парламентских органов общей и специальной компетенции, статуса должностных лиц представительного органа, а также вопросы правового регулирования деятельности его аппарата. При регулировании данных отношений в России целесообразно использование опыта зарубежных стран, предполагающего более децентрализованные начала в организации внутренней структуры народного представительства.

Основой деятельности всякого органа народного представительства является депутатский корпус, формируемый посредством функционирования избирательной системы, однако выборный способ приобретения депутатских полномочий порождает отдельные трудности в реализации возложенных на представительный орган полномочий и функций. Подобные пробелы призваны восполнять аппараты представительных органов. Представляется, что аппарат представительного органа должен выполнять по крайней мере три основные задачи: 1) обеспечение работы представительного органа в целом (общий аппарат); 2) обеспечение деятельности депутатов-должностных лиц представительного органа, а также каждого его депутата (аппарат депутатов); 3) обеспечение функционирования депутатских органов общей и специальной компетенции: советов, президиумов, комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп (аппарат депутатских объединений). Аппараты депутатов и аппараты депутатских объединений, несмотря на некоторую степень самостоятельности и обособленности, следует интегрировать в общую структуру аппарата с подчинением государственных служащих прямым начальникам вплоть до председателя соответствующего представительного органа через его заместителей.

12. Принцип верховенства закона в значительной степени обеспечивает правомерное воздействие представителей на законодательство страны и реализацию народной воли через представительство, однако подзаконная компетенция представительных органов требует сбалансированности относительно полномочий других ветвей власти.

Законодательная функция представительных органов государства ставит их в особое положение в системе разделения властей. Однако право представительного органа принимать общеобязательные законы нередко оспаривается другими высшими государственными органами если не по форме, то по существу. По форме федеральные законы и законы субъектов Федерации могут быть отменены только самими представительными органами, их принявшими. Но по существу этими полномочиями наделен Конституционный Суд Российской Федерации, а в отношении законов субъектов Российской Федерации - также другие суды. Более правильным был бы, на наш взгляд, прямой запрет дисквалификации как федеральных, так и региональных законов со стороны судов общей и арбитражной юрисдикции при безусловном праве Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации признавать соответствующие законы противоправными и не подлежащими применению.

13. Механизм реализации концепции народного представительства в законодательной практике Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, по мнению автора, должен состоять из ряда компонентов: общие принципы народного представительства, закрепляемые на основе Конституции Российской Федерации в федеральных законах; основы народного представительства на уровне местного самоуправления, фиксируемые в законодательстве субъектов Федерации; подробная регламентация формирования и деятельности представительства на каждом из уровней публичной власти на основе их конституционных полномочий.

14. Современное народное представительство в России принципиальным образом отличается от представительных учреждений советского периода ввиду функционирования судебного конституционного контроля. Полномочия Конституционного Суда России и практика их реализации последних лет вынуждают парламент согласовывать свою волю с правовыми позициями Суда, в особенности потому, что парламент не имеет права по внесению изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации.

Неоднозначная оценка судебного конституционного контроля как правоограничивающего фактора в системе народного представительства обусловлена рядом причин: судебный конституционный контроль способствует возрастанию роли конституции и соразмерному ослаблению роли закона и подзаконных актов; федеральное конституционное правосудие способствует усилению федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти; Конституционный Суд, как и любой другой орган публичной власти, не может быть полностью избавлен от внутренних межчеловеческих взаимоотношений, играющих далеко не последнюю роль в процессе ограничения полномочий парламента. Но в то же время конституционное правосудие в России заслуживает в целом положительной оценки и, при прочих равных условиях, представляет собой перспективный способ обеспечения парламентаризма и конституционализма в нашей стране.

Особенно актуальным является учреждение конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации. Становление и развитие конституционной юстиции в субъектах Федерации осуществляется сложно и противоречиво, что обусловлено парламентским способом принятия некоторых конституций и уставов субъектов Федерации, узкими полномочиями конституционных (уставных) судов, конкуренцией с другими ветвями власти, потребностью в специалистах, а также изменчивостью конституций (уставов) субъектов России.

В современной России требуется определенная унификация правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Она должна касаться общих вопросов организации этих судов и особенно процессуальных основ их деятельности.

Важнейшую роль в обеспечении законности в деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления играют органы прокуратуры. Специфика взаимодействия органов прокуратуры с представительными органами субъектов Федерации и муниципальных образований состоит в том, что поднадзорные органы являются коллегиальными и состоят из депутатов. Будучи народными представителями, избранными в соответствующих избирательных округах, депутаты не всегда придерживаются правовых принципов, что затрудняет прокурорский надзор за их деятельностью.

15. При выделении признаков конституционной ответственности возникают сложности в отграничении этого вида ответственности, во-первых, от политической ответственности, которая не всегда является одновременно и юридической ответственностью, во-вторых, от других видов юридической ответственности. Конституционное правонарушение может повлечь за собой не только конституционно-правовые, но и политические санкции, что не должно ставить под сомнение наличие состава конституционного деликта.

Можно предложить следующую модель систематизации конституционной ответственности представительных органов публичной власти: обязанный субъект: законодательный (представительный) орган власти; основания возникновения конституционного деликта: бездействие в принятии нормативного правового акта, в то время как такая обязанность вытекает из требований Конституции Российской Федерации и других источников конституционного права; принятие нормативного правового акта, который противоречит Конституции Российской Федерации, если это очевидно следует из содержания Конституции Российской Федерации либо вытекает из правовых позиций Конституционного Суда; принятие нормативного правового акта, который противоречит конституции (уставу) субъекта Федерации, если это очевидно следует из содержания конституции (устава) субъекта Федерации либо вытекает из правовых позиций конституционного (уставного) суда субъекта Федерации; противоправная деятельность, не связанная с законодательными полномочиями представительного органа (вмешательство в компетенцию других органов власти, систематическое или грубое нарушение процедурных правил, требований кворума и др.); конституционно-правовые санкции: предупреждение; досрочное прекращение полномочий (роспуск); орган, уполномоченный применять конституционно-правовые санкции: Конституционный Суд Российской Федерации (в отношении Совета Федерации, Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, если это связано с нарушением требований федеральных нормативных правовых актов); конституционные (уставные) суды субъектов Федерации (в отношении законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления). Предложенная нами модель существенно отличается от той, которая сегодня реально существует в Российской Федерации, однако ее внедрение позволило бы добиться большего уровня конституционной законности в нашей стране.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования»

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

3. Федеральный конституционный закон "О военном положении" от 30 января 2002 г.// СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

4. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1997 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. 2001. № 7. Ст. 607. № 51. Ст. 4824. 2004. № 24. Ст. 2334. 2005. №15. Ст. 1273.

5. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. с послед, изм.// СЗРФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 1998. № 1. Ст. 1. 2004. № 25. Ст. 2478. № 45. Ст. 4376. 2005. № 23. Ст. 2197.

6. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 28 июня 2004 г.// СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

7. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1. 2001. № 51. Ст. 4825. 2003. № 27 (Часть 1). Ст. 2698. 2005. № 15. Ст. 1274.

8. Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277. 2003. № 27 (Часть 1). Ст. 2697.2005. №10. Ст. 753.

9. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. с послед. изм.//СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982. 2003. № 26. Ст. 2571. Ст. 2572. Ст. 2573. Ст. 2574. 2005. № 21. Ст. 1919.

10. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 18 мая 2005 Г.//СЗ РФ. 2005. №21. Ст. 1919.

11. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. с послед. изм.//СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171. 2005. № 30 (Часть 1). Ст. 3104.

12. Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.2004. № 35. Ст. 3607.

13. Федеральный закон "О государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" от 10 января 2003 г.// СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 172.

14. Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031. 2003. № 46 (часть 2). Ст. 4447. 2004. № 45. Ст. 4377.

15. Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270. 2004. № 25. Ст. 2481. № 35. Ст. 3607. № 49. Ст. 4841. Ст. 4843. 2005. № 8. Ст. 604. № 15. Ст. 1278.

16. Федеральный закон "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" от 2 января 2000 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 158. 2001. № 52 (Часть 1). Ст. 4924. 2002. № 46. Ст. 4531.

17. Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 14 июня 1994 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801.1999. № 43. Ст. 5124.

18. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г.// СЗ РФ. 1995. №50. Ст. 4869.

19. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 августа 2000 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336. 2004. № 51. Ст. 5128.

20. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. № 46 (Часть 1). Ст. 4437.

21. Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19 июня 2004 г.11 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.

22. Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации" от 10 февраля 1999 г.// СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 877.

23. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. 1999. № 28. Ст. 3492. 2004. № 27. Ст. 2711. 2005. №1 (Часть 1). Ст. 9.

24. Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации" от 4 апреля 2005 г.// Российская газета. 2005. 7 апреля

25. Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609. 2003. № 2. Ст. 167.

26. Часть 2). Ст. 2709. 2004. № 25. Ст. 2484. № 50. Ст. 4950. 2005. № 1 (Часть 1). Ст. 17. Ст. 25. № 30 (Часть 1). Ст. 3104.

27. Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" от 14 марта 2002 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022. 2003. № 27 (Часть 2). Ст. 2710. 2004. № 33. Ст. 3369. 2005. № 15. Ст. 1278.

28. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.1999. № 8. Ст. 974. 2000. № 46. Ст. 4537. 2003. № 22. Ст. 2063.

29. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224. 1999. № 16. Ст. 1933.2002. № 16. Ст. 1499. № 30. Ст. 3029.

30. Федеральный закон от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

31. Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. // ВСНД ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227. СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4377.

32. Закон РФ "О государственной тайне" от 21 июля 1993 г. с послед, изм.// СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673. 2003. № 27 (Часть 1). Ст. 2700. № 46 (Часть 2). Ст. 4449. 2004. № 27. Ст. 2711. № 35. Ст. 3607.

33. Указ Президента Российской Федерации "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания" от И октября 1993 г.// САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3994. № 45. Ст. 4333. 1994. № 6. Ст. 437. 2003. № 3. Ст. 206.

34. Указ Президента Российской Федерации "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г.// САПП РФ. 1993. №52. Ст. 5071.

35. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации" от 20 декабря 1993 г.// САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5060.

36. Указ Президента Российской Федерации "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" от 21 сентября 1993 г. с послед, изм.// САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597. № 41. Ст. 3907. № 42. Ст. 3993. № 52. Ст. 5086. СЗРФ. 2003. № 3. Ст. 206.

37. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики// СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

38. Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1924.

39. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик// Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1936. № 283. 6 декабря.

40. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик// ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

41. Положение "Об организации работы с наказами избирателей в РСФСР". М., 1982.1. Судебная практика

42. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от1.февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава-Основного Закона Читинской области// СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

43. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области// СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.

44. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации"// СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.

45. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края// СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

46. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона

47. Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации// СЗ РФ. 1997. №2. Ст. 348.

48. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации// СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

49. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от28 ноября 1995 г. по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации// СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.

50. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от29 мая 1998 г. по делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми"// СЗ РФ. 1998. №23. Ст. 2626.

51. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации// СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

52. Нормативные акты субъектов Федерации

53. Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г.// Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 2. М., 1996. С. 131-162.

54. Конституция (Основной Закон) Республики Тыва от 21 октября 1993 г.// Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 2. М., 1996. С. 163-194.

55. Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г.// Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 2. М., 1996. С. 3-34.

56. Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г.// Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 2. М., 1996. С. 35-72.

57. Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г.// Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 2. М., 1996. С. 73-98.

58. Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г.// Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 2. М., 1996. С. 99-130.

59. Конституция Республики Хакасия от 25 мая 1995 г.// Конституции республик в составе Российской Федерации. Выпуск 2. М., 1996. С. 195-224.

60. Устав (Основной Закон) Новгородской области от 24 августа 1994 г.// Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск 1. М., 1995. С. 155-174.

61. Устав (Основной Закон) Оренбургской области от 19 октября 1994 г.// Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск 1. М., 1995. С. 175-208.

62. Устав (Основной Закон) Ставропольского края от 29 сентября1994 г.// Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск 1. М., 1995. С. 9-34.

63. Устав Иркутской области от 19 января 1995 г.// Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск 1. М., 1995. С. 35-62.

64. Абдулатипов Р.Г. Права человека и межнациональные отношения в Российской Федерации// Права человека: пути их реализации. Саратов: СГАП,1999.-Ч. 1.С. 43-45.

65. Абдулхакова Е.М., Забелина М.И., Шишенина КВ. Избирательная система: от смешанной к мажоритарной или пропорциональной// Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3. С. 16-22.

66. Абрамов Н. О прокуратуре: общий надзор и предъявление исков// Предпринимательство, хозяйство и право. 1998. № 4. С. 3-5.

67. Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М.: Политиздат, 1991. -288 с.

68. Авакьян С.А. Конституция как символ эпохи// Конституция как символ эпохи. В 2-х т./ Под ред. С.А.Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 5-20.

69. Авакьян С.А. Надо ли отказываться от наказов: полемический взгляд на парламентское решение// Народный депутат. 1990. № 17. С. 15-22.

70. Авакьян С.А. Парламентские процедуры: конституционно-правовое регулирование и практика// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт/ Под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 5-13.

71. Авакьян С.А. Перспективы российского парламентаризма// Российский парламентаризм в XX веке: Материалы "круглого стола". М.: Изд-во Гос. Думы, 2000. С. 15-23.

72. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: Конституционно-правовые основы. М.: Росс. Юрид. изд. дом, 1996. 359 с.

73. Авакьян С.А. Пояснительная записка к модельному закону о порядке отзыва депутатов представительного органа местного самоуправления// Вестник ЦИК РФ. 1999. № 1. С. 35-37.

74. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. 643 с.

75. Авакьян С.А. Самоуправление и выборы// Советы народных депутатов. 1986. № 10. С. 78-84.

76. Автономов А. С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Пресс, 2002. 79 с.

77. Автономов А. С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт/ Под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 150-158.

78. Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России. М.: Моск. обществ, науч. фонд, 2000. 92 с.

79. Автономов А.С., Морозова Е.Г. Избирательная кампания: основные категории и институты избирательного права, менеджер избирательной кампании. М.: Норма, 1995. 80 с.

80. Агалов КВ. Парламентаризм и исполнительная власть// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт/ Под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 184-186.

81. Агешин Ю.А., Кузьмин. Э.Л. Подлинное народовластие и демократия для избранных. М.: Юрид. лит, 1987. 235 с.

82. Азми Д.М. Э. Фромм о позитивных и негативных аспектах современной демократии"// Государство и право. 2002. № 5. С. 103-107.

83. Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации// Правоведение. 2002. № 3. С. 85-95.

84. Алексеев Н.Н. Основы философии права. СПб: Изд-во СПб юрид. инст., 1998.-216 с.

85. Амандыкова С.К Становление парламентаризма как одна из ценностей казахстанского конституционализма// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт/ Под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 116-125.

86. Андриченко JI.B. Регулирование и защита прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран// Государство и право. 2002. №3. С. 84-93.

87. Анненков П.В. Критические очерки/ Под ред. И.Н.Сухих. СПб.: Изд-во РХГИ, 2000.-416 с.

88. Антонова В.П. Беседа с действительным членом Российской академии наук, ректором Московской государственной юридической академии О.Е.Кутафиным// Государство и право. 2003. № 10. С. 5-7.

89. Арановский КВ. Конституционное развитие России: отечественная практика и зарубежный опыт// Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 3. С. 140-148.

90. Арановский К.В. Конституция как государственно-правовая традиция и условия ее изучения в российской правовой среде// Правоведение. 2002. № 1. С. 41-50.

91. Auieuioe Н. Андрей Иванович Желябов. Материалы для биографии и характеристики. Пг., 1919. 159 с.

92. Аяцков Д. Ф., Комкова Г.Н., Фомин О.Н., Шудра О.В., Южаков

93. B.Н. Конституция и политические права российских граждан: реализация в Саратовской области/ Под ред. В.Н.Южакова. Саратов: Издат. центр СГЭА, 1997.-100 с.

94. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.2000.

95. Байтин М.И. Единство естественного и позитивного права -основа обеспечения прав и свобод человека// Права человека: пути их реализации. Саратов: СГАП, 1999. Ч. 1. С. 79-80.

96. Байтин М.И. О понятии государства// Правоведение. 2002. № 3.1. C. 4-16.

97. Бакунин М.А. Избранные философские сочинения и письма. М.: Мысль, 1987.-573 с.

98. Бачинин В.А. Неправо (негативное право) как категория и социальная реалия// Государство и право. 2001. № 5. С. 14-20.

99. Безнасюк А.С., Рустамов Х.У. Судебная власть. М.: Норма, 2002. -118с.

100. Безруков А.В. Совместная компетенция и совершенствование взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов// Правоведение. 2003. №4. С. 16-23.

101. Безуглов А.А. Суверенитет советского народа. М.: Юрид. лит., 1975.-199 с.

102. Биктагиров Р.Т. Работа с обращениями граждан в избирательных комиссиях: организационно-правовые аспекты// Вестник ЦИК РФ. 2002. № 7. С. 43-48.

103. Боброва Н.А. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации и парламентские процедуры// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт/ Под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 309-316.

104. Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. 264 с.

105. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. 154 с.

106. Бобылев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения// Государство и право. 1999. № 5. С. 104-109.

107. Богданова Н.А. Надконституционность и наднормативность в системе характеристик конституции// Конституция как символ эпохи. В 2-х т./ Под ред. С.А.Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 42-45.

108. Богданова Н.А. Парламентское право в системе конституционного права// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт/ Под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 29-33.

109. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001. 256 с.

110. Боголюбов С.А. Референдумы по экологическим проектам// Государство и право. 1999. № 11. С. 31-37.

111. Богомолов М.Т. К вопросу об императивном мандате// Проблемы конституционного права/ Отв. ред. И.Е.Фарбер. Саратов, 1969. С. 138-146.

112. Бокоев Ж.А. Конституция Кыргызской Республики: основные принципы//Государство и право. 1999. № 8. С. 98-101. .

113. Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов// Российская государственность: состояние и перспективы развития. М.: Изд-во Гос. Думы, 1995. С. 48-69.

114. Большаков С.В. Избирательные информационные правоотношения// Вестник ЦИК РФ. 2001. № 10. С. 25-29.

115. Большой толковый словарь русского языка/ Сост. и гл. ред. С.А.Кузнецов. СПб.: Мысль, 2000. 2455 с.

116. Бондарь Н.С. Права человека как общедемократическая ценность и развитие российской национальной государственности// Права человека: пути их реализации. Саратов: СГАП, 1999. Ч. 1. С. 130-131.

117. Бородин С.В. Еще раз о смертной казни за убийство// Государство и право. 2001. № 4. С. 56-63.

118. Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России// Государство и право. 2002. № 5. С. 13-16.

119. Боронбеков С. Основные ценности ислама объекты охраны шариата// Государство и право. 2003. № 2. С. 92-100.

120. Боткин В.П. Литературная критика. Публицистика. Письма. М.: Советская Россия, 1984.-320 с.

121. Бузин А.Ю. Правовой статус избирательных комиссий: хронологический обзор российского законодательства// Вестник ЦИК РФ. 2003. №3. С. 110-129.

122. Буков В.А., Жильцов Н.А., Кулешов С.В., Сарычева И.А. Совершенствование государственного устройства Российской Федерации на современном этапе// Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2. С. 174— 187.

123. Бутусова Н.В. Парламентское право и институт омбудсмена// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт/ Под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 364-375.

124. Бутылин В.Н. Проблемы организации органов внутренних дел в условиях федеративного государства// Проблемы федерализма в развитии российской государственности. Орел: Изд-во Орлов, юрид. инстит. МВД РФ, 1999. С. 19-25.

125. Варламова Н.В., Скурко Е.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности// Государство и право. 2001. №7. С. 88-107.

126. Василевич Г.А. Конституционное правосудие на защите прав и свобод человека. Минск: ИООО Право и экономика, 2003. 256 с.

127. Василевич Г.А. Конституционное развитие Республики Беларусь// Правоведение. 2000. № 6. С. 23-40.

128. Василенков П.Т. Выборы советских представительных органов. М.: Юрид. лит., 1966. 153 с.

129. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый// Журнал российского права. 2004. № 1. С. 5-14.

130. Веденеев Ю.А. Выборная демократия действительный, а не мнимый путь к гражданскому обществу и правовому государству// Вестник ЦИК РФ. 1997. № 1. С. 139-142.

131. Веденеев Ю.А. Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. № 8. С. 5-13.

132. Веденеев Ю.А., Бурмистров А.П. Повышение квалификации кадров избирательных комиссий субъектов Российской Федерации: состояние и перспективы// Вестник ЦИК РФ. 2002. № 2. С. 63-68.

133. Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения// Государство и право. 1999. № 5. С. 27-35.

134. Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения: понятие, политико-правовое содержание и структура// Вестник ЦИК РФ. 1998. №2. С. 69-81.

135. Веденеев Ю.А., Кораблин В.Е. Информация о "круглом столе" по вопросам применения избирательными комиссиями решений Конституционного Суда Российской Федерации// Вестник ЦИК РФ. 1998. № 3. С. 84-95.

136. Веденеев Ю.А., Кораблин В.Е. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в правоприменительной деятельности избирательных комиссий ("Круглый стол" в Центральной избирательной комиссии РФ)// Государство и право. 1998. № 8. С. 108-113.

137. Веденеев Ю.А., Навальный С.В. Избирательное право: роль и место в системе права России// Вестник ЦИК РФ. 2003. № 2. С. 64-69.

138. Визер Б., Будер И. Принцип правового государства в конституционном правосудии Австрии// Государство и право. 1999. № 11. С. 59-62.

139. Вильдхабер JI. Прецедент в Европейском Суде по правам человека// Государство и право. 2001. № 12. С. 5-17.

140. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. 287 с.

141. Вишневский Б.Л. Избирательные законы нуждаются в дезинфекции// Независимая газета. 2001. 5 октября.

142. Воеводин ЯД., Златопольский Д.Л., КуприцН.Я. Государственное право стран народной демократии. М.: Изд-во ИМО, 1960. 631 с.

143. Волкова О.Н. Вопросы правового регулирования отношений при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" в избирательных процессах// Вестник ЦИК РФ. 2001. №11. С. 83-89.

144. Вольфсон В.Л. Правовая экспертиза// Юридическая мысль. 2002. № 1. С. 74-77.

145. Вопросы развития Советов на современном этапе/ Под ред. С.С.Кравчука. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1966. 248 с.

146. Воробьев Н.И Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне// Журнал российского права. 2004. № 1. С. 15-20.

147. Воротников А.А. Проблемы анализа бюрократической государственности// Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 1. С. 7389.

148. Выборы в Российской Федерации. 2002. Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 2003. 639 с.

149. Выборы Президента Российской Федерации. 1996. Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 1996. 319 с.

150. Выдрин КВ., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2001.-257 с.

151. Высокинский Г.В. Российский парламентаризм плюсы и минусы// Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. №5. С. 14-18.

152. Выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 года// Российская газета. 2000. 11 июля.

153. Габоев А.Б. Актуальные вопросы укрепления федеральных отношений в Российской Федерации на современном этапе// Конституционное и муниципальное право. 2003. № 6. С. 26-30.

154. Гаврюсов Ю.В. Влияние норм международного права на формирование правовой позиции конституционного суда// Конституционная юстиция в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во Уральс. гос. юрид. акад., 2003. С. 133-152.

155. Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности// Государство и право. 2003. № 3. С. 88-91.

156. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективными правами// Государство и право. 2002. № 7. С. 57-68.

Автор: Астафичев, Павел Александрович
Город: Москва
Год: 2006
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Астафичев, Павел Александрович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Астафичев, Павел Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Астафичев, Павел Александрович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Астафичев, Павел Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования»