АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Нотариат Российской Федерации»
На правах рукописи
Щекочихин Петр Александрович
НОТАРИАТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный контроль; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
б Лі
Москва, 2013
005061073
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
кандидат юридических наук, доцент Доронина Ольга Николаевна
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета РУДЫ, руководитель аппарата Комитета Совета Федерации Российской Федерации 'по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Кучеренко Петр Александрович
кандидат юридических наук, помощник нотариуса города Москвы Тоцкого H.H. Смирнова Юлия Вячеславовна
Негосударственное образовательное
учреждение высшего профессионального образования «Российская академия адвокатуры и нотариата».
Защита состоится 26 июня 2013 года в 16.00 часов на заседании Диссертационного совета ДК504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации« по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, учебный корпус С, ауд. 2313.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Автореферат разослан 25 мая 2013 г.
Научный руководитель: Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Ученый секретарь диссертационного совета
О.Н. Доронина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена неоднозначной ролью нотариата в системе публичного управления, сложившейся на современном этапе государственного строительства России, а также отсутствием единообразного подхода к определению его понятия и сущности, что негативно сказывается на эффективности правового регулирования данного института.
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утвержденные Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1 в ред. от 5 апреля 2013 г.) были приняты ранее вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., неоднократно (более 20 раз) подвергались изменениям и дополнениям, а потому, не в полной мере отвечают требованию адекватности изменившихся общественных отношений.
Кроме вышеизложенных обстоятельств, объективно назрела необходимость гармонизации действующего законодательства о нотариате Российской Федерации и субъектов федерации. Конституция Российской Федерации в ст. 72 указывает, что нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что влечет за собой наличие двухуровневой модели законодательного регулирования: на уровне федерального центра и субъектов федерации. В связи с этим возникает ряд проблем, связанных с разграничением конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также с приведением законодательства субъектов федерации соответствие с нормами основополагающих законодательных актов Российской Федерации о нотариате, прежде всего, Конституции Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЭ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».
Кроме того, последние десятилетия развития российской государственности ознаменовались коренным изменением подходов к правовому регулированию нотариата как сложного публично-правового феномена, сопутствующего государственному управлению. Указанное изменение выражается в преемственности дореволюционных взглядов на его правовую природу и сущность, а также обусловлено вхождением российского нотариата в международное объединение нотариальных корпораций 81 государства - Международный Союз Нотариата, созданный с целью распространения нотариата латинского типа, продвижения и применения его фундаментальных принципов и принципов нотариальной этики. Это обстоятельство влечет за собой объективную необходимость
модернизации действующего законодательства о нотариате на основе имплементации международных стандартов нотариальной деятельности.
Безусловно, все указанные проблемы требуют не только практического разрешения, но и доктринального осмысления, в том числе, в науке конституционного права, что обусловливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Всесторонний комплексный анализ понятия, сущности, конституционно-правовой природы нотариата открывает путь к модернизации регулирующего его законодательства в духе современных тенденций развития общества и государства; позволяет одновременно не растерять положительный опыт, накопленный в данной сфере отечественным законодателем и правоприменителем; является основой построения гармоничной модели правового регулирования, соответствующей смыслу и содержанию норм Конституции Российской Федерации, а также международно-правовым обязательствам России.
Степень научной разработанности темы. Проблематика научного исследования конституционно-правовых основ организации и деятельности нотариата логически включает два направления, одно из которых связано с генезисом понятия нотариата, а второе — с исследованием конституционно-правового регулирования данной сферы общественных отношений.
Проблемы определения понятия и сущности нотариата, истории его развития затрагивались в научных трудах отечественных исследователей дореволюционного периода: К.О. Бахмана, Я.И. Гурлянда, М.Ф. Золотникова, Н. Ляпидевского, А. Мацкевича, М.М. Неймана, A.M. Фемелиди.
В современный период различные правовые аспекты нотариата исследовались в трудах В.Н. Аргунова, Ю.Н. Власова, Г .К. Герасимовой, Е.Э.Денисовой, М.А. Долгова, A.B. Дударева, А.В.Жуковой, С.А. Зацепиной, В.В. Калинина, Т.Г. Калиниченко, E.H. Клячина, И.В. Москаленко, М.Ю. Плетнева, И.А. Полтавской, В.В. Ралько, О.В. Романовской, Г.Б. Романовского, C.B. Степашина, J1.A. Стешенко, А.Я. Сухарева, Е.Б. Тарбагаевой, Г.Г. Черемных, И.Г. Черемных, Т.М. Шамбы, К.С. Юдельсона, В.В. Яркова.
Исследованием проблематики конституционно-правовых основ правового регулирования общественных отношений (в том числе, и нотариальной деятельности) занимались С.А. Авакьян, ПА. Астафичев, М.В. Баглай, П.Д. Баренбойм, И.Н. Барциц, В.В. Гошуляк, В.Г. Ермаков, Л.С. Мамут, Н.И. Матузов, A.A. Мишин, B.C. Нерсесянц, Т.М. Пряхина,
В.А. Ржевский, Ю.И. Скуратов, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев.
Среди иностранных авторов, исследовавших правовые проблемы нотариата, можно отметить Ж.Ф. Пиепу, Ж. Ягра, М. Мерлотти и других.
Вместе с тем, не смотря на значительное число исследований как в области теоретико-правовых основ нотариата, так и отдельных аспектов его отраслевого регулирования, существует объективная необходимость проведения комплексного, всестороннего исследования именно конституционно-правовых основ нотариата.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления и обеспечения конституционно-правовых основ нотариата в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере установления и обеспечения конституционно-правовых основ нотариата, нормы отраслевых нормативных правовых актов Российской Федерации, нормы законодательства о нотариате субъектов Российской Федерации, а также нормы международного права, судебная практика.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного правового анализа конституционно-правовых основ нотариата как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Исходя из вышеуказанной цели, предполагается решить следующие теоретические и научно-практические задачи:
- определить понятие и сущность нотариата как правового явления, а также как предмета конституционно-правового регулирования;
- изучить эволюцию развития норм отечественного законодательства о нотариате во взаимосвязи с государственно-правовым и конституционно-правовым развитием Российской Федерации;
- исследовать место нотариального права в правовой системе Российской Федерации, его структуру, а также роль норм конституционного права в регулировании нотариальных отношений;
- изучить нотариат как предмет совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- проанализировать полномочия органов местного самоуправления по осуществлению отдельных нотариальных действий, а также эффективность деятельности органов местного самоуправления в данной сфере;
выявить актуальные проблемы правового регулирования организации и деятельности нотариата в аспекте развития их конституционно-правовых основ и перспективы их преодоления.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частнонаучных методов: технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе установления и обеспечения конституционно-правовых основ нотариата в Российской Федерации.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении генезиса правовых норм, а также поэтапного формирования и развития правового института нотариата; статистический - при анализе эффективности конституционно-правового регулирования нотариата.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых — специалистов в области теории права и государства (М.И. Абдуллаева, С.С. Алексеева, C.B. Бошно, A.B.Васильева, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Ю.А.Тихомирова и др.), конституционного права (A.A. Безуглова, H.A. Богдановой, Н.С. Бондаря, Д.А. Ковачева, Г.Н. Комковой, O.E. Кутафина, П.А. Кучеренко, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, О.О.Миронова, М.С. Саликова, С.А. Содцатова и др.), судебной, правозащитной и правоохранительной деятельности (A.B. Бегичева, В.М. Жуйкова, К.А. Корсика, E.H. Мизинцева, А.Г. Олейновой, М.Г. Сазоновой, B.C. Репина, Б.В. Шагаева Н.М. Чепурновой, А.Ё. Черникова, Е.В. Черниковой и др.).
Нормативную правовую базу исследования образуют Конституция Российской Федерации; международные договоры, участником которых является Российская Федерация; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; федеральные законы (в том числе, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утвержденные Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1 в ред. от 5 апреля 2013 г.), Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЭ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и др.); законы субъектов Российской Федерации, регулирующие организацию и
деятельность нотариата; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.
Диссертантом также проанализированы законы СССР и РСФСР, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов по предмету диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем осуществлен комплексный анализ нотариата как сложного правового феномена, обладающего двуединой правовой природой, сочетающей в себе публично-правовые и частноправовые начала. Диссертантом исследованы конституционно-правовые основы нотариата, непосредственно закрепленные в нормах Конституции Российской Федерации и выводимые из ее содержания, к которым относятся цель законодательного регулирования нотариата, основные начала его организации и функционирования, принципы регулирования данной сферы общественных отношений как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В диссертации проанализирована эволюция развития отечественного законодательства о нотариате, представлена его периодизация, выявлены характерные особенности каждого периода; на основе анализа норм обозначены основные тенденции его развития в данной области.
Диссертантом выявлены актуальные проблемы конституционно-правового регулирования нотариата на современном этапе развития российской государственности, намечены основные перспективы их преодоления.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
1. Сложная двуединая сущность феномена нотариата обусловливает сочетание в нем публично-правовых и частноправовых начал: с одной стороны, нотариат традиционно входит в систему правоохранительных органов Российской Федерации, с другой стороны, его функции заключаются в охране и защите прав и законных интересов частных лиц. Указанная двойственность характерна для нотариата практически с момента зарождения и в наиболее явном виде проявляется на современном этапе.
Отличительной особенностью нотариальной деятельности является осуществление ее от имени государства, по единым, установленным на уровне федерального законодательства конституционно-правовым принципам, в связи с чем, диссертантом обосновывается тезис о необходимости акцентирования конституционно-правовой природы
нотариата путем изменения его наименования на «нотариат Российской Федерации».
Отказ от государственных нотариусов в Российской Федерации представляется недопустимым в связи с возложением на данных лиц публично-правовых функций по обеспечению и защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантированию равного доступа граждан к получению квалифицированной юридической помощи, а также обеспечению интересов государства как в частноправовой, так и в публично-правовой сфере (в том числе, в избирательных и референдумных правоотношениях, правоотношениях по созданию объединений граждан и ДР-)-
2. Конституционно-правовые основы нотариата Российской Федерации базируются на федеративной модели государственного устройства:
- в числе основных полномочий Российской Федерации в исследуемой сфере выявлены установление общих принципов организации нотариата как основы конституционного строя; его целей, задач и функций в механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина; защита Конституционным Судом Российской Федерации прав и законных интересов субъектов нотариальных правоотношений;
- к ведению субъектов Российской Федерации относится осуществление иных полномочий, в том числе установление численности нотариусов, действующих на территории субъекта федерации, установление квалификационных требований к кандидатам на должность нотариуса, содействие в материально-техническом и ином обеспечении нотариальных контор и т.п.
В целях повышения эффективности правового регулирования представляется необходимым установить конституционно-правовой механизм детального разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на уровне федерального закона.
3. Диссертант разделяет сложившийся в российской науке подход к периодизации эволюции правового (в том числе, конституционно-правового) регулирования организации и деятельности нотариата, основанной на взаимосвязи развития законодательства о нотариате с развитием российской государственности. Вместе с тем, отмечено, что в настоящее время начинается новый этап развития законодательства о нотариате, что обусловлено рядом факторов: а) необходимость его систематизации и приведения законов субъектов Российской Федерации в данной сфере в соответствие с требованиями федерального законодательства; б) согласование российского законодательства о
нотариате с международными стандартами нотариата; в) установление эффективного государственного контроля за нотариальной деятельностью при условии сохранения элементов саморегулирования и самоуправляемости в данной сфере; г) расширение публично-правовых полномочий коллективных органов нотариата.
4. В числе современных тенденций правового регулирования нотариата Российской Федерации выявлены следующие:
- сохранение преемственности дореволюционных взглядов на правовую природу и сущность нотариата;
- формирование законодательной базы, адекватной реально сложившимся общественным отношениям в сфере конституционно-правового регулирования нотариата, в том числе, наделение нотариусов полномочиями по участию в отдельных конституционно-правовых отношениях;
- имплементация в правовую систему России в соответствии со ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации норм международных нотариальных стандартов, обусловленная международно-правовой интеграцией нотариальных сообществ.
5. Анализируя актуальные проблемы конституционно-правового регулирования организации и деятельности нотариата в Российской Федерации, диссертант подразделяет их на два основных блока: проблемы, возникающие в науке конституционного права, и организационно-правовые проблемы.
Доктринальные конституционно-правовые проблемы заключаются в необходимости определения понятия и правовой природы нотариата Российской Федерации, роли и места нотариального права в правовой системе Российской Федерации, достижения понятийного и терминологического единства по вопросам конституционно-правовых основ нотариата.
Основными организационно-правовыми проблемами являются: несовершенство действующего законодательства Российской Федерации о нотариате; неэффективность правового регулирования деятельности квазинотариальных субъектов; необходимость приведения законодательства субъектов Российской Федерации в четкое соответствие норме и духу конституционно-правовых начал нотариата, а также принципу разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
6. Для решения указанных проблем диссертантом обосновывается необходимость принятия нового нормативного правового акта,
посвященного основам конституционно-правового регулирования нотариата Российской Федерации, который имел бы силу федерального закона, носил общий характер, устанавливал четкий механизм разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Принятие данного нормативного правового акта позволит:
- создать правовые условия для дальнейшей модернизации системы нотариата, приведение ее в соответствие современным потребностям, как общества, так и государства и гармонизации действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о нотариате;
установить системное регулирование организации и функционирования нотариата и их конституционно-правовых основ;
- повысить эффективность механизма правового регулирования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования определяется содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при правовом регулировании общественных отношений, связанных с установлением и обеспечением конституционно-правовых основ нотариата. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека и механизмы их защиты», «Адвокатура и нотариат в Российской Федерации».
. Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Положения и выводы диссертационной работы изложены в сообщениях, сделанных автором в ходе Международной научно-практической конференции «Эффективное государственное и муниципальное управление как фактор социально-экономического развития России» (Москва, 2013). Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Объем и структура работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая
состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыты научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснованы теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.
В первой главе - «Нотариат Российской Федерации в системе публичного управления: правовые основы» - рассмотрены понятие и сущность нотариата как правового явления, а также как предмета конституционно-правового регулирования (§ 1.1); исследованы проблемы эволюции норм отечественного законодательства о нотариате во взаимосвязи с государственно-правовым и конституционно-правовым развитием Российской Федерации (§ 1.2); проанализированы место нотариального права в правовой системе Российской Федерации, его структура, роль норм конституционного права в регулировании нотариальных отношений (§ 1.3).
Диссертантом исследован терминологический аппарат, в том числе, «конституционно-правовое регулирование» и «конституционные основы», а также изучена логическая связь понятий «нотариат» и «нотариальная деятельность», рассмотрены научные подходы к их пониманию и на этой основе выявлено, что, несмотря на достаточное количество научных трудов, посвященных указанной проблеме, единообразного подхода в определении понятийного аппарата так и не выработано.
Диссертант разделяет точку зрения российских конституционалистов о соотношении правовых категорий «конституционно-правовое регулирование» и «конституционно-правовые основы». Установление конституционно-правовых основ нотариата является способом конституционно-правового регулирование данной группы общественных отношений и состоит в опосредовании правовых связей между основами конституционного строя России и организацией и деятельностью нотариата. Содержание конституционных основ правового регулирования нотариата нельзя сводить только лишь к конституционно-правовым принципам. Конституционно-правовые основы правового регулирования нотариата предполагает закрепление конституционных целей и
основополагающих принципов правового регулирования соответствующих общественных отношений, а также основных прав и обязанностей их участников, гарантий их реализации.
Отмечено, что законодатель также уклоняется и от определения понятия «нотариат», делая акцент на характере нотариальной деятельности, так, ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате гласит: «нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать... защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации» - данная тенденция характерна для всего массива действующего законодательства Российской Федерации в области нотариата.
В работе показано, что в понимании правовой природы и сущности нотариата исторически конкурируют два подхода, которые, в конечном счете, и определяют наличие двух различных систем: так называемых «латинского» и «государственного» нотариата. Построение системы нотариата того или иного государства по одному из указанных типов определяется многими характеристиками, в том числе спецификой взаимодействия нотариата и правоохранительных, судебных органов.
В вопросах классификации нотариальных систем единство точек зрения не достигнуто. Ряд авторов (И.З. Шагивалеева, В.В. Ярков, A.B. Дударев) обосновывают необходимость выделения двух основных нотариальных систем: латинского и англосаксонского типа. Другие исследователи (Ж.Ф. Пиепу, Ж. Ягра) разделяют нотариат в странах с централизованной экономикой, нотариат латинского типа и нотариат в странах англосаксонской правовой системы. Однако данный подход вызывает научную критику (E.H. Мизинцев) за слабое обоснование выделения в качестве особого типа нотариата в странах с централизованной экономикой, в противовес чему указывается на необходимость обособления государственного нотариата как особой формы организации нотариальной деятельности.
Проанализировав перечисленные подходы, диссертант пришел к выводу о недопустимости смешения оснований классификации и целесообразности разграничения:
- двух систем организации нотариата (романо-германской и англосаксонской), основанных на двух соответствующих правовых системах;
- и двух типов нотариата в зависимости от его взаимосвязей с
государством (свободный (латинский) и государственный нотариат).
Диссертант полагает, что характерный для европейских государств романо-германской системы права нотариат латинского типа сформировался в результате длительной эволюции правовых идей и развития моделей государственного управления, а потому в ряде государств имеет свои характерные черты, в связи с чем логично выделение французской (активный нотариат/максимум предоставления сопутствующих услуг), немецкой (пассивный нотариат/разработка акта и его последующее удостоверение), а также на их основе смешанной моделей нотариата латинского типа (Испания, Нидерланды, Швейцария и др.). Перспективы развития модели правового регулирования нотариата в современных российских условиях исследованы автором в рамках второй главы.
Проанализировав многообразие научных дискуссий по вопросу определения понятия нотариата, диссертант пришел к выводу, что основными конкурирующими подходами являются следующие.
В рамках первого (институционального) подхода нотариат определяется как правовой институт (Ю.Н. Власов, В.В. Калинин и др.). Указанный подход опирается на выявление предмета регулятивного воздействия норм данного правового института и специфику целей, задач, функций законодательной регламентации. Системно-организационный подход (О.В. Романовская, Г.Б. Романовский, Е.Б. Тарбагаева и др.) в определении понятия нотариата предполагает его понимание в качестве системы органов и должностных лиц, уполномоченных на совершение нотариальных действий. Данный подход основывается на позиции законодателя, определяющего в ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате перечень органов, уполномоченных на совершение нотариальных действий, включающий государственных нотариусов; нотариусов, занимающихся частной практикой; глав местной администрации поселений и специально уполномоченных должностных лиц местного самоуправления поселения; должностных лиц консульских учреждений.
Автором разделяется комплексный подход (В.В. Ярков, Г.Г. Черемных, И.Г. Черемных, Е.Э. Денисова и др.), в рамках которого признается многозначность и многоаспектность понятия нотариата, которым обозначается и система органов и должностных лиц, уполномоченных законом совершать нотариальные действия, и отрасль законодательства, нормами которой регулируется нотариальная деятельность, и учебный курс, предметом которого является изучение
вопросов нотариального производства и деятельности его участников.
Особый научный интерес представляет дискуссия о публично-правовом характере нотариата. Ряд авторов (E.H. Клячин, И.Г. Черемных и др.) считают, что нотариат в силу особого места в системе публичного управления представляет собой «институт гражданского общества». Данный подход использован региональным. законодателем при формулировке норм Закона «Об организации и деятельности нотариата в г. Москве»
Диссертант полагает, что сложность и многоуровневость понятия гражданского общества обусловливает необходимость более тщательного выбора законодательных дефиниций, т.к. нотариат Российской Федерации имеет, в первую очередь, конституционно-правовые основы.
Автор проявляет солидарность с подходом А.Е. Черникова и обосновывает, что в институциональном смысле нотариат представляет собой систему государственных и частнопрактикующих нотариусов, а также их объединений, осуществляющих от имени государства, как правоохранительную функцию, так и предоставление от имени государства юридической помощи гражданам и организациям.
Отмечается, что правовая природа нотариата имеет ярко выраженный корпоративный характер, который проявляется в профессиональной самоорганизации и саморегулировании нотариата наряду с законодательным (в том числе, конституционно-правовым) регулированием.
В диссертации указывается, что феномен нотариата обладает сложной двуединой сущностью, обусловленной сочетанием в нем публично-правовых и частноправовых начал: с одной стороны, нотариат традиционно входит в систему правоохранительных органов Российской Федерации, с другой стороны, его функции заключаются в охране и защите частных прав. Между тем, отличительной особенностью нотариальной деятельности является осуществление ее от имени государства, по единым, установленным на федеральном уровне конституционно-правовым принципам, в связи, с чем диссертантом обосновывается тезис о необходимости акцентирования конституционно-правовой природы нотариата путем изменения его наименования на «нотариат Российской Федерации».
Традиции нормативно-правового регулирования нотариата насчитывают в России не один век. Ретроспективно рассматривая события и исследуя правовые источники, можно выделить определенные периоды в развитии отечественного законодательства о нотариате, при этом единообразной точки зрения по данному вопросу нет.
В контексте данного исследования указанную периодизацию
представляется логичным проводить во взаимосвязи с развитием конституционных основ российской государственности, и с этих позиций выделить следующие этапы:
- досоветский/дореволюционный период (XVI - начало XX вв.), в который происходит зарождение отечественного нотариата и появление первых нормативных правовых актов о нотариате;
- советский период, охватывающий временной промежуток с 1917 г. по 1991 г., характеризующийся бурным развитием законодательства о нотариате, регламентирующем нотариат как орган советского государства, а также появлением двухуровневого (союзного и союзных республик) законодательства о нотариате;
- постсоветский период, с 1992 г. по настоящее время - период формирования конституционно-правовых основ нотариата Российской Федерации, для которого характерно регламентирование нотариата как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; развитие двухуровневой модели правового регулирования нотариата; возрождение свободного нотариата при одновременном сохранении (хотя и сокращении) государственного нотариата; сближение нормативно-правового регулирования в данной области со странами романо-германской системы права, что обусловило вхождение Российской Федерации в Международный Союз Нотариата.
В свою очередь, для каждого из выделенных периодов развития законодательства о нотариате характерны определенные тенденции.
Так, в первый - досоветский/дореволюционный период происходит формирование и институциональное становление нотариата. Автор разделяет подход (Ю.А. Андреева, В.Н. Кокин, А.Г. Олейнова, Т.М. Шамба, и др.), согласно которому начальным этапом зарождения отечественного нотариата и появления первых законодательных норм, направленных на урегулирование отдельных аспектов правового статуса лиц, осуществлявших деятельность по оказанию документально-оформительских услуг, следует считать XVI в. - время появления отдельных указов царя, регулирующих деятельность площадных подъячих. В частности, указами производилось назначение площадными подъячими, а в 1597 г. - введен прямой государственный контроль за их деятельностью.
Важной вехой в развитии законодательства о нотариате стало издание Уложения 1649 г., в котором были систематизированы разрозненные нормы указов, регламентированы полномочия площадных подъячих и введен обязательный порядок удостоверения и регистрации
сделок. Во времена правления Петра I установлены строгие формы совершения сделок, площадные подьячие переведены в разряд государственных служащих, подчинявшихся правительству.
К середине XIX в. назрела необходимость коренного пересмотра и систематизации норм, регулирующих правовой статус нотариальных органов. Появление первого отечественного консолидированного акта о нотариате - Положения о нотариальной части - датируется 1866 г.
В советский период (1917-1991 гг.) наблюдается активность законодателя, стремившегося коренным образом реформировать нотариат. В первые годы советской власти, ознаменовавшиеся политикой ликвидации частной собственности, возникла и тенденция к ликвидации нотариата.
23 марта 1918 г. постановлением Совета Народных Комиссаров Москвы и Московской губернии отменено Положение о нотариальной части и введено новое Положение о муниципализации нотариальных контор. В последующие годы утвердилась концепция, согласно которой нотариат признавался государственным учреждением, а вознаграждение нотариуса за оказанные нотариальные услуги исключалось.
Особенностью советского периода стало появление двухуровневого законодательного регулирования нотариата после утверждения Договора об образовании Союза ССР. К компетенции союзного законодателя была отнесена регламентация основ общесоюзного нотариата; помимо этого, существовало еще региональное законодательство каждой из союзных республик, которое могло конкретизировать положения союзного, не входя с ним в противоречие.
Основы правового статуса нотариата были заложены в Положении о государственном нотариате 1922 г., унифицировавшем разрозненные нормативные правовые акты в данной области, и получили дальнейшее развитие в Положении о государственном нотариате СССР 1923 г. и Постановлении ЦИК и СНК СССР «Об основных принципах организации государственного нотариата», которым нотариат выведен из-под контроля судов. На основе указанного Постановления в союзных республиках были разработаны и приняты аналогичные положения о государственном нотариате.
Единственным нормативным правовым актом о нотариате, принятым в форме закона стал Закон СССР «О государственном нотариате» 1973 г.
Постсоветский период развития законодательства о нотариате характеризуется принятием в 1993 г. Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, а также включением нотариата в качестве
предмета совместного ведения в ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Вступление Российской Федерации в Международный Союз Нотариата обусловливает новый этап в развитии отечественного законодательства о нотариате, связанный с приведением его в соответствие с нормами и рекомендациями Союза.
Кроме того, актуальной является систематизация нотариального законодательства, необходимость которой связана с приведением его в соответствие с потребностями российского общества и государства XXI в.: введением электронного документооборота, создания системы «единого нотариального окна», регламентированием страхования профессиональной деятельности нотариуса; повышением доступности нотариальной помощи в труднодоступных и малонаселенных районах и др.
Вопрос о месте нотариального права в системе российского права, его системы, а также о роли норм конституционного права в регулировании нотариальных отношений до настоящего времени не получил однозначного ответа.
Отмечается, что Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит лишь одно упоминание о нотариате - как о предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «л» ч. 1 ст. 72). Данный пробел в конституционно-правовом регулировании отношений, связанных с организацией и функционированием нотариата, не восполняется и решениями Конституционного Суда РФ. Вместе с тем, в п. 1 ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утвержденных Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1) содержится прямая отсылка к Конституции Российской Федерации, как к «эталону» «...совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий...». Таким образом, признается ведущая роль конституционно-правовых основ в законодательстве о нотариате.
На основании анализа содержания Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, иных федеральных законов и нормативных правовых актов, закрепляющих отдельные полномочия нотариусов, во взаимосвязи с нормами Конституции Российской Федерации, диссертант формулирует конституционно-правовые основы нотариата. К ним относятся: а) определение общих подходов к организации нотариата в соответствии с основами конституционного строя - конституционным определением Российской Федерации как правового государства (ст. 1), принципами конституционной законности (ст. 15),
рыночной экономики, равной защиты всех форм собственности и свободы предпринимательской деятельности (ст. 8); б) выявление целей, задач и функций нотариата в механизме обеспечения защиты и реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст.ст. 17 и 45), прав на равный доступ к нотариальным услугам, а также на равный доступ к профессии нотариуса (ст. 19); в) разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации в области нотариата (п. «л» ч. 1 ст. 72); г) судебная защита прав и законных интересов субъектов нотариальных правоотношений (ст. 46), в том числе защита прав Конституционным Судом РФ (ч. 4 ст. 125).
Вопрос о целесообразности выделения нотариального права в качестве самостоятельной отрасли права привлекает внимание научной общественности на протяжении ряда лет. Сторонники подхода, в рамках которого за нотариальным правом признается роль самостоятельной отрасли права (В.В. Ярков, JI.B. Щенникова, В.В. Ралько, И.Г. Черемных и др.) обосновывают свою теорию наличием кодифицированного правового акта - Основ законодательства Российской Федерации о нотариате; общего предмета регулирующего воздействия - отношений, связанных с совершением нотариальных действий; комплексного характер нотариального права, которое включает в себя юридические нормы гражданского, административного, процессуального и иных отраслей российского права; рядом особых принципов, общих положений, приемов и способов регулирования, образующих особый правовой режим.
Другие исследователи (Ю.А. Тихомиров, H.A. Гущина и др.) критически оценивают вышеуказанный подход и признают за нотариальным правом роль отрасли законодательства.
Еще один подход (Е.Б. Тарбагаева, Г.Г. Черемных) заключается в признании за нотариальным правом места комплексной подотрасли конституционного права как совокупности правовых норм и институтов на основании того, что регулирование организации нотариата согласно Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов.
Что касается дискуссии о признании нотариального права отраслью российского законодательства, то представляется целесообразным обратиться к такому акту, как Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. от 28 июня 2005 г.) «О Классификаторе правовых актов», в котором законодательство о нотариате расположено под номером 190.000.000 - «Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат» - предложенное ими рубрицирование правовых актов, в какой-
то мере, можно считать условным разделением законодательства на отрасли, подотрасли и институты. Так, «Классификатор» вычленяет подраздел «Нотариат», выделяя в нем, в свою очередь, несколько основных подразделов («Общие положения», «Организационные основы деятельности нотариата», «Нотариальные действия и правила их совершения»), которые условно можно рассматривать как структурные части комплекса законодательства о нотариате.
Таким образом, диссертантом сделан вывод о том, что нотариальное право - это самостоятельная отрасль российского законодательства, которая имеет сложную структуру, отражающую развитую систему задач и функций отрасли, общественных отношений. Законодательство о нотариате регулирует отношения, в которых в той или иной степени участвуют (или участвовали в определенный период) все участники общественных отношений. Системные связи законодательства о нотариате обусловлены его задачами, функциями, структурой и особенностями развития.
Вторая глава - «Конституционно-правовое регулирование нотариата на современном этапе: проблемы и перспективы» -
охватывает ряд вопросов, таких, как: исследование нотариата как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (§ 2.1); анализ полномочий органов местного самоуправления по осуществлению отдельных нотариальных действий (§ 2.2); выявление актуальных проблем правового регулирования организации и деятельности нотариата в аспекте развития их конституционно-правовых основ и перспективы их преодоления (§ 2.3).
В диссертационной работе отмечено, что одной из основных проблем конституционно-правового регулирования нотариата на современном этапе является разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, постановка которой обусловлена федеративной формой организации российского государства. Федеративное устройство России выступает с этих позиций в качестве конституционно-правовой гарантии обеспечения гармоничного сочетания централизации и децентрализации в правовом регулировании нотариата.
Конституция Российской Федерации 1993 г. относит нотариат к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Основополагающее правовое регулирование в области нотариата осуществляется также в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате, принятых до введения Конституции РФ 1993 г. в действие.
Правовое положение нотариата определяется также конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, при этом в некоторых из них нотариат упоминается в названиях соответствующих глав. Кроме того, в настоящее время действует ряд законов, принятых субъектами Российской Федерации и регламентирующих деятельность нотариата на соответствующих территориях.
Диссертантом обосновывается тезис о том, что анализ опыта государственного регулирования нотариальной деятельности в конкретных регионах представляет существенный научный интерес в свете подготовки назревших изменений в действующее законодательство о нотариате: такая работа должна проходить с учетом опыта вариативной практики регионального регулирования.
В середине 90-х годов XX века наметилась тенденция по принятию региональных актов о нотариате, однако отсутствие единообразных подходов региональных законодателей послужило причиной того, что многие из них были признаны утратившими силу в первое десятилетие XXI в. Указанные изменения законодательства субъектов федерации связаны именно с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации: в России нотариальные действия совершаются от имени Российской Федерации (ст. 1 Основ о нотариате), нотариус имеет личную печать с изображением Государственного герба Российской Федерации, а не с символикой субъекта (ст. 11 Основ о нотариате). Лицензия на право нотариальной деятельности также действительна на территории всего государства и не требует дополнительного подтверждения или регистрации в региональных органах.
Таким образом, можно условно говорить о двух уровнях законодательного регулирования нотариата:
- первый - федеральный уровень, на котором формируется федеральное законодательство о нотариате в широком смысле слова — Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство об основах нотариата, внесение в него изменений и дополнений, иные нормативные правовые акты, издаваемые по вопросам организации и деятельности нотариата - акты Правительства РФ, Министерства юстиции РФ, а также иных федеральных органов исполнительной власти, касающиеся нотариата;
- второй уровень - это находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов вопросы регулирования организации и деятельности нотариата. В этом случае правовые акценты регулирования
перемещаются с Российской Федерации в целом, на уровень субъектов. Этот уровень охватывает законодательное и иное нормативное правовое регулирование статуса нотариата, осуществляемое органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Современные конституционно-правовые исследования
характеризуются наличием двух конкурирующих подходов.
В рамках первого (Т.Г. Калиниченко, Г.Р. Симонян и др.) обосновывается необходимость усиления тенденций централизованного регулирования нотариата, с одновременным утверждением об избыточности в данной области компетенции субъектов федерации и муниципальных образований. Аргументация основывается на взаимосвязи нотариальных полномочий с областью исключительного ведения Российской Федерации, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Нотариальная деятельность направлена преимущественно на повышение гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, оживление рынка, привлечение инвестиций в экономику страны, обеспечения равного доступа граждан к квалифицированной юридической помощи.
Другая группа ученых-конституционалистов (П.А. Астафичев, Е.А. Черников, Н.Ю. Хаманева и др.) придерживается более мягкой позиции, согласно которой Российская Федерация как суверенное государство должна иметь отдельные основополагающие полномочия в сфере нотариальной деятельности, что не исключает ограниченную компетенцию субъектов Федерации, которая должна реализовываться с учетом интересов, как субъектов Федерации, так и Российской Федерации в целом. В рамках данного подхода, разделяемого диссертантом, в целях гарантирования единообразного правового регулирования нотариальных правоотношений на всей территории Российской Федерации предполагается закрепление федеральным законом общих принципов организации и деятельности нотариата, а также основополагающих полномочий нотариусов. Вместе с тем, в нем должны быть четко указаны полномочия в области нотариата, реализуемые в законодательстве субъектов федерации; должна существовать область не разграниченных полномочий между федерацией и ее субъектами, в которой субъекты федерации обладают правом опережающего правотворчества, а федерация имеет возможность корректировать свои законодательные решения без вмешательства в механизм разграничения полномочий.
Изучение конституционно-правовых основ нотариата было бы
неполным без исследования роли органов местного самоуправления. В отличие от федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления взаимодействуют с нотариатом преимущественно на паритетной основе при весьма незначительных признаках какой-либо субординации. Конституция Российской Федерации, относя к полномочиям органов местного самоуправления в первую очередь, вопросы местного значения, допускает наделение их в определенных случаях отдельными государственными полномочиями.
Сложный характер государственного устройства Российской Федерации обусловливает ряд проблем, связанных с осуществлением нотариальной деятельности: в отдельных субъектах федерации остро стоит вопрос доступности нотариальных услуг. Предпосылками данной проблемы являются территориальные, климатические, экономические особенности развития того или иного субъекта, поэтому одной из задач является повышение доступности нотариальных услуг во всех регионах России.
Законодатель довольно подробно урегулировал совершение отдельных нотариальных действий органами местного самоуправления и их должностными лицами, особо оговорив, что оно возможно при наличии следующих условий:
а) субъектами совершения нотариальных действий являются только главы местной администрации и специально уполномоченные должностные лица местного самоуправления поселения и муниципального района - в остальных муниципальных образованиях, в том числе имеющих статус городского округа, должностные лица не вправе совершать нотариальные действия;
б) совершение ими нотариальных действий возможно только при условии, что в данном населенном пункте нет нотариуса;
в) перечень нотариальных действий, совершаемых указанными выше субъектами, строго оговаривается федеральными законами.
Между тем, действующая модель делегирования органам местного самоуправления права на совершение отдельных нотариальных действий несовершенна. Одной из наиболее важных проблем является недостаточная профессиональная подготовка должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных на совершение нотариальных действий. Законодательством не определено, кто и каким образом должен проводить их обучение, кто должен осуществлять методическое руководство и тд.
Все нотариусы включены в реестр государственных нотариальных
контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, ведущийся структурным подразделением центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации - таким образом, всегда можно получить информацию, является ли данное лицо нотариусом и не лишено ли оно права совершать нотариальные действия, - в отношении должностных лиц местного самоуправления такого реестра нет.
В Основах законодательства Российской Федерации о нотариате не решены вопросы имущественной ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами за совершение противоправных действий и повлекших причинение имущественного вреда.
Обязательной составляющей нотариального делопроизводства является надлежащее ведение реестра для регистрации нотариальных действий, алфавитной книги учета завещаний, книги учета нотариальных действий по принятию мер по охране наследственного имущества и управлению им. Указанные книги подлежат постоянному хранению. Любое лицо, в отношении которого совершено нотариальное действие, вправе получить выписку из реестра для регистрации нотариальных действий. На практике не все уполномоченные на совершение нотариальных действий должностные лица осведомлены о порядке ведения вышеуказанных документов. Остается также открытым вопрос хранения документов, оформленных должностными лицами местного самоуправления.
Не все органы местного самоуправления имеют возможность предоставить отдельные помещения в целях обеспечения тайны нотариальных действий при их совершении, что влечет за собой нарушение права граждан, предусмотренного ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации.
Все вышеперечисленное позволяет диссертанту поднять вопрос об эффективности передачи органам местного самоуправления и их должностным лицам полномочий по осуществлению отдельных нотариальных действий.
Диссертантом обосновывается, что право на получение квалифицированной юридической помощи принадлежит всем без исключения гражданам, в том числе, проживающим в труднодоступных или малонаселенных регионах Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о необходимости возложить обязанность совершения нотариальных действий в труднодоступных и малонаселенных районах на нотариальное сообщество при субсидиарном оказании содействия со
стороны государства. Возможность оказания такого содействия вытекает из Конституции Российской Федерации (ст. 132), что констатировано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. № 15-П. Такое содействие видится в передаче нотариусу под нотариальную контору в аренду помещения, принадлежащего субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, без проведения конкурсных или аукционных процедур, обязательных в настоящее время.
Кроме того, представляет определенный интерес высказанное в ходе Круглого стола «Современное состояние нотариата в Российской Федерации и проблемы его реформирования» предложение создания мировых (нотариальных) участков, организованных по аналогии с мировыми судьями, что позволит повысить гарантии оказываемой гражданам квалифицированной юридической помощи.
Анализируя актуальные проблемы конституционно-правового регулирования нотариата в Российской Федерации, диссертант подразделяет их на два основных блока: проблемы теории конституционного права и организационно-правовые проблемы.
В первый проблемный блок включены вопросы необходимости определения понятия и конституционно-правовой природы нотариата Российской Федерации, роли и места нотариального права в правовой системе Российской Федерации, исходя из конституционно-правовых основ нотариата; достижения понятийного и терминологического единства по вопросам его конституционно-правовых основ.
Основными организационно-правовыми проблемами являются: несовершенство действующего законодательства Российской Федерации о нотариате; неэффективность механизма правового регулирования деятельности квазинотариальных субъектов; необходимость приведения законодательства субъектов Российской Федерации в четкое соответствие норме и духу конституционно-правовых начал нотариата, а также принципу разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Перспективы решения указанных проблем видятся диссертантом в принятии на федеральном уровне комплекса мер, в числе которых:
- проведение на постоянной основе мониторинга законодательства и правоприменительной практики Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с целью выявления пробелов, коллизий, несовершенства и последующей гармонизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов о нотариате;
- осмысление перспектив участия нотариусов в процедурах
медиации и внесение соответствующих изменений о возможности нотариального удостоверения медиативного соглашения в действующее законодательство Российской Федерации;
- принятие нового нормативного правового акта, посвященного основам конституционно-правового регулирования нотариата Российской Федерации, который имел бы силу федерального закона, носил общий характер, устанавливал четкий механизм разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Принятие данного нормативного правового акта позволит: создать правовые условия для дальнейшей модернизации системы нотариата, приведение ее в соответствие современным потребностям как общества, так и государства и гармонизации действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о нотариате; установить системное регулирование конституционно-правовых основ нотариата; повысить эффективность механизма правового регулирования нотариата.
В Заключении сформулированы выводы, сделанные автором по итогам диссертационного исследования.
По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы: Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных
Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Щекочихин П. А. Правовое регулирование нотариата: конституционно-правовые основы // Государственная служба. 2013. № 2 (82). С. 56-59. - 0,3 п.л.
2. Щекочихин П.А. Нотариат в системе публичного управления: к вопросу о месте и роли. // Административное и муниципальное право. 2013. № 5 (62). - С. 61-66. - 0,5 пл.
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
3. Щекочихин П.А. Конституционно-правовые основы осуществления нотариальных действий органами местного самоуправления и их должностными лицами // Государственное управление и право. Вып. 11. / Под общ. ред. И.Н.Барцица. - М.: Изд-во МосГУ, 2011. С. 83-90 - 0,7 пл.
4. Щекочихин П.А. Актуальные проблемы конституционно-правового регулирования нотариата в Российской Федерации и перспективы их преодоления // Государственное строительство и право. Вып. 31. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М., 2012. С. 51-57. - 0,5 пл.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Щекочихина Петра Александровича
Тема диссертационного исследования:
НОТАРИАТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Доронина О.Н.
Изготовление оригинал — макета: Щекочихиным Петром Александровичем
Подписано в печать 24 мая 2013 г. Усл. п.л. 1,5 Тираж 100 экз. Заказ № 215
Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГМИО (У) МИД России
119454, г. Москва, пр-т Вернадского, 76
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Нотариат Российской Федерации»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Международный институт государственной службы и управления
Кафедра правового обеспечения государственной и муниципальной службы
На правах рукописи
04201355966
Щекочихин Петр Александрович
Нотариат Российской Федерации: конституционно-правовые основы
___Специальность: 12.00.02 - конституционное право;__
конституционный судебный контроль; муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
Кандидат юридических наук, доцент, Доронина Ольга Николаевна
Москва 2013
Содержание
Введение 3
Глава 1. Нотариат Российской Федерации в системе публичного управления: конституционно-правовые основы 14
1.1. Нотариат Российской Федерации как предмет конституционно-правового регулирования: понятие и сущность 14
1.2. Эволюция норм отечественного законодательства о нотариате 37
1.3. Место и роль нотариального права в правовой системе Российской Федерации 55
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование нотариата на современном этапе: проблемы и перспективы 72
2.1. Нотариат как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 72
2.2 Полномочия органов местного самоуправления по осуществлению отдельных нотариальных действий 88
2.3. Актуальные проблемы конституционно-правового регулирования нотариата и перспективы их преодоления 107
Заключение 128
Список использованных источников и научной литературы 138
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена неоднозначной ролью нотариата в системе публичного управления, сложившейся на современном этапе государственного строительства России, а также отсутствием единообразного подхода к определению его понятия и сущности, что негативно сказывается на эффективности правового регулирования.
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утвержденные Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1 в ред. от 5 апреля 2013 г.) были приняты ранее вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., неоднократно (более 20 раз) подвергались изменениям и дополнениям, а потому, не в полной мере отвечают требованию адекватности изменившихся общественных отношений.
Кроме вышеизложенных обстоятельств, объективно назрела - необходимость гармонизации действующего законодательства о нотариате Российской Федерации и субъектов федерации. Конституция Российской Федерации в ст. 72 указывает, что нотариат находится в совместном ведении
_Российской^ Федерации_ и. _ее _субъектов, что влечет за собой наличие
двухуровневой модели законодательного регулирования: на уровне федерального центра и субъектов федерации. В связи с этим возникает ряд проблем, связанных с разграничением конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также с приведением законодательства субъектов федерации соответствие с нормами основополагающих законодательных актов Российской Федерации о нотариате, прежде всего, Конституции Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЭ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».
Кроме того, последние десятилетия развития российской государственности ознаменовались коренным изменением подходов к правовому регулированию нотариата как сложного публично-правового
феномена, сопутствующего государственному управлению. Указанное изменение выражается в преемственности дореволюционных взглядов на его правовую природу и сущность, а также вхождением российского нотариата в международное объединение нотариальных корпораций 81 государства -Международный Союз Нотариата, созданный с целью распространения нотариата латинского типа, продвижения и применения его фундаментальных принципов и принципов нотариальной этики. Это обстоятельство влечет за собой объективную необходимость модернизации действующего законодательства о нотариате на основе имплементации международных стандартов нотариальной деятельности.
Безусловно, все указанные проблемы требуют не только практического разрешения, но и доктринального осмысления, в том числе, в науке конституционного права, что обусловливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Всесторонний комплексный анализ понятия, сущности, конституционно-правовой природы нотариата открывает путь к модернизации регулирующего его законодательства в_духе современных тенденций развития общества и государства; позволяет одновременно не растерять положительный опыт, накопленный в данной сфере отечественным законодателем и правоприменителем; является основой построения гармоничной модели правового регулирования, соответствующей смыслу и содержанию норм Конституции Российской Федерации, а также международно-правовым обязательствам России.
Степень научной разработанности темы. Проблематика научного исследования конституционно-правовых основ организации и деятельности нотариата логически включает два направления, одно из которых связано с генезисом понятия нотариата, а второе - с исследованием конституционно-правового регулирования данной сферы общественных отношений.
Проблемы определения понятия и сущности нотариата, истории его развития затрагивались в научных трудах отечественных исследователей
дореволюционного периода, таких, как К.О. Бахмана, Я.И. Гурлянда, М.Ф. Золотникова, Н. Ляпидевского, А. Мацкевича, М.М. Неймана, A.M. Фемелиди.
В современный период различные правовые аспекты нотариата исследовались в трудах В.Н. Аргунова, Ю.Н. Власова, Г.К. Герасимовой, Е.Э. Денисовой, М.А. Долгова, A.B. Дударева, A.B. Жуковой, С.А. Зацепиной, В.В. Калинина, Т.Г. Калиниченко, E.H. Клячина, И.В. Москаленко, М.Ю. Плетнева, И.А. Полтавской, В.В. Ралько, О.В. Романовской, Г.Б. Романовского, C.B. Степашина, JI.A. Стешенко,
A.Я. Сухарева, Е.Б. Тарбагаевой, Г.Г. Черемных, И.Г. Черемных, Т.М. Шамбы, К.С. Юдельсона, В.В. Яркова.
Исследованием проблематики конституционно-правовых основ правового регулирования общественных отношений (в том числе, и нотариальной деятельности) занимались С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, М.В. Баглай, П.Д. Баренбойм, И.Н. Барциц, В.В. Гошуляк, H.A. Емельянов,
B.Г. Ермаков, JI.C. Мамут, Н.И. Матузов, A.A. Мишин, B.C. Нерсесянц, Т.М. Пряхина, В.А. Ржевский, Ю.И. Скуратов, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев.__
Среди иностранных авторов, исследовавших правовые проблемы нотариата, можно отметить Ж.Ф. Пиепу, Ж. Ягра, М. Мерлотти и других.
Вместе с тем, не смотря на значительное число исследований как в области теоретико-правовых основ нотариата, так и отдельных аспектов его отраслевого регулирования, существует объективная необходимость проведения комплексного, всестороннего исследования именно конституционно-правовых основ нотариата.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления и обеспечения конституционно-правовых основ нотариата в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере установления и обеспечения конституционно-правовых основ
нотариата, нормы отраслевых нормативных правовых актов Российской Федерации, нормы законодательства о нотариате субъектов Российской Федерации, а также нормы международного права, судебная практика.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного правового анализа конституционно-правовых основ нотариата как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Исходя из вышеуказанной цели, предполагается решить следующие теоретические и научно-практические задачи:
- определить понятие и сущность нотариата как правового явления, а также как предмета конституционно-правового регулирования;
- изучить эволюцию развития норм отечественного законодательства о нотариате во взаимосвязи с государственно-правовым и конституционно-правовым развитием Российской Федерации;
- исследовать место нотариального права в правовой системе Российской Федерации, его структуру, роль норм конституционного права в регулировании нотариальных отношений; ___________________
- изучить нотариат как предмет совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- проанализировать полномочия органов местного самоуправления по осуществлению отдельных нотариальных действий, а также эффективность деятельности органов местного самоуправления в данной сфере;
- выявить актуальные проблемы правового регулирования организации и деятельности нотариата в аспекте развития их конституционно-правовых основ и перспективы их преодоления.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частнонаучных методов: технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и
иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе установления и обеспечения конституционно-правовых основ нотариата в Российской Федерации.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении генезиса правовых норм, а также поэтапного формирования и развития правового института нотариата; статистический - при анализе эффективности конституционно-правового регулирования нотариата.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых - специалистов в области теории права и государства (М.И. Абдуллаева, С.С. Алексеева, C.B. Бошно, A.B. Васильева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова и др.), конституционного
_______права(A.A. Безуглова,_ JH.А. Богдановой,_Н^С^Бондаря, Д.А. Ковачева,
Г.Н. Комковой, O.E. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, О.О. Миронова, М.С. Саликова, С.А. Солдатова и др.), судебной, правозащитной и правоохранительной деятельности (A.B. Бегичева, В.М. Жуйкова, К.А. Корсика, E.H. Мизинцева, А.Г. Олейновой, М.Г. Сазоновой, B.C. Репина, Б.В. Шагиева Н.М. Чепурновой, А.Е. Черникова, Е.В. Черниковой и др.).
Нормативную правовую базу исследования образуют Конституция Российской Федерации; международные договоры, участником которых является Российская Федерация; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; федеральные законы (в том числе, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утвержденные Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1 в ред. от 5 апреля 2013 г.), Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЭ «О бесплатной
юридической помощи в Российской Федерации» и др.); законы субъектов Российской Федерации, регулирующие организацию и деятельность нотариата; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.
Диссертантом также проанализированы законы СССР и РСФСР, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов по предмету диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем осуществлен комплексный анализ нотариата как сложного правового феномена, обладающего двуединой правовой природой, сочетающей в себе публично-правовые и частноправовые начала. Диссертантом исследованы конституционно-правовые основы нотариата, непосредственно закрепленные в нормах Конституции Российской Федерации и выводимые из ее содержания, к которым относятся цель законодательного регулирования нотариата, основные начала его организации и функционирования, принципы регулирования данной сферы общественных отношений как предмета совместного ведения_Российской Федерации и ее субъектов.
В диссертации проанализирована эволюция развития отечественного законодательства о нотариате, представлена его периодизация, выявлены характерные особенности каждого периода; на основе анализа норм обозначены основные тенденции его развития в данной области.
Диссертантом выявлены актуальные проблемы конституционно-правового регулирования нотариата на современном этапе развития российской государственности, намечены основные перспективы их преодоления.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
1. Сложная двуединая сущность феномена нотариата обусловливает
сочетание в нем публично-правовых и частноправовых начал: с одной стороны, нотариат традиционно входит в систему правоохранительных органов Российской Федерации, с другой стороны, его функции заключаются в охране и защите прав и законных интересов частных лиц. Указанная двойственность характерна для нотариата практически с момента зарождения и в наиболее явном виде проявляется на современном этапе.
Отличительной особенностью нотариальной деятельности является осуществление ее от имени государства, по единым, установленным на уровне федерального законодательства конституционно-правовым принципам, в связи с чем, диссертантом обосновывается тезис о необходимости акцентирования конституционно-правовой природы нотариата путем изменения его наименования на «нотариат Российской Федерации».
Отказ от государственных нотариусов в Российской Федерации - представляется недопустимым в связи с возложением на данных лиц публично-правовых функций по обеспечению и защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантированию равного доступа граждан к получению —квалифицированной, юридической _ помощи, а_ также обеспечению интересов государства как частно-правовой, так и в публично-правовой сфере (в том числе, в избирательных и референдумных правоотношениях, правоотношениях по созданию объединений граждан и др.).
2. Конституционно-правовые основы нотариата Российской Федерации базируются на федеративной модели государственного устройства:
- в числе основных полномочий Российской Федерации в исследуемой сфере выявлены установление общих принципов организации нотариата как основы конституционного строя; его целей, задач и функций в механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина; зашита Конституционным Судом Российской Федерации прав и законных интересов субъектов нотариальных правоотношений;
- к ведению субъектов Российской Федерации относится осуществление иных полномочий, в том числе установление численности нотариусов,
действующих на территории субъекта федерации, установление квалификационных требований к кандидатам на должность нотариуса, содействие в материально-техническом и ином обеспечении нотариальных контор и т.п.
В целях повышения эффективности правового регулирования представляется необходимым установить конституционно-правовой механизм детального разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на уровне федерального закона.
3. Диссертант разделяет сложившийся в российской науке подход к периодизации эволюции правового (в том числе, конституционно-правового) регулирования организации и деятельности нотариата, основанной на взаимосвязи развития законодательства о нотариате с развитием российской государственности. Вместе с тем, отмечено, что в настоящее время начинается новый этап развития законодательства о нотариате, что
_обусловлено рядом факторов: а) необходимость его систематизации и
приведения законов субъектов Российской Федерации в данной сфере в соответствие с требованиями федерального законодательства;
_^согласование____российского законодательства __ о__нотариате__с
международными стандартами нотариата; в) установление эффективного государственного контроля за нотариальной деятельностью при условии сохранения элементов саморегулирования и самоуправляемости в данной сфере; г) расширение публично-правовых полномочий коллективных органов нотариата.
4. В числе современных тенденций правового регулирования нотариата Российской Федерации выявлены следующие:
- сохранение преемственности дореволюционных взглядов на правовую природу и сущность нотариата;
- формирование законодательной базы, адекватной реа�
