АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Национальный суверенитет в рамках современной реформы российского федерализма»
003063736 МВД России ^^
Санкт-Петербургский университет
На правах рукописи
Мальсагов Магомед Абубакарович
НАЦИОНАЛЬНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ В РАМКАХ СОВРЕМЕННОЙ РЕФОРМЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
о 7 ИЮН 2097
Санкт-Петербург - 2007
Работа выполнена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель;
доктор юридических наук, доцент Суотыгов Мочха Магометович Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей
школь/ Российской Федерации Лойт Хиллар Харриевич
кандидат юридических наук, доцент Кабанов Андрей Александрович
Ведущая организация:
Санкт Петербургский университет ГПС МЧС России
Защита состоится «_» __ 2007 года а _____ часов па
заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание учёной степени доктора юридических наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198075, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, дом 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (193075, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, дом 1).
Автореферат разослан «_»______2007 года
Учёный секретарь
диссертационного совета Д 203.012.01 доктор юридических наук, профессор
заслуженный юрист Российской Федерации В.В. Бородин
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования Современный этап развития российского государства характеризуется крупнейшими преобразованиями в его государственном устройстве и правовой системе. Наблюдаются кардинальные перемены во взаимоотношениях федерального центра и регионов. В данных условиях важно обеспечить гармоничное взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов, сохраняя целостность и неделимость всего государства. И именно дальнейшее развитие федеративных отношений, эволюция и совершенствование государственности субъектов федерации является одним из средств, позволяющих снизить остроту многих существующих проблем Поэтому необходимы дальнейшее сотрудничество и взаимодействие федерации и ее субъектов в кропотливой и трудоемкой деятельности по преодолению существующих трудностей и проблем И дальнейшее развитие государственности республик будет способствовать как укреплению российского государства в целом, так и процветанию всех ее субъектов.
Конституция Российской Федерации 1993 г продолжила начатый в начале 90-х годов процесс реформирования федеративного устройства российского государства Основной закон РФ закрепил равноправие всех субъектов РФ, более четко разграничил предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Вместе с тем конституционные основы российского федерализма нуждаются в совершенствовании, прежде всего в отношении прав и обязанностей субъектов РФ. Законодательную деятельность в этом направлении задерживает помимо политических причин отсутствие общепринятой в российской науке конституционного права и законодательстве концепции статуса субъекта РФ Поэтому в настоящее время, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта России, сложилась противоречивая практика нормотворчества Необычайную остроту еще относительно недавно имела проблема соответствия Конституции РФ большинства основных законов субъектов РФ Республики в составе Российской Федерации определяют свой статус как национальные государства в составе России Некоторые из них провозглашали государственный суверенитет, особое правовое положение, ассоциированное членство. Другие субъекты РФ рассматривают свой статус как совокупность и обязанностей, принадлежащих государственному образованию в составе РФ
Корни указанных проблем, на наш взгляд, кроются, во-первых, в
неясности содержания используемых в Конституции России категорий «статус субъекта РФ», «конституционно-правовой статус субъекта РФ», «статус республики», «статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа» Во-вторых, в неопределенности их соотношения, как между собой, так и с общепринятой в конституционном праве зарубежных стран научной категорией «конституционный статус субъекта Федерации» В-третьих, в противоречивости конституционных предписаний. В частности, провозгласив национальные и территориальные субъекты РФ равноправными, Конституция РФ одновременно наделяет некоторые из них особыми правами, как в федеративных, так и в межсубъектных правоотношениях Неопределенность возникает и в процедуре изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ
Вполне очевидно, что создание на основе исследования норм Конституции РФ 1993 г, а также конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации общепринятой концепции (теории) статуса субъекта РФ и разработка в соответствии с ней практических рекомендаций органам государственной власти Федерации и субъектов РФ является одной из актуальных и приоритетных задач современной российской науки конституционного права В настоящее время ее решение, как правило, связывают с исследованием статуса либо конкретных субъектов РФ, либо субъектов РФ, имеющих одинаковое официальное название Этот подход, считающийся традиционным в отечественной науке конституционного (государственного) права стал основой данного исследования
Таким образом, сложившаяся ситуация настоятельно требует анализа, осмысления и выработки теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на решение сложившихся противоречий в федеральном конституционном и текущем законодательстве национальных субъектов
Учитывая, что конституционно-правовой статус национальных субъекта Российской Федерации, сложное, многоэлементное правовое явления, в диссертации подвергается анализу одна из составных частей конституционно-правового статуса национального субъекта федерации -система его органов государственной власти
Степень теоретической разработанности темы. Проблематика конституционно-правового статуса национальных субъектов в составе Российской Федерации в различных вариациях, будь то исследование ценностей российского федерализма или перспектив развития федеративных отношений, привлекает внимание многих исследователей
Значительный вклад в осмысление данных проблем внесли российские ученые Р.Г Абдулатипов, А А Аринин, Г В Атаманчук, М.В Баглай, Л.Ф Болтенкова, Р В. Енгибарян, А.В Зиновьев, Л М Карапетян, В А Кряжков, А И Лепешкин, Л Н. Морозова, В Б Пастухов, Э В.Тадевосян, Ю А Тихомиров, И А. Умнова, В Е Чиркин, С М Шахрай и многие другие
Острые споры исследователей вызывает принцип национально-территориального образования отдельных субъектов Российской Федерации За переход к культурно-национальной автономии от автономии территориальной, за отказ от национального фактора как основы Федерации высказываются В Печенев, А И. Вдовин, А А Уваров
Иной позиции придерживаются Э В Тадевосян, Н П Медведев, М X Фарукшин, И П Ильинский, которые считают указанные предложения как «фактический возврат к унитаризму под мифическим покрывалом федерализма» По их мнению, как национально-территориальный принцип, так и обще-территориальный принцип необходим для обеспечения прав народов, живущих в России
Не ослабевает интерес к проблемам различия конституционно-правового статуса национальных и территориальных субъектов Российской Федерации, в том числе республик в составе России, осмысливаются пути преодоления неравноправия субъектов Российской Федерации, организация I осударственной власти и местного самоуправления С 1992 года в российской науке предпринимаются диссертационные исследования по обозначенной проблематике в 1992 году - И. К Филиппов «Правовой статус республик - субъектов Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), в 1998 году Л В Четверикова -«Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), Ю В Гаврюсов - «Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), А Г Пономарев - «Проблемы суверенитета в науке
конституционного права» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), С Н Бабурин - «Территория государства Теоретико-правовые проблемы» (диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук), в 1999 году. ИВ Евдокимов -«Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), В А Андреев - «Республика Саха (Якутия) в составе Российской Федерации конституционно-правовые аспекты» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), А А Кочетков - «Проблемы соотношения конституций республик в составе РФ с конституцией России» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), М Н Игнатьева - «Соотношение федерального и республиканского законодательства- теоретико-правовой анализ» (диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук), В Р Енгибарян - «Федерализм в современном мире Правовой статус и основные черты» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), в 2000 году. В Н Харькин -«Внешнеэкономическая функция субъекта Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), И Ф Михальчук - «Конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления в республике Саха (Якутия) - субъекте РФ» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), Ю А Шарандин - «Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации (на примере города Москвы)» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), С.В Вавилов - «Конституционно-правовое развитие Российского федерализма» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридический наук), Ю К Краснов - «Российская государственность генезис, эволюция институтов, проблемы модернизации» (диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук); Р Е Трофимов - «Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации» (диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук), в 2001 году: С И Шукшин -«Конституционно-правовой статус Республики Мордовия»
Вместе с тем, несмотря на внимание научной среды российской правовой науки, в дальнейшей научной разработанности нуждаются такие важные проблемы для Российской Федерации, как теоретико-методологические основы конституционно-правового статуса
национальных субъектов, его понятийное наполнение, модели разграничения предметов ведения и полномочий, степень проявления указанных категорий в конституционно-правовом статусе конкретных национальных субъектов Российской Федерации, специфика и пути его совершенствования (укрепления) на современном этапе
Объектом исследования являются правовые аспекты конституционных правоотношений, возникающие в результате взаимодействия субъектов Российской Федерации с федеральным центром по поводу реализации конституционно закрепленных за ними предметов ведения и полномочий, а также специфика проявления указанных правоотношений в соотношении единства правого пространства и реализации национального суверенитета субъектов федерации
Предметом исследования является нормативные правовые акты, теоретические концепции ученых-юристов, отражающие специфику правового регулирования федеративных основ России как многонационального государства
Цель и задачи диссертационного исследования. На основании теоретико-правового осмысления основных доктрин федерализма, особенностей возникновения, функционирования и развития российской модели федерализма, его нормативного правового оформления, содержания понятийного аппарата конституционно-правовой категории «национальный суверенитет субъекта Российской Федерации» «конституционно-правовой статус национального субъекта Российской Федерации», а также оценки роли и места национальных субъектов Российской Федерации в современной системе властных отношений в федеративном государстве, автор ставил перед собой цель выработать научно обоснованные рекомендации, направленные как на совершенствование федеральных конституционных норм, определяющих элементы статуса национальных субъектов в составе России, так и на оптимизацию указанных проблем с учетом ее региональных особенностей и возможностей
Для достижения указанной цели автор в ходе исследования ставил перед собой и решал следующие задачи
• системный и сравнительно-правовой анализ становления и развития конституционно-правового статуса национальных субъектов в России с 1918-1993 года,
• изучение правовой основы статуса национальных субъектов в составе РФ,
• выявление проблем теории и практики по реализации положений российского законодательства, регулирующего юридический статус субъектов РФ;
• определение сущности и значения федерализма, а также изучение зарубежного опыта регулирования федеративных отношений между федерацией и ее субъектами,
• выявление особенностей федеративного устройства России,
• разработка конкретных предложений по оптимизации сферы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и национальных субъектов в ее составе
Методологическая база исследования Методологической основой работы служат диалектический метод познания
При проведении исследования диссертантом были использованы присущие отечественной юридической науке принципы, методы и приемы Основными методологическими принципами диссертационного исследования являются объективность, историзм, всесторонность Проблема исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта В работе использованы следующие методы научного исследования 1) системный, 2) формально-юридический, 3) сравнительно-правовой, 4)историко-правовой
Нормативную основу исследования составляют тексты Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 годов, Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеративный договор 1992 года, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, конституции, уставы и нормативные правовые акты ряда субъектов Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти национальных субъектов
Научная новизна исследования Диссертация является одной из первых попыток проведения комплексного исследования актуальных проблем конституционно-правового статуса национальных субъектов в составе РФ, каковыми являются, а) правовой анализ и оценка асимметричного устройства Российской Федерации, б) проблемы суверенитета в федеративном государстве; в) неравноправие субъектов Российской Федерации, г) отказ от договорной практики строительства федеративных отношений, д) уход от национально-территориальных
элементов в федеративном устройстве РФ и поиск направлений выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации; е)проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
В результате проведенного исследования предлагается комплекс рекомендаций по изменению, дополнению и уточнению законодательства определяющего политико-правовой статус национальных субъектов в составе Российской Федерации
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В основу определения национального суверенитета должно быть положено отношение к нации как к государственно-организованному сообществу. В подобном смысле феномен нация приобретает наднациональный характер Суверенитет нации следует рассматривать, прежде всего, как право нации на собственную государственность Понятия национальный и государственный суверенитет соотносятся как явления социо-культурологического и политико-правового характера Представляется, что данные явления не должны противопоставляться в силу того, что они взаимодополняют друг друга
2 Применительно к национальным субъектам федеративного государства, следует говорить не о национальном суверенитете, а о национальной автономии Трансформация национальной автономии в национальный суверенитет возможна только в случае распада федерации и обретения соответствующими субъектами государственной независимости
3 Закрепление Конституцией Российской Федерации в качестве носителя национального суверенитета многонационального народа России, предопределяет невозможность дробления и делегирования как суверенитета российского государства, так и национального суверенитета единым носителем которого является многонациональный российский народ
4 В современных условиях следует на законодательном уровне закрепить понятие национальной автономии и определить принципы реализации права национальной группы на автономию в Российской Федерации При этом в качестве основных конституционно-правовых моделей национальных автономий следует рассматривать социокультурную и административно-территориальную формы На настоящий момент в России имеет место тенденция перехода от административно-территориальной национальной автономии к социо-культурной
Подтверждением подобного тезиса является практика преобразования сложных (территориально-национальных) субъектов Российской Федерации в единые политико-территориальные образования
5 Существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Российской Федерацией и национальными субъектами нуждаются в дальнейшей доработке В частности следует на законодательном уровне закрепить предметы исключительного ведения национальных субъектов, а также пределы государственного вмешательства в сферу управленческой деятельности соответствующих социо-территориальных образований
6 Необходимо отказаться от договорной практики в регулировании и развитии федеративных отношений в Российской Федерации В настоящий период положение, в рамках которого утверждается, что Федеративный Договор от 31 марта 1992 года «служит инструментом развития федерализма», во многом утратило свою актуальность Названный договор представляется «ущербным» как с политической, так и с теоретической точек зрения Не лучше обстоят дела с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Зачастую договорное регулирование федеративных отношений сводится к перераспределению установленных федеральной Конституцией предметов ведения и полномочий, что противоречит Основному Закону страны, принципам равноправия субъектов, и, наконец, самому федерализму как институционально-функциональной системе обеспечивающей оптимальное соотношение императивных и диспозитивных методов структурирования территории, населения, управленческих и хозяйствующих структур
Теоретическая значимость работы Содержащиеся в диссертации выводы расширяют представления о содержании конституционно-правового статуса национальных субъектов в составе Российской Федерации, об организации государственной власти в субъектах Федерации и ее проблемах, а гакже развивают и дополняют соответствующие разделы конституционного права России.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней предложены реальные подходы к осмыслению проблем элементного состава понятийного аппарата «конституционно-правовой статус национальных субъектов в составе Российской Федерации», раскрытию роли и значения национальных субъектов в составе Российской Федерации как участников правоотношений в федеративном государстве
Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Материалы диссертации имеют прикладное значение для отраслевых юридических дисциплин Они могут быть применены в научно-педагогической работе по курсу конституционного права, при разработке спецкурсов, а также в практической деятельности федеральных и республиканских органов государственной власти
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных научных работах автора Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение и были одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России Материалы диссертации апробированы в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по учебным дисциплинам «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран»
Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, а также в выступлениях соискателя с докладами и сообщениями на научно-практических конференциях и семинарах, в частности «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, апрель 2004 г), «Национальная безопасность РФ и правоохранительные органы» (Санкт-Петербург, ноябрь 2005 г), «Современное законотворчество теория и практика» к 100-летию Государственной Думы России (Санкт-Петербург, апрель 2006 г ) и др
Структура диссертации. Цель и задачи диссертационного исследования определили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения и литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования
Первая глава - «Национальный суверенитет, теоретические и конституционно правовые основы» состоит из двух параграфов.
Первый параграф (Российский федерализм генезис и основные этапы развития)
Российская Федерация образовалась в 1918 году на территории бывшей Российской империи, имевшей многонациональное наследие Уже древнерусское государство охватывало население не только славянских, но и финских, балтийских и древних племен Начиная с Московской Руси и вплоть до правления Александра III, Россия неуклонно расширяла свою территорию, а параллельно увеличивался и ее этнический состав К началу XX века на территории российского государства уже насчитывалось свыше ста национальностей
Национально-территориальный принцип являлся одним из главных признаков образования субъектов Российской Федерации Следует сказать, не останавливаясь на анализе особенностей правового статуса автономных образований, которые существовали в тот период1, что Конституция 1918 г определила субъекты Российской Федерации как "автономные областные союзы", но не обозначила подробно государственно-правовой статус автономных образований в составе Российской Федерации Поэтому все формы автономных образований и их правовое положение определялись постепенно по мере их развития и становления
Фактически к 1922 г национальная государственность оформлялась как национальная государственность ряда бывших угнетенных народов при отсутствии таковой у русской нации и ряда мелких и мельчайших по численности народов России В определенной мере это и происходило на последующих после образования СССР этапах истории и явилось одной из причин нынешнего кризиса межнациональных отношений2
Конституция РСФСР 1925 года, в сравнении с первой Конституцией РСФСР, в которой вопросы федерации были только намечены, содержала специальную главу 4 "Об автономных советских социалистических республиках и областях" Вторая Конституция РСФСР подробно регламентировала различия в правовом положении автономных образований различных степеней
Во-первых, автономным республикам предоставлялось право иметь свои Конституции
Во-вторых, предусматривалась новая система органов власти Съезд
1 Эти проблемы получили довольно широкое освещение в работах О И Чистякова, например, "Становление РФ" и др
2 См Региональный хозрасчет концепция и формы реализации М, 1990, Дмитриева О Г Региональная политика и региональная структура в СССР Л, 1990
Советов республик, ЦИК и его президиум являлись высшими органами власти на территории автономной республики
В-третьих, Конституция РСФСР 1925 года предоставляла автономной республике некоторые законодательные права
Со второй половины 30-х годов стремление к многочисленному образованию национальных единиц стало ослабляться
Другим признаком национально-государственного устройства РСФСР данного периода явилось проведение административного районирования -создание областей и краев в РСФСР
К середине 30-х годов правовое положение краев и областей как субъектов административно-территориального деления в РСФСР укрепилось Его определяли нормы Конституции 1936 года Конституции РСФСР 1937 г, где впервые перечислены, наряду с автономными республиками и автономными образованиями, края и области в составе РСФСР К 1977 году количество краев уже выросло до 6, а областей - до 492
В целом, в Конституциях СССР 1936 года и РСФСР 1937 года основные принципы федеративных отношений и национально-государственного строительства не изменились В период сталинского тоталитарного режима не наблюдалось развитие федеративных отношений
Вслед за этим, принятие Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года не внесло коренных изменений в правовой статус Российской Федерации и ее субъектов
Конституция 1978 года признала субъектами федерации 10 автономных (бывших национальных) округов, подтвердила число субъектов РФ (16 автономных республик и 5 автономных областей) Тем не менее, всестороннее изменение федеративных отношений в России начинается лишь после 1985 года
Период с 1985 по 1988 был отмечен взрывом общественного интереса к проблемам, с которыми столкнулось советское общество, политическим, экономическим, историческим, духовным, а также национальным3
Процесс формирования новой Российской государственности, несомненно, начался накануне распада СССР и продолжается до сегодняшнего дня Некоторые авторы процесс формирования новой Российской государственности разделили на пять стадий первая - с июля 1990 г по август 1991 г , вторая - с августа по декабрь 1991 г , третья - с
3 См История отечества 1939-1991 гг М. 1992 С 256-261
декабря 1991 г. по апрель 1992 г , четвертая - с марта 1992 г по 12 декабря 1993 г; пятая - с декабря 1993 г по настоящее время
Действующая Конституция и Федеративный Договор исходят из государственно-политических реалий республики и автономии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования вопреки воле образующих их народов чревата неизмеримо большими негативными последствиями Учет национального фактора - необходимое демократическое требование демократического устройства любого, в том числе федеративного государства, независимо от наличия проживающих там крупных или небольших национальных групп Несомненно, что формы и методы учета особенностей каждой из них могут быть различны
С точки зрения исторического анализа и практики современного российского федерализма, представляется необоснованной идея полного преобразования "национальной" организации федерализма в "территориальную"
Во втором параграфе (Национальный суверенитет как основополагающий принцип Российского федерализма) рассматриваются федеративные отношения в Российской Федерации которые регулируются по меньшей мере на пяти базовых уровнях в Конституции Российской Федерации, в Федеративном Договоре, в федеральных конституционных и федеральных законах, в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, наконец, в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации В статье 1 федеральной Конституции РФ определяется как федеративное государство Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием РФ
Ключевыми для формирования федеративных отношений являются закрепление и реализация разделения властных полномочий В этой связи и должны быть решены по меньшей мере три задачи Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы)
Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две остальные переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования. Степень детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового регулирования - текущее правотворчество Однако важным является в этом случае определение того, как, в каком порядке и в какой форме следует разграничивать компетенцию и объекты властеотношений Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, то есть федеральном конституционном уровне, лишит систему разделения власти по вертикали тех необходимых гарантий, что призваны обеспечить сохранение и развитие, а не уничтожение федеративных начал текущим правовым регулированием
Для того чтобы в текущем правотворчестве была ясность, по мнению диссертанта, на федеральном конституционном уровне необходимо обозначить правовые формы и основы процедуры разделения и осуществления власти.
Во-первых, не определены единые правила разделения власти между Федерацией и ее субъектами и разграничения компетенции между ее органами Во-вторых, не созданы основы ответственности Федерации и ее составных частей.
Анализируя правовой статус национальных субъектов в составе РФ, А К Филиппов определяет его как "совокупность полномочий, прав и обязанностей или систему государственно-правовых компетенций в осуществлении ими власти на своих территориях в качестве субъектов правоотношений с федерацией и другими государственными образованиями"4
Как государственное образование в составе РФ национальный субъект (республика, край, область, округ) обладает элементами учредительной власти, а именно наделена правом самостоятельно устанавливать свое название; принимать собственные нормативно-правовые акты, не нуждающиеся в утверждении федерацией, закреплять свои обязанности как государственного образования но защите интересов республики, участвовать в разграничении полномочий по предметам совместного с федерацией ведения, делегировать свои полномочия федерации путем заключения договоров, самостоятельно устанавливать систему республиканских органов государственной власти, определять их
4 Филиппов И К Правовой статус республик - субъектов Российской Федерации Автореф дисс канд юрид наук М , 1992 С 5
структуру, порядок формирования и процедуры деятельности, осуществлять территориальное верховенство в границах своего ведения. Единство собственных прав национального субъекта, а не многообразие отдельных полномочий придают ему свойство государственности.
Представляется целесообразным принятие федерального закона, предусматривающего общие принципы, критерии разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения В этом законе необходимо предусмотреть случаи преимущественного правового регулирования как федерации, так и субъектов, порядок разрешения юридических коллизий, средства их предотвращения и устранения Кроме того, в законе можно было бы закрепить право федерации на издание "рамочных" (типовых, модельных, примерных) нормативных актов, как это предусмотрено в конституциях некоторых зарубежных федеративных государств Предложения о необходимости разработки в России таких актов высказывались в отечественной научной литературе5
Конституционный статус национального субъекта определяется также его полномочиями по участию в решении вопросов, относимых к Федеральному ведению.
Участие национального субъекта в решении федеральными органами вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации, будучи одной из важнейших компетенций субъекта, является серьезной правовой гарантией обеспечения его прав во взаимоотношениях с федерацией
Существуют следующие пути разделения компетенции между федерацией и субъектами либо устанавливается перечень вопросов, входящих в компетенцию каждой из сторон, и в соответствии с ним стороны наделяются полномочиями в областях законодательства, администрирования и судебной власти, либо для каждой из сторон предусматривается преимущественнее право по осуществлению той или иной функции государства, и в соответствий с этим правом строится функциональная направленность федеральных и местных органов
Новая Конституция Российской Федерации, наметила ряд существенных ориентиров для совершенствования основ федеративного устройства России. Вместе с тем представляется необходимым отметить
5 См , например Компетенции развития российского законодательства М, 2003 С 15, материалы Всероссийской научно-практической конференции "Федерализм и межнациональные отношения в современной России" 27-28 мая 4005 г М, 2005 С 171
известную непоследовательность, нечеткость и неоднозначность некоторых из этих ориентиров
Так, в Конституции Российской Федерации получил закрепление принцип равноправия ее субъектов
На взгляд диссертанта, несмотря на декларативное закрепление трех сфер компетенций, фактически существует только одна - сфера неограниченной компетенции Федерации
Таким образом, Закрепление Конституцией Российской Федерации в качестве носителя национального суверенитета многонационального народа России, предопределяет невозможность дробления и делегирования как суверенитета российского государства, так и национального суверенитета единым носителем которого является многонациональный российский народ
В современных условиях следует на законодательном уровне закрепить понятие национальной автономии и определить принципы реализации права национальной группы на автономию в Российской Федерации
Вторая глава - «Реализация принципа национального суверенитета в рамках реформы Российского федерализма» - состоит из трех параграфов
В первом параграфе (Реформа Российского федерализма, основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Федерации) исследуются процессы слияния субъектов федерации и их правовые последствия для национальных субъектов
Вопрос о существовании асимметричной федерации в России с ее большим количеством разностатусных субъектов как исторического наследия советского государственного устройства становится все более актуальным Конституция Российской Федерации 1993 года отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особое место занимает феномен «сложносоставных» субъектов
В декабре 2001 г вступил в силу федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г № 6-ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ»6, регулирующий, в том числе и вопросы укрупнения субъектов РФ. Относительно подробно описывая процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-
6 СЗ РФ от 24 декабря 2001 г №52 (часть I) ст 4916
правовых аспектов закон крайне немногословен, рамочный характер закона, видимо, в этом отношении объясняется тем, что в каждом конкретном случае будет приниматься отдельный федеральный конституционный, закон Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки Следовательно на территории объединившихся субъектов РФ только один из субъектов может сохранить свой статус, остальные субъекты свой статус утрачивают
Из вышеуказанного следует, что объединение возможно в двух формах. 1) слияния, когда прекращают свое существование объединившиеся субъекты Российской Федерации, и образуется новый субъект Российской Федерации, 2) присоединения, когда сохраняется один субъект Российской Федерации, а остальные объединяющиеся субъекты Российской Федерации входят в его состав, прекращая свое существование
Анализ процедуры образования нового субъекта Российской Федерации показывает, что данная процедура фактически полностью находится в ведении федерации, подтверждая тезис о фактической унитаризации России, заинтересованные субъекты Российской Федерации вправе лишь выдвинуть предложение об объединении, представить сопроводительные, документы и провести референдумы об объединении Первый опыт применения ФКЗ «О порядке принятия » показал такой его недостаток, как отсутствие права федеральных органов власти участвовать в подготовке объединения
Анализ всего массива документов по теме объединения показывает, что интерес, как объединяющихся субъектов, так и федеральных властей находится, прежде всего, в финансово-экономической сфере
Субъектный состав Российской Федерации сегодня весьма разнообразен Статья 5 Конституции описывает видовой состав субъектов, подчеркивая при этом их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч 4) Можно выделить три категории субъектов Федерации, отличающихся особенностями статуса7
Положение национальных субъектов имеет в сравнении с другими субъектами Федерации правовую особенность, которая состоит в том, что «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный
7 См Федерализм Теория, институты, отношения Сравнительно-правовое исследование/Отв ред Б Н ТопорнинМ,2001
закон об автономной области, автономном округе» (ч 3 ст 66 Конституции РФ)
Диссертант обращает внимание на то, что существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Российской Федерацией и национальными субъектами нуждаются в дальнейшей доработке В частности следует на законодательном уровне закрепить предметы исключительного ведения национальных субъектов, а также пределы государственного вмешательства в сферу управленческой деятельности соответствующих социо-территориальных образований
Во втором параграфе (Формы реализации национального суверенитета в рамках обновленной федерации) автор рассматривает и констатирует, что процесс гармонизации национальных отношений необходимо рассматривать в неразрывном единстве с совершенствованием федеративного устройства, являющихся фундаментом единства и целостности Российского государства
Право на национальное самоопределение «вытекает» из прав человека общегражданских, а также имеющих этнический подтекст7 В самой Конституции Российской Федерации в части, содержательно интерпретирующей права народов, вытекающих из прав и свобод человека и гражданина, говорится о недопущении дискриминации по национальному признаку Итак, права человека и права народа — это отсутствие дискриминации, но не «говорят» об особых правах, в частности, на этническую государственность
Субъекты, входящие в состав Российской Федерации, объективно различаются между собой Многонациональный состав России - не просто исторический факт Это фактор, который продолжает существенно влиять на ее государственное устройство и политический климат, а межнациональное согласие выступает как важнейшее условие укрепления Российского государства Вот почему так необходимы разработка и осуществление наряду с региональной политикой неразрывно связанной с ней и вместе с тем относительно самостоятельной демократической национальной политики
В основе демократической национальной политики лежат следующие принципы равноправие всех национальных групп, приоритет прав человека, неделимость территории Российской Федерации
Из этих целей и принципов вытекают и такие основные направления государственной национальной политики, как согласование интересов
национальностей страны; своевременное выявление и разрешение противоречий, возникающих в отношениях между национальными группами; предотвращение и разрешение национальных и этно-политических конфликтов, ограждение личности и национальной группы от посягательств на национальное достоинство и равноправие
Этнический фактор порой трансформируется в этно-конфессиональный Очень часто религиозные убеждения становятся объектом не только манипуляций, но и мобилизации для «усиления» этнической составляющей конфликта Порой и сама власть, которая не может выполнять адекватно свои функции, использует этнический конфликт как информационный и эмоциональный «рычаг», как инструмент манипулирования общественным сознанием и действительностью8
Исторически право народов на самоопределение было основано на принципе национальности, сформулированном в ходе образования национальных государств в результате распада многонациональных империй в Европе
Выяснение субъекта права на самоопределение приводит нас к проблеме соотношения понятий «народ» и «нация», с учетом того, что право на самоопределение является правом коллективным
Национальный суверенитет как качественная характеристика нации и народности, по мнению советских ученых, имеет прямую связь с такой качественно-количественной характеристикой как суверенные права нации, под которыми понимались основные жизненно важные права нации, полнота которых составляет ядро национального суверенитета Таким образом, мы можем прийти к выводу о том, что национальный суверенитет юридически выражается в праве народов на самоопределение как коллективном этническом праве. Другими словами, можно утверждать о том, что национальный суверенитет - предпосылка, или, условие, реализации права этнической общности на самоопределение.
Диссертант определяет несколько практических рекомендаций по поводу возможного статуса национальных субъектов в укрупненных субъектах Российской Федерации В отношении автономных округов, которые сохранили свою национальную основу, можно сказать, что возвращение прежнего советского статуса административной автономии, естественно с учетом современных реалий, для них - единственный способ
8 См Абдулатипов Р Г Национальный вопрос и государственное устройство России Москва, Изд-во «Славянский диалог», 2000
сохранится как субъект права Округа, сохранившие национальную основу, отличаются сильнейшей зависимостью от федеральных финансовых вливаний и поэтому сохранение статуса территориальной автономии для них - это максимум возможного
Необходимо отказаться от договорной практики в регулировании и развитии федеративных отношений в Российской Федерации В настоящий период положение, в рамках которого утверждается, что Федеративный Договор от 31 марта 1992 года «служит инструментом развития федерализма», во многом утратило свою актуальность
В третьем параграфе (Роль органов внутренних дел в разрешении конфликтов связанных с национальным суверенитетом) диссертант анализирует деятельность системы подразделений региональных и общественных связей Северо-западного Федерального округа, созданных в целях координации деятельности органов внутренних дел в разрешении конфликтов связанных с национальным суверенитетом, информационного обеспечения и взаимодействия с органами государственной власти, а также, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, за 12 месяцев 2005 года
В исследуемый период сотрудниками информационных подразделений органов внутренних дел Северо-запада продолжена работа по реализации мероприятий, направленных на противодействие политическому и религиозному экстремизму
На подразделения информации региональных и общественных связей ОВД СЗФО возложена обязанность сбора, анализа и обобщения поступающей из подразделений УВД информации о проделанной в данном направлении работы (указание МВД РФ от 06 06 2001 г №18/2-337)
Сотрудниками ОИОС МВД РК разработаны и направлены во все УВД - ОВД Республики Коми методические рекомендации по организации противодействия экстремизму в молодежной среде .
С января 2005 года ОИРОС ГУ МВД по СЗФО реализует совместный с Центром «Стратегия» проект «Властная вертикаль и гражданская горизонталь создание эффективной системы взаимодействия сотрудников правоохранительных органов Северо-Западного региона Российской Федерации в области охраны и соблюдения прав человека, выработки механизма сотрудничества с правозащитными и другими неправительственными организациями»
Основной целью проекта обозначена разработка и создание эффективной системы обучения сотрудников правоохранительных органов
Северо-Западного региона РФ в области охраны и соблюдения прав человека, и выработка механизма сотрудничества с правозащитными и другими общественными организациями
В том числе, проведение на базе МВД Республики Карелия, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, УВД Новгородской и Псковской областей четырех 2-дневных семинаров по темам прав человека и межсекторного социального партнерства и «Круглых столов» по социальному партнерству с участием представителей МВД, правозащитных и других заинтересованных общественных организаций
Заключительным этапом проекта станет подготовка, с учетом накопленного опыта, программы курсов повышения квалификации сотрудников МВД по темам прав человека и межсекторного социального партнерства на основе местных экспертов и специалистов Планируется разработка и тиражирование учебной и вспомогательной литературы
В заключении подводятся итоги диссертации, излагаются основные выводы, полученные в результате проведенного исследования, формулируются предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ в области реализации национального суверенитета в условиях реформирования Российского федерализма.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1 Мальсагов М А. Актуальные вопросы укрепления федеративных отношений в РФ на современном этапе // Правовое и социальное государство: проблемы становления в России. Сб трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып 21 Ч. 3 / Под общ. ред В.П Сальникова -СПб : Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005 - 0,3 п л
2 Мальсагов М.А Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Совершенствование нормативно-правовой базы миграционного законодательства России современное состояние, проблемы и перспективы развития: Материалы международной научно- практической конференции Санкт- Петербург, 25 ноября 2005 г / Под ред В П Сальников. - СПб • Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005 - 0,3 п.л
3 Мальсагов М А Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив Российского федерализма // Выявление, раскрытие и расследование преступлений в сфере экономики Материалы регионального семинара. Санкт-Петербург, 27 мая 2005 г / Под ред В.П
Сальников. - СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005. — 0,2 п.л.
4. Мальсагов М.А. К вопросу становления и развития конституционализма в России // Гражданское общество и правопорядок. История, теория и практика: Сб. научных трудов / Под общ. ред. B.ML Боера, Н.Г. Янгола. - СПб.: Издательство Фонд «Университет», 2006. - 0,3 п.л.
5. Мальсагов М.А., Султыгов М.М Формы реализации национального суверенитета в рамках обновленной Федерации И Законность, правопорядок и борьба с преступностью / Под общ. ред. В,П. Сальникова, П.А. Оля, В.М. Бгоршина. - СПб.: Издательство Фонд «Университет», 2006.-0,4/0,2 п.л.
6. Мальсагов М.А. Национальный суверенитет как основополагающий принцип Российского федерализма // Гражданское общество и правовое государство: понятие, соотношение и перспективы становления: Сб. научных трудов / Под общ. ред. В.П.Сальникова, С.Б.Глушаченко, Н.Г.Янгола. - СПб.: Издательство Фонд «Университет», 2006. - 0,2 п.л.
7. Мальсагов М.А., Султыгов М.М. Основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Федерации // Российское государство и уголовная политика: современные проблемы: Сб. научных трудов / Под общ, рсл. С.Б.Глушаченко, М.Ю.Павлика. -СПб.: Издательство Фонд «Университет», 2006. - 0,4/0,2 п.л.
8. Мальсагов М.А. Российский федерализм: генезис и основные этапы развития // История государства и права, 2007. № 6. - 1,0 п.л.
Подписано в печать 28.04.2007 г. Формат 60x84 1/16
Печать трафаретим Об ьем 1.0 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в Санкт Петербурге <ом университете МВД России 192206, Санкт Петербург, ул. Летчика Пнлютова , д. 1.
