Назначение административных наказаний органами внутренних делтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Назначение административных наказаний органами внутренних дел»

Цветков Роман Викторович

НАЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Специальность 12 00 14 - административно право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ООЗОВ4885

Москва-2007

003064885

Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Научный руководитель Заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Дугенец Александр Сергеевич

Официальные оппоненты доктор юридических наук,

доцент

Мелехин Александр Владимирович,

кандидат юридических наук, профессор

Кузьмичева Галина Александровна

Ведущая организация Московский институт права

Защита диссертации состоится 19 июня 2007 года в '^Шчасов на заседании диссертационного совета Д 203 005 02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу 123995, г Москва, Г-69 ГСП - 5, ул Поварская, д 25

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России

Автореферат разослан «1-3- » QjlCljL 2007 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Кулешов Р В

г

И от lo.OS".oTE

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Назначение административных наказаний органами внутренних дел является частью более широкой области социальных отношений, в которые ОВД включены как органы исполнительной власти, а именно - административно-юрисдикционной деятельности

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел представляет собой одну из важнейших сфер, в которой последние реализуют возложенные на них законом функции

О степени значимости этой деятельности для поддержания законности говорят следующие цифры В 2006 г органами внутренних дел было выявлено 69 215995 административных правонарушений Из них на долю милиции общественной безопасности приходится 65 690225 правонарушений В этот же период органами внутренних дел рассмотрено 56 011379 дел об административных правонарушениях

Рассматривая административно-юрисдикционную деятельность органов внутренних дел как одно из приоритетных направлений административной деятельности, нельзя не упомянуть об имеющихся здесь недостатках Материалы инспекторских проверок и выборочное интервьюирование сотрудников правоохранительных органов свидетельствуют о том, что в настоящее время наиболее типичными недостатками в рассматриваемой сфере общественных отношений являются

составление протоколов об административных правонарушениях не уполномоченными на это должностными лицами,

нарушение правил составления протоколов об административных правонарушениях в части наличия всех необходимых реквизитов,

составление протоколов об административном правонарушении в отношении лиц, чья личность достоверно не установлена,

нарушение процессуальных сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях,

разрешение дел без надлежащего учета обстоятельств, характеризующих как обстановку совершения правонарушения, так и личность привлекаемого к административной ответственности,

назначение штрафов ниже низшего предела, установленного для данного административного наказания и др

Отдельно следует отметить проблему исполнения постановлений об административном наказании в виде штрафа До настоящего времени степень взыскания штрафов остается недопустимо низкой Так в 2006 г органами внутренних дел было наложено 45 496432 административных наказаний в виде штрафов на сумму 9 002857 тыс рублей В том же году сумма взысканных штрафов 4 678940 тыс рублей, т е немногим более половины

Необходимость скорейшего разрешения наиболее острых проблем, объективно существующих в данной сфере правоприменительной деятельности органов внутренних дел, потребовала научно-теоретического переосмысления основного содержания данной деятельности, а также выработки предложений по ее совершенствованию на основе проведенного анализа

В работе используются результаты изучения правоприменительной практики, выявленных при этом «слабых» мест в деятельности органов и должностных лиц административной юрисдикции Анализируются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, предлагаются рекомендации при одновременном рассмотрении нескольких дел об административных правонарушениях и порядок действий при этом должностных лиц ОВД, рассматриваются сроки осуществления наиболее важных процессуальных действий

Значительное место в тексте диссертации уделено предметной компетенции должностных лиц ОВД, а также перечню административных деликтов, при выявлении которых соответствующие должностные лица ОВД вправе реализовать свои полномочия по составлению и рассмотрению протоколов об административных правонарушениях Дана общая характеристика применяемых работниками ОВД административных наказаний

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является исследование теоретических, нормативных и правоприменительных проблем назначения административных наказаний компетентными должностными лицами органов внутренних дел в условиях правового демократического государства, обоснование предложений по совершенствованию адми-нистративно-деликтного законодательства и практики его реализации

В интересах достижения цели исследования автором были сформулированы и решены следующие задачи

1) исследованы организационно-правовые основы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел,

2) определено понятие, сущность и содержание стадии назначения административных наказаний должностными лицами органов внутренних дел,

3) проведен анализ современной системы административных наказаний, раскрыты социальное назначение и сущность административной ответственности в современном российском праве,

4) подвергнуты анализу практика и эффективность применения должностными лицами органов внутренних дел административных наказаний,

5) определена специфика органа внутренних дел как субъекта административной юрисдикции,

6) разработаны предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения

Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности органов внутренних дел по применению административных наказаний

Предмет диссертационного исследования — теоретические, правовые, организационные основы деятельности органов внутренних дел по назначению, исполнению и повышению эффективности реализации целей административных наказаний

Степень научной разработанности темы. Изучение проблем административной ответственности и практики ее применения постоянно находится

в центре внимания научной общественности Значительный вклад в исследование этой важной темы внесли такие ученые-административисты, как Д Н Бахрах, К С. Вельский, И И Веремеенко, И А Галаган, А А Демин, Е В До-дин, М И Еропкин, А П Клюшниченко, Ю М Козлов, Ф Е Колонтаевский, НМ Конин, АП Коренев, БМ Лазарев, АЕ Лунев, ВМ Манохин, М Я Масленников, Л Л Попов, Ф С Разаренов, Б В Россинский, Н Г Са-лищева, В Е Севрюгин, В Д Сорокин, М С Студеникина, Ю А Тихомиров, А П Шергин, А Ю Якимов, О М Якуба и др

Изучению роли и места института административной ответственности в регулировании общественных отношений российского общества в условиях действия норм КоАП России 2001 г посвятили свои труды А Б Агапов Ю С Адушкин, В В Денисенко, А С Дугенец, В В Игнатенко, Л А Калинина, С Д Князев, П И Кононов, Г А Кузьмичева, Е В Ламонов, В П Лоз-бяков, ИВ Максимов, А В Мелехин, МИ Никулин, ИВ Панова, ЮН Старилов, С.Д. Хазанов и др

Результаты научных исследований указанных специалистов показывают недостаточную комплексную разработанность теоретических, правовых и организационных проблем института административной ответственности в целом и практики его применения органами внутренних дел как субъектами административной юрисдикции Это обстоятельство, а также обозначенные выше теоретические и прикладные проблемы придают актуальность избранной теме

Методологическую основу исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых-административистов, а также специалистов в смежных отраслях права.

В ходе работы над диссертацией использовались диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучению проблемы.

При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование Изучено свыше 800 дел об административных правонарушениях, 15 представлений органов прокуратуры по фактам выявленных нарушений требований действующего законодательства, допущенных должностными лицами органов внутренних дел (милиции) при применении административных наказаний Проведен анкетный опрос свыше 500 практических работников ОВД в г Москве, Московской, Белгородской, Курской и Саратовской областях

Эмпирическую базу диссертации составляют результаты изучения ад-министративно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, данные ГИАЦ МВД России о применении административных наказаний органами внутренних дел, а также результаты судебной практики по анализируемым проблемам

Нормативная правовая база исследования включает в себя международные правовые акты, Конституцию Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях подзаконные акты, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, региональные законы об административной ответственности

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом изменений социально-экономической системы, анализа состояния современной деликтности

Новизна исследования определяется кругом анализируемых вопросов, использованием для изучения системного подхода с учетом теоретических положений и практической деятельности соответствующих должностных лиц органов внутренних дел (милиции)

В диссертационном исследовании проанализированы организационно-правовые аспекты деятельности должностных лиц органов внутренних дел

(милиции) по назначению административных наказаний, выявлены пробелы в правовом регулировании на стадии рассмотрения и назначения административных наказаний и аргументированы конкретные предложения по их преодолению

Основные положения, выносимые на защиту:

1 Авторская интерпретация стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях и назначения административных наказаний, представляющей собой сложное социально-правовое образование, характеризующееся рядом особенностей

воздействием на широкий спектр общественных отношений, охраняемых административно-юрисдикционным способом;

наличием большого круга должностных лиц, наделенных правом применять административно-правовые санкции,

многочисленностью сфер применения прав по назначению административных наказаний;

наличием права назначать административное наказание на месте без составления протокола об административном правонарушении,

специализацией по отдельным видам административных правонарушений,

регламентацией правоприменительного процесса органов внутренних дел не только нормами КоАП РФ, но и ведомственными нормативными актами

2 Вывод а необходимости включения в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях административного приостановления деятельности, применяемого в отношении потенциально опасных объектов, находящихся в оперативном обслуживании органов внутренних дел, в случае несоблюдения администрациями установленных законом требований по их эксплуатации

3 Обоснование авторской позиции о целесообразности частичного введения коллегиального рассмотрения дел об административных правона-

рушениях в органах внутренних дел, поскольку решение по делу, принятое должностным лицом единолично, неизбежно несет на себе определенный отпечаток субъективности Более того, предоставление законодателем права рассматривать дела достаточно широкому кругу должностных лиц ОВД не сопровождалось решением по установлению критериев профессиональной подготовки указанных лиц

4 Предложение закрепить приказом МВД России перечень критериев, наличие которых позволяет допускать сотрудников органов внутренних дел (милиции) к самостоятельному рассмотрению дел об административных правонарушениях Минимальными требованиями должны стать наличие высшего юридического образования, а также стажа службы в органах внутренних дел не менее двух лет

5 Предложение законодательно закрепить жесткую схему корректировки денежных штрафов, при которой пересмотр их размера должен напрямую корреспондировать динамике роста доходов населения страны Периодическое увеличение размеров штрафа без учета реальной экономической ситуации в стране неприемлемо, поскольку законодатель повторяет прежнюю ошибку размеры назначаемых административных штрафов в конечном счете достигают неоправданно больших величин и подвергаются законодательному ограничению (например, так произошло в 1928, 1949, 1961 гг)

6 Обоснование необходимости в целях снижения влияния «профессиональной деформации» на правильность обоснованность и справедливость принимаемых должностными лицами органов внутренних дел единоличных решений по делам об административных правонарушениях проработать вопрос о периодической ротации сотрудников, осуществляющих рассмотрение дел (например, после трех лет такой деятельности предоставлять перерыв не менее года)

В тех случаях, когда рассмотрение дел об административных правонарушениях является неотъемлемым элементом повседневной оперативно-служебной деятельности, следует проработать вопросы пространственной

ротации (с тем чтобы у сотрудника не вырабатывалось «привыкания» к определенной территории и конкретным правонарушителям)

7 Выводы о необходимости совершенствования правового регулирования применения мер административной ответственности и практики их реализации

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в разработку проблемы повышения эффективности института административной ответственности, совершенствования механизма назначения органами внутренних дел административных наказаний Основные выводы и предложения диссертационного исследования дополняют научные знания о порядке назначения и исполнения административных наказаний органами внутренних дел, создают методические предпосылки для совершенствования административно-юрисдикционной деятельности последних

В диссертации акцентируется внимание на необходимости формирования научного направления в указанной сфере в плане взаимосвязи и единства сущности материально-правовой регламентации и процессуально-правового регулирования административной ответственности

Практическая значимость диссертационного исследования. Основные положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности должностных лиц органов внутренних дел, наделенных админи-стративно-юрисдикционными функциями

В исследовании разработаны конфетные предложения, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы, а также повышение социальной эффективности института административной ответственности и должной защиты прав граждан при назначении административных наказаний правонарушителям

Результаты исследования могут найти применение в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, а также в учебном процес-

се образовательных учреждений системы МВД России и учебно-методической работе практических подразделений

Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на научно-практических конференциях и семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных. разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность подразделений ОВД Об этом свидетельствуют имеющиеся акты внедрения

Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения диссертанта изложены в 4 публикациях, одна из которых - в издании, включенном в рекомендованный перечень Высшей аттестационной комиссии

Отдельные положения диссертационного исследования использованы при подготовке методических рекомендаций по осуществлению должностными лицами органов внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях и сборника образцов процессуальных документов по делам об административных правонарушениях

Соискатель в составе авторского коллектива принимал участие в подготовке образцов административно-процессуальных документов (бланк единого образца протокола об административном правонарушении и постановления-квитанции о взимании штрафа за совершенное административное правонарушение на месте его совершения) (п 6 2 4 Плана НИР-2006 ВНИИ МВД России)

Материалы исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплины «Административное право Российской Федерации» в Самарском филиале Саратовского юридического института МВД России, а также в системе служебной подготовки УВД по Курской области, что подтверждено соответствующими актами внедрения

Основные результаты диссертационного исследования докладывались на 5 научно-практических конференциях и семинарах

Структура и объем диссертации предопределены целью и задачами исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и библиографии

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первая глава диссертации - «Назначение административных наказаний как направление административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел» посвящена анализу теоретических и прикладных проблем, связанных с наложением административных наказаний органами внутренних дел

В первом параграфе рассматриваемой главы дана общая характеристика административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в современных условиях.

По мнению автора, административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел представляет собой одну из важнейших сфер, в которой реализуются возложенные на них законом функции Вместе с тем проведенный анализ научной литературы по данной проблематике показал, что до настоящего времени в среде отечественных административистов ведутся оживленные дискуссии о содержании этой деятельности В связи с этим соискатель предпринимает попытку определить содержательные границы самого понятия «административно-юрисдикционная деятельность» Им проанализированы имеющиеся в научной литературе подходы к пониманию таких категорий, как «юрисдикция», «административная юрисдикция»

Сопоставление автором содержания большинства тематических исследований по рассматриваемой проблематике продемонстрировало, что в большинстве работ понятия «административная юрисдикция» и «административно-юрисдикционная деятельность», по существу, отождествляются Констатируется, что это не совсем верный подход с формально-логической точки зрения

Принимая во внимание различие взглядов исследователей и исходя из задач диссертации, автор уточняет соотношение таких тесно связанных друг с другом понятий, как «административно-юрисдикционная деятельность», «административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «производство по делам об административных правонарушениях»

В параграфе проанализировано своеобразие административно-юрисдикционной практики органов внутренних дел, которая, будучи разновидностью юрисдикции, в то же время является составной частью функционирования органов исполнительной власти Отсюда вытекает важная роль должностных лиц органов внутренних дел по применению административных наказаний как в укреплении законности, так и в упрочении авторитета власти в стране в целом

В разделе на основе статистических данных автором показано, что органы внутренних дел (милиция) выявляют и рассматривают основную часть совершаемых в стране административных правонарушений и применяют наиболее жесткие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, такие как административное задержание или задержание транспортного средства Применение должностными лицами органов внутренних дел (милиции) мер административной ответственности должно, по мнению автора, осуществляться в соответствии с принципами законности, неотвратимости юридической ответственности, презумпции невиновности Это, в свою очередь, эффективно влияет на правосознание и поведение граждан Автор, высказываясь в рамках общепризнанной точки зрения, подчеркивает особенную важность своевременного и полного исполнения вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях В противном случае, по мнению диссертанта, вся юрисдикционная деятельность становится бессмысленной, подрывается профессиональный авторитет органов внутренних дел (милиции)

На основе углубленного анализа предметных признаков администра-тивно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, рассматри-

вающих разнообразные составы административных правонарушений, диссертантом выделяется ряд особенностей, присущих этой деятельности

1) существование достаточно обширной сферы общественных отношений, охраняемых административно-юрисдикционным способом,

2) наличие в системе органов внутренних дел большого круга должностных лиц, наделенных правом применять административно-правовые санкции,

3) многочисленность сфер применения прав по назначению административных наказаний (по сравнению с отраслевыми органами государственного управления),

4) право налагать административное наказание на месте без составления протокола об административном правонарушении, которым обладают наделенные соответствующими полномочиями должностные лица органов внутренних дел

5) четкая специализация по отдельным видам административных правонарушений;

6) деятельность органов внутренних дел не только в соответствии с административным законодательством Российской Федерации, но и с нормами об административных правонарушениях, принятыми субъектами Российской Федерации и действующими на их территории,

7) регламентация правоприменительного процесса органов внутренних дел не только нормами КоАП РФ, но и специальными нормативными документами, определяющими порядок юрисдикционной деятельности отдельных служб

На этом основании диссертант констатирует, что административно-юрисдикционная деятельность ОВД отличается крайней широтой Важнейшая особенность данного направления деятельности также связана с многообразием ее форм Это обусловлено тем, что ОВД функционируют и решают стоящие перед ними задачи в весьма неоднородной среде населенные пункты, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО),

транспорт (железнодорожный, воздушный, автомобильный, водный), жилой сектор и промышленные объекты и т п

Как следствие, столь же многообразны осуществляемые ОВД функции (охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, контроль за соблюдением паспортного режима, лицензионно-разрешительная работа, обеспечение безопасности дорожного движения и тд), реализация которых в большинстве случаев предусматривает применение административных санкций Подобная широта правоприменительного поля в свою очередь порождает правоприменительную специализацию, которая выражается в формировании внутри системы ОВД специальных подразделений и служб территориальные ОВД, ОВД на транспорте, ОВД на режимных объектах и закрытых территориях, подразделения безопасности дорожного движения, подразделения лицензионно-разрешительной системы

Отличительные особенности их административно-юрисдикционной практики, в частности, хорошо иллюстрируются на примере деятельности ОВД на железнодорожном транспорте по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности

Автор обращает особое внимание на то обстоятельство, что сфера административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел на современном этапе развития российского общества по объективным причинам может расшириться за счет возложения на них новых функций При этом в любых сферах общественных отношений, в которые вступают уполномоченные должностные лица ОВД, и в любых формах их работа предусматривает наложение наказаний В то же время применение юридических санкций всегда затрагивает вопрос о законности действий правоприменителя, и, как следствие этого, возникает проблема соблюдения прав и свобод человека и гражданина Поскольку деятельность ОВД по своей природе теснейшим образом сопряжена с применением мер принуждения, данное обстоятельство придает этой проблеме особую остроту

В параграфе подробно рассмотрены условия назначения административных наказаний должностными лицами ОВД Автор на конкретных примерах показывает, что применение административных наказаний органами внутренних дел в современных условиях выступает для последних одним из основных средств воздействия на административную деликтность, в первую очередь в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности Содержательные рамки административно-юрисдикционной деятельности ОВД в последнее время демонстрируют тенденцию к расширению за счет возложения на органы внутренних дел дополнительных задач оперативно-служебного характера

Второй параграф рассматриваемой главы посвящен анализу системы административных наказаний по российскому законодательству В нем проанализирована сущность и назначение данного вида юридических санкций Автор анализирует природу административных наказаний, которые представляют собой важнейший элемент целостной системы мер административного принуждения, направленной в первую очередь на защиту общественных отношений, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, соблюдение прав и законных интересов личности То есть, в конечном счете, административные наказания вписываются в систему нормативного регулирования общественных отношений

Отмечается, что как обобщенная теоретическая категория понятие «наказание» - научная абстракция, лишь ориентирующая законодателя на определенные решения при установлении в законе конкретных санкций в зависимости от признаков того или иного вида наказания, то есть свойственных каждому виду правоограничений Через применение административных наказаний реализуется институт административной ответственности, который занимает важнейшее место в системе административно-правовых отношений.

Соискатель показывает, что административное наказание реализуется через принуждение Административное принуждение выступает в качестве ответной реакции на выявленное и должным образом задокументированное

правонарушение, при этом оно приобретает форму юридической ответственности и заключается в наказании виновного субъекта административно-деликтных отношений Автором сопоставлены и проанализированы различные подходы к понятию «административное наказание» в научной литературе

Обращено внимание на то обстоятельство, что административная ответственность, реализуемая через применение административных наказаний, по своим целям, основаниям, порядку и субъектам применения, а также характеру правоограничений существенно отличается от других административно-принудительных мер - административно-предупредительных и мер административного пресечения

Анализируя положения соответствующих нормативных правовых актов, специальной юридической литературы, а также практики применения мер административной ответственности, соискатель отмечает неадекватную роль административных наказаний По его мнению, эта проблема не решена до конца и в современных условиях В настоящее время в Российской Федерации, как, впрочем, и в СССР и РСФСР, отсутствует научно проработанная и практически выверенная государственная позиция по вопросам применения административных наказаний

Действующий КоАП РФ устанавливает довольно широкий и исчерпывающий перечень административных наказаний Автор подробно останавливается на особенностях каждого из них

Третий параграф содержит в себе анализ административных наказаний, применяемых органами внутренних дел Несмотря на то, что админист-ративно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел отличается широтой и многообразием, должностные лица органов внутренних дел (милиции) могут назначить только два вида административных наказаний, в то же время, например, судьи вправе назначить любое из девяти наказаний, перечисленных в ч 1 ст 3 2 КоАП РФ Тем не менее налагаемые уполномоченными сотрудниками ОВД административные наказания направлены на реше-

ние важнейшей государственной задачи - предупреждение административных правонарушений, массив которых имеет устойчивую тенденцию к увеличению

В параграфе акцентируется внимание на том, что с принятием и вступлением в силу нового КоАП России должностным лицам ОВД следует четко уяснить происшедшие при этом изменения в понимании некоторых норм рассматриваемого законодательного акта С одной стороны, в нормах нового Кодекса более четко просматривается принцип гуманизма по общему правилу применяемые органами внутренних дел административные наказания не должны унижать человеческое достоинство физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинять ему физические страдания, а также наносить вред деловой репутации юридического лица

С другой стороны, нельзя игнорировать явно выраженную позицию законодателя, закрепившего в нормах нового КоАП своего рода карательный уклон — при анализе соответствующих статей старого и нового кодексов просматривается отсутствие в ст 3 1 нового законодательного акта цели воспитания правонарушителя, присущей Кодексу 1984 г

В соответствии с действующим законодательством в настоящее время за совершение административных правонарушений должностными лицами органов внутренних дел могут применяться следующие административные наказания-

1) предупреждение,

2) административный штраф,

Диссертант дает подробную характеристику каждому из указанных видов административного наказания, сосредоточив внимание на их особенностях В соответствии с положениями КоАП РФ предупреждение и административный штраф могут применяться только в качестве основных административных наказаний.

Автор подчеркивает, что предупреждение - выносимая в письменной форме мера административного наказания, выраженная в официальном по-

рицании физического или юридического лица Он отмечает, что указанное административное наказание применяется органами внутренних дел только при условии наличия его в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП России или иного закона субъекта Российской Федерации

Раскрывая правовую природу административного штрафа, соискатель определяет его как государственное средство принуждения Подчеркивается, что штраф выступает внешним побудительным средством для субъекта правоотношения изменить форму своего поведения В каждом конкретном случае он воздействует на психику человека (в первую очередь - на корыстную мотивацию личности) и имеет конечной целью создание правильной ориентации в отношении утверждаемых правовых ценностей

Назначение административного штрафа состоит в том, чтобы, воздействуя на сознание правонарушителей, предупреждать в будущем нежелательные для общества противоправные деяния как наказанных, так и иных граждан Назначение этого наказания предполагает наступление положительных изменений в поведении правонарушителя Однако поведение как внешнее проявление деятельности человека зависит от непосредственного либо опосредованного применения штрафа и процесса его воздействия на психику индивида

Отмечается, что частнопредупредительная цель административного штрафа достигается посредством его назначения и наступления неблагоприятных последствий для нарушителя - определенных материальных затруднений, вызванных уплатой штрафа, государственного осуждения, административной наказанности

Общепредупредительная цель штрафа, по мнению соискателя, сводится к предупреждению совершения гражданами административных проступков впервые Отмечается, что прежде всего общее предупреждение обеспечивается существованием самого закона или подзаконного акта, содержащего запрет совершения того или иного административного проступка

Учитывая изменчивость размера штрафа, что обусловлено объективными экономическими факторами, автором предлагается лимитировать верхнюю планку размеров этого вида административно-правовой санкции

В данном разделе исследования диссертантом также рассмотрены некоторые теоретические и прикладные проблемы применения такого вида наказания, как приостановление деятельности Автор обращает внимание на следующее обстоятельство В оперативном обслуживании ОВД (особенно органов внутренних дел на режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях) находится большое количество потенциально опасных и уязвимых в диверсионно-террористическом отношении объектов На администрации последних действующим законодательством возложены обязанности по обеспечению их физической защиты (поддержание в рабочем состоянии охранной сигнализации, ограждение периметра объекта, осуществление контрольно-пропускного режима, проведение иных режимных мероприятий и т д) Подобные объекты несут в себе одновременно как техногенные, так и криминальные риски, не случайно в научной литературе получил закрепление специальный термин В оперативном обслуживании ОВД подобных объектов становится все больше В связи с этим следовало бы наделить соответствующих должностных лиц органов внутренних дел правом назначения административных наказаний в случае несоблюдения администрацией соответствующих объектов установленных правил и норм по их эксплуатации Это предложение, помимо прочего, корреспондирует положению о расширении административно-юрисдикционной деятельности ОВД за счет наделения их контрольно-надзорными функциями в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов

Изложенное дает основание сделать вывод о том, что существующий перечень административных наказаний в виде предупреждения и штрафа, которые могут назначать должностные лица ОВД, объективно вызывает вопрос о возможности расширения этого перечня, в первую очередь за счет административного приостановления деятельности

Вторая глава диссертации - «Механизм реализации административных наказаний органами внутренних дел» - в большей степени посвящена прикладным аспектам административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел

Первый параграф содержит анализ общих правил рассмотрения дел об административных правонарушениях Диссертант подробно раскрывает основные задачи производства по делам об административных правонарушениях, такие как всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений

Диссертантом подробно рассмотрены стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях Обращается внимание на необходимость разрешения при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении вопросов организационно-технического, процедурного характера, а также вопросов, связанных с определением подведомственности рассматриваемого дела конкретному должностному лицу органов внутренних дел При этом подчеркивается значение каждого из рассматриваемых диссертантом вопросов для объективного, правильного и справедливого разрешения дела по существу

По мнению диссертанта, одним из наиболее проблемных представляется разрешение вопроса в части исполнения положений правовой нормы, предусматривающей возможность возвращения протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела Соискателем отмечается, что данное нормативное правовое уста-

новление противоречит одному из базовых принципов производства по делам об административных правонарушениях - принципу оперативности

Значительный объем параграфа обусловлен рассматриваемой в нем проблемой полного и всестороннего учета обстоятельств при рассмотрении дел об административных правонарушениях, в первую очередь смягчающих и отягчающих ответственность за совершение последних Подробный анализ содержания каждого из рассматриваемых обстоятельств автор преломляет через призму реализации основных принципов административно-юрисдикционного процесса Не ограничиваясь констатацией положений действующего законодательства в данной сфере, соискатель проводит сравнительно-правовой анализ данного административно-правового института, сопоставляя его с аналогичным институтом смежной отрасли уголовного права, а также сравнивая положения российского законодательства с нормами административного права зарубежных государств

Отдельно автор рассматривает вопросы учета обстоятельств, характеризующих личность привлекаемого к административной ответственности физического лица, обосновывает правильность признания в качестве смягчающего ответственность обстоятельства в правоприменительной практике, когда у лица имеются определенные заслуги перед государством и обществом Этот тезис иллюстрируется материалами административно-юрисдикционной деятельности подразделений ГУВД по Ростовской, Саратовской и Самарской областям, УВД по Тверской области

Обращено внимание на проблему, вытекающую из предоставленной законодателем должностному лицу органа внутренних дел возможности передавать дела об административных правонарушениях на рассмотрение судье По мнению автора, логика и дух закона предполагают, что к данному шагу должностное лицо органов внутренних дел должно привести всестороннее изучение материалов дела, с одной стороны, а с другой - учет особенностей лица, привлекаемого к административной ответственности

Соискатель обосновывает свою позицию следующим материалы дела об административном правонарушении должны передаваться судье в случаях, когда рассматривавшее дело должностное лицо ОВД считает, что предоставленных ему законом полномочий по применению административного наказания недостаточно для адекватного воздаяния правонарушителю Именно в этом случае он и решает предать дело судье, чей объем правомочий несравнимо шире

Автор, опираясь на анализ материалов правоприменительной практики, указывает на разнообразные отступления от этой вполне логически выверенной схемы действий Подробно анализируя объективные и субъективные причины и условия его существования, диссертант вместе с тем указывает на недопустимость принесения принципа справедливости административно-юрисдикционного процесса в жертву ложно понимаемой служебной целесообразности

Во втором параграфе данной главы проанализирована деятельность должностных лиц ОВД по рассмотрению дел об административных правонарушениях Указанная деятельность раскрывается соискателем путем подробного анализа предметной компетенции каждого из должностных лиц органов внутренних дел При этом автором выявляются достаточно распространенные проблемы, вызываемые несоответствием объема административно-юрисдикционных полномочий нижестоящих и вышестоящих должностных лиц органов внутренних дел, а также автором выдвигается предположение о целесообразности разрешения указанных несоответствий по мере завершения структурного преобразования органов правопорядка, осуществляемого в рамках проводимых в Российской Федерации административной реформы и реформы местного самоуправления

Особого внимания, по мнению диссертанта, заслуживает вопрос о сочетании коллегиального и единоличного в деятельности должностных лиц органов внутренних дел по рассмотрению дел об административных правонарушениях Автор отмечает, что в настоящее время в соответствии с поло-

жениями КоАП РФ должностные лица ОВД рассматривают все подведомственные им дела только единолично Соискатель признает, что установление такого порядка, несомненно, способствует оперативности рассмотрения, а при упрощенном порядке - и исполнении решения по делу об административном правонарушении

Вместе с тем, по мнению автора, единоличное принятое должностным лицом решение по делу неизбежно несет на себе определенный отпечаток субъективности, так как в основе его лежит оценка произошедшего, сформированная одним человеком

В связи с этим автором выдвигаются предложения по частичному введению коллегиального рассмотрения дел об административных правонарушениях по делам, подведомственным начальникам территориальных (линейных) органов внутренних дел

Для преодоления необъективности единолично принимаемых решений по делам об административных правонарушениях автор предлагает предусмотреть возможность ограничения периода непрерывной службы в должностях, связанных с разрешением указанных дел по существу

В третьем параграфе рассмотрены проблемы исполнения решений по делам об административных правонарушениях Соискателем подчеркивается, что исполнение постановлений о применении мер административной ответственности призвано обеспечить фактическую реализацию вынесенного в установленном порядке компетентным органом (должностным лицом) постановления о назначении административного наказания

Неисполнение постановления о назначении административного наказания, по мнению диссертанта, обесценивает всю предшествующую работу по задержанию правонарушителя, оформлению необходимых материалов и рассмотрению дела Отмечается, что тем самым подрывается авторитет правоохранительных органов и закона, значительно снижается эффективность правоохранительной деятельности в целом, а у некоторых правонарушителей это может сформировать уверенность в безнаказанности за совершенные

проступки

Автор приходит к выводу о необходимости принципиального изменения системы информационного обеспечения субъектов административной юрисдикции Реальным подспорьем этому, по мнению соискателя, может стать создание единой федеральной базы данных о лицах, привлеченных к административной ответственности, информация из которой должна быть доступна любому должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях

В заключении диссертации автор формулирует выводы и предложения по совершенствованию административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел

Основные положения, выводы и предложения диссертанта изложены в следующих публикациях автора

1 Цветков Р В Некоторые проблемы применения административного штрафа // Применение административных наказаний органами внутренних дел Сборник научных трудов М ВНИИ МВД России, 2006 - 0,3 п л

2 Цветков Р В Обеспечение законности при выборе вида и размера административного наказания // Российский судья 2007 № 1 - 0,3 п л

3 Цветков Р В К вопросу о совместной компетенции органов внутренних дел и судей по разрешению дел об административных правонарушениях // Административное право и процесс 2007 № 1 - 0,4 п л

4 Дугенец А С, Цветков Р В О некоторых проблемах административной практики органов внутренних дел // Административное право и процесс 2007 № 1 - 0,4 / 0,2 п л

Подписано в печать_2007 г Заказ № 7*9

Тираж 100 экз Объем 1,2 п л

Отпечатано на участке оперативной полиграфии ВНИИ МВД России

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Цветков, Роман Викторович, кандидата юридических наук

3

Глава 1. НАЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ КАК НАПРАВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ

§ 1. Общая характеристика административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.

§ 2. Система административных наказаний по российскому законодательству.

§ 3. Административные наказания, применяемые органами внутренних дел.

Глава 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ.

§ 1. Общие правила рассмотрения дел об административных правонарушениях.

§ 2. Деятельность должностных лиц ОВД, по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению назначенных наказаний.

§ 3. Проблемы исполнения решений по делам об административных правонарушениях.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Назначение административных наказаний органами внутренних дел"

Актуальность темы исследования. Назначение административных наказаний органами внутренних дел является частью более широкой области социальных отношений, в которые ОВД включены как органы исполнительной власти, а именно - административно-юрисдикционной деятельности.

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел представляет собой одну из важнейших сфер, в которой последние реализуют возложенные на них законом функции.

О степени значимости этой деятельности для поддержания законности говорят следующие цифры. В 2006 г. органами внутренних дел было выявлено 69 215995 административных правонарушений. Из них на долю милиции общественной безопасности приходится 65 690225 правонарушений. В этот же период органами внутренних дел рассмотрено 56 011379 дел об административных правонарушениях.

Рассматривая административно-юрисдикционную деятельность органов внутренних дел как одно из приоритетных направлений административной деятельности, нельзя не упомянуть об имеющихся здесь недостатках. Материалы инспекторских проверок и выборочное интервьюирование сотрудников правоохранительных органов свидетельствуют о том, что в настоящее время наиболее типичными недостатками в рассматриваемой сфере общественных отношений являются: составление протоколов об административных правонарушениях не уполномоченными на это должностными лицами; нарушение правил составления протоколов об административных правонарушениях в части наличия всех необходимых реквизитов; составление протоколов об административном правонарушении в отношении лиц, чья личность достоверно не установлена; нарушение процессуальных сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях; разрешение дел без надлежащего учета обстоятельств, характеризующих как обстановку совершения правонарушения, так и личность привлекаемого к административной ответственности; назначение штрафов ниже низшего предела, установленного для данного административного наказания и др.

Отдельно следует отметить проблему исполнения постановлений об административном наказании в виде штрафа. До настоящего времени степень взыскания штрафов остается недопустимо низкой. Так в 2006 г. органами внутренних дел было наложено 45 496432 административных наказаний в виде штрафов на сумму 9 002857 тыс. рублей. В том же году сумма взысканных штрафов 4 678940 тыс. рублей, т.е. немногим более половины.

Необходимость скорейшего разрешения наиболее острых проблем, объективно существующих в данной сфере правоприменительной деятельности органов внутренних дел, потребовала научно-теоретического переосмысления основного содержания данной деятельности, а также выработки предложений по ее совершенствованию на основе проведенного анализа.

В работе используются результаты изучения правоприменительной практики, выявленных при этом «слабых» мест в деятельности органов и должностных лиц административной юрисдикции. Анализируются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, предлагаются рекомендации при одновременном рассмотрении нескольких дел об административных правонарушениях и порядок действий при этом должностных лиц ОВД, рассматриваются сроки осуществления наиболее важных процессуальных действий.

Значительное место в тексте диссертации уделено предметной компетенции должностных лиц ОВД, а также перечню административных деликтов, при выявлении которых соответствующие должностные лица ОВД вправе реализовать свои полномочия по составлению и рассмотрению протоколов об административных правонарушениях. Дана общая характеристика применяемых работниками ОВД административных наказаний.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является исследование теоретических, нормативных и правоприменительных проблем назначения административных наказаний компетентными должностными лицами органов внутренних дел в условиях правового демократического государства, обоснование предложений по совершенствованию адми-нистративно-деликтного законодательства и практики его реализации.

В интересах достижения цели исследования автором были сформулированы и решены следующие задачи:

1) исследованы организационно-правовые основы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел;

2) определено понятие, сущность и содержание стадии назначения административных наказаний должностными лицами органов внутренних дел;

3) проведен анализ современной системы административных наказаний, раскрыты социальное назначение и сущность административной ответственности в современном российском праве;

4) подвергнуты анализу практика и эффективность применения должностными лицами органов внутренних дел административных наказаний;

5) определена специфика органа внутренних дел как субъекта административной юрисдикции;

6) разработаны предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.

Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности органов внутренних дел по применению административных наказаний.

Предмет диссертационного исследования - теоретические, правовые, организационные основы деятельности органов внутренних дел по назначению, исполнению и повышению эффективности реализации целей административных наказаний.

Степень научной разработанности темы. Изучение проблем административной ответственности и практики ее применения постоянно находится в центре внимания научной общественности. Значительный вклад в исследование этой важной темы внесли такие ученые-административисты, как Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.А. Демин, Е.В. До-дин, М.И. Еропкин, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлов, Ф.Е. Колонтаевский, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, Б.В. Россинский, Н.Г. Са-лищева, В.Е. Севрюгин, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др.

Изучению роли и места института административной ответственности в регулировании общественных отношений российского общества в условиях действия норм КоАП России 2001 г. посвятили свои труды А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, В.В. Игнатенко, Л.А. Калинина, С.Д. Князев, П.И. Кононов, Г.А. Кузьмичева, Е.В. Ламонов, В.П. Лоз-бяков, И.В. Максимов, А.В. Мелехин, М.И. Никулин, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, С.Д. Хазанов и др.

Результаты научных исследований указанных специалистов показывают недостаточную комплексную разработанность теоретических, правовых и организационных проблем института административной ответственности в целом и практики его применения органами внутренних дел как субъектами административной юрисдикции. Это обстоятельство, а также обозначенные выше теоретические и прикладные проблемы придают актуальность избранной теме.

Методологическую основу исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых-административистов, а также специалистов в смежных отраслях права.

В ходе работы над диссертацией использовались диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучению проблемы.

При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование. Изучено свыше 800 дел об административных правонарушениях, 15 представлений органов прокуратуры по фактам выявленных нарушений требований действующего законодательства, допущенных должностными лицами органов внутренних дел (милиции) при применении административных наказаний. Проведен анкетный опрос свыше 500 практических работников ОВД в г. Москве, Московской, Белгородской, Курской и Саратовской областях.

Эмпирическую базу диссертации составляют результаты изучения ад-министративно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, данные ГИАЦ МВД России о применении административных наказаний органами внутренних дел, а также результаты судебной практики по анализируемым проблемам.

Нормативная правовая база исследования включает в себя международные правовые акты, Конституцию Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, подзаконные акты, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, региональные законы об административной ответственности.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом изменений социально-экономической системы, анализа состояния современной деликтности.

Новизна исследования определяется кругом анализируемых вопросов, использованием для изучения системного подхода с учетом теоретических положений и практической деятельности соответствующих должностных лиц органов внутренних дел (милиции).

В диссертационном исследовании проанализированы организационно-правовые аспекты деятельности должностных лиц органов внутренних дел (милиции) по назначению административных наказаний, выявлены пробелы в правовом регулировании на стадии рассмотрения и назначения административных наказаний и аргументированы конкретные предложения по их преодолению.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Авторская интерпретация стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях и назначения административных наказаний, представляющей собой сложное социально-правовое образование, характеризующееся рядом особенностей: воздействием на широкий спектр общественных отношений, охраняемых административно-юрисдикционным способом; наличием большого круга должностных лиц, наделенных правом применять административно-правовые санкции; многочисленностью сфер применения прав по назначению административных наказаний; наличием права назначать административное наказание на месте без составления протокола об административном правонарушении; специализацией по отдельным видам административных правонарушений; регламентацией правоприменительного процесса органов внутренних дел не только нормами КоАП РФ, но и ведомственными нормативными актами.

2. Вывод о необходимости включения в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях административного приостановления деятельности, применяемого в отношении потенциально опасных объектов, находящихся в оперативном обслуживании органов внутренних дел, в случае несоблюдения администрациями установленных законом требований по их эксплуатации.

3. Обоснование авторской позиции о целесообразности частичного введения коллегиального рассмотрения дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел, поскольку решение по делу, принятое должностным лицом единолично, неизбежно несет на себе определенный отпечаток субъективности. Более того, предоставление законодателем права рассматривать дела достаточно широкому кругу должностных лиц ОВД не сопровождалось решением по установлению критериев профессиональной подготовки указанных лиц.

4. Предложение закрепить приказом МВД России перечень критериев, наличие которых позволяет допускать сотрудников органов внутренних дел (милиции) к самостоятельному рассмотрению дел об административных правонарушениях. Минимальными требованиями должны стать наличие высшего юридического образования, а также стажа службы в органах внутренних дел не менее двух лет.

5. Предложение законодательно закрепить жесткую схему корректировки денежных штрафов, при которой пересмотр их размера должен напрямую корреспондировать динамике роста доходов населения страны. Периодическое увеличение размеров штрафа без учета реальной экономической ситуации в стране неприемлемо, поскольку законодатель повторяет прежнюю ошибку: размеры назначаемых административных штрафов в конечном счете достигают неоправданно больших величин и подвергаются законодательному ограничению (например, так произошло в 1928, 1949,1961 гг.).

6. Обоснование необходимости в целях снижения влияния «профессиональной деформации» на правильность обоснованность и справедливость принимаемых должностными лицами органов внутренних дел единоличных решений по делам об административных правонарушениях проработать вопрос о периодической ротации сотрудников, осуществляющих рассмотрение дел (например, после трех лет такой деятельности предоставлять перерыв не менее года).

В тех случаях, когда рассмотрение дел об административных правонарушениях является неотъемлемым элементом повседневной оперативно-служебной деятельности, следует проработать вопросы пространственной ротации (с тем чтобы у сотрудника не вырабатывалось «привыкания» к определенной территории и конкретным правонарушителям).

7. Выводы о необходимости совершенствования правового регулирования применения мер административной ответственности и практики их реализации.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в разработку проблемы повышения эффективности института административной ответственности, совершенствования механизма назначения органами внутренних дел административных наказаний. Основные выводы и предложения диссертационного исследования дополняют научные знания о порядке назначения и исполнения административных наказаний органами внутренних дел, создают методические предпосылки для совершенствования административно-юрисдикционной деятельности последних.

В диссертации акцентируется внимание на необходимости формирования научного направления в указанной сфере в плане взаимосвязи и единства сущности материально-правовой регламентации и процессуально-правового регулирования административной ответственности.

Практическая значимость диссертационного исследования. Основные положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности должностных лиц органов внутренних дел, наделенных админи-стративно-юрисдикционными функциями.

В исследовании разработаны конкретные предложения, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы, а также повышение социальной эффективности института административной ответственности и должной защиты прав граждан при назначении административных наказаний правонарушителям.

Результаты исследования могут найти применение в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, а также в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России и учебно-методической работе практических подразделений.

Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на научно-практических конференциях и семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельно сть подразделений ОВД. Об этом свидетельствуют имеющиеся акты внедрения.

Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения диссертанта изложены в 4 публикациях, одна из которых - в издании, включенном в рекомендованный перечень Высшей аттестационной комиссии.

Отдельные положения диссертационного исследования использованы при подготовке методических рекомендаций по осуществлению должностными лицами органов внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях и сборника образцов процессуальных документов по делам об административных правонарушениях.

Соискатель в составе авторского коллектива принимал участие в подготовке образцов административно-процессуальных документов (бланк единого образца протокола об административном правонарушении и постановления-квитанции о взимании штрафа за совершенное административное правонарушение на месте его совершения) (п. 6.2.4 Плана НИР-2006 ВНИИ МВД России).

Материалы исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплины «Административное право Российской Федерации» в Самарском филиале Саратовского юридического института МВД России, а также в системе служебной подготовки УВД по Курской области, что подтверждено соответствующими актами внедрения.

Основные результаты диссертационного исследования докладывались на 5 научно-практических конференциях и семинарах.

Структура и объем диссертации предопределены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и библиографии.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Цветков, Роман Викторович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

1. В доктрине административного права нет единого мнения о содержании базовых для исследуемых вопросов понятий, что потребовало уточнить авторское понимание их: административная юрисдикция - круг полномочий судей, органов, должностных лиц по разрешению в предусмотренных законом случаях спорных вопросов применения норм публичного права (за исключением уголовного права), оценке действий конкретных лиц с точки зрения соответствия их этим нормам и применению в необходимых случаях административного принуждения. Административный процесс - ю ридиче-ски-властная деятельность уполномоченных субъектов административного права по разрешению юридических дел, возникающих из публичных правоотношений, урегулированная административно-процессуальными нормами и осуществляемая в определенном порядке (последовательности действий, стадий, этапов). Производство по делам об административных правонарушениях - это юридически властная деятельность уполномоченных субъектов административного права (судей, органов, должностных лиц) по разрешению дел об административных правонарушениях, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

2. Производство по делам об административных правонарушениях есть процессуальная деятельность, состоящая из нескольких стадий, которые, в свою очередь, складываются из определенных этапов:

I. Стадия возбуждения дела об административном правонарушении:

1) принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, решения о необходимости возбуждения дела на основании имеющейся информации (поводов);

2) сбор и анализ информации, имеющей отношение к делу, - доказательств;

3) вынесение процессуального акта - протокола об административном правонарушении (постановления прокурора);

4) принятие решения о подведомственности дела и направление материалов.

II. Стадия рассмотрения дела:

1) подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении;

2) непосредственное рассмотрение дела и вынесение постановления по делу.

III Факультативная стадия пересмотра постановления, не вступившего в законную силу:

1) подача жалобы (принесение протеста);

2) подготовка к рассмотрению жалобы (протеста);

3) рассмотрение жалобы (протеста);

4) вынесение решения по жалобе (протесту);

5) оглашение решения по жалобе (протесту);

6) пересмотр решения, вынесенного по жалобе (протесту) на постановление по делу об административном правонарушении - факультативный этап.

IV Завершающая стадия - исполнение постановления по делу:

1) этап приведения постановления в исполнение;

2) этап окончания производства по исполнению;

3) факультативный этап, на котором разрешаются вопросы об отсрочке, приостановлении или прекращении исполнения постановления, а также о взыскании административного штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей.

3. Компетенция органов внутренних дел (милиции) включает все необходимые элементы статуса субъекта административной юрисдикции; органы внутренних дел в силу своего правового положения имеют все возможности для эффективного осуществления административной юрисдикции; производство по делам об административных правонарушениях занимает значительное место в деятельности органов внутренних дел (милиции).

4. Возбуждение дела об административном правонарушении должностным лицом милиции начинается с принятия решения о возбуждении дела, а заканчивается составлением протокола об административном правонарушении и определением подведомственности дела, оформляемым в необходимых случаях процессуальным документом - определением. Выделяется пять типовых сценариев течения первой стадии производства по делу об административном правонарушении. Проведенное исследование показало необходимость конкретизации порядка определения территориальной подведомственности дел об административных правонарушениях для чего, во-первых, определить, кто уполномочен принимать решение об изменении территориальной подведомственности по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу, во-вторых, предоставить указанному лицу право ходатайствовать о рассмотрении дела о правонарушении, влекущем лишение права управления транспортным средством не только по месту учета транспортного средства, но и по месту жительства лица для чего дополнить ч. 4 ст. 29.5 после слова: «рассмотрено» словом: «также».

5. Стадия рассмотрения дела начинается с этапа подготовки к рассмотрению и заканчивается вынесением окончательного решения по делу в форме постановления о назначении наказания или о прекращении производства по делу либо постановления-квитанции или предупреждения. Течение стадии рассмотрения дела зависит от первой стадии и также развивается по одному из пяти сценариев. В целях обеспечения прав участников производства по делу об административном правонарушении считаем необходимым дополнить ч. 1 ст. 29.8 КоАП РФ после слов: «коллегиальным органом» словами: «, а также по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его представителя, законного представителя юридического лица, потерпевшего, его представителя - при рассмотрении дела судьей, должностным лицом». Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении может быть использован в качестве источника доказательств при пересмотре вынесенного постановления.

6. Стадия обжалования в производстве по делу об административном правонарушении в органах внутренних дел (милиции) представляет собой правоприменительную деятельность субъекта административной юрисдикции второй инстанции («вышестоящего должностного лица»), направленную на обеспечение законности в административно-юрисдикционном процессе, а также на восстановление нарушенных субъектом административной юрисдикции первой инстанции прав и свобод лица, в отношении которого вынесено постановление по делу.

В нормативном правовом регулировании обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях и определений об отказе в возбуждении дел имеются существенные пробелы, ограничивающие право лица, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевшего. Считаем необходимым, во-первых, урегулировать в КоАП РФ процедуру обжалования действий и решений должностных лиц, осуществляющих производство по делу, в том числе применение мер обеспечения производства по делу, во-вторых, предусмотреть в КоАП РФ возможность пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами органов исполнительной власти, по протесту прокурора, в третьих, дополнить ч. 1 ст. 32.3 после слов «сумма взыскиваемого административного штрафа» словами: «, срок и порядок обжалования постановления-квитанции», ст. 32.2 КоАП РФ дополнить частью 3 следующего содержания: «Постановление-квитанция может быть обжаловано в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1 - 30.3 настоящего Кодекса»; ч. 3 указанной статьи считать ч. 4.

7. Стадия исполнения постановления по делу об административном правонарушении начинается с обращения постановления к исполнению и может протекать по четырем типовым сценариям с особенностями, присущими исполнению отдельных видов наказаний. Особенности административно-юрисдикционного статуса органов внутренних дел (милиции) обусловливают участие милиции в исполнении постановлений, вынесенных судьями. В некоторых случаях на данной стадии возникает необходимость вступления сотрудника милиции в производство по делу об административном правонарушении независимо от того, в чьем ведении находилось дело.

8. Регламентация нормами КоАП РФ производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ нуждается в более полной регламентации. На первом этапе, думается, необходимо исключить коллизию, состоящую в том, что решение о возбуждении дела принимают два субъекта административной юрисдикции. Для этого необходимо предоставить право возбуждать такие дела должностным лицам, вынесшим первое (неисполненное) постановление. В случае неисполнения судебного постановления возбуждение дела можно было бы возложить на судебных приставов-исполнителей.

9. Анализ нормативного правового регулирования исполнения нового вида наказания - административного приостановления деятельности - приводит к выводу о наличии значительных пробелов в КоАП РФ, имеющих непосредственное отношение к органам внутренних дел (милиции). В целях повышения объективности необходимо в ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ указать, во-первых, что запрос судьи должно исполнить должностное лицо органа, специально уполномоченного в соответствующей области правового регулирования, во-вторых, что запрос направляется руководителю указанного органа, который поручает исполнение запроса по своему усмотрению должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях, за исключением лица, возбудившего данное дело.

Кроме того, предлагается либо увеличить срок рассмотрения ходатайства о прекращении исполнения данного наказания в ч. 3 ст. 32.12, либо в ч. 2 ст. 26.9 КоАП РФ установить специальный сокращенный срок исполнения запроса дать заключение с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или о неустранении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности.

10. Главное, что позволило бы существенно повысить исполняемость постановлений, - это принципиальное изменение системы информационного обеспечения субъектов административной юрисдикции. Необходимо создание единой федеральной базы данных о лицах, привлеченных к административной ответственности, информация из которой должна быть доступна любому должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях.

Неполнота нормативного регулирования заключительной стадии производства по делам об административных правонарушениях создает определенные трудности в реализации решений субъектов административной юрисдикции, в том числе и органов внутренних дел, поскольку последние не только рассматривают дела об административных проступках, но и выполняют функции исполнительной инстанции.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Назначение административных наказаний органами внутренних дел»

1. Нормативные правовые акты:

2. Конституция Российской Федерации. М., 2000.

3. Декларация прав и свобод человека и гражданина // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. №52.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (последняя редакция).

5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.

6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 // СЗ РФ. 2002, № 46, ст. 4532.

7. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (ред. от 29.12.2000) «О милиции» (последняя редакция).

8. Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6287; 2002. № 1. ч. I. Ст. 2.

9. Закон РФ от 5 марта 1992 № 2446-1 (ред. от 24.12.1993) «О безопасности» // ВСНД и ВС РСФСР. 1992. № 15. Ст. 769; 1993. № 2. Ст. 77; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033.

10. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

11. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (последняя редакция).

12. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4029.

13. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» // СЗ РФ, 1996, № 51, ст. 5681.

14. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» //СЗ РФ, 1998, №31, ст. 3806.

15. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3032.

16. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 30, ст. 3149; №45, ст. 4416.

17. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945. // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945; №21. Ст. 2023.

18. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023; № 31. Ст. 3234.

19. Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 562.

20. Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 726 «Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста» // СЗ РФ, 2002, №40, ст. 3937.

21. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 805 «Об утверждении Положения о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц» // СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4584.

22. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2003 г. № 382 «О проставлении отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства» // СЗ РФ, 2003, № 27 (ч. И), ст. 2805.

23. Постановление Правительства РФ от 7 июля 1998 г. № 723 «Об утверждении Положения о порядке и условиях хранения арестованного и изъятого имущества» // СЗ РФ, 1998, № 28, ст. 3362.

24. Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2002 г. № 260 «О реализации конфискованного, арестованного и иного имущества, обращенного в собственность государства» // СЗ РФ, 2002, № 17, ст. 1677.

25. Постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации» // СЗ РФ 1998, № 32, ст. 3878; 2000, № 24, ст. 2587; 2002, № 11, ст. 1053.

26. Приказ МВД России от 1 марта 1999 г. № 150 (с изменениями от 22 июля 2000 г.) «Об организации делопроизводства и порядке работы собращениями граждан в центральном аппарате и подчиненных подразделениях МВД России».

27. Приказ Министерства внутренних дел РФ от 16 сентября 2002 г. № 900 «Об утверждении инструкции по организации работы участкового инспектора милиции» // БНА. 2003. № 1; РГ. 2003. 22 мая № 96.

28. Приказ МВД России от 13 марта 2003 г. № 158 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях» // БНА РФ, 2003, № 26.

29. Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утв. приказом МВД России № 288 от 12 апреля 1999 г.

30. Письмо МВД России от 19 июня 2002 г. № 1/3582 «О Методических рекомендациях по организации деятельности органов внутренних дел при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения».

31. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета от 19 апреля 2005 г. № 80.• Книги

32. Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999.

33. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная: Учебник. М., 1998.

34. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2002.

35. Административное право. / Под ред. Л. Л. Попова М., 2002.

36. Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958.

37. Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955.

38. Александров Н. Г. Применение норм советского социалистического права: Лекция. М., 1958.

39. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966.

40. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 1. М., 1981.

41. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. II. М., 1982.

42. Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975.

43. Алексеев С. С. Право: азбука теория - философия: Опыт комплексного исследования. - М., 1999.

44. Алехин А. П., Кормалицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М.: Зерцало, Теис, 1996.

45. Алехин А.П., Кормалицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. П. Алехина. М., 2001.

46. Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975.

47. Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 19 81.

48. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.

49. Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969.

50. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004.

51. Бачило И. JI. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.

52. Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук. А. В. Куракина. М., 2004.

53. Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М.,1975.

54. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1. М., 1981.

55. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. 4.2. М., 1982.

56. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж, 1970.

57. Денисенко В. В., Позднышов А. Н., Михайлов А. А. Административная юрисдикция органов внутренних дел: Учебник. М., 2002.

58. Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. -М., 2003.

59. Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Свердловск,1973.

60. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М.,1914.

61. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965.

62. Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973.

63. Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России (История и современность): Учебное пособие для судей. М., 2001.

64. Зырянов С. М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004.

65. Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949.

66. Карташов В. Н. Применение права. Ярославль, 1980.

67. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976.

68. Козлов Ю. М. Основы советского административного права. М.,1975.

69. Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.,1967.

70. Колонтаевский Ф. Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности: Учебное пособие. М., 1995.

71. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Ред. кол. Веремеенко И. И., Салищева Н. Г., Сидоренко Е. Н., Якимов А. Ю. изд. второе, прераб. и доп. - М., 2002.

72. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. А. П. Гуляева, Л. Л. Попова -М.: Издательство «Экзамен», 2005.

73. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И. И. Веремеенко, Н. Г Салищевой, М. С. Студеники-ной. М., 2000.

74. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Постатейный научно-практический комментарий / Под ред. А. П. Шергина. М., ЗАО «Библиотечка РГ». 2002.

75. Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998.

76. Кононов И. И. Административный процесс в России: Проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2000.

77. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.

78. Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. I. М., 2000.

79. Лазарев Б. М. Административная ответственность. М., 1985.

80. Лазарев Б. М. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975.

81. Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972.

82. Ламонов Е. В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях: Монография. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2002.

83. Левченко И. П. Механизм применения права (опыт системного исследования). Смоленск, 1997.

84. Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974.

85. Лупинская П. А. Решения в уголовном судопроизводстве. Их виды, содержание и форма. М., 1976.

86. Мамут Л. С. Государство в ценностном измерении. М., 1998.

87. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966.

88. Масленников М. Я. Российский административный процесс. -Тверь, 2001.

89. Матузов Н. И. Личность. Право. Демократия. Саратов, 1972.

90. Матышевский П. С. Ответственность за преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения. М., 1964.

91. Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Издательство Воронежского гос. ун-та, 1999.

92. Михаляк Я. С. Применение социалистического права в период развернутого строительства коммунизма. М., 1963.

93. Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962.

94. Морозова JI. А. Теория государства и права: Учебник. М., 2003.