Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации»

На правах рукописи

ДОБРЫНИН Николай Михайлович

НОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право (юридические науки)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Тюмень 2004

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета.

Научный консультант: Доктор юридических наук, профессор

Чеботарев Геннадий Николаевич

Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки

Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Авакьян Сурен Адибекович

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Крылов Борис Сергеевич

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Невинский Валерий Валентинович

Ведущая организация: Уральская государственная

юридическая академия

Защита диссертации состоится 16 апреля 2004 г. в 1000 часов на заседании диссертационного совета Д 212.274.06 в Тюменском государственном университете по адресу: 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38, зал заседаний Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного университета.

Автореферат разослан 12 марта 2004 года.

Ученый секретарь Л

диссертационного совета, . лл«^---

доктор юридических наук В. Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой, является развитие и совершенствование правовой формы общественных отношений, в том числе и федеративных, с целью повышения их эффективности.

Федеративное устройство государства закреплено конституционно в самых общих чертах, и уже более десяти лет страна находится в состоянии реформирования, в том числе и государственного. Одна из целей названного реформирования — конкретизация конституционной модели федерализма. Автор отчетливо представляет, что основная работа здесь еще впереди. В государстве по-прежнему не сформировалась эффективная модель федерализма, не реализован на практике конституционный принцип равенства субъектов федерации.

Нерешенные проблемы федеративного устройства государ -ства приобретают затяжной характер, что, несомненно, требует выяснения причин сложившейся ситуации. Поиск путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений является одной из основных задач науки конституционного права. Конечно, такое разноплановое и многомерное исследование призваны проводить представители различных отраслей знания — историки, экономисты, философы, социологи и этнографы. Однако специалистам-государствоведам принадлежит особая роль. Именно юридическая наука чаще всего сталкивается с противоречиями общественных отношений, парадоксами государственной власти, проблемами совершенствования законодательства и функционирования государственных институтов.

Автор полагает, что, не разобравшись в особенностях и тонкостях становления, развития и изменения российского федерализма, трудно будет сделать правильные выводы и внести разумные предложения по дальнейшему укреплению государственности, совершенствованию федеративных отношений, четкому оформлению статуса каждого субъекта федерации как самостоятельной, но неотъемлемой составной части российского государства.

Развитие федерализма в Российской Федерации является приоритетной задачей в сфере современной отечественной по-

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

литики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Это вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государства, на протяжении многих веков сталкивавшегося с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов.

Ситуация в федеративных и межнациональных отношениях в России к началу 90-х гг. XX столетия стала критической. Эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами поставили страну перед нелегким выбором: возвращение к жесткому централизованному унитарному государству, распад России, построение новых федеративных отношений (и это наиболее предпочтительный вариант), которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону.

Одним из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе чрезмерная численность субъектов Российской Федерации, спорный характер национально-территориального подхода к образованию субъектов федерации, их явное экономическое и политическое неравноправие.

Важнейшая особенность федерализма, федеративных отношений как объекта научного исследования заключается в комплексном многоуровневом характере данных явлений. По убеждению автора, федерализм как научную категорию нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной области знания; она является объектом исследования целого ряда научных дисциплин: политологии, теории права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное, всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, выработка теоретико-правовых моделей совершенствования государственных и общественных институтов и повышения эффективности государственного управления должны включать достижения всех этих дисциплин.

Таким образом, методологию исследования проблемы федерализма следует базировать на совмещении подходов различ-

ных дисциплин в рамках одного системного построения, имеющего своей конечной исследовательской задачей выработку целостной конституционно-правовой модели федеративных отношений, а также модели нового российского федерализма.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране — это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России.

Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 1990-х гг., когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, прежде всего договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также Конституция Российской Федерации 1993 г.

Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют иных инструментов и методов решения, в том числе управляемости социального и экономического развития, разграничения полномочий между центром и субъектами федерации, формирования современной, более эффективной системы федеративных отношений, одного из главных составляющих элементов нового российского федерализма..

За последнее десятилетие совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакья-на, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, М. В. Глигич-Золотаревой, Д. А. Керимова, Н. П. Медведева, Б. Н. Топорнина, И. А. Умновой. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма.

Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор.

Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений1.

В ходе исследования и всесторонней оценки многочисленных научных гипотез сформирована представленная в данной работе концепция нового федеративного устройства российского государства, которая доказывает,, что устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства. Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению баланса властных полномочий; во-вторых, определения целесообразности того или иного перераспределения властных полномочий.

Асимметрия федеративных отношений в Российской Федерации во многом обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к созданию в Российской Федерации фантомного федерализма— модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

Основная причина неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр — регионы», с ее колебаниями политики федерального

1 См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1.

центра от предоставления субъектам чрезмерно обширных полномочий до широкомасштабного наступления на права регионов, — политики, ставшей результатом заложенных в Конституции 1993 г. правовых коллизий и неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации.

С этой целью предстоит научно обосновать и практически реализовать идею формирования новых по своему существу субъектов Российской Федерации (регионов нового типа). Они могут быть созданы путем укрупнения либо изменения статуса существующих субъектов федерации.

Субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение, транспортные потоки следует учитывать в процессах укрупнения современных субъектов федерации в первую очередь. Критерий экономической целесообразности станет решающим для достижения целей нового федерализма. Конструировать правовую модель нового российского федерализма и двигаться к ней без анализа и применения названных факторов невозможно.

Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.

Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав терри-

торий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса субъекта федерации.

Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России — о формировании субъектов федерации не по национальному признаку, а, прежде всего, на экономической основе. Но, несомненно, отход от национального принципа федеративного устройства должен осуществляться поэтапно и без малейшего ущемления национальных чувств любого народа, любой нации. На это обстоятельство в работе сделан особый акцент.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, унифицирующих статус субъектов федерации, четко, по единой для всех модели фиксирующих разделение прав и полномочий между федеральным центром и регионом, порядок их взаимного делегирования. Последовательность и этапы перехода к целостной модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель федерализма, федеративных отношений, государственного устройства вполне логично потребует обязательной разработки и внедрения новой теории государственного управления на основе совершенно иных концептуальных подходов, организационных механизмов и с обязательным применением критериев оценки эффективности. Новая модель управления в России должна быть единообразной для законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов, и выстраиваться в соответствии с принятыми государственными стандартами и нормами. Общая принципиальная основа будет дополняться особенностями организации власти федеральной и власти региональной. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний.

В настоящей работе излагается системное видение того, какой должна быть новая федерация и какие меры конституционно-правового характера должны быть предприняты в этом направлении.

Степень научной разработанности темы. Разрешение поставленных в данном исследовании конституционно-правовых задач невозможно осуществить в рамках только юридической науки, и к тому же в рамках одной отрасли — конституционного права. Государственность, тем более национальная государственность — явление многогранное и многомерное, она формируется постепенно под воздействием разнообразных факторов: культурных, исторических, этнических, геополитических, климатических и др. Исследование национально-государственного устройства является лишь частью целого и находится на стыке разных наук.

Проблемам российской государственности посвящены работы ученых различных отраслей общественных наук. В трудах историков Н. П. Ерошкина, А. Б. Каменского, В. О. Ключевского, Л. Ф. Писарьковой, С. М. Соловьева, О. И. Чистякова, философов Н. Н. Алексеева, И. Л. Андреева, Н. А. Бердяева, И. А. Ильина, Н. С. Трубецкого, экономистов Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, А. Г. Гранберга, А. Г. Игудина, социолога И. В. Бестужева-Лады присутствуют весьма полезные сведения о самых сложных периодах развития отечественного государства и права.

Глубокие теоретические и философские выводы содержатся в работах С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина.

Различные аспекты современной российской государственности в той или иной мере нашли отражение в работах Р. Г. Абдула-типова, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Д. Н. Бахраха, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, М. В. Глигич-Золотаревой,

Т.Д.Зражевской, А.Д.Керимова, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжко-ва, В. С. Курчеева, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, Ж. И. Овсепян, Л. Л. Окунькова, М. И. Пискотина, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и многих других исследователей.

В то же время очевидно, что ученые, проникая в суть отдельных явлений национально-государственного устройства, как правило, не ставили перед собой задачу выработки единого междисциплинарного подхода к проблеме федеративного устройства России, проблеме статуса субъектов федерации и правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

В диссертации предпринимается попытка такого междисциплинарного комплексного анализа формирования федерации на основе конструирования авторской модели субъектов федерации нового типа.

Объект исследования — общественные отношения, образующие в своей совокупности порядок устройства федеративного государства, присущий Российской Федерации в современный период

Предмет исследования — проблемы теории и практики российского федерализма, правовых отношений субъектов федерации с федеральным центром; проблемы правового обеспечения равноправия всех субъектов федерации в соответствии с принципами демократического правового государства.

Цель исследования — создание завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма.

Основные задачи исследования:

1. Обобщить исторический опыт развития федеративных отношений в Российской Федерации.

2. Выработать концептуальные основы формирования новой модели федеративных отношений в Российской Федерации.

3. Предложить новую, вполне конкретную технологию разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

4. Провести группировку субъектов Российской Федерации через разработку системы показателей, характеризующих бюджетную обеспеченность субъектов.

5. Разработать новую субъектную структуру федерации на основе экономических критериев.

6. Проанализировать, насколько эффективным является использование «национального принципа» в государственном строительстве, в частности при решении вопросов государственного устройства.

7. Исследовать проблему правового статуса субъектов Российской Федерации и разработать проект Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

8. Разработать механизм перехода к новой модели федеративных отношений.

9. Разработать проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы. исследования. При подготовке работы использовалась совокупность методов научного познания. В первую очередь был применен метод материалистической диалектики, который позволяет увидеть связь времен и явлений, определить вектор развития того или иного процесса, понять степень прогресса или регресса того или иного явления. Применялись и другие методы исследования: системный, социологический, историко-правовой, формально-юридический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и пр. Для выработки понятий и определений использованы общепринятые законы логики и правила лингвистики.

Общетеоретической основой исследования явились работы С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, А. Б. Венгерова, Л. Н. Гумилева, В. П. Казимирчука, Д. А. Ке-римова, М. И. Клеандрова, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, Р. 3. Лившица, М. Н. Марченко, Н. И. Ма-тузова, В. В. Невинского, В. С. Нерсесянца, М. И. Пискотина, И. С. Самощенко, Б. Н. Топорнина, Г. Н. Чеботарева, А. Ф. Чердан-цева, В. Е. Чиркина.

Содержание и результаты научного труда базируются также на анализе теоретических работ, связанных с исследованием отдельных, наиболее «проблемных» направлений сегодняшнего конституционного права: С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, И. Н. Бар-цица, Н. А. Богдановой, А. В. Грязнова, В. В. Иванова, Е. И. Козло-

вой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафи-на, В. В. Лазарева, В. О. Лучина, В. В. Невинского, Л. А. Окунько-ва, О. Г. Румянцева, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Д. Т. Шона, Б. С. Эбзеева и др.

Основой научного исследования в области административного права и государственного управления послужили теоретические труды таких ученых, как А. Б. Агапов, А. А. Алехин, Г. В. Ата-манчук, Д. Н. Бахрах, И. Я. Дюрягин, В. В. Игнатенко, Ю. М. Козлов, С Г. Ольков, В. Д. Плесовских, В. Е. Севрюгин, А. П. Сунцов, Ю. А Тихомиров, Г. А. Туманов, Ц. А. Ямпольская и др.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на анализе нормативных актов: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов министерств, актов конституционного правосудия, статистических данных. Указанные источники составляют документальную базу и правовую основу исследования.

Научная новизна исследования. На основе интегрированных данных нескольких научных дисциплин создан проект реструктуризации российской модели государственно-территориального устройства в рамках теории нового российского федерализма и тщательной проработки принципиальных моментов ее практического воплощения.

Основным принципом для достижения поставленной цели — создания завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма — стало системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства.

Автором внесено научно обоснованное предложение по изменению субъектного состава Российской Федерации, созданию новых (укрупненных) субъектов федерации, последовательности и содержанию необходимых для этого конституционно-правовых и иных преобразований.

Элемент новизны содержится уже в постановке соответствующих гипотез, целей и задач исследования. Впервые конструи-

руется новая модель российского федерализма и предлагаются: принципиально новая методика качественного и количественного подхода к определению и оценке соотношения властных полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации; система показателей оценки эффективности федерации; авторские проекты Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Проблема федерализма носит универсальный, междисциплинарный характер.

Федерализм как системное явление включает в себя политическую, правовую и экономическую составляющие в качестве базовых. Исходя из этого, исследование проблемы федерализма должно строиться на привлечении методологического инструментария не только юриспруденции, но и политологии, социологии, философии, экономических дисциплин.

Использование данного методологического инструментария является сквозной основой настоящей работы. В то же время она имеет целью изучение в первую очередь конституционно-правовой модели российского федерализма

2. Модель федеративных отношений, существующая в Российской Федерации в настоящее время, определяется автором как «фантомный федерализм», то есть такое состояние государственных, политико-правовых и социально-экономических институтов, при котором существует разрыв между формально декларированными конституционными и иными нормами и реальным содержанием федеративных отношений.

Требуется кардинальное изменение формы и содержания современного российского федерализма, их органичное сопряжение, что послужило ведущим ценностным ориентиром диссертационного исследования.

3. Структурное переустройство Российской Федерации напрямую связано с проблемой оптимизации численного состава субъектов федерации. Современное число субъектов Российской Федерации, равное 89, само по себе не может рассматриваться в качестве избыточного или дефицитного.

Для определения оптимального числа субъектов Российской Федерации следует ввести систему показателей оценки эффективности федерации, в том числе таких, как плотность федерации и емкость федерации.

Названные показатели подробно анализируются в работе. В частности, плотность и емкость федерации определяются по территории, народонаселению, валовому внутреннему продукту или валовому национальному продукту, валовому региональному продукту и иным факторам.

4. При решении вопросов государственного устройства Российской Федерации не следует использовать в качестве доминирующего «национальный принцип» конструирования субъектной основы федерации, поскольку он ведет к явному или скрытому разжиганию расовых, межнациональных и религиозных конфликтов, местничеству и прочим негативным явлениям, связанным с подрывом баланса национальных и иных интересов.

Однако в настоящее время недопустим и полный отказ от названного принципа. Объем его возможного использования в процессе трансформации современной модели российского федерализма показан в исследовании.

5. Новая модель федеративных отношений должна строиться на принципах соблюдения единства трех составляющих федерализма: политической, правовой и экономической, с выделением критерия экономической целесообразности в качестве приоритетного.

Все перечисленные критерии подробно формулируются и анализируются в диссертации.

6. Устойчивость, сбалансированность, гармоничное развитие федерации не могут быть достижимы без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов федерации. В рамках конституционно-правовых реформ данная задача означает неотложную необходимость в закреплении единого статуса субъектов федерации.

Настоящая работа содержит конструкционную модель такого статуса, представленную в теоретических построениях, а также в авторском проекте Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

7. Построение нового российского федерализма на базе единого статуса субъектов федерации в своей экономико-правовой составляющей предполагает выравнивание экономических потенциалов субъектов.

Цели, направления и механизм указанного выравнивания заявлены и проанализированы в рамках общего концептуального подхода исследования.

8. Жизненно важным для устранения асимметрии государственного устройства является рациональное распределение полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

Соответствующий анализ проведен в работе на основе всеобъемлющего разбора современного российского законодательства о федеративном устройстве и местном самоуправлении.

9. Отмечена и проанализирована имеющая место в российском государственном строительстве тенденция, при которой государственные полномочия все более концентрируются в федеральном центре, а социальная ответственность за результаты их осуществления (политическая, экономическая, юридическая, моральная и т. п.) искусственно сдвигается на уровень субъектов федерации и местного самоуправления.

Сформулированы предложения по устранению названного дисбаланса, в том числе применительно к конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

10. Базовым элементом нового федерализма и новой модели государственного устройства должен стать регион нового типа. Через переход к регионам нового типа достигается не только качественно новая модель управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.

В работе выводится определение региона нового типа, анализируются его базовые признаки и организационно-правовая форма.

11. Обосновывается необходимость выделения в структуре российского права регионального права как комплексной отрасли, имеющей свой специфический предмет регулирования, в качестве которого выступают социально-экономический, политический и правовой статус субъектов федерации, их отношения между собой и с федеральным центром, а также совокупность норм федерального и регионального законодательства.

12. На основе предлагаемой в диссертации контурной схемы описания социально-территориальных общностей выделен базовый комплексный критерий необходимости укрупнения субъек-

тов Российской Федерации — бюджетная обеспеченность предоставления населению субъекта федерации социальных услуг.

Излагается примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

13. При укрупнении субъектов федерации необходимо соблюсти разумный баланс между созданием территориальных образований, способных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосударства конгломерата.

В исследовании анализируются и всесторонне оцениваются проекты переустройства Российской Федерации, предполагающие резкое сокращение числа субъектов и не опирающиеся на необходимый геополитический, социально-экономический, этнокультурный анализ проблематики изменения субъектного состава Российской Федерации.

14. Предлагаемый опорный вариант новой субъектной структуры, включающий 46 субъектов федерации, составлен сообразно комбинированию экономических, географических, национально-территориальных, организационных критериев при основной роли критерия бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

15. Реформа федеративного устройства России не будет эффективной без соответствующей параллельной трансформации организационной структуры государственного управления на уровне федерального центра и субъектов федерации.

Обобщаются основные принципы организации структуры органов государственной власти и предлагается рамочный, каркасный вариант организации структуры органов власти и управления региона — субъекта федерации.

16. Интеграция и укрепление организационного механизма государственного управления должны обеспечиваться не централизацией полномочий, а единством государственной политики, проводимой на территории федерации, которого можно достичь путем обязательной разработки и внедрения новой теории управления, прежде всего, на основе совершенно иных концептуальных подходов, единого организационного алгоритма (государственных стандартов и норм) с неукоснительным применени-

ем критериев оценки эффективности государственного управления на территории Российской Федерации.

17. Вносится предложение по обеспечению финансово-экономической основы реализации алгоритма государственного управления на территории субъекта федерации: создание федерального Фонда стабилизации и развития, в котором были бы аккумулированы средства, распределяемые между регионами/

Предлагается авторский проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Вносятся предложения по общему направлению дальнейшего процесса разграничения объектов государственной собственности и управления ими, созданию единого фонда федеральной собственности с законодательным закреплением распределения полномочий по уровням власти.

Научно-практическая значимость исследования определяется, прежде всего, возможностью применить сформулированные в диссертации выводы для реорганизации федеративного устройства государства и изменения правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти для разработки и принятия законов в сфере государственного устройства и управления, а также историками, политологами, философами, экономистами и социологами для уточнения их научных взглядов на сущность федерализма и процесс его развития.

Полагаем, что настоящая работа будет иметь научно-практическое значение именно в силу того, что исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу труда положен системный подход к реформированию федеративной структуры российского государства, созданию и упрочению нового российского федерализма. При реструктуризации российской схемы федеративных отношений, в частности при обоснованном распределении полномочий между федеральным центром и регионами, следует исходить из реальных универсальных критериев, стандартов и норм, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, формировались в процессе многолетней работы над темой исследования и получили отражение в трех монографиях, двух учебно-методических и справочных пособиях, статьях в научных сборниках и журналах (около сорока наименований), выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.

Результаты диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, учебный процесс Института государства и права Тюменского государственного университета, Уральской государственной юридической академии, Воронежского, Дальневосточного, Новосибирского, Челябинского государственных университетов, Академии Министерства юстиции Российской Федерации, других высших учебных заведений страны, а также научную деятельность отдела правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра СО РАН.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Объем диссертационного исследования без приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов составляет 464 страницы машинописного текста.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность и новизна диссертационного исследования, определяются его цель, гипотезы и задачи, методологическая база и научно-практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Теоретические и исторические аспекты федерализма» включает три параграфа.

Параграф первый «Федерализм и федерация: понятие и соотношение» посвящен разграничению терминов федерализм и федерация. Автор указывает, что достаточно часто данные понятия употребляются в качестве синонимов, хотя на самом деле их необходимо различать. Федерализм — понятие гораздо более широкое и емкое, нежели федерация. Если федерацию уме-

стно трактовать как одну из форм государственного устройства, политико-территориальной организации государства, то федерализм — это многоплановый, многомерный социально-правовой феномен, включающий весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства, в том числе предопределяющих ее.

Федерализм выступает как исходное, базовое и принципиальное понятие, а федерация — как одно из его основных значимых проявлений. В диссертации всесторонне исследуются и моделируются различные конструкции нового государственного устройства Российской Федерации, определяются концептуальные основы новых федеративных отношений, которые, по убеждению автора, прямо обусловливают формирование новой модели федерализма в его цивилизационной, политической, экономической, правовой, духовно-культурной и нравственной составляющих.

В качестве основных компонентов федерализма наряду с федеративным государственным устройством дополнительно в плоскости правового регулирования необходимо рассматривать нормативную модель федеративного устройства; соответствующий массив нормативных предписаний, носящий межотраслевой характер; законодательство о федеративном устройстве.

Особо в нормативной модели федеративного устройства выделены его принципы, коллективное право многонационального народа страны на децентрализацию государственной власти федеративного типа и право населения отдельных субъектов федерации на государственное самоуправление, аналогичное праву жителей муниципальных образований на местное самоуправление.

Среди параметров классификации федеративных государств автор предлагает использовать: способ образования федераций, особенности процесса их формирования, характер размежевания предметов ведения между уровнями власти, характер концентрации властных полномочий, функциональные особенности и различия в статусе субъектов федерации.

Государственное устройство составляет весомую часть формы государства, куда, кроме собственно государственного устройства, входят форма правления и политический режим. Автор подчеркивает тесную связь между упомянутыми формами государства и показывает их взаимное влияние. Одна и та же

нормативная модель федерации при прочих равных условиях получает различную реализацию в условиях демократии, авторитаризма или тоталитаризма. При подлинно демократическом политическом режиме федерация выступает самостоятельной гарантией народовластия.

В параграфе втором «Становление российского федерализма» подробно рассматривается история развития федеративных отношений в стране.

Федерализм как форма национально-государственного устройства законодательно закреплен после Октябрьской революции 1917 г. В жизни государства был реализован ленинский принцип социалистической федерации, которая называлась переходной формой к полному единству трудящихся разных наций. Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском Съезде Советов 25 (12) января 1918 г. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа гласила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». Далее это положение было расширено и включено в первую Конституцию РСФСР 1918 г.

Перед большевиками стояла генеральная задача установить свою власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения они пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории бывшей империи национально-государственного строительства малых российских народов. Именно в русле этой политики Россия была провозглашена федерацией. Стремясь заручиться поддержкой малых народов, нейтрализовать с их помощью часть населения, лояльную прежней власти, большевики инициировали образование национально-территориальных автономий и не препятствовали отделению от государства его окраинных территорий. Таким образом, ставка была сделана на политику, уже показавшую свою пагуб -ность в прежней российской истории.

Помимо советской вертикали в стране победившего большевизма сложилась партийная вертикаль, которая активно использовалась для «сжатия» федерации по принципу «демократического централизма». КПСС являлась ядром политической системы, руководящей и направляющей силой, а раз так, то Советам автономий надлежало подчиняться партийным органам, кото-

рые создавались отнюдь не по принципам национального представительства. Большевики предоставляли малым народам ту или иную степень национальной независимости и одновременно с этим формировали параллельную, скрытую систему власти, которая, в конечном счете, закабалила эти народы гораздо сильнее, чем это имело место в Российской империи. Как выяснилось впоследствии, ленинская схема была экономически не эффективна, а ее стабильность зиждилась на стабильности положения КПСС и репрессивных структур в обществе.

Союзные республики обладали наивысшим статусом автономности и считались государствами в составе СССР; автономные республики, автономные области, национальные (автономные) округа, а также неавтономные территориальные образования — края и области — такого статуса не имели.

Детально анализируются сталинские критерии выделения союзных республик: 1) окраинное территориальное положение будущей автономии; 2) большинство коренного населения на соответствующей территории; 3) минимальная численность населения, необходимая для создания союзной республики, — один миллион человек. Проведенный в работе анализ показал, что все эти критерии нельзя рассматривать как действительно научные и полезные с точки зрения общественной и государственной безопасности.

В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль вполне успешно, но был чреват множеством внутренних противоречий, которые неизбежно проявляли себя. Использование национального фактора в качестве основополагающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности.

Выведение реальной системы управления регионами за рамки конституционно-правового поля создавало предпосылки для возникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государства в условиях достаточного уровня харизматической и военной власти партийно-государственной элиты. Данная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, сдерживающих государство от сползания в хаос. Крах коммунистической системы привел к крушению союзной федерации, усилению сепаратизма и другим негативным явлениям.

Б параграфе третьем «Развитие федерализма в современной России» описана динамика федеративных правоотношений после провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и денонсации Договора об образовании СССР 12 декабря 1991 г.

В истории современного российского федерализма автор выделяет два этапа. Первый начинается в период разрушения СССР в конце 80-х - начале 90-х гг. XX столетия и в основном завершается к 2000 г. Его можно охарактеризовать как этап деволюци-онного федерализма. Второй этап, непосредственно следующий за первым, начинается с государственных реформ, инициированных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, и характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким централистским содержанием.

В числе важнейших событий первого этапа можно выделить повышение конституционно-правового статуса внутрироссийских автономий, провозглашение государственного суверенитета многими национально-государственными образованиями, их стремление оформить себя в качестве полноценных государств. В итоге в политико-государственной жизни страны преобладали явно сепаратистские тенденции, которые во многом стимулировало прежнее политическое руководство, взявшее на вооружение большевистскую тактику, описанную во втором параграфе настоящей главы. Оно демонтировало прежнюю советскую систему управления и поддерживало усиление национально-территориальной асимметрии, что провоцировало национальный сепаратизм.

В конечном итоге руководство страны все отчетливее стало понимать пагубность своей национальной политики, осознавать, что поощрение сепаратизма в собственных регионах может закончиться крушением государства.

В первой половине 1990-х гг. было принято два основополагающих документа, определяющих контуры федеративных отношений в стране:

— Федеративный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации (фактически три договора);

— Конституция Российской Федерации 1993 г.

Именно этими документами определяется то противоречивое правовое поле, на котором складываются непростые отношения между федеральным центром и регионами. Вместе с тем, в определенной мере новые договорные отношения уменьшили асимметрию в устройстве федерации. Федеративный договор стал основой, позволившей возвести конструкцию федерации в виде системы двусторонних договоров между органами власти центра и регионов, по которым национальные субъекты (в первую очередь республики в составе Российской Федерации) приобрели гораздо больше полномочий, нежели обычные области и края. К тому же на этапе деволюционного федерализма проблему неравенства субъектов федерации усугубили конституционным закреплением так называемых «сложносоставных» субъектов федерации, когда одни субъекты входят в состав других при декларировании равенства между ними.

Практика подписания двусторонних договоров между органами власти Российской Федерации и ее субъектов не снимала существующие противоречия. В этих нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, которое не позволяло реализовать на практике важнейший принцип построения федеративного государства — принцип равенства прав субъектов федерации в рамках их собственных предметов ведения. Названный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, юридически равных между собой, а также во взаимоотношениях с федеральным центром. При этом обе стороны такой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга.

Легко заметить, что в действующей модели государственного устройства Российской Федерации данный принцип нарушен. Фактически в России к началу XXI в. сложилась система федеративных отношений, которую отражают следующие факторы: смешанный зтнотерриториалъныйхарактер; асимметричность, экономическое и политическое неравенство, неопределенность статусов субъектов, наличие сложносоставных субъектов; дотационность и высокая зависимость большинства регионов от федеральной власти; региональный центризм по отношению к местному самоуправлению; значительные законодательные коллизиимежду федеральным

и региональным, законодательством. Вроссийском конституционном законодательстве образовался существенный пробел, заключающийся в необходимости обеспеченияреальногоравноправия субъектов Российской Федерации путем конституционного закрепления их общего и единого статуса.

Без труда можно усмотреть истоки всех этих несоответствий в фантомном характере советской федеративной структуры. Построенный на праве наций на самоопределение, с выделением субъектов федерации по национальному признаку, советский федерализм и не мог быть другим. Система власти Советского Союза и РСФСР в его составе, по сути, была унитарной, и этот унитаризм обеспечивался властной вертикалью партийных органов. После ее упразднения фантомный федерализм проявил свою нежизнеспособность.

Неизбежность конституционной реформы в стране диктуется насущными проблемами становления нового российского федерализма.

Законодательные инициативы Президента Российской Федерации В. В. Путина в отношении трансформации основ отечественного федерализма — образование федеральных округов, изменение принципа формирования Совета Федерации, модификация института полномочных представителей Президента и создание механизма для досрочного прекращения полномочий региональных органов власти — впервые поставили на повестку дня вопрос о соответствии Конституции реальной политической и социально-экономической жизни государства.

К сожалению, названные реформы обеспечивают лишь «косметический ремонт» имеющейся модели федерализма. Весомой альтернативой той практике федеративных отношений, которая сложилась на этапе деволюционного федерализма, может стать, по мнению автора, трансформация сложившейся модели политико-территориальной организации в полноценную федерацию с сильным центром, единым экономическим и политическим пространством, равноправными субъектами федерации, верховенством федеральной конституции и федерального законодательства.

Исходя из анализа объективных предпосылок и реальной ситуации, сложившейся в общественно-политической жизни и социально-экономическом развитии страны, автор полагает, что давно назрела настоятельная необходимость коренной рекон-

струкции государственного устройства и становления нового российского федерализма.

Введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также, собственно, и самих федеральных округов как средства упрочения единых федеративных основ государства полезно в качестве меры временной, не стратегической для российского федерализма. Вряд ли следует связывать дальнейшее совершенствование федеративного устройства страны с системой федеральных округов и рассматривать их в качестве территориальной основы формирования нового субъектного состава Российской Федерации.

Институт представителей Президента Российской Федерации в субъектах федерации был учрежден в 1991 г. в период радикального изменения политического и государственного устройства и стал инструментом «антикризисного управления» страной. Образование такого института власти было обусловлено необходимостью усиления координации деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Руководство страны считало, что президентская власть, обеспечивая необходимую централизацию контрольно-управленческих функций государства, должна иметь системный характер.

В результате становления и дальнейшего развития данного института власти сегодня реальная ситуация такова, что при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах созданы и продолжают формироваться самостоятельные федеральные территориальные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим полномочиям и функциям значительно превосходящие региональные правительства (органы исполнительной власти субъектов федерации). Фактически полномочные представители Президента оказались наделены правами, сопоставимыми с теми, которыми обладали генерал-губернаторы в Российской империи, то есть приобрели возможность координировать деятельность всех структур, в том числе силовых, и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени Президента Российской Федерации и «через голову» местной законодательной и исполнительной власти.

В действительности, введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации и создание федеральных округов не приблизило, а значительно отдалило

регионы от федеральной власти. В эти годы сформировалось промежуточное звено, практически исключающее возможность для руководителей субъектов федерации прямо взаимодействовать с главой государства даже при решении животрепещущих вопросов жизни регионов.

Достижение Российской Федерациейустойчивого государственно-общественного единства означает выполнение системой федеральных округов своей временной миссии, необходимость перехода к концептуально новой модели федеративных отношений по сравнению с существующей. Предполагаются, в первую очередь, существенное реформирование субъектного состава федерации и унификация статусов субъектов, то есть радикальная перестройка «первого этажа» российского федерализма.

Глава вторая «Концептуальные основы новой модели государственного устройства РФ» включает три параграфа.

В параграфе первом «Фантомный федерализм в государственном устройстве РФ» обосновывается преимущественная декоративность, фиктивность существующей в России модели федерализма и федеративных отношений, анализируются причины сложившейся ситуации.

Реальный федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием противоположных векторов развития. С одной стороны, существует необходимость сохранения и усиления централистского начала, элементов единения, с другой — у субъектов федерации наличествуют собственные интересы, самостоятельный политический и правовой статус, стремление к свободе и всестороннему комплексному развитию.

Эффективная модель федеративных отношений должна учитывать обе тенденции, приводить их в гармоничное единство, не допуская ни чрезмерной централизации, ни создания основ для роста регионального сепаратизма. То есть реальный федерализм предполагает существование некоей золотой середины, разумного баланса интересов всех участников федеративных правоотношений.

Реальный федерализм покоится на прочной основе федерализма бюджетного. Если перераспределение финансовых потоков будет организовано по принципу односторонней «перекачки» средств из регионов в центр, то об эффективном федерализме говорить бессмысленно. В результате по-прежнему сохранится федерализм фантомный.

Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации, когда, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В таких условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией. Пагубным следствием фантомного федерализма является общая неэффективность системы государственного управления.

Источником фантомного федерализма выступает политико-правовая система советского периода, в которой РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением.

Фантомный федерализм постсоветского образца решает две задачи. Во-первых, преодоление последствий «договорного» федерализма, сложившегося в девяностые годы прошлого столетия, а во-вторых, обеспечение максимальной концентрации власти и экономических полномочий в федеральном центре, при сохранении федералистской фразеологии, характерной для де-волюционного этапа. Упомянутые задачи решаются через ограничение федеральной политической роли глав субъектов федерации (реформа Совета Федерации) и переход к широкому использованию «указной» системы управления.

Приходится констатировать, что федеральный центр за последнее десятилетие выработал своеобразную «маятниковую» конструкцию взаимоотношений по линии «центр - регионы», сознательно используя заложенную в Конституции Российской Федерации 1993 г. неопределенность многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется, с одной стороны, в указании федеральным центром на относительную самостоятельность регионов, с другой — в резком ее сужении.

Федеральный центр удерживает большинство регионов России в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений. Очевидно, что инициативы федерально-

го центра по «выравниванию» доходов регионов ведут к обострению кризиса как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений. Федеральный центр при разграничении прав собственности на природные ресурсы отказывается признать и право субъектов федерации распоряжаться определенной долей этих ресурсов.

Разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции Российской Федерации так называемых предметов ведения. Однако конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъек -тов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления, будучи сформулированными по «остаточному принципу» (ст. 73 Конституции). Такой подход во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в России, которая функционирует как федерация без четкого и развернутого правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела — отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы собственных полномочий и ответственности субъектов федерации.

Другие важные вопросы, игнорируемые действующим законодательством, — социально-экономические функции и ответственность органов местного самоуправления, наличие у него необходимой социально-экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, действующее законодательство не обеспечивает его по-настоящему реального развития. Отсюда вполне понятна встречная реакция субъектов федерации, которая прежде выражалась в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также попытках ряда субъектов «перетянуть» на себя часть федеральных полномочий.

Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения как целостной модели федерализма, то есть системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации, так и

новой модели региона — субъекта федерации в качестве ключевого элемента целостной системы федеративного устройства.

Первым шагом на пути к созданию упомянутой системы служит устранение асимметрии и фантомности федеративных отношений. Речь идет о выборе симметричной модели федерации и преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений.

Симметричная федерация предполагает равный (универсальный) статус для всех субъектов федерации, их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

Целью построения базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими заметными различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости, а также в нормативном выражении перечисленных аспектов.

Данная задача требует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектного состава федерации. Названные действия возможно осуществить, во-первых, путем развития нормативно-правовой базы, обеспечивающей равенство статуса субъектов Российской Федерации, во-вторых, созданием объективных предпосылок для равномерного социально-экономического развития через трансформацию федеративных отношений на основе критерия самодостаточности субъектов. При этом у автора есть все основания полагать, что подобный комплексный подход неизбежно приведет к достижению главной цели нового федерализма — созданию устойчивой политической инфраструктуры и «вязкой» социальной среды, препятствующих сползанию страны в область авторитаризма или анархии.

Базисный элемент федерализма — регион или субъект федерации при вхождении в систему нового федерализма должен, прежде всего, отвечать требованиям экономической самодостаточности. Ключевой характеристикой, позволяющей сделать вывод об экономической самодостаточности, является финансово-бюджетная самостоятельность или бездотационность. Ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отноше-

ний таким образом, чтобы исключить дотирование регионов из федерального бюджета.

Цель нового федерализма и новой системы государственного устройства Российской Федерации — создание условий для экономического роста страны и повышения жизненного уровня граждан.

Во втором параграфе «Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма» исследуются свойства и признаки федерализма: наличие совокупности элементов — субъектов федерации; объединение элементов в рамках целостной совокупности — государства; многообразие связей между элементами как через организующее начало — федеральный центр, так и через взаимодействие между субъектами в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности; устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе.

Потребность в новом федерализме и новой концепции государственного устройства Российской Федерации вытекает из необходимости создания оптимальных условий для экономического роста и повышения уровня жизни граждан. Декларированная законодательством симметричность федерации должна наполниться новым содержанием посредством создания новой модели федеративных отношений — нового российского федерализма.

Формирование нового федерализма возможно только как результат комплексной трансформации системы федеративных отношений, которая складывается из следующих элементов:

Во-первых, поэтапное изменение субъектного состава федерации в сторону уменьшения числа субъектов до 40-50 с укрупнением, основанным на критерии экономической целесообразности. В перспективе следует вообще отказаться от этнополитичес-кого критерия в формировании субъектной структуры федерации.

Во-вторых, модернизация нормативной базы федеративных отношений, перевод ее на исключительно конституционно-правовое регулирование.

В-третьих, создание в результате реформы нового системообразующего элемента федерации — региона нового типа, характеризующегося новой системой регионального управления, широким объемом полномочий и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса.

Новый федерализм будет представлять собой гармоничное и взаимодополняющее сочетание основных элементов федерализ-

ма: экономического, правового и политического при решающей роли экономического фактора.

Модель новых федеративных отношений удобно представить формулой:

новый федерализм = экономический федерализм (в том числе бюджетный) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества.

Структурное описание системы нового федерализма вполне уместно выразить в виде следующих составляющих:

в, = {М, К, А, Т},

где Бг — система нового федерализма;

совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико-правового и геополитического положения;

К — {г} — связи между элементами системы: субъектами, федеральным центром, объединениями субъектов (например, федеральными округами, межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия);

А — политико-административная структура федерации;

Т — модель федеративных отношений (симметричная федерация; унификация видов субъектов федерации; регион нового типа как элемент, основа нового государственного устройства).

Отсутствие любого из вышеназванных параметров позволяет говорить и об отсутствии целостной системы федерализма. Модель федеративных отношений играет при этом интегрирующую роль.

Новый федерализм должен формироваться по единым принципам, которые можно разделить на две группы:

1) системные, обеспечивающие устойчивость, целостность и управляемость федерации;

2) экономические, соблюдение которых приведет к созданию условий для равномерного социально-экономического развития федерации.

Создание эффективной системы государственного устройства находится в плоскости общей эффективности действующего социально-экономического механизма.

Построение новой федерации, решение насущных социально-экономических проблем должно осуществляться не механическим перераспределением бюджетных средств и искусствен-

ным укрупнением субъектов, а проведением системной реформы федеративных отношений. При этом основополагающим системообразующим принципом нового федерализма и новой модели государственного устройства должно являться равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. Из данного принципа вытекают конкретные следствия: во-первых, федерация и субъекты федерации в равной степени ответственны за осуществляемые ими полномочия, но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона. Недопустимо «указное», директивное перераспределение полномочий в федеративных отношениях;

во-вторых, полноправным субъектом федерации должен и может признаваться субъект, способный реализовать принцип экономической самодостаточности. Равностатусность субъектов объективно недостижима в условиях экономической разноста-тусности регионов. Регионы, не реализующие принцип экономической самодостаточности, не могут быть признаны субъектами федерации, как неспособные к эффективному выполнению целей и задач субъекта федерации;

в-третьих, в федерации должно быть конституировано два уровня государственной собственности: федеральная собственность и собственность субъектов федерации. В соответствии с этим федерация и субъекты на равных правах, но на различных уровнях осуществляют регулирование отношений собственности;

в-четвертых, равноправие федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. При реализации такого принципа необходима радикальная перестройка отношений в сфере бюджетного федерализма путем перехода от вертикальной модели, характерной для унитарных государств, к горизонтальной.

Регион нового типа — это базисный образующий элемент системы нового федерализма. По мнению автора, он должен обладать следующими основными свойствами:

1) равноправностью относительно других субъектов и равноправностью относительно федерального центра в рамках собственных конституционно установленных полномочий;

2) экономической самодостаточностью, то есть способностью региональных органов государственной власти эффективно

выполнять свои функции за счет доходной базы регионального бюджета;

3) территориальностью — регион обладает своей территорией, располагает правом участия в распоряжении недрами и природными ресурсами, расположенными на его территории;

4) наличием у региональных органов государственной власти прав и полномочий, соразмерных с уровнем социальной ответственности и достаточных для достижения целей и задач регионального управления, необходимым условием чего является четкое разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а на уровне региона — между органами государственной власти и местным самоуправлением;

5) управляемостью региона, которая обеспечивается эффективной системой органов государственной власти и местного самоуправления, функционирующей на принципах экономической целесообразности.

Таким образом, регион нового типа — это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации.

Субъект федерации — базовый элемент системы федеративных отношений; политико-территориальное образование в составе федерации; равноправное относительно других субъектов; формирующее свой уровень государственной власти в федеративном государстве; обладающее собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно центральных властей (федерального центра).

Приоритетной задачей в построении нового российского федерализма должно стать достижение единого статуса субъектов в составе федерации. Инструментом будет принятый Федеральный конституционный закон «О статусе субъекта Российской Федерации» и последующее приведение статуса субъектов федерации в соответствие с этим законом. Различным правовым аспектам статуса субъектов федерации посвящена отдельная глава настоящей работы.

Основываясь на исторических традициях российской государственности, необходимости приведения в соответствие формы и

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА СПетервург « ОЭ 100 ««г

содержания структуры регионального управления, автор делает вывод о том, что вполне возможной организационной формой региона нового типа станет губерния как субъект федерации. В пользу такого решения говорят следующие факты:

— историческая преемственность;

— отсутствие прямой связи с существующими видами субъектов, что облегчит трансформацию на основе критерия экономической целесообразности и исключит попытки возрождения малоэффективных конструкций советского периода;

— возможность построить в губерниях новую, более эффективную систему управления с единой терминологией для обозначения органов государственной власти, логично увязанную с видом субъекта. Во главе исполнительной власти губерний должны стоять губернаторы, а законодательная власть должна осуществляться губернскими думами;

— историческая традиция и политическое сознание не вкладывают в содержание понятия «губерния» государственного суверенитета, в отличие от понятия «республика», что, в свою очередь, даст определенную гарантию от проявлений сепаратизма в российских регионах.

Введение губерний как стержневого системообразующего элемента нового федерализма позволит в сжатые сроки осуществить переход к новой модели федеративных отношений. Края, области, автономная область, автономные округа окажутся приведенными к одному виду субъектов — губерниям, в соответствии с критерием экономической самодостаточности новых субъектов. В то же время одномоментный отказ от национальных субъектов — республик автор считает преждевременным, хотя и осознает, что этот процесс неизбежен, однако он должен иметь длительный период, а также исключительно индивидуальный подход к каждому из этих регионов.

Построенная на основе модели нового федерализма Российская Федерация будет состоять из трех основных видов субъектов: республика, губерния, город федерального значения.

Число субъектов федерации станет результатом компромисса между управленческой и экономической целесообразностью. Всесторонне изучив международный опыт, а также эмпирические закономерности формирования федераций, автор полагает,

что число субъектов Российской Федерации должно находиться в пределах от сорока до пятидесяти.

Эффективность федерации может рассчитываться через систему показателей: плотность и емкость федерации по территории, народонаселению, валовому внутреннему или валовому национальному продукту и другим переменным.

Плотность федерации - это относительная величина, получаемая путем деления числа субъектов федерации на территорию, население или иной количественный показатель:

Яф1=а/£,

плотность федерации по территории, количество субъектов федерации,

£ — территория страны в км2.

Аналогичным образом рассчитываем и другие прямые показатели эффективности федерации, подставляя вместо территории — население, размер валового регионального продукта и т. п.

Обратным показателем эффективности федерации будет емкость федерации. Ее рассчитаем по формуле: Ефт-^а, аналогичным образом для населения или другой используемой переменной.

Параграф третий «Трансформационная модель перехода к новой системе федеративных отношений» посвящен анализу ряда политических, правовых, экономических и управленческих действий, итогом которых станет формирование нового федерализма на основе новой модели государственного устройства Российской Федерации, состоящей из регионов нового типа в качестве ее системообразующих элементов.

Реформа будет происходить таким образом, чтобы не причинить вреда политической стабильности, социально-экономическому благополучию и жизненному уровню населения. Недопустимо укрупнение ради самого укрупнения, любая реформа должна иметь объективное социально-экономическое обоснование и в результате приводить к оптимизации социально-экономической системы и повышению уровня жизни граждан.

Переход к системе нового федерализма следует осуществлять через минимально необходимые воздействия на сложившиеся в Российской Федерации политические и экономические реалии.

Система нового федерализма в результате реформы, по мнению автора, будет обладать следующими характеристиками:

во-первых, перевод всех федеративных отношений на конституционно-правовое поле, с отказом от преимущественной роли договорного и «указного» регулирования;

во-вторых, реальное равноправие субъектов, реализуемое через четкое разграничение полномочий и предметов ведения с федеральным центром;

в-третьих, экономическая самодостаточность и равностатус-ность субъектов;

в-четвертых, наличие надежных правовых механизмов федерального вмешательства с целью защиты суверенитета, безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, прав и свобод граждан;

в-пятых, новая структура федерации, построенная на основе критерия экономической эффективности, с регионами нового типа в качестве системообразующих элементов.

Построение системы нового федерализма должно осуществляться путем комплексного воздействия на все три составляющие федеративных отношений: политическую, правовую и экономическую. В правовой сфере ключевым воздействием должно стать принятие и развитие конституционных положений предлагаемого в настоящей работе авторского проекта Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и приведение остального законодательства в соответствие с положениями этого закона. В экономической сфере требуется системная реконструкция структуры федерации на основе критерия экономической целесообразности.

При этом следует учитывать, что «запуск» процедуры становления нового федерализма предусматривает, главным образом, принятие взвешенного политического решения и на начальных стадиях реформирования политическая составляющая будет, естественно, превалировать. На первом этапе основное сопротивление федеральная реформа встретит у руководства укрупняемых регионов. Для части региональных элит укрупнение означает уход с политической сцены и отстранение от власти.

Минимально допустимыми воздействиями на систему федерализма с целью ее реконструкции автор считает следующие: 1) совершенствование и стабилизация законодательства, принятие, прежде всего, Федерального конституционного закона «О

статусе субъекта Российской Федерации», а также внесение соответствующих изменений в Конституцию и федеральные законы;

2) реконструкция субъектной структуры федерации путем изменения статуса субъектов и их укрупнения на основе критерия экономической самодостаточности;

3) формирование регионов нового типа путем модернизации системы государственного управления и повышения экономической эффективности;

4) переход к новому федерализму и новой модели федеративных отношений, основанной на подлинном равноправии субъектов, четком разграничении полномочий между регионами и федеральным центром и отказе от внеконституционных институтов федерализма (федеральных округов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий).

Политический механизм реконструкции субъектного состава федерации автором предполагается следующий:

— учитывая, что укрупнение субъектов входит в противоречие с интересами элит регионов, подпадающих под процесс реконструкции, оптимальным вариантом проведения реформы представляется непосредственное обращение к населению субъектов путем проведения в них референдумов;

— после принятия принципиального решения о проведении реконструкции федеративных отношений федеральным центром на широкое народное обсуждение выносится «План реконструкции Российской Федерации». План реконструкции должен содержать исчерпывающие сведения о целях, необходимости и характере предпринимаемых преобразований с описанием конечной федеративной структуры;

— после соответствующих информационных и пропагандистских мероприятий «План реконструкции Российской Федерации» должен быть принят населением подпадающих под укрупнение регионов путем проведения в них референдумов. На референдумах население голосует по вопросу о принятии Плана реконструкции в части применительно к своему региону. Итоги референдумов подводятся отдельно по каждому региону, а не по федерации в целом;

— после одобрения населением субъектов «Плана реконструкции Российской Федерации» запускается механизм объединения субъектов с целью формирования регионов нового типа как системообразующих элементов новой федерации.

Глава третья «Конституционно-правовой статус региона — субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра» состоит из четырех параграфов.

В параграфе первом «Основы конституционно-правового статуса субъекта РФ» исследование этого статуса проводится исключительно под углом зрения конституционной реформы государственного устройства и становления регионов нового типа. В частности, это касается таких элементов статуса субъектов Российской Федерации, как принципы, компетенция и ответственность.

Особое место в формировании асимметрии федеративных отношений в Российской Федерации занимают различные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между федерацией и ее субъектами.

В первую очередь следует, по мнению автора, отказаться от практики широкого заключения таких двусторонних договоров и привести уже существующие договоры и законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации.

Разными авторами предлагаются три варианта разрешения конституционных противоречий в области государственного устройства:

1) низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что в настоящий момент, ввиду ряда объективных и субъективных факторов, такой вариант нежелателен;

2) придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное образование. Данный путь также неприемлем для России;

3) создание так называемой плоской федерации, то есть федерации, включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не обладающие статусом государств. Данный проект, как представляется автору, имеет значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.

Во втором параграфе «Проблема разграничения предметов ведения и полномочий» детально анализируется главная и наиболее сложная для любого федеративного государства пробле-

ма — определение компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться ими с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократического характера.

Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.

Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своих регионов. Данная сложнейшая дилемма — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала несколько моделей разграничения сфер деятельности между федерацией и ее субъектами.

Характерной чертой одной из моделей является установление исключительных полномочий федеральных органов или федерации в целом, причем остаточная компетенция закрепляется за субъектами федерации.

Еще одной моделью является закрепление в конституции двух перечней: исключительных полномочий федерации и исключительных полномочий ее субъектов (примерами служат Эфиопия, Аргентина и пр.).

Вместе с тем практика показывает, что определенные проблемы можно решить лишь совместными усилиями федерации и ее субъектов. Коренным недостатком приведенных моделей является то, что в них не предусмотрено регулирование таких сфер деятельности, где одновременно могут действовать и федерация, и ее субъекты. А на деле даже в федеративных государствах, в конституционном законодательстве которых не установлены предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, есть сферы, в которых одновременно действуют и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъек-

тов федерации, вследствие чего представляется необходимым и полезным урегулировать это на конституционном уровне.

Широкое распространение среди современных федераций получила иная модель конституционного размежевания предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а именно: закрепление в конституционных актах только предметов исключительно федерального ведения и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов и отнесение всех оставшихся предметов без их перечисления к ведению субъектов федерации. Такая модель характерна, например, для России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистана и др.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя России (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также решений исполнительной власти. Это залог стабильности власти на всей территории федерации.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов федерации, указы Президента Российской Федерации и акты глав субъектов федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов федерации. Вопросы совместного ведения требуют не жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. В то же время на практике дело обстоит не так. В Конституции России ст. 71 (предметы ведения Российской Федерации) и ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) содержат схожие формулировки. Кроме того, конституционно не определенным является само понятие совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Следует особо отметить, что в отношении предметов совместного ведения речь должна идти о разграничении полномочий не только в сфере деятельности органов исполнительной власти, но также и в сфере деятельности органов законодательной власти,

как это сделано, например, в Конституции Австрии. Вряд ли можно согласиться с утверждениями, что неразбериха в разграничении предметов ведения связана только с наличием в Конституции России предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы, в которых действуют и федерация, и ее субъекты. Однако в рамках определенных сфер деятельности необходимо распределить полномочия органов власти федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали бы друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы в других. Для этого и требуется конституционно вычленить соответствующую компетенцию.

Особенно важной сферой совместного ведения являются вопросы пользования, владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Возможность регулировать эти вопросы является неотъемлемым признаком территориальности субъекта Российской Федерации. Здесь в основе разграничения совместного ведения должен лежать принцип «двух ключей», то есть решения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и природными ресурсами принимаются согласованно органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации; доходы от этой деятельности распределяются в равных долях между Российской Федерацией и ее субъектами.

Новый этап в решении проблемы разграничения полномочий по предметам совместного ведения начался с внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В закон было предложено добавить две главы ГУ-! и ГУ-!!, которые посвящены вопросам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Радикальной мерой был бы переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между за-

конодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Автор предлагает следующую схему:

1) предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация (предметы исключительного ведения Российской Федерации);

2) предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть совместно Российская Федерация и ее субъекты;

3) предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и ее субъекты;

4) предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты федерации издают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации;

5) предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъектов федерации).

Предполагается, что предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации может считаться любой вопрос, который определенно не относится к ведению законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Предлагаемая схема может избавить субъекты федеративных отношений от бесконечных споров и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и ее субъектов или субъектов федерации между собой; конституцией и договором. Ответ на вопрос, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, как раз и является тем основанием, руководствуясь которым можно отнести какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям. Автор делает вывод о конституционном характере Российской Федерации, то есть о безусловном верховенстве и высшей юридической силе Конституции Российской Федерации на всей территории государства и недопустимости нарушения отдельных ее положений договорным путем.

При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по отдельным специфическим вопросам при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Однако средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала федерации.

В третьем параграфе «Особенности конституционно-правового статуса сложноустроенных субъектов РФ» исследуется сложнейший вопрос государственного устройства Российской Федерации — статус автономных округов, равноправных субъектов федерации, входящих в состав других субъектов федерации.

Здесь обстоятельно рассматриваются конституционные основы, закрепляющие круг прав и обязанностей упомянутых субъектов правовых отношений, коллизии и пробелы действующего законодательства, трудности реализации правовых норм в этой сфере, анализируются решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также делаются соответствующие выводы, даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его реализации. Автор отмечает, что стараниями федерального центра автономные округа низводятся до уровня субъектов второго сорта.

В принципе, складывающееся положение отражает реальное состояние дел, поскольку большинство автономных округов, за исключением отдельных, например Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого, — это субъекты с депрессивной экономикой. В случае с такими автономными округами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом.

Параграф четвертый «Политико-правовые аспекты образования субъекта федерации — региона нового типа» содержит анализ одной из ключевых проблем модернизации российского федерализма — изменения субъектного состава Российской Федерации. Эта проблема со всей ясностью и очевидностью демонстрирует тот массив противоречий, который накопился в государственном устройстве России за последние годы.

Российская Федерация — сложносоставное государство, имеющее шесть разновидностей субъектов федерации. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов федерации, а равно и сокращению их количества, в то время как политическое и социально-экономическое развитие России

свидетельствует о том, что идеи изменения субъектного состава федерации сейчас актуальны, как никогда.

Предусмотренный ст. 65 Конституции России субъектный состав федерации стал своеобразной платой федерального центра за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 г. шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о недопущении распада государства.

Современный субъектный состав федерации формировался на фоне процессов суверенизации, которые затронули не только республики, но и некоторые территориальные субъекты, что выразилось в так называемой «республиканизации» (т. е. в проектах создания Уральской, Вологодской, Дальневосточной, Южнорусской республик и др.). Нельзя не вспомнить и «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов Российской Федерации, которое, по их мнению, должно было выразиться в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д.).

Под влиянием этих факторов и происходило формирование современного субъектного состава Российской Федерации. Оттуда же берут начало его недостатки, среди которых и слишком большое количество субъектов федерации, и разнообразность их статусов, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов федерации. Впрочем, существующий субъектный состав в равной мере можно рассматривать и как реликт советского государственного строительства с его неактуальной сегодня административной и национальной архаикой.

Автор считает, что любая попытка кардинального изменения субъектного состава неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно приведет к пересмотру Конституции Российской Федерации.

Необходимость внесения на первом этапе реконструкции федерации поправок в Конституцию и ее дальнейший пересмотр обусловливается, во-первых, началом крупномасштабных реформ в системе федеративных отношений в России, и во-вторых, результатами десятилетнего функционирования полити-

ческой системы, построенной на основе Конституции Российской Федерации 1993 г.

Спор о необходимости изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения (объединения) субъектов в очередной раз поставил перед наукой, властью и обществом вопросы, на которые по различным причинам не было ответа в течение последних десяти лет. Какими должны быть правовые, политические и экономические плюсы укрупнения субъектов, чтобы они могли превзойти его издержки, которые, несомненно, будут немалыми? Каких целей в сфере государственного строительства можно достигнуть посредством укрупнения субъектов федерации?

Первая цель — сокращение количества субъектов федерации. Существующее сегодня — 89 субъектов федерации — явно чрезмерно. Управление таким множеством регионов малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имеет место, в том числе, вследствие значительного числа субъектов федерации. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

Для этого требуется законодательно установить пределы укрупнения. Если вместо 89-ти будет создано 20-30 субъектов федерации, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Трудно управлять 89-ю субъектами федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными регионами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к росту властных амбиций их политических элит.

Автор предлагает разработать нормы допустимости слияния субъектов Российской Федерации, а также численные пределы их укрупнения (объединения). Реализация закона «О ста-

тусе субъекта Российской Федерации» позволит уменьшить асимметрию федерации, однако необходимо признать, что за один этап проведения реформы федеративного устройства полностью избавиться от нее невозможно. На первом этапе предполагается выделить три наименования субъекта федерации: республика, губерния, город федерального значения. Губерния как раз ГС будет принципиально новым субъектом федерации.

Все субъекты федерации должны быть действительно равноправны. Поэтому важно избежать того, что субъекты, образованные по национальному принципу (республики), будут иметь преимущество по сравнению с остальными субъектами федерации.

Конечной целью реформы государственного переустройства является создание симметричной федерации, состоящей из од-нопорядковых субъектов.

Укрупнение (объединение) субъектов федерации неизбежно, но происходить оно будет с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Необходим системный подход к укрупнению (объединению).

Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни федерации в целом невыгодно растаскивание страны на куски, раздираемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами.

Практика показала, что лучший способ контроля над властными элитами субъектов федерации — это контроль со стороны гражданского общества. Поэтому само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах федерации не будут созданы развитые институты гражданского общества.

Глава четвертая «Регионы нового типа как базисный элемент системы федеративных отношений в РФ. Механизм формирования и функционирования федеративной системы нового типа» содержит три параграфа.

В параграфе первом «Современная территориальная структура РФ и проблема повышения стабильности федерации» изучены связи между структурой федерации, как в ее вертикальном, так и горизонтальном сечении, с ее реальным

наполнением и устойчивостью; показана решающая роль бюджетной обеспеченности в формировании новых стабильных федеративных отношений. Приводится примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

Центральным звеном создания новой схемы социально-экономического районирования государства, на основе которой можно сформировать новый субъектный каркас федерации, является бюджетная обеспеченность функций управления в регионе.

В свою очередь, исходя из основного критерия эффективности функционирования системы государственного управления, наиболее важным и значимым с точки зрения реализации текущих мер по обеспечению социальной стабильности является финансирование реализации минимальных социальных стандартов. Основным исходным пунктом решения названной задачи выступает разработка минимального стандарта обеспеченности человека необходимыми социальными услугами, предоставляемыми ему бесплатно, то есть за счет бюджета.

По мнению автора, возникает потребность в формировании системы показателей, характеризующих субъект федерации как единое целое, с основной постановочной задачей корректного сравнения ситуации, складывающейся в различных субъектах федерации. Такая система показателей автором разработана и приводится в данном параграфе, в том числе в табличном выражении и в виде формул.

Параграф второй «Новая субъектная структура Российской Федерации» содержит авторский вариант проекта принципиально иной субъектной структуры Российской Федерации, сформированной на основе заявленных в исследовании критериев.

В параграфе даются социально-экономическая, экологическая и другие наиболее значимые характеристики вновь образованных субъектов; приводится трансформированная, примерная структура их органов государственной власти и управления.

В третьем параграфе «Система государственного управления в регионе нового типа» всесторонне исследуются про-

блемы, связанные с укрупнением (объединением) субъектов Российской Федерации и формированием новой сетки административно-территориального и экономического районирования государства.

Автор полагает, что требуется радикальное преобразование не только организационной схемы управления, но и самого алгоритма государственного управления обществом через обязательную разработку и внедрение в практику новой теории управления на основе принципиально иных концептуальных подходов, единых государственных стандартов и норм, а также применения критериев оценки эффективности управления.

По убеждению автора, обозначенная тема весьма актуальна, и прогнозируемые результаты становления новой модели федерализма, новых федеративных отношений, нового государственного устройства находятся в прямой зависимости от качества ее исследования, которое проводится автором отдельно, в рамках другой работы.

Определяя структуру органов государственной власти в федерации, следует исходить из предпосылок, которые призваны обеспечить слаженность работы организаций, осуществляющих управленческую деятельность.

Структуры исполнительных органов власти субъектов федерации должны быть в основном единообразны, вертикально интегрированы и совпадать по ряду базовых элементов. Это позволит обеспечить единство механизма управления на всей территории страны и даст возможность реализовать единый алгоритм управления — государственного программирования развития общества.

Структура и организационные особенности построения, функционирования органов законодательной власти субъекта федерации также должны быть схожими; межрегиональные различия здесь могут быть настолько велики, насколько это объяснимо исторической традицией, соображениями целесообразности и т. п. Важным является сам факт наличия собственного законодательного органа, который, воплощая в жизнь принципы демократии и народного представительства во власти, занимается разработкой норм, регламентирующих отношения в сфере, относящейся к компетенции субъекта федерации.

Автор акцентирует внимание на ряде позиций, касающихся именно укрупнения субъектов федерации и связанной с этим трансформации структур управления.

Наиболее приемлемым является создание на территории такого субъекта федерации двухпалатного органа законодательной (представительной) власти, который обеспечит учет не только воли большинства населения в избирательных округах, но и интересов объединяемых социально-территориальных общностей. Это позволит соблюсти и принцип представительства населения субъекта федерации в органах власти, и принцип представительства различных территорий субъекта федерации в процессе нормотворчества. Система органов законодательной власти дает возможность реализовать, прежде всего, самостоятельность и независимость субъектов федерации в рамках принадлежащей им компетенции.

В качестве основополагающих принципов построения структуры органов исполнительной власти субъекта федерации выделим:

— функциональный;

— отраслевой;

— единства механизма управления и единства государственной политики, проводимой на территории федерации;

— организационной самостоятельности органов власти субъекта федерации;

— учета социально-культурных и социально-экономических особенностей субъекта федерации.

По мнению автора, в настоящее время единая программа развития субъектов федерации отсутствует. Продекларировано осуществление перехода от экономического планирования к системе прогнозов социально-экономического развития. Однако прогноз социально-экономического развития попытались нагрузить и программным, плановым смыслом, для чего прогноз, в сущности, не предназначен. Место единой программы развития субъекта федерации занял бюджет. Но бюджет — это не программа развития, а план доходов и расходов, который сам нуждается в определенных программных ориентирах. Исполняя роль программы развития, бюджет берет на себя не свойственные ему функции.

Следует четко развести программирование развития и бюджетный процесс, не смешивая одно с другим. Соответственно, должно быть два обязательных документа управления на уровне субъекта федерации (да и на федеральном и муниципальном уровнях тоже): бюджет и программа развития. Как существует отрасль бюджетного права, так, по убеждению автора, должна существовать и отрасль права программирования развития (программное право, плановое право).

Принятие закона (комплекса законов), закрепляющего алгоритм программирования регионального развития, даст субъектам федерации ориентир: что они должны делать, чтобы создать программу своего развития; обеспечит единообразие обработки информации; сформирует единую систему взаимоувязанных стадий обработки информации.

Юридическое, формальное закрепление алгоритма программирования социально-экономического развития региона заложит основу разработки комплекса регионального программирования как системы ресурсов и процессов, направленных на создание комплексной программы развития территории. Фиксация этих положений в региональном законе о государственном программировании на уровне субъекта федерации позволит сделать их обязательными для соответствующих государственных учреждений действиями, без которых нельзя будет обойтись при составлении прогноза и программы развития региона. Установление четкого механизма ответственности за неисполнение данного закона повысит качество составляемых прогнозов и создаст основу для выработки программ развития социально-экономической сферы. Еще лучшим вариантом будет закрепление указанного алгоритма в нормативном документе федерального уровня.

Нормы такого закона должны содержать процедуры и алгоритмы создания, по сути, двух документов: прогноза развития и программы развития территории. Вероятно, они будут касаться и бюджетного планирования (но, скорее, по существу, а не по форме).

Важной представляется разработка межотраслевой модели для региона. Эта модель позволит комплексно описать всю экономическую систему региона как единое целое, сконструировать производственные функции отраслей народного хозяйства территории.

Разработанный В. В. Леонтьевым метод построения комплексной межотраслевой модели экономики является наиболее удачным вариантом сочетания сложных проблем общего экономического равновесия с упрощенными допущениями статического анализа. Существуют и способы привнесения динамического элемента в статическую модель межотраслевой экономики. В случае необходимости межотраслевая леонтьевская модель может быть обобщена до модели Неймана, которая снимает некоторые допущения модели Леонтьева (в частности — производство одной отраслью только одного вида продукции), с построением на ее основе неймановской магистрали развития экономической системы, на которой темп роста экономики будет являться максимально возможным.

Далее осуществляется оптимизация показателей леонтьевс-кой модели, сначала — с учетом уже существующих на момент построения технологических матриц модели перспектив выгодности отдельных отраслей региональной экономики, затем — с учетом изменения структуры производства (коэффициентов затрат) в отраслях народного хозяйства региона. После этого в суммы конечного потребления вносятся поправки, вытекающие из прогнозов по рынкам сбыта продукции, выпускаемой предприятиями региона, прогнозов общей экономической конъюнктуры. Эти прогнозы можно строить с использованием всего существующего на данный момент инструментария прогностических методов и методов планирования и программирования: корреляционного и регрессионного анализа, анализа распределения вероятностей, статистических методов получения выводов, методов анализа временных рядов (модели ARIMA, ARCH и т. д.), моделей деловых циклов, спектрального и фазового анализа, методов теории катастроф, численных методов, анализа непрерывных стохастических процессов, многофакторного анализа, методов нейронных сетей, генетических алгоритмов и т. д.

Для оптимизации модели можно использовать различные методы моделирования оптимума, то есть достижения поставленных целей при максимизации доходности отраслей экономики и народного хозяйства региона в целом (в том числе и минимизация убыточности) с учетом существующих ограничений. В качестве основных методов используются методы математичес-

кого программирования. Определенные к этому моменту концептуальные положения социально-экономической политики согласуются с реальными условиями-ограничениями.

Выявленные альтернативные сценарии развития и социально-экономической политики анализируются с помощью методов теории игр и экспертной оценки. На основе избранного сценария развития социально-территориальной общности региона формулируется программа социально-экономического развития региона и формируется портфель конкретных проектов развития, которые имеют своей целью достижение выделенных в региональной программе развития приоритетов. Поиск информации, которая могла бы способствовать более эффективному достижению сформулированных целей регионального развития, активно продолжается на протяжении всего процесса развертывания контура регионального программирования.

Если говорить о принципах формирования доходной и расходной части бюджета текущих расходов и фонда программы развития в регионе, то для первой основой должны стать нормативы минимальных социальных стандартов, для второго — перспективные направления развития, способствующие повышению общего среднего (и минимального) уровня жизни и конкурентоспособности регионального народного хозяйства.

В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляется через пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), Фонд компенсаций, Фонд софинанси-рования социальных расходов (ФССР), Фонд регионального развития (ФРР) и Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Имеет смысл объединить их средства (кроме средств ФРРФ) в единый федеральный Фонд стабилизации и развития регионов (ФСРР) как для облегчения контроля финансовых потоков со стороны государства, так и для рационализации системы управления ими.

Субъекты Российской Федерации выполняют определенные функции управления федеральной собственностью посредством делегирования им соответствующих полномочий. Следует создать единый фонд федеральной собственности с четким разграничением полномочий по уровням власти. Важно наиболее точно

определить функции, объективные критерии и принципы делегирования этих полномочий, формы участия субъектов в управлении федеральной собственностью, которые должны быть формализованы законодательно, а затем и зафиксированы в договорах. Аналогичный подход применим и в отношении передачи федеральной собственности или собственности субъектов федерации в управление муниципалитетам в целях повышения оперативности и эффективности управления.

Для реализации Программ социально-экономического развития также может потребоваться передать объекты собственности, которые необходимы для материального обеспечения реализации программы, тем уровням управления и структурам, которые эти программы реализуют. Сообразно этому, имеет смысл передавать те или иные объекты собственности именно тому уровню управления, находясь в распоряжении которого они принесут наибольший полезный эффект для социально-экономического развития общества.

В заключении диссертации подчеркиваются основные идеи, формулируются выводы, вносятся предложения и рекомендации, указывается на подтверждение конкретных гипотез и степень достоверности полученных научных результатов.

Результаты исследования дают возможность внести коррективы в политику государства в области строительства нового федерализма на основе модели новых федеративных отношений, придать ей более научно обоснованный характер.

В приложениях представлены авторские проекты Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

Монографии:

1. Добрынин Н. М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа: Монография. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1997. -10,5 п. л.

2. Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Монография. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1998. - 21,0 п. л.

3. Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003. - 33,4 п. л.

Статьи:

1. Добрынин Н. М. Правовое обеспечение взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа в ее составе // Тюменский регион: управление и самоуправление: Сб. науч. ст. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1995. - 2,5 п. л.

2. Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Вестник Тюменского государственного университета. 1998. № 1. - 0,8 п. л.

3. Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и проблемы урегулирования взаимоотношений с Тюменской областью // Российский юридический журнал. 1998. № 2. — 1,0 п. л.

4. Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в его (ее) состав автономными округами // Государство и право. 1998. № 7. - 1,0 п. л.

5. Добрынин Н. М. Правовое регулирование отношений в «сложноус-троенных» субъектах Российской Федерации // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации: Сб. науч. ст. Салехард, 1998. - 1,0 п. л.

6. Добрынин Н. М. Статус Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа: эволюция и проблемы взаимоотношений с Тюменской областью // Социально-экономические проблемы трансформации российского общества: Сб. науч. ст. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1998. - 1,0 п. л.

7. Добрынин Н. М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. 2002. № 3 (35). - 0,8 п. л.

8. Добрынин Н. М. Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма // Вестник Тюменского государственного университета. 2003. № 1. — 0,8 п. л.

9. Добрынин Н. М. Экономический федерализм, программирование регионального развития как базовые элементы новых федеративных отношений в России // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. 2003. № 3. - 1,3 п. л.

10. Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фан-томности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. 2003. № 3. - 0,7 п. л.

11. Добрынин Н. М. Региональное право в системе российского права // Российский юридический журнал. 2003. № 3 (39). - 0,8 п. л.

12. Добрынин Н. М. Историко-методологические предпосылки построения модели нового российского федерализма // Российский юридический журнал. 2003. № 4 (40). - 0,8 п. л.

13. Добрынин Н. М. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: природа, явление, исход // Вестник академии российских энциклопедий. 2003. № 4 (10). - 1,2 п. л.

14. Добрынин Н. М. Межбюджетные отношения в системе нового российского федерализма: проблемы, тенденции, перспектива // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4 (13). - 1,3 п. л.

15. Добрынин Н. М. Нефтегазовое право, региональное право и законодательство нефтегазового региона // Известия высших учебных заведений. Нефть и газ. 2003. № 6 (42). - 0,6 п. л.

16. Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. № 11. — 0,8 п. л.

17. Добрынин Н. М. Оптимизационная модель государственного устройства Российской Федерации // Научный вестник Тюменского юридического института МВД России: Сб. науч. тр. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2003. Вып. 2. - 0,7 п. л.

18. Добрынин Н. М. Актуальные проблемы оптимизации модели государственного устройства России // Государственное строительство и право: Периодическое издание научных трудов кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации / Под общ. ред. Г. В. Мальцева. Москва, 2003. Вып. 5. - 0,9 п. л.

19. Добрынин Н. М. Российский федерализм: образ и действительность // Конституции России 10 лет — опыт реализации. Сб. науч. ст. по материалам Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2003. - 0,6 п. л.

20. Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус автономных округов // Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера: Сб. науч. ст. по итогам науч.-практ. сем. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: Издательско-полиграфический центр «Экспресс», 2003.-0,7 п. л.

21. Добрынин Н. М. Технология оптимизации модели государственного устройства в России: математические методы, совокупность, неизбежность // Вестник Тюменского государственного университета. 2004. № 1. - 0,7 п. л.

22. Добрынин Н. М. Конституционная реформа и формирование новых федеративных отношений: реальность и закономерность // Свободная мысль - XXI. 2004. № 1 (1539). - 12 п. л.

23. Добрынин Н. М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. 2004. № 1 (49). - 0,8 п. л.

24. Добрынин Н. М. Конституционная ответственность: теория, специфика // Проблемы права. 2004. № 1. - 0,8 п. л.

25. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1 (14). - 1,0 п. л.

26. Добрынин Н. М. Межотраслевой характер оптимизации моделирования нового российского федерализма: сущность, целостность, необходимость // Северо-Кавказский юридический вестник. 2004. № 1. -0,7 п. л.

27. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм: природа, действительность, актуальность перемен // Новая федерация. 2004. № 1. - 0,8 п. л.

28. Добрынин Н. М. Мировой и отечественный опыт развития моделей федеративного государства и новый российский федерализм: анализ, актуальность изменений, прогноз событий // Южно-Уральский юридический вестник. 2004. № 1 (33). - 0,7 п. л.

29. Добрынин Н. М. Междисциплинарный и технократический подход к исследованию проблем российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 2. - 1,0 п. л.

30. Добрынин Н. М. Бюджетный федерализм в России: генезис, эволюция, необходимость перемен // Федерализм. 2004. № 2. - 1,2. п. л.

31. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность ожидаемых перемен // Журнал российского права. 2004. № 3. - 0,7 п. л.

32. Добрынин Н. М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Право и политика. 2004. № 3 (51). -0,9 п. л.

33. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и конституционная ответственность: системный анализ и технократический подход // Право и политика. 2004. № 4 (52). - 0,8 п. л.

34. Добрынин Н. М. Методология моделирования государственного устройства Российской Федерации // Конституционные чтения: Методология проведения междисциплинарных научных (диссертационных) исследований в целях решения задач конституционно-правовой науки: Сб. науч. ст. / Под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2004. Вып. 3. - 0,8 п. л.

35. Добрынин Н. М. К вопросу о построении концептуальной модели нового российского федерализма: проблема оценки эффективности регионального управления // Вестник Новосибирского государственного университета. 2004. Вып. 3. - 0,9 п. л.

36. Добрынин Н. М. Конституционализм и российский федерализм: природа, опыт, неизбежность реформ // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: Сб. науч. тр. / Под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2004. - 0,8 п. л.

37. Добрынин Н. М. Бюджетный федерализм в структуре нового российского федерализма: сущность, опыт, действительность // Проблемы укрепления государственности и обеспечения верховенства закона: Сб. материалов науч. -практ. конф., посвященной 45-летию юридического образования в ДВГУ / Под ред. С. Д. Князева. Владивосток: Изд-во Дальневосточного государственного университета, 2004. — 1,2 п. л.

38. Добрынин Н. М. Российский федерализм: фантомная сущность, факторный анализ и закономерности // Перспективы развития межрегионального образовательного пространства на базе гуманитарных кафедр российских университетов: Сб. материалов Всерос. конф. / Под ред. В. В. Невинского. Барнаул: Изд-во Алтайского государственного университета, 2004. - 0,5 п. л.

39. Добрынин Н. М. Проблемы разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. 2004. № 5. - 0,8 п. л. (в печати).

Автореферат:

Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1998. - 1,19 п. л.

В соавторстве:

1. Добрынин Н. М., Матейкович М. С, Чеботарев Г. Н., Черепанов М. А., Шишкин А. А. Учебное пособие по местному самоуправлению. Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2001. - 12,5 п. л.

2. Добрынин Н. М., Кириллов В. Ф., Ахмедшина А. Н. Справочник по вопросам права для государственных служащих. Ханты-Мансийск: ГУП ХМАО «Информационно-издательский центр», 2002. - 15,0 п. л.

Общий объем опубликованных по теме диссертации научных работ составляет 109,19 п. л.

Подписано в печать 10.03.2004. Тираж 100 экз. Объем 2,5 уч.-изд. л. Формат 60x84/16. Заказ 171.

Издательство Тюменского государственного университета 625000, г. Тюмень, ул. Семакова, 10. Тел./факс (3452) 46-27-32 E-mail: izdatelstvo@utmn.ru

4)

" 38 11

*»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Добрынин, Николай Михайлович, доктора юридических наук

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ.

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФЕДЕРАЛИЗМА.

1.1. Федерализм и федерация: понятие и соотношение.

1.2. Становление российского федерализма.

1.3. Развитие федерализма в современной России.

Глава 2. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ НОВОЙ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РФ.

2.1. Фантомный федерализм в государственном устройстве РФ.

2.2. Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма.

2.3. Трансформационная модель перехода к новой системе федеративных отношений.

Глава 3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕГИОНА - СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ РЕГИОНОВ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА.

3.1. Основы конституционно-правового статуса субъекта РФ.

3.2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий.

3.2.1. Принцип субсидиарности и кооперативный федерализм как основа взаимоотношений центра и регионов.

3.2.2. Предметы ведения Российской Федерации.

3.2.3. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

3.2.3.1. Понятие о совместном ведении в законодательстве РФ.

3.2.3.2. Практика договорных взаимоотношений между

Российской Федерацией и ее субъектами.

3.2.3.3. Конституционность договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации.

3.3. Особенности конституционно-правового статуса «сложноустроенных» субъектов РФ.

3.4. Политико-правовые аспекты образования субъекта федерации - региона нового типа.

Глава 4. РЕГИОНЫ НОВОГО ТИПА КАК БАЗИСНЫЙ ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ НОВОГО ТИПА.

4.1. Современная территориальная структура РФ и проблема повышения стабильности федерации.

4.1.1. Подходы к формированию новой субъектной структуры: бюджетная обеспеченность как критерий оценки необходимости укрупнения.

4.1.2. Примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

4.1.3. Бюджетная обеспеченность субъектов

Российской Федерации: сравнительная характеристика.

4.2. Новая субъектная структура Российской Федерации.

4.2.1. Новая территориальная структура Российской Федерации: принципы формирования и субъектный состав.

4.2.2. Общая социально-экономическая характеристика укрупненных субъектов Российской Федерации.

4.3. Система государственного управления в регионе нового типа.

4.3.1. Организационный механизм государственного управления региональной социально-экономической системой.

4.3.2. Финансово-экономическая основа реализации алгоритма государственного управления на территории региона.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации"

Актуальность темы исследования.

Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой, является развитие и совершенствование правовой формы общественных отношений с целью повышения их эффективности. Применительно к федеративным отношениям данная проблема в современный период приобретает особую актуальность.

Федеративное устройство государства закреплено конституционно в самых общих чертах, и уже более десяти лет страна находится в состоянии реформирования, в том числе и государственного. Одна из целей названного реформирования - конкретизация конституционной модели федерализма. Автор отчетливо представляет, что основная работа здесь еще впереди. В государстве по-прежнему не сформировалась эффективная модель федерализма, не реализован на практике конституционный принцип равенства субъектов федерации.

Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что, несомненно, требует выяснения причин сложившейся ситуации. Поиск путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений является одной из основных задач науки конституционного права. Конечно, такое разноплановое и многомерное исследование призваны проводить представители различных отраслей знания - историки и экономисты, философы, социологи и этнографы. Однако специалистам-государствоведам принадлежит особая роль. Именно юридическая наука чаще всего сталкивается с противоречиями общественных отношений, парадоксами государственной власти, проблемами совершенствования законодательства и функционирования государственных институтов.

Автор полагает, что, не разобравшись в особенностях и тонкостях становления, развития и изменения российского федерализма, трудно будет сделать правильные выводы и внести разумные предложения по дальнейшему укреплению государственности, совершенствованию федеративных отношений, четкому оформлению статуса каждого субъекта федерации как самостоятельной, но неотъемлемой составной части российского государства.

Развитие федерализма в Российской Федерации является приоритетной задачей в сфере современной отечественной политики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Это вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государства, на протяжении многих веков сталкивавшегося с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов.

Ситуация в федеративных и межнациональных отношениях в России к началу 90-х гг. XX столетия стала критической. Эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами поставили страну перед нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному унитарному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону.

Одним из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и чрезмерная численность субъектов Российской Федерации, и спорный характер национально-территориального подхода к образованию субъектов федерации, и их явное экономическое и политическое неравноправие и неравновесность.

Важнейшая особенность федерализма, федеративных отношений как объекта научного исследования заключается в комплексном многоуровневом характере исследуемых явлений. По убеждению автора, федерализм как научную категорию нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной области знания; она является объектом исследования целого ряда научных дисциплин: политологии, теории права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное, всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, выработка теоретико-правовых моделей совершенствования государственных и общественных институтов и повышения эффективности государственного управления должны включать достижения всех этих дисциплин.

Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения, имеющего своей конечной исследовательской задачей выработку целостной конституционно-правовой модели федеративных отношений, а также модели нового российского федерализма.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России.

Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 1990-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, и прежде всего договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г.

Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют иных инструментов и методов решения. Проблемы управляемости социального и экономического развития, вопросы разграничения полномочий между центром и субъектами федерации с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования современной, более эффективной системы федеративных отношений, одного из главных составляющих элементов нового российского федерализма.

За последнее десятилетие совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, М. В. Глигич-Золотаревой, Д. А. Керимова, Н. П. Медведева, Б. Н. Топор-нина, И. А. Умновой1. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма.

Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор.

1 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т. М., 1992-1993; Абдулатипов р. г. Россия на пороге XXI века: Состояние и перспективы федеративного устройства. М, 1996; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. М., 2000; Он же. Федеральное собрание - парламент России. М., 1999; Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2. С. 31-40; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002. № 1; Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999; Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: В 3 т. М., 2001; Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 1993; Он же. Становление федерализма в России. М., 1995; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). М., 1996; Она же. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 43-51; Федерализм: Теория, институты, отношения / Отв. ред Б. Н. Топорнин. М, 2001; Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996-2004: Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997; Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. М., 1995.

Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений2.

В ходе исследования и всесторонней оценки многочисленных научных гипотез сформирована представленная в данной работе концепция нового федеративного устройства российского государства, которая доказывает, что устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства. Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению баланса властных полномочий; во-вторых, определения целесообразности того или иного перераспределения властных полномочий.

Асимметрия федеративных отношений в Российской Федерации во многом обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к созданию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

Основная причина неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотноше

2 См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1. ний по линии «центр - регионы», с ее колебаниями политики федерального центра от предоставления субъектам чрезмерно обширных полномочий до широкомасштабного наступления на права регионов, - политики, ставшей результатом заложенных в Конституции 1993 г. правовых коллизий и неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации.

С этой целью предстоит научно обосновать и практически реализовать идею формирования новых по своему существу субъектов Российской Федерации (регионов нового типа). Они могут быть созданы путем укрупнения либо изменения статуса существующих субъектов федерации.

Субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение, транспортные потоки следует учитывать в процессах укрупнения современных субъектов федерации в первую очередь. Критерий экономической целесообразности станет решающим для достижения целей нового федерализма. Конструировать правовую модель нового российского федерализма и двигаться к ней без анализа и применения названных факторов невозможно.

Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.

Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса субъекта федерации.

Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России - о формировании субъектов федерации не по национальному признаку, а, прежде всего, на экономической основе. Но, несомненно, отход от национального принципа федеративного устройства должен осуществляться поэтапно и без малейшего ущемления национальных чувств любого народа, любой нации. На это обстоятельство в работе сделан особый акцент.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, унифицирующих статус субъектов федерации, четко, по единой для всех модели фиксирующих разделение прав и полномочий между федеральным центром и регионом, порядок их взаимного делегирования. Последовательность и этапы перехода к целостной модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель федерализма, федеративных отношений, государственного устройства вполне логично потребует обязательной разработки и внедрения новой теории государственного управления на основе совершенно иных концептуальных подходов, организационных механизмов и с обязательным применением критериев оценки эффективности. Новая модель управления в России должна быть единообразной для законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов, и выстраиваться в соответствии с принятыми государственными стандартами и нормами. Общая принципиальная основа будет дополняться особенностями организации власти федеральной и власти региональной. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний.

В настоящей работе излагается системное видение того, какой должна быть новая федерация и какие меры конституционно-правового характера должны быть предприняты в этом направлении.

Степень научной разработанности темы.

Разрешение поставленных в данном исследовании конституционно-правовых задач невозможно осуществить в рамках только юридической науки, и к тому же в рамках одной отрасли - конституционного права. Государственность, тем более национальная государственность - явление многогранное и многомерное, она формируется постепенно под воздействием разнообразных факторов: культурных, исторических, этнических, геополитических, климатических и др. Исследование национально-государственного устройства является лишь частью целого и находится на стыке разных наук.

Проблемам российской государственности посвящены работы ученых различных отраслей общественных наук. В трудах историков Н. П. Ерошкина, А. Б. Каменского, В. О. Ключевского, Л. Ф. Писарьковой, С. М. Соловьева, О. И. Чистякова, философов Н. Н. Алексеева, И. Л. Андреева, Н. А. Бердяева, И. А. Ильина, Н. С. Трубецкого, экономистов Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, А. Г. Гранберга, А. Г. Игудина, социолога И. В. Бестужева-Лады присутствуют весьма полезные сведения о самых сложных периодах развития отечественного государства и права.

Глубокие теоретические и философские выводы содержатся в работах С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина.

Различные аспекты современной российской государственности в той или иной мере нашли отражение в работах Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Д. Н. Бахраха, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, М. В. Глигич-Золотаревой, Т. Д. Зражевской, А. Д. Керимова, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, В. С. Курчеева, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, Ж. И. Овсепян, Л. Л. Окунькова, М. И. Пискотина, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и многих других исследователей.

В то же время очевидно, что ученые, проникая в суть отдельных явлений национально-государственного устройства, как правило, не ставили перед собой задачу выработки единого междисциплинарного подхода к проблеме федеративного устройства России, проблеме статуса субъектов федерации и правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

В диссертации предпринимается попытка такого междисциплинарного комплексного анализа формирования федерации на основе конструирования авторской модели субъектов федерации нового типа.

Объект исследования - общественные отношения, образующие в своей совокупности порядок устройства федеративного государства, присущий Российской Федерации в современный период.

Предмет исследования - проблемы теории и практики российского федерализма, правовых отношений субъектов федерации с федеральным центром; проблемы правового обеспечения равноправия всех субъектов федерации в соответствии с принципами демократического правового государства.

Цель исследования - создание завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма.

Основные задачи исследования:

1. Обобщить исторический опыт развития федеративных отношений в Российской Федерации.

2. Выработать концептуальные основы формирования новой модели федеративных отношений в Российской Федерации.

3. Предложить новую, вполне конкретную технологию разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

4. Провести группировку субъектов Российской Федерации через разработку системы показателей, характеризующих бюджетную обеспеченность субъектов.

5. Разработать новую субъектную структуру федерации на основе экономических критериев.

6. Проанализировать, насколько эффективным является использование «национального принципа» в государственном строительстве, в частности при решении вопросов государственного устройства.

7. Исследовать проблему правового статуса субъектов Российской Федерации и разработать проект Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

8. Разработать механизм перехода к новой модели федеративных отношений.

9. Разработать проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования.

При подготовке работы использовалась совокупность методов научного познания. В первую очередь был применен метод материалистической диалектики, который позволяет увидеть связь времен и явлений, определить вектор развития того или иного процесса, понять степень прогресса или регресса того или иного явления. Применялись и другие методы исследования: системный, социологический, историко-правовой, формально-юридический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и пр. Для выработки понятий и определений использованы общепринятые законы логики и правила лингвистики.

Общетеоретической основой исследования явились работы С. А. Авакь-яна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, А. Б. Венгерова, Л. Н. Гумилева, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, М. И. Клеандрова, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, Р. 3. Лившица, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, В. С. Нерсесянца, М. И. Пискотина, И. С. Самощенко, Б. Н. Топорнина, Г. Н. Чеботарева,

A. Ф. Черданцева, В. Е. Чиркина.

Содержание и результаты научного труда базируются также на анализе теоретических работ, связанных с исследованием отдельных, наиболее «проблемных» направлений сегодняшнего конституционного права: С. А. Авакь-яна, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, Н. А. Богдановой, А. В. Грязнова,

B. В. Иванова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. О. Лучина, В. В. Невинского, Л. А. Окунькова, О. Г. Румянцева, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Д. Т. Шона, Б. С. Эбзеева и других ученых.

Основой научного исследования в области административного права и государственного управления послужили теоретические труды таких ученых, как А. Б. Агапов, А. А. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Я. Дюрягин, В. В. Игнатенко, Ю. М. Козлов, С. Г. Оль-ков, В. Д. Плесовских, В. Е. Севрюгин, А. П. Сунцов, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, Ц. А. Ямпольская и другие.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на анализе нормативных актов: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов министерств, актов конституционного правосудия, статистических данных. Указанные источники составляют документальную базу и правовую основу исследования.

Научная новизна исследования.

На основе интегрированных данных нескольких научных дисциплин создан проект реструктуризации российской модели государственно-территориального устройства в рамках теории нового российского федерализма и тщательной проработки принципиальных моментов ее практического воплощения.

Основным принципом для достижения поставленной цели — создания завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма - стало системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства.

Автором внесено научно обоснованное предложение по изменению субъектного состава Российской Федерации, созданию новых (укрупненных) субъектов федерации, последовательности и содержанию необходимых для этого конституционно-правовых и иных преобразований.

Элемент новизны содержится уже в постановке соответствующих гипотез, целей и задач исследования. Впервые конструируется новая модель российского федерализма и предлагаются: принципиально новая методика качественного и количественного подхода к определению и оценке соотношения властных полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации; система показателей оценки эффективности федерации; авторские проекты Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Проблема федерализма носит универсальный, междисциплинарный характер.

Федерализм как системное явление включает в себя политическую, правовую и экономическую составляющие в качестве базовых. Исходя из этого, исследование проблемы федерализма должно строиться на привлечении методологического инструментария не только юриспруденции, но и политологии, социологии, философии, экономических дисциплин.

Использование данного методологического инструментария является сквозной основой настоящей работы. В то же время она имеет целью изучение в первую очередь конституционно-правовой модели российского федерализма

2. Модель федеративных отношений, существующая в Российской Федерации в настоящее время, определяется автором как «фантомный федерализм», то есть такое состояние государственных, политико-правовых и социально-экономических институтов, при котором существует разрыв между формально декларированными конституционными и иными нормами и реальным содержанием федеративных отношений.

Требуется кардинальное изменение формы и содержания современного российского федерализма, их органичное сопряжение, что послужило ведущим ценностным ориентиром диссертационного исследования.

3. Структурное переустройство Российской Федерации напрямую связано с проблемой оптимизации численного состава субъектов федерации. Современное число субъектов Российской Федерации, равное 89, само по себе не может рассматриваться в качестве избыточного или дефицитного.

Для определения оптимального числа субъектов Российской Федерации следует ввести систему показателей оценки эффективности федерации, в том числе таких, как «плотность федерации» и «емкость федерации».

Названные показатели подробно анализируются в работе. В частности, плотность и емкость федерации определяются по территории, народонаселению, валовому внутреннему продукту или валовому национальному продукту, валовому региональному продукту и иным факторам.

4. При решении вопросов государственного устройства Российской Федерации не следует использовать в качестве доминирующего «национальный принцип» конструирования субъектной основы федерации, поскольку он ведет к явному или скрытому разжиганию расовых, межнациональных и религиозных конфликтов, местничеству и прочим негативным явлениям, связанным с подрывом баланса национальных и иных интересов.

Однако в настоящее время недопустим и полный отказ от названного принципа. Объем его возможного использования в процессе трансформации современной модели российского федерализма показан в исследовании.

5. Новая модель федеративных отношений должна строиться на принципах соблюдения единства трех составляющих федерализма: политической, правовой и экономической, с выделением критерия экономической целесообразности в качестве приоритетного.

Все перечисленные критерии подробно формулируются и анализируются в диссертации.

6. Устойчивость, сбалансированность, гармоничное развитие федерации не могут быть достижимы без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов федерации. В рамках конституционно-правовых реформ данная задача означает неотложную необходимость в закреплении единого статуса субъектов федерации.

Настоящая работа содержит конструкционную модель такого статуса, представленную в теоретических построениях, а также в авторском проекте Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

7. Построение нового российского федерализма на базе единого статуса субъектов федерации в своей экономико-правовой составляющей предполагает выравнивание экономических потенциалов субъектов.

Цели, направления и механизм указанного выравнивания заявлены и проанализированы в рамках общего концептуального подхода исследования.

8. Жизненно важным для устранения асимметрии государственного устройства является рациональное распределение полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

Соответствующий анализ проведен в работе на основе всеобъемлющего разбора современного российского законодательства о федеративном устройстве и местном самоуправлении.

9. Отмечена и проанализирована имеющая место в российском государственном строительстве тенденция, при которой государственные полномочия все более концентрируются в федеральном центре, а социальная ответственность за результаты их осуществления (политическая, экономическая, юридическая, моральная и т. п.) искусственно сдвигается на уровень субъектов федерации и местного самоуправления.

Сформулированы предложения по устранению названного дисбаланса, в том числе применительно к конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

10. Базовым элементом нового федерализма и новой модели государственного устройства должен стать регион нового типа. Через переход к регионам нового типа достигается не только качественно новая модель управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.

В работе выводится определение региона нового типа, анализируются его базовые признаки и организационно-правовая форма.

11. Обосновывается необходимость выделения в структуре российского права «регионального права», как комплексной отрасли, имеющей свой специфический предмет регулирования, в качестве которого выступают социально-экономический, политический и правовой статус субъектов федерации, их отношения между собой и с федеральным центром, а также совокупность норм федерального и регионального законодательства.

12. На основе предлагаемой в диссертации контурной схемы описания социально-территориальных общностей выделен базовый комплексный критерий необходимости укрупнения субъектов Российской Федерации -бюджетная обеспеченность предоставления населению субъекта федерации социальных услуг.

Излагается примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

13. При укрупнении субъектов федерации необходимо соблюсти разумный баланс между созданием территориальных образований, способных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосударства конгломерата.

В исследовании анализируются и всесторонне оцениваются проекты переустройства Российской Федерации, предполагающие резкое сокращение числа субъектов и не опирающиеся на необходимый геополитический, социально-экономический, этнокультурный анализ проблематики изменения субъектного состава Российской Федерации.

14. Предлагаемый опорный вариант новой субъектной структуры, включающий 46 субъектов федерации, составлен сообразно комбинированию экономических, географических, национально-территориальных, организационных критериев при основной роли критерия бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.

15. Реформа федеративного устройства России не будет эффективной без соответствующей параллельной трансформации организационной структуры государственного управления на уровне федерального центра и субъектов федерации.

Обобщаются основные принципы организации структуры органов государственной власти и предлагается рамочный, каркасный вариант организации структуры органов власти и управления региона - субъекта федерации.

16. Интеграция и укрепление организационного механизма государственного управления должны обеспечиваться не централизацией полномочий, а единством государственной политики, проводимой на территории федерации, которого можно достичь путем обязательной разработки и внедрения новой теории управления, прежде всего, на основе совершенно иных концептуальных подходов, единого организационного алгоритма (государственных стандартов и норм) с неукоснительным применением критериев оценки эффективности государственного управления на территории Российской Федерации.

17. Вносится предложение по обеспечению финансово-экономической основы реализации алгоритма государственного управления на территории субъекта федерации: создание федерального Фонда стабилизации и развития, в котором были бы аккумулированы средства, распределяемые между регионами.

Предлагается авторский проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

Вносятся предложения по общему направлению дальнейшего процесса разграничения объектов государственной собственности и управления ими, созданию единого фонда федеральной собственности с законодательным закреплением распределения полномочий по уровням власти.

Научно-практическая значимость исследования определяется, прежде всего, возможностью применить сформулированные в диссертации выводы для реорганизации федеративного устройства государства и изменения правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти для разработки и принятия законов в сфере государственного устройства и управления, а также историками, политологами, философами, экономистами и социологами для уточнения их научных взглядов на сущность федерализма и процесс его развития.

Полагаем, что настоящая работа будет иметь научно-практическое значение именно в силу того, что исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу труда положен системный подход к реформированию федеративной структуры российского государства, созданию и упрочению нового российского федерализма. При реструктуризации российской схемы федеративных отношений, в частности при обоснованном распределении полномочий между федеральным центром и регионами, следует исходить из реальных универсальных критериев, стандартов и норм, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, формировались в процессе многолетней работы над темой исследования и получили отражение в трех монографиях, двух учебно-методических и справочных пособиях, статьях в научных сборниках и журналах (около сорока наименований), выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.

Результаты диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, учебный процесс Института государства и права Тюменского государственного университета, Уральской государственной юридической академии, Воронежского, Дальневосточного, Новосибирского, Челябинского государственных университетов, Академии Министерства юстиции Российской Федерации, других высших учебных заведений страны, а также научную деятельность отдела правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра СО РАН.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Объем диссертационного исследования без приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов составляет 464 страницы машинописного текста.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Добрынин, Николай Михайлович, Тюмень

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В представленной работе были исследованы модель нового российского федерализма и новое оптимальное государственное устройство Российской Федерации на ближайшую перспективу.

В заключение считаем целесообразным подчеркнуть основные сформулированные нами идеи и подвести итоги.

Новый федерализм включает в себя основной элемент —новую модель федерации, состоящей из субъектов, образованных на основе экономической и политической целесообразности (с приоритетом экономической составляющей) путем реформирования современной Российской Федерации в рамках строгой конституционной процедуры. Ключевым звеном построения новой федерации станет, по мнению автора, преодоление асимметрии государственного устройства через переход к единому для всех субъектов правовому статусу и выравнивание экономических потенциалов субъектов. Жизненно важным для уменьшения асимметрии является выстраивание отношений в системе права, рациональное распределение ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением. Недопустима ситуация, при которой все права концентрируются в федеральном центре, а социальная ответственность (политическая, экономическая, юридическая, моральная и т. п.) искусственно сдвигается на уровень субъектов федерации и местного самоуправления.

Субъекты федерации должны располагать соответствующими правами и экономической основой для реализации своих полномочий. Это достижимо только через переход к новой системе налогово-бюджетных отношений с пропорциональным и справедливым распределением бюджетных средств между уровнями государственного управления.

Краеугольным камнем нового федерализма и новой модели государственного устройства станет регион нового типа. Через переход к регионам нового типа достигается не только качественно новая модель управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.

Переход к регионам нового типа целесообразно осуществлять через следующий алгоритм объединения субъектов в рамках новых социально-экономических регионов:

Во-первых. Разработка минимального социального стандарта обеспеченности человека необходимыми общественными благами, предоставляемыми ему за счет бюджета.

Во-вторых. Определение компетенции и ответственности различных уровней власти (федерального, государственного субъекта федерации и муниципального) в рамках механизма, снабжающего людей общественными благами в должном объеме.

В-третьих. Принятие федеральных законов о минимальных социальных стандартах.

Центральным звеном реализации данного алгоритма, как полагает автор, станет разработка федерального закона о минимальных социальных стандартах в сфере обеспечения населения социальными услугами, который должен:

• сформулировать понятие минимального социального стандарта;

• определить состав сфер и конкретный перечень социальных услуг, охватываемых понятием минимального социального стандарта;

• установить финансовые нормативы обеспеченности предоставления минимального стандарта оказания социальных услуг населению за счет средств государственного бюджета;

• предусмотреть распределение ролей между частными и государственными организациями в сфере оказания социальных услуг;

• разграничить компетенцию государственного (федерального и субъектов федерации) и муниципального уровней управления в сфере предоставления социальных услуг;

• закрепить процессуальные гарантии предоставления социальных услуг населению за счет средств бюджетов всех уровней;

• определить ответственность за непредоставление и ненадлежащее оказание социальных услуг.

В-четвертых. Нормативное закрепление алгоритма государственного программирования регионального развития и ролей управленческих учреждений в его рамках. Создание такого алгоритмического порядка позволит реально объединить все уровни государственного управления в рамках комплексного процесса управления функционированием и развитием страны.

В-пятых. Принятие актов о социально-экономических, политических, правовых составляющих положения субъекта федерации, направленных на унификацию его статуса в составе РФ. Может проходить параллельно с разработкой минимального социального стандарта обеспеченности человека необходимыми общественными благами; системы показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов и иных показателей.

Прежде всего, на наш взгляд, существует настоятельная необходимость в принятии Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации», который должен содержать следующие основные разделы:

• общие положения: основные понятия и определения, используемые в тексте закона (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, федерализм, экономический федерализм, бюджетный федерализм, административно-территориальное деление, регион, социально-экономический регион, районирование, межрегиональные ассоциации и союзы и т. п.), основные принципы федеративных отношений в Российской Федерации;

• основы статуса субъекта Российской Федерации (территориальная природа субъекта, население субъекта, органы государственной власти субъекта);

• исключительные полномочия субъекта федерации (основные цели и задачи органов государственной власти субъекта Российской Федерации, исчерпывающий перечень исключительных полномочий, гарантии независимости и самостоятельности субъекта федерации в вопросах, отнесенных к его исключительному ведению);

• взаимоотношения субъекта федерации и федерального центра (федерации) (предметы совместного ведения и основные принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, основы делегирования полномочий и его границы, принципы делегирования полномочий, основы взаимодействия органов государственной власти федерации и субъектов федерации в процессе управления);

• взаимоотношения субъектов федерации между собой (основные принципы межсубъектных взаимоотношений, межрегиональные ассоциации и союзы);

• взаимоотношения субъектов федерации и муниципальных образований (предметы совместного ведения и основные принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, основы делегирования полномочий и его границы, принципы делегирования полномочий, основы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления);

• экономическая и финансовая основа субъекта Российской Федерации (природные ресурсы на территории субъекта, народнохозяйственный комплекс субъекта федерации и основы управления им, налогооблагаемая база субъекта, бюджет субъекта, источники формирования бюджета субъекта, основы межбюджетных отношений в Российской Федерации, государственное имущество на территории субъекта федерации, государственное имущество, находящееся в государственной собственности субъекта федерации);

• механизмы взаимной ответственности субъектов федерации и федерального центра, субъектов федерации и муниципальных образований, субъектов федерации между собой;

• состав субъектов Российской Федерации и изменение субъектного состава Российской Федерации, способы изменения субъектного состава Российской Федерации, процедуры создания, преобразования и упразднения субъекта Российской Федерации, структуры и механизмы управления в рамках переходного периода (политические, организационные и финансовые);

• заключительные и переходные положения.

В-шестых. Разработка системы показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов, их взаимозависимостей, соотношений с показателями и потребностями социально-экономического развития субъектов.

Такая система должна включать три основные разновидности показателей, которые позволили бы полно и достаточно подробно рассмотреть и проанализировать состояние обеспеченности предоставления населению субъекта федерации приемлемого уровня социальных услуг за счет бюджета субъекта:

• абсолютные показатели, характеризующие бюджетную обеспеченность населения расходами бюджета на социальные услуги и обеспеченность возможности предоставления таких услуг за счет средств бюджета (количество средств бюджета по его расходным и доходным статьям на душу населения в целом или из расчета на одного представителя целевой группы населения, являющейся адресатом данной социальной услуги);

• относительные показатели, характеризующие основные бюджетные пропорции: соотношение сумм расходов по направлениям, соотношение сумм доходов и расходов и т. п.;

• интегрированные показатели, на основе которых можно определять суммарные рейтинги территорий в соответствии с заданным интегрированным показателем анализа текущей и перспективной ситуации.

В-седьмых. Определение уровня на основе разработанной системы показателей бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов доходности бюджета, необходимого для достижения нормативной обеспеченности бюджетными средствами минимальных социальных стандартов и потребностей развития субъектов, сравнение с реальной доходностью бюджета (по собственным доходным статьям, принадлежащим субъектам) дополнительных источников бюджетных средств, которые позволили бы гарантировать должный уровень бюджетной обеспеченности предоставления населению социальных услуг.

В-восьмых. Соединение финансовых и бюджетных систем данного субъекта и субъектов, граничащих с ним, с учетом факторов экономического характера, результатов кластерного анализа применительно к народнохозяйственным комплексам субъектов в случае:

• недостаточности собственных доходных источников бюджета для обеспечения минимальных социальных стандартов жизни населения;

• достаточности собственных доходных источников бюджета только для обеспечения минимальных социальных стандартов жизни населения, но не для осуществления мероприятий, необходимых для стимулирования развития народнохозяйственного комплекса субъекта.

В-девятых. Определение сумм последующей экономии за счет затрат на аппарат управления (общие затраты на аппарат управления по объединяемым субъектам за вычетом затрат на аппарат управления объединенного региона (субъекта)) от планируемого объединения, а также иных сумм экономии. Для этого может потребоваться, в частности, разработка «типовой» (либо примерной) структуры регионального управления.

В-десятых. Поэтапное объединение бюджетов и структур управления территорий, которое предполагает: а) формирование объединенных финансовых фондов (федеральный и межрегиональные фонды стабилизации и развития) для финансового обеспечения минимальных социальных стандартов и деятельности по достижению приоритетов развития (средства федерального фонда стабилизации и развития используются в случае нехватки средств субъектов для формирования достаточного межрегионального фонда). При этом сохраняется «автономия» бюджетов и структур управления на первом этапе объединения. Разрабатываются объединенные управленческие структуры в ряде сфер управления, финансируемых из фондов стабилизации и развития региона (первоначально, например, только в сфере развития народнохозяйственной системы объединенного региона), - модель, схожая с моделью межрегиональной ассоциации; б) все более полную интеграцию функций по управлению регионом в рамках общерегиональных органов и учреждений управления с консолидацией необходимых для этого средств в объединенном бюджете (при сохранении фонда стабилизации и развития, но с постепенным превращением его только в фонд развития) территорий региона и распределением высвободившихся в результате предполагаемой экономии на осуществлении управленческих функций на цели развития социально-экономической системы региона. В процессе объединения территорий в новый социально-экономический регион конструируется система управления, на базе которой реализуется разработанный алгоритм программирования регионального развития; в) завершение интеграции структур управления и финансовых ресурсов входящих в регион территорий; г) придание новообразованному региону статуса субъекта федерации, созданного на основе объединения группы субъектов.

Ключевое значение для формирования регионов нового типа, с точки зрения автора, имеет разработка комплексной методики оценки социально-экономической эффективности регионального управления. Данная методика должна обеспечить количественное измерение параметров эффективности регионального управления во взаимосвязи с оценкой качества системы управления региона. При разработке этой методики необходимо будет учесть в рамках единой экономико-математической модели максимально возможное число параметров, характеризующих социально-экономическую ситуацию в регионе, и установить прямую количественную зависимость между параметрами системы управления и результатами социально-экономического развития региона.

Данная модель позволит достичь желаемой эффективности в самостоятельном развитии регионов и реализовать на практике принцип децентрализации управления в Российской Федерации. Целью такого исследования станет построение комплексной модели экономики и управления в системе «государство - регион - местный уровень», показывающей взаимосвязь, с одной стороны, между состоянием социально-экономической системы государства и региона; с другой - между осуществляемым государством управленческим воздействием на социально-экономические процессы и достигаемым результатом.

Исходные данные, которые следует положить в основу предлагаемой нами модели:

1. Механизм стимулирования/регулирования/управления экономического развития (необходима система критериев/показателей для его оценки).

2. Реальное воплощение механизма через финансовые показатели бюд-жетно-инвестиционной политики государства.

3. Экономические результаты государственной политики (ВРП, уровень занятости и инфляции и т. п.).

4. Социальная эффективность.

4.1. Социально-демографические показатели.

4.2. Механизм управления социальной сферой.

4.3. Реализация социального управления (реальное исполнение социальных программ с поправкой на структуру и приоритеты социальной политики).

5. Рыночная конъюнктура.

Разработка интегральной модели, позволяющей оценить эффективность государственного воздействия на региональное социально-экономическое развитие, создаст предпосылки для формирования высокоэффективной, опирающейся на математические методы модели регионального управления, а также даст возможность оптимизировать уже существующие системы регионального управления с целью повышения социально-экономической эффективности регионов.

В намерения автора входит в ближайшем будущем опубликовать свои разработки по методике оценки эффективности регионального управления.

Главная проблема федеральной реформы состоит в том, чтобы правильно и эффективно использовать представившийся исторический шанс построения в России эффективного и прочного государства через преобразование российского федерализма. Предложенная автором модель не претендует на универсальность, она должна служить приглашением к диалогу сторон политического процесса, явиться отправной точкой для дальнейших исследований в этом направлении. Тем не менее автор настаивает на строгом учете ряда базовых положений, установленных в настоящем исследовании.

Прежде всего, предстоит избежать основной ошибки многих преобразований последнего десятилетия: недопустима реформа как самоцель, реформа ради самой реформы. Первейшей задачей при разработке любых проектов реформирования российского федерализма является постановка цели реформы и неуклонное следование ей как при исследованиях, так и при проведении реформы в жизнь. Целью федеративной реформы должно быть повышение социально-экономической эффективности российского государства. Из этого вытекает приоритетность экономической целесообразности при принятии к реализации проекта той или иной реформы.

Основным принципом нового федеративного устройства должна стать экономическая эффективность и целесообразность осуществляемых преобразований. Понимание важности этого принципа растет в среде российских политиков.

Каждое предлагаемое мероприятие подлежит тщательному анализу с применением новейших экономико-математических методов с целью выяснения его возможных социально-экономических и управленческих последствий.

Вторым принципом реформы должна быть целостность. Федерализм - это целостная система государственного устройства, и она не может стать эффективной через преобразования в отдельных сферах или регионах. Реформа федеративных отношений будет успешна только на основе целостной модели, построенной с соблюдением принципов экономической целесообразности и управленческой эффективности.

Модель нового федерализма, новое государственное устройство должны внедряться не путем поспешных непродуманных акций, как это, к сожалению, происходит сейчас с местным самоуправлением, а через длительную процедуру оценок и сравнений возможных вариантов с максимальным учетом позиции субъектов федерации. .

Новая модель федеративных отношений не может быть «запущена» в одночасье, президентским указом. Подобная попытка только ухудшит ситуацию и предельно дестабилизирует обстановку в регионах, управление которыми будет неизбежно нарушено в результате директивного механического укрупнения.

По мнению автора, явно ошибочным является решение о перераспределении доходов региональных бюджетов в пользу федерального центра. Такая политика даст лишь краткосрочный эффект, решит сиюминутные тактические задачи федеральной власти, но в долгосрочной перспективе обернется кризисом развития регионов и в конечном счете утратой региональной основы российской государственности.

Переход к новому федерализму займет длительный период (примерно 8-10 лет), в течение которого предстоит создать в регионах реальные предпосылки для проведения укрупнения и тщательно отладить механизмы бюджетного федерализма для равномерного и справедливого распределения доходов между регионами, федеральным центром и местным самоуправлением.

На взгляд автора, целесообразно на первой стадии переходного периода определить экспериментальные «площадки» в каждом из федеральных округов, т. е. их должно быть семь. При этом, думается, вовсе нет необходимости подбирать такие «площадки» по усредненным показателям, а скорее наоборот, следует максимально увеличить «нагрузку» как раз на данной стадии, что, вне сомнения, позволит получить реальные результаты, сделать научно обоснованные выводы и подготовить пакет нормативно-правовых актов для полномасштабного установления новой модели государственного устройства России. Автор предлагает одновременное проведение реформ как на уровне местного самоуправления, так и на уровне субъектов федерации, а также на уровне федерального центра. Такая целевая установка, и это следует подчеркнуть, носит принципиальный характер и является, по убеждению автора, основополагающей при разработке и принятии соответствующего пакета документов. Всем нам предстоит не допустить подхода: «идем в воду, не зная броду». У нас в запасе еще есть немного времени для анализа, прогноза и моделирования последствий реформ, имеется основа для «нащупывания» и полного установления «брода»: путь минимизации возможных потерь и выход на прогнозируемые результаты.

Автору представляется важным придерживаться следующего алгоритма:

Во-первых. Вынесение предлагаемых проектов федеративной реформы (обязательно необходимы альтернативные проекты) на обсуждение всеми участниками политического процесса. Должны быть созданы действенные механизмы учета позиций регионов по предлагаемым проектам реформирования.

Во-вторых. Всесторонняя оценка социальных, экономических последствий и ожидаемых результатов принятого к дальнейшей разработке проекта.

В-третьих. Вынесение проекта федеральной реформы на всенародное обсуждение.

В-четвертых. Реформа налогово-бюджетных отношений по линии «центр - регионы - местное самоуправление».

В-пятых. Создание экономической основы реконструкции федерации в регионах через формирование системы фондов стабилизации и развития субъектов федерации.

В-шестых. Проведение общероссийского референдума по федеральной реформе и поправкам в Конституцию.

В-седьмых. Проведение региональных референдумов по конкретным моделям укрупнения субъектов федерации.

В-восьмых. Укрупнение субъектов, переход к новой субъектной структуре федерации с учетом итогов волеизъявления населения на местных референдумах. Образование регионов нового типа.

В-девятых. Формирование новых оптимальных структур управления в регионах нового типа.

В-десятых. Разработка и реализация программ социально-экономической модернизации регионов нового типа. Запуск экономической основы нового федерализма.

Автор полагает, что соблюдение указанных требований позволит с минимальными потерями осуществить переход к новой модели государственного устройства.

Преобразование федерализма - сложнейшая и чрезвычайно важная задача, стоящая перед нынешним поколением российских политиков. От того, как будет реализована эта историческая миссия, по сути, зависит будущее российского государства.

Предлагая в настоящем исследовании новую модель федерализма и федеративных отношений, автор никоим образом не настаивает на ее завершенности и готовности к немедленному внедрению.

Разумеется, такой сложный процесс, как формирование нового федерализма, реконструкция федерации и федеративных отношений, может и должен идти на основе всестороннего анализа всех аспектов функционирования государственного механизма и приниматься к реализации только с учетом интересов и позиций всех его участников.

Преобразование федерализма и федерации - длительный процесс. Автор надеется, что заложенные в модели нового российского федерализма базовые принципы и концептуальные идеи будут полезны в реальной практике государственного строительства Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации»

1. Официальные документы, нормативно-правовые акты

2. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

3. Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1990. № 2.

4. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 67. Ст. 898.

5. Декларация прав народов от 15 октября 1917 г. // История советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. № 14.

6. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа: Принята 25 января 1918 г. на III Всероссийском Съезде Советов // История советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. №45.

7. Декларация об образовании СССР: Принята I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г. // История советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. № 170.

8. Договор об образовании СССР: Принят I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г. // История советской Конституции в документах 19171956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. № 171.

9. Конституция РСФСР: Принята 10 июля 1918 г. на V Всероссийском Съезде Советов // История советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. № 72.

10. Конституция РСФСР: Принята 1 мая 1925 г. // История советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. №216.

11. Конституция РСФСР: Принята 21 января 1937 г. // История советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. №275.

12. Конституция РСФСР 1978 г. // История советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М.: Советская Россия, 1991.

13. Конституция СССР: Принята 31 января 1924 г. II съездом Советов СССР // История советской Конституции в документах 1917-1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. № 196.

14. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1936.

15. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. М., 1983.

16. Федеральный конституционный закон от 17 дек. 2001 г. № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916.

17. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

18. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. "О государственном прогнозировании и разработке программ социально-экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

19. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917.

20. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 6 окт.

21. Федеральный закон от 22 января 1996 г. № 13-Ф3 "Об особой экономической зоне в Калининградской области" // СЗ РФ. 1996. №4. Ст. 224.

22. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. №51. Ст. 6273.

23. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ" // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

24. Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 "Об экспортном контроле" // СЗ РФ. 1999. № 30.

25. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов" // СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

26. Федеральный закон от 17 дек. 1999 г. № 211-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6286.

27. Федеральный закон от 4 авг. 2000 г. № 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" // СЗ РФ. 2000. №32. Ст. 3330.

28. Федеральный закон от 5 авг. 2000 г. № ПЗ-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

29. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации"// СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

30. Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ" // ВВС РФ. 1992. №28. Ст. 1618.

31. Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4803-1 "О статусе столицы Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации № 19 (13 мая 1993 г.). М„ 1993. С. 1147-1152.

32. Постановление Съезда народных депутатов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 10 апреля 1992 г. № 2689-1 "О Федеративном договоре" // Справочная правовая система "Гарант".

33. Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1994 г. № 456 "Об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями" // Российская газета. 1994. 16 марта.

34. Указ Президента Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 1163 "О Территориальном управлении Президента Российской Федерации"//СЗ РФ. 1996. №34.

35. Указ Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. № 41.

36. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. № 1791 "Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 1.

37. Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 1997 г. № 660 "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 27.

38. Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. № 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 16 июля.

39. Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1997 г. № 898 "Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам внутренней политики" // СЗ РФ. 1997. № 34.

40. Указ Президента Российской Федерации от 28 августа 1997 г. № 946 "О мерах по усилению государственного управления военным строительством в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 35.

41. Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. № 1039 "Об Управлении Президента Российской Федерации по внешней политике" // СЗ РФ. 1997. № 38.

42. Указ Президента Российской Федерации от 30 октября 1997 г. № 1146 "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 44.

43. Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. № 162 "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. № 7.

44. Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1998 г. № 586 "О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти" //Российская газета. 1998. 28 мая.

45. Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 1998 г. № 915 "Об упорядочении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. № 32.

46. Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 945 "О внесении изменений в Положение об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412" // СЗ РФ. 1998. № 33.

47. Указ Президента Российской Федерации от 30 января 1999 г. № 163 "О дополнительных мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 5.

48. Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1999 г. № 168 «Об Указе Президента Республики Ингушетия от 20 дек. 1998 г. № 304 "О назначении на 28 февраля 1999 года референдума Республики Ингушетия"» //Российская газета. 1999. 9 февр.

49. Указ Президента Российской Федерации от 31 мая 1999 г. № 680 "Об утверждении Положения об Управлении кадров Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 23.

50. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // Российская газета. 2000. 16 мая.

51. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 2000 г. № 1013 "О формировании Администрации Президента Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 6 июня.

52. Указ Президента Российской Федерации от 20 июня 2000 г. № 1144 "Вопросы обеспечения деятельности специального представителя Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике" // СЗ РФ. 2000. №26.

53. Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2000 г. № 1149 "Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах" // СЗ РФ. 2000. № 26.

54. Указ Президента Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 1192 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 27.

55. Указ Президента Российской Федерации от 31 июля 2000 г. № 1415 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 3 авг.

56. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1606 "Об изменении и о признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации в связи с формированием Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 36.

57. Указ Президента Российской Федерации от 9 ноября 2000 г. № 1856 "Об утверждении Положения о Главном территориальном управлении Президента Российской Федерации" // Справочная правовая система "Гарант" (текст указа официально опубликован не был).

58. Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 г. № 644 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. № 24.

59. Послание Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию Российской Федерации 6 марта 1997 г. "Порядок во власти порядок в стране" // Российская газета. 1997. 7 марта.

60. Послание Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию Российской Федерации 17 февраля 1998 г. "Общими силами к подъему России" // Российская газета. 1998. 24 февр.

61. Послание Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию Российской Федерации 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" //Российская газета. 1999. 31 марта.

62. Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. "Какую Россию мы строим" // Российская газета. 2000. 11 июля.

63. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" // Российская газета. 2001. 4 апр.

64. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апр.

65. Постановление Правительства РФ от 29 марта 1999 г. № 345 "О реализации решений Всероссийского совещания по вопросам развития федеративных отношений" // Справочная система "Гарант".

66. Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 13 сентября 2000 г. № 756 "О взаимодействии с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" // Справочная правовая система "Гарант".

67. Приказ Министерства образования РФ от 5 января 2001 г. № 52 "О взаимодействии Министерства образования Российской Федерации с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" // Справочная правовая система "Гарант".

68. Приказ Государственного таможенного комитета РФ от 14 августа 2000 г. № 712 "Об установлении порядка взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" // Справочная правовая система "Гарант".

69. Распоряжение Министерства природных ресурсов РФ от 13 июля 2000 г. № 85-р "О выполнении поручения Правительства РФ № МК-П17-18962" // Справочная правовая система "Гарант".

70. Российской Федерации в федеральных округах" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 2000. № 10.

71. Конституция Респ. Адыгея: Принята Законодат. Собр. (Хасэ) Респ. Адыгея 10 марта 1995 г.: Вступ. в силу со дня опубликования // Ведомости Законодат. Собр. (Хасэ) Парламента Респ. Адыгея. 1995. №16. С. 2-24.

72. Конституция Респ. Башкортостан: Ввод. Законом Респ. Башкортостан от 24 дек. 1993 г. // Изв. Башкортостана. 1993. 6 янв.

73. Конституция Респ. Бурятия: Принята Верхов. Советом Респ. Бурятия 22 февр. 1994 г. // Бурятия. 1994. 9 марта; Конституции респ. в составе Рос. Федерации. М., 1995. № 1. С. 5-34.

74. Конституция Респ. Дагестан: Принята Конституц. Собр. Респ. Дагестан 26 июля 1994 г. // Дагест. правда. 1994. 3 авг.

75. Конституция Респ. Ингушетия: Принята всенар. голосованием 27 февр. 1994 г.: Вступ. в силу со дня опубликования // Конституции респ. в составе Рос. Федерации. М., 1995. № 1. С. 63-81.

76. Конституция Карачаево-Черкес. Респ.: Принята Нар. Собр. Карачае-во-Черкес. Респ. 5 марта 1996 г.: Вступ. в силу со дня опубликования // Законы Карачаево-Черкес. Респ. (1995-1999 гг.) / Нар. Собр. Карачаево-Черкес. Респ. Черкесск, 1999. Ч. 1. С. 3-43.

77. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17.06.1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ" // Справочная правовая система "Гарант".

78. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области"// СЗ РФ. 1996. № 7.

79. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"» // СЗ РФ. 1997. № 5.

80. Монографии, материалы научных конференций, сборники, учебные издания

81. Абдулатипов Р. Г. Многонациональная Россия // Основы националь-^ ных и федеративных отношений. М.: изд-во РАГС, 2001. С. 3-14.

82. Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное обустройство России. М.: Славянский диалог, 2000. 655 с.

83. Абдулатипов Р. Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995.

84. Абдулатипов Р. Г. Перспективы Российской Федерации // Основы национальных и федеративных отношений. М.: изд-во РАГС, 2001. С. 332-342.

85. Абдулатипов Р. Г. Природа и парадоксы национального "Я". М.: Мысль, 1991.- 169 с.

86. Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: Состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Славянский диалог, 1996. 253 с.

87. Абдулатипов Р. Г. Теоретические вопросы развития наций и национальных отношений // Основы национальных и федеративных отношений. М.: изд-во РАГС, 2001. С. 15-52.

88. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. М.: Республика, 1994.-317 с.

89. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. М.: Республика, 1992. Кн. 1. 382 с.

90. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. М.: Республика, 1993. Кн. 2. 414 с.

91. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. М.: Республика, 1993. Кн. 3: В 2 ч. Ч. 1. 350 с.

92. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. М.: Республика, 1993. Кн. 3: В 2 ч. Ч. 2. 238 с.

93. Абдулатипов Р. Г., Бурмистрова Т. Ю. Конституция СССР и национальные отношения на современном этапе. М.: Мысль, 1978. 133 с.

94. Абдулатипов Р. Г., Калинина К. В. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации // Основы национальных и федеративных отношений. М.: изд-во РАГС, 2001. С. 85-98.

95. Абдулатипов Р. Г., Калинина К. В. Реализация Концепции государственной национальной политики Российской Федерации // Основы национальных и федеративных отношений. М.: изд-во РАГС, 2001. С. 99-117.

96. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Российский юридический издательский дом, 1997. 512 с.

97. Автономов А. С. Правовая онтология политики: К построению системы категорий. М.: Фирма "Инфограф", 1999. 383 с.

98. Агапов А. Б., Сукало А. Е. Развитие договорных отношений между субъектами РФ // Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. М., 1995.

99. Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. М.: Госпланиз-дат, 1959. Кн. 1.-263 с.

100. Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. М.: Эконом-издат, 1963. Кн. 2.-248 с.

101. Алексеев А. С. К учению о юридической природе государства и государственной власти. М., 1894.

102. Алексеев А. С. Русское государственное право. М., 1895.

103. Алексеев С. С. Право: Азбука. Теория. Философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. 709 с.

104. Алексеев С. С. Теория права. М.: Бек, 1994. 222 с.

105. Аллисон Г. Практическое осуществление национальной политики Российской Федерации: постановка ключевых проблем и подходы к их решению // Национальная политика в Российской Федерации. М.: Наука, 1993. С. 91-99.

106. Амелин В. В. Вызов мобилизованной этничности: Конфликты в истории советской и постсоветской государственности. М.: ИЭА, 1997. -318с.

107. Ананов И. Н. Исполнительная и распорядительная деятельность органов советского государственного управления // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952.

108. Андреев И. J1. Дворянские выборные на Земских соборах в XVII веке // Научные труды МГПИ. Сер. «Социально-исторические науки». Ч. 1. М.: Прометей, 1994. С. 121-130.

109. Андреев И. Л. Этапы и тенденции формирования системы управления централизованного государства в XV XVII веках // Административно-территориальное устройство России. История и современность. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. С. 27-57.

110. Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Правовые проблемы национально-культурной автономии в РФ // Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. М., 1995.

111. Аринин А. Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество: Идейно-теоретический, политический и правовой аспекты. М.: Северо-Принт, 2000. 284 с.

112. Аринин А. Н., Болтушкин В. В. Особенности современных национальных процессов в Башкирской АССР. Уфа: БНЦ УрО АН СССР, 1989.-21 с.

113. Архипова Т. Г. Распад СССР и формирование федерализма нового типа // Административно-территориальное устройство России. История и современность. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. С. 242-276.

114. Багдасарян В. Э. Административная и клановая альтернативы власти // Россия в условиях трансформаций. Вып. 12. М.: ФРПЦ, 2001. С. 35-37.

115. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридич. вузов и факультетов: 2-е изд., с изм. и доп. М.: Норма-ИНФРА-М, 2000. 776 с.

116. Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 1996.

117. Бандман М. К., Бандман О. J1., Есикова Т. Н. Территориально-производственные комплексы: Прогнозирование процесса формирования с использованием сетей Петри. Новосибирск: Наука, 1990. -297 с.

118. Барсегов Ю. Г. Самоопределение и территориальная целостность. М., 1993.

119. Барсенков А. С., Вдовин А. И., Корецкий В. А., Остапенко А. И. Национальные отношения в России в 1992 году: (Обзор основных событий, фактов, тенденций). М.: НИИСИП, 1993. 81 с.

120. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для ВУЗов. М.: Норма-ИНФРА-М, 2000. 640 с.

121. Бахтурина А. Ю. Институты и структуры управления национальными окраинами России XIX начала XX века // Административно-территориальное устройство России. История и современность. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. С. 169-201.

122. Бестужев-Лада И. В. Нормативное социальное прогнозирование: Возможные пути реализации целей общества. М.: Наука, 1987. 212 с.

123. Булдаков В. П. Губернатор или генерал? // Россия в условиях трансформаций. Вып. 12. М.: ФРПЦ, 2001. С. 37-39.

124. Валентей С. Д. Федерализм: Российская история и российская реальность. М.: ИЭ, 1998. 130 с.

125. Вардомский Л., Демидов Ф. Субъекты Российской Федерации в международных связях. М.: изд-во РАГС, 1997. Ч. 1. 116 с.

126. Вдовин А. И. Российская нация. М.: Роман-газета, 1996. 230 с.

127. Вдовин А. И., Зорин В. Ю., Никонов А. В. Русский народ в национальной политике XX века. М.: Русский мир, 1998. 443 с.

128. Венгеров А. Б. Теория государства и права. Ч. II: «Теория права». М.: Юрисгь, 1996. Т. 1. 168 с.

129. Верт Н. История Советского государства. 1900-1991. М.: ИНФРА-М: Весь мир, 1998.-542 с.

130. Викторин В. В. Культурное и политическое в национальных процессах // Национальная политика в Российской Федерации. М.: Наука, 1993. С. 119-124.

131. Габов Г. И. Общественно-политические и философские взгляды декабристов (П. Пестель, Н. Крюков, И. Якушкин, Н. Муравьев). М., 1950.

132. Гамбург Д. Этноцентрическое насилие // Национальная политика в Российской Федерации. М.: Наука, 1993. С. 41-48.

133. Гегель Г.-Ф.-В. Философия истории // Сочинения. М.-Л., 1935. Т. 8.

134. Гладкий Ю. Н., Чистобаев А. И. Регионоведение. М.: Гардарики, 2000. 382 с.

135. Гоббс Т. Правила мира // Избранные сочинения. М.: Мысль, 1965. Т. 2.

136. Гобл П. Россия нуждается в национальной политике сегодня // Национальная политика в Российской Федерации. М.: Наука, 1993. С. 60-65.

137. Горбачев И. Г. Национальные отношения как объект правового регулирования // Государственное управление и право: история и современность. Л.: изд-во ЛГУ, 1984 . С. 21-26.

138. Горовиц Д. Ирредентизм, сепаратизм и самоопределение // Национальная политика в Российской Федерации. М.: Наука, 1993. С. 145-164.

139. Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Ку-тафина. М.: Юрид. лит., 1996.

140. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В. А. Козбаненко. М.: Статут, 2000. 912 с.

141. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000.-492 с.

142. Губогло М. Н. Национальные процессы в СССР. М., 1991.

143. Гумилев Л. Н. От Руси к России: Очерки этнической истории. М.: Экопрос, 1992.-336 с.

144. Гумилев Л. Н. Этногенез и биосфера Земли. М.: ДИ-ДИК, 1994.

145. Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство древнерусского государства // Административно-территориальное устройство России. История и современность. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. С.6-26.

146. Дашдамиров А. Ф. Культура межнационального общения // Основы национальных и федеративных отношений. М.: изд-во РАГС, 2001. С. 212-239.

147. Дашдамиров А. Ф. Этнополитические конфликты: пути предупреждения и регулирования // Основы национальных и федеративных отношений. М.: изд-во РАГС, 2001. С. 240-266.

148. Дмитриева О. Г. Региональная экономическая диагностика. СПб.: изд-во С.-Петерб. ун-та экономики и финансов, 1992. 272 с.

149. Дмитриева О. Г., Лузин Г. П., Муравьев А. И. Концепция хозрасчета краев, областей, автономных республик Российской федерации. Апатиты: Кол. научный центр АН СССР, 1989. 33 с.

150. Добрынин Н. М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа,

151. Ямало-Ненецкого автономного округа: Монография. Тюмень: изд-во ТГУ, 1997. 168 с.

152. Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Монография. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. 240 с.

153. Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Вестник Тюменского государственного университета: Сб. науч. ст. Тюмень, 1998. № 1.

154. Добрынин Н. М. Правовое регулирование отношений в "сложноуст-роенных" субъектах РФ // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации: Сб. науч. ст. Салехард, 1998.

155. Добрынин Н. М., Матейкович М. С., Чеботарев Г. Н., Черепанов М. А., Шишкин А. А. Учебное пособие по местному самоуправлению. Тюмень: Вектор Бук, 2001.

156. Добрынин Н. М., Кириллов В. Ф., Ахмедшина А. Н. Справочник по вопросам права для государственных служащих. Ханты-Мансийск: ГУЛ ХМАО «Информационно-издательский центр», 2002.

157. Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. Новосибирск: Сиб. изд. фирма «Наука» РАН, 2003. 468 с.

158. Добрынин Н. М. Оптимизационная модель государственного устройства Российской Федерации // Научный вестник Тюменскогоюридического института МВД России: Сб. науч. тр. Тюмень: ТЮИ МВД России, 2003. Вып. 2.

159. Добрынин Н. М. Российский федерализм: образ и действительность // Конституции России 10 лет: опыт реализации: Сб. науч. ст. по материалам Всерос. науч.-практ. конф. Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003.

160. Добрынины. М. Нефтегазовое право, региональное право и законодательство нефтегазового региона // Известия высших учебных заведений. Нефть и газ. Тюменский государственный нефтегазовый университет. Тюмень: ИПП «Тюмень», 2003. № 6.

161. Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус автономных округов // Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера: Сб. науч. ст. по итогам науч.-практ. сем. Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: изд.-полиграф. центр «Экспресс», 2003.

162. Добрынин Н. М. Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма // Вестник Тюменского государственного университета: Сб. науч. ст. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 1.

163. Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фан-томности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета: Сб. науч. ст. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3.

164. Добрынин Н. М. Технология оптимизации модели государственного устройства в России: математические методы, совокупность, неизбежность // Вестник Тюменского государственного университета: Сб. науч. ст. Тюмень: изд-во ТГУ, 2004. № 1.

165. Добрынин Н. М. Конституционализм и российский федерализм: природа, опыт, неизбежность реформ // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: Сб. науч. тр. / Под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж: изд-во ВГУ, 2004.

166. Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948.

167. Дюги Л. Конституционное право. М., 1908.

168. Дюрягин И. Я. Право и управление. М.: Юрид. лит., 1981. 168 с.

169. Евсеенко А. В. Научно-технический комплекс региона: Анализ и прогнозирование. Новосибирск: Наука: Сиб. отделение, 1990. 238 с.

170. Еллинек П. Право современного государства. СПб: Юрид. кн. маг. Мартынова, 1908.

171. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1968. 368 с.

172. Жарников А. Е. Социологические аспекты национальных отношений // Основы национальных и федеративных отношений. М.: изд-во РАГС, 2001. С. 139-171.

173. Жарников А. Е. Этногенез народов России // Основы национальных и федеративных отношений. М.: изд-во РАГС, 2001. С. 53-84.

174. Ю.Иванов В. В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Кр.: изд-во Краснояр. гос. ун-та, 1997. 120 с.

175. З.ЗИ.Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристь, 1997.-568 с.3312.Чиркин В. Е. Основы государственной власти. М.: Юристь, 1996. -112 с.

176. Статьи, опубликованные в периодических изданиях

177. Абалкин Л. И. Спасти Россию // Федерализм: Теория. Практика. История. 1998. №3. С. 5-22.

178. Абдулатипов Р. Г. Поиск перспектив российского федерализма // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 4. С. 17-32.

179. Абдулатипов Р. Г. Порочность российского дома // Советская Россия. 1990. 26 авг.

180. Абдулатипов Р. Г. Проблемы государственного единства РФ // Вестник МГУ. Сер. «Право». 1994. № 4.

181. Абросимова И., Марченко Г. В., Мачульская О. В. Активная инновационная политика приоритетный путь развития экономики региона //Инновации. 2001. № 3. С. 28-31.

182. Авакьян С. А. Автономные округа: Перспективы конституционно-правового развития // Федерализм: Теория. Практика. История. 1998. №3. С. 107-136.

183. Авакьян С. А. О статусе субъектов РФ и проблемах российского федерализма//Конституционный вестник. 1994. № 1.

184. Авакьян С. А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм: Теория. Практика. История. 2003. № 1. С. 127-152.

185. Авакьян С. А., Арбузкин А. М., Аринин А. Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник МГУ. Сер. «Право». 2000. № 6. С. 20-48.

186. Авраменко С. Л. От Гельвеции до Швейцарской Конфедерации // Международная жизнь. 1998. № 11/12. С. 128-134.

187. Агапонов А. Ответственность региональной власти // Власть. 2000. № 4. С. 21-29.

188. Агеева Л. В. Современный федерализм: опыт и перспектива // Регио-нология. 1996. № 3/4. С. 75-82.

189. Адамеску А., Кистанов В., Кистанова Н., Копылов Н. К изучению региональной экономики // Экономист. 2000. № 3. С. 93-96.

190. Алаев Э. Б. Административно-территориальное деление России: (Историческая справка) // Федерализм: Теория. Практика. История. 1999. №2. С. 265-271.

191. Алаев Э. Б. В поисках разумной региональной политики // Федерализм: Теория. Практика. История. 2002. № 2. С. 79-94.

192. Алаев Э. Б. Федеральные округа новация в территориальном статусе России // Федерализм: Теория. Практика. История. 2000. № 4. С.169-182.

193. Андреев А. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 1.С. 43-66.

194. Баграмов Э. Границы суверенитета // Комсомольская правда. 1989. 24 авг.

195. Балаян Г. Сепаратизм: Его содержание и особенности в России // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 4. С. 67-82.

196. Барганджия Б., Кирпичников В. Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конституции России // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 1. С. 11-42.

197. Барциц И. Н. Ответственность власти // Власть. 2000. № 1. С. 8-16.

198. Барциц И. Н. Правовое пространство России: современное состояние и перспективы развития // Правоведение. 1999. № 3. С. 54-57.

199. Барциц И. России нужен институт федерального вмешательства // Федерализм: Теория. Практика. История. 2000. № 3. С. 117-136.

200. Бахтурина А. Ю. Зарождение и сущность идеи Священного Союза // Вопросы истории. 1997. № 4. С. 151-156.

201. Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1.С. 110-117.

202. Безруков А. В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. №12. С. 27-32.

203. Белецкий Ю. В. Государственное прогнозирование экономического развития в России: Технология и методы // Федерализм: Теория. Практика. История. 1997. № 4. С. 17-38.

204. Вельский К. С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. № 12. С. 12-20.

205. Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 14-21.

206. Берцинский С. М. Предмет советского административного права и метод его изучения // Проблемы социалистического права. 1939. № 2.

207. Бетин О. И. Бюджетный федерализм и казначейская система неотъемлемые составляющие государственной политики // Федерализм: Теория. Практика. История. 1998. № 2. С. 161-176.

208. Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. Сер. «Право». 1998. № 3. С. 5-20.

209. Бойков В. Государство и граждане // Российская газета. 1999. 30 марта.

210. Болтенкова Л. Ф. Асимметричность федерации: реальность для России?//Регионология. 1997. № 1. С. 13-23.

211. Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2. С. 31-40.

212. Боте М. Федерация и демократия на форуме юристов // Государство и право. 1992. № 4.

213. Бугаев В. О региональной экономике // Экономист. 2002. № 11. С. 95-96.

214. Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис: Политические исследования. 2000. № 5. С. 110-120.

215. Бусыгина И. М. О состоянии немецкой нации: Территориальный фактор в национальном самосознании немцев // Полис: Политические исследования. 1999. № 1. С. 40-49.

216. Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 80-90.

217. Бухвальд Е. М. Альтернативы российской модели бюджетного федерализма // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 3. С. 143-166.

218. Бухвальд Е. М. Двусторонний договорной процесс и перспективы федерализма // Экономист. 2000. № 2. С. 48-56.

219. Бухвальд Е. М. Межбюджетные отношения в субъекте федерации: время ответственных преобразований // Федерализм: Теория. Практика. История. 2003. № 1. С. 173-200.

220. Бухвальд Е. М. Национальное богатство как зеркало российских реформ: С чем войдем в XXI век? // Федерализм: Теория. Практика. История. 1999. № 4. С. 125-146.

221. Бухвальд Е. М. Новая стратегия реформ и перспективы российской государственности // Федерализм: Теория. Практика. История. 1999. №2. С. 37-60.

222. Бухвальд Е. М. Российский федерализм: стартовая проблема нового тысячелетия // Федерализм: Теория. Практика. История. 2000. № 1. С. 43-64.

223. Бухвальд Е. М. Регулирование отношений собственности между Российской Федерацией и ее субъектами // Вопросы экономики. 1997. №7. С. 97-111.

224. Бухвальд Е. М., Игудин А. Г. Межбюджетное регулирование в России: Время альтернатив бюджетного федерализма // Федерализм: Теория. Практика. История. 2000. № 4. С. 113-136.

225. Бухвальд Е. М., Игудин А. Г. Межбюджетные отношения: текущее состояние и основные тенденции развития // Федерализм: Теория. Практика. История. 2002. № 2. С. 143-162.

226. Бухвальд Е., Фролова Н. Межбюджетные отношения в субъекте федерации: Время ответственных преобразований // Федерализм: Теория. Практика. История. 2003. № 1. С. 173-200.

227. Вавилов С. В. Дефицит власти в России источник социально-экономической нестабильности // Федерализм: Теория. Практика. История. 1999. № 2. С. 93-118.

228. Валентей С. Д. Три вызова России // Федерализм: Теория. Практика. История. 2000. № 4. С. 17-32.

229. Валентей С. Д. Что сменит российский псевдофедерализм? // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 1. С. 5-10.

230. Валентей С. Д. Экономические проблемы становления российского федерализма // Федерализм: Теория. Практика. История. 1999. № 1. С. 99-116.

231. Валентей С. Д., Нестеров Л. Общемировые и российские тенденции накопления общественного богатства // Федерализм: Теория. Практика. История. 1999. № 3. С. 69-90.

232. Вартазарова Л. О некоторых социокультурных аспектах построения федеративного государства // Федерализм: Теория. Практика. История. 1998. №3. С. 71-82.

233. Вдовин А. И. Российский федерализм и "русский вопрос" // Вестник МГУ. Сер. «История». 2000. № 5. С. 7-42.

234. Вдовин А. И. Эволюция национальной политики СССР. 1917-1941 гг. // Вестник МГУ. Сер. «История». 2002. № 3. С. 3-54.

235. Вельяминов Г. М. Правовой статус субъектов РФ и проблемы их признания // Московский журнал международного права. 1995. № 2.

236. Венгеров А. Б. Патология государственности // Общественные науки и современность. 1991. № 5. С. 19-27.

237. Венгеров А. Б. Синергетика и политика // Общественные науки и современность. 1993. № 4. С. 55-59.

238. Венгеров А. Б. Синергетика, юридическая наука, право // Советское государство и право. 1986. № 10. С. 35-45.

239. Виленский А. Российское государство и либерализм: Поиск оптимистического сценария // Федерализм: Теория. Практика. История.2001. №2. С. 27-64.

240. Винтер Г. Федерализм и демократия на форуме юристов // Государство и право. 1992. № 4.

241. Волкова Е. С. Сравнительный анализ развития федерализма в Российской Федерации и в зарубежных государствах с позиции теории самоорганизации // http://www.lpur.tsu.ru/Public/book2000.

242. Воронин В. В., Шишков М. К. Федеративное устройство России на основе экономического районирования // Регионология. 1998. № 2. С. 47-55.

243. Гаджиев Г. А. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: Юридико-технический аспект // Федерализм: Теория. Практика. История. 1998. № 1. С. 79-94.

244. Галкин А. А., Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д. Федерализм и публичная сфера в России // Полис: Политические исследования. 2001. №4. С. 132-161.

245. Галкин А. А., Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д. Эволюция российского федерализма // Полис: Политические исследования.2002. №3. С. 96-128.

246. Герасимов А. П. Противоречия и закономерности государственного управления // Советское государство и право. 1998. № 3. С. 27-35.

247. Глазьев С. Ю. Финансовый аспект федеративных отношений // Федерализм: Теория. Практика. История. 1998. № 2. С. 25-46.

248. Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: Перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 48-56.

249. Глигич-Золотарева М. В. Укрупнение субъектов федерации: Pro et contra//Федерализм: Теория. Практика. История. 2002. № 1. С. 93-108.

250. Голик Ю. В., Ермаков В. Г. Проблемы российского федерализма: Задание на завтра // Журнал российского права. 2002. № 4.

251. Голик Ю. В., Карасев В., Эпштейн А. Федерализм в контексте современности // Федерализм: Теория. Практика. История. 1999. № 4. С. 79-106.

252. Горохов А. Региональный крен и возможности трансформации российского федерализма // Федерализм: Теория. Практика. История.2000.№ i.e. 43-64.

253. Гранберг А. Г. Актуальные проблемы регионального развития и региональной политики // Федерализм: Теория. Практика. История.2001. №2. С. 9-26.

254. Громаков А. Укреплять российскую государственность // Власть.2002. №3. С. 72-73.

255. Гужвин А. Роль межрегиональных ассоциаций в развитии сотрудничества регионов // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 6.

256. Гусев Б. И. О соответствии конституций республик субъектов федерации Конституции РФ // Этнополитический вестник. 1995. № 1.

257. Дамдинов Б. Д. Проблема правового статуса автономных округов: Федеральная доктрина // http://wwwlawínstiüit.Ri/science/vestnik/19993/ damdinov/cgi.

258. Деев А. С. Перспективы нового российского федерализма // Российский юридический журнал. 2002. № 3.

259. Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и проблемы урегулирования взаимоотношений с Тюменской областью // Российский юридический журнал. 1998. № 2.

260. Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в его (ее) состав автономными округами // Государство и право. 1998. № 7.

261. Добрынин Н. М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. 2002. № 3.

262. Добрынин Н. М. Экономический федерализм, программирование регионального развития как базовые элементы новых федеративных отношений в России // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. 2003. № 3.

263. Добрынин Н. М. Региональное право в системе российского права // Российский юридический журнал. 2003. № 3.

264. Добрынин Н. М. Историко-методологические предпосылки построения модели нового российского федерализма // Российский юридический журнал. 2003. № 4.

265. Добрынин Н. М. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: природа, явление, исход // Вестник Академии российских энциклопедий. 2003. № 4.

266. Добрынин Н. М. Межбюджетные отношения в системе нового российского федерализма: проблемы, тенденции, перспектива // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4.

267. Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. №11.

268. Добрынин Н. М. Конституционная реформа и формирование новых федеративных отношений: реальность и закономерность // Свободная мысль XXI. 2004. № 1.

269. Добрынин Н. М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. 2004. № 1.

270. Добрынин Н. М. Конституционная ответственность: теория, специфика // Проблемы права. 2004. № 1.

271. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1.

272. Добрынин Н. М. Межотраслевой характер оптимизации моделирования нового российского федерализма: сущность, целостность, необходимость // Северо-Кавказский юридический вестник. 2004. № 1.

273. Диссертации, авторефераты диссертаций

274. Азбукян В. М. Конституционно-правовое регулирование взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2000,

275. Алиева 3. А. Система органов государственной власти Республики Дагестан на современном этапе: Автореф. . дис. канд. юрид. наук. М., 1998.

276. Анциферова О. В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации: Автореф. . дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2003.

277. Бабурин С. Н. Территория государства: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1998.

278. Барциц И. Н. Конституционно-правовое пространство Российской Федерации: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2001.

279. Ветров Д. М. Источники конституционного права Российской Федерации в системе федеративных отношений: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 2003.

280. Грошев И. Л. Социально-политическая ситуация в регионе и факторы, определяющие ее динамику: Автореф. дис. . канд. социол. наук. Тюмень, 1998.

281. Дегтев Г. В. Современный российский федерализм: Особенности правового статуса и основные направления его совершенствования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.

282. Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 1998.

283. Доржиев Э. П. Федерализм в России: Теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1997.

284. Енгибарян В. Р. Федерализм в современном мире: Правовой статус и основные черты: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.

285. Ибрагимова Л. И. Конституционное законодательство Российской Федерации и республик на этапе деволюционного федерализма: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2001.

286. Карапетян Л. М. Федеративное государство и правовой статус народов: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1996.

287. Киричук С. М. Социологический анализ процесса формирования местного самоуправления в России: Автореф. дис. . канд. социол. наук. Тюмень, 1998.

288. Комаров К. Б. Государственное управление: средства в экономической сфере: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

289. Костюкова С. Ю. Социально-политические и социально-психологические детоминанты деятельности субъекта власти: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 1996.

290. Косягин А. Б. Отражение основ конституционного строя Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 2003.

291. Кочкаров P.M. Конституционные основы суверенитета народов и наций и единство российской государственности: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1997.

292. Кубко Е. Б. Программно-целевая организация государственного управления в СССР: Дис. . докт. юрид. наук. Киев, 1989.

293. Лысенко В. Н. Основные черты и тенденции развития федеративных отношений в России на современном этапе: Дис. . докт. полит, наук в форме научн. докл., вып. также функции автореф. М., 1995.

294. Макаренко В. П. Теория бюрократии, политическая оппозиция и проблема легитимности: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. СПб, 1996.

295. Масловская Т. С. Нормотворческая деятельность муниципальных образований Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 1999.

296. Матейкович М. С. Проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 1998.

297. Натаева С. В. Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.

298. Нуриев Г. Х.-о. Конституционные основы федеративного устройства Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.

299. Плесовских В. Д. Административно-правовая охрана порядка управления в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М„ 1992.

300. Плесовских В. Д. Порядок управления в Российской Федерации: Теоретические и правовые проблемы: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. Тюмень, 2001.

301. Плотникова Л. А. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ: (Вопросы теории): Автореф. . дис. канд. юрид. наук. М., 2003.

302. Саликов М. С. Сравнительно-правовое исследование федеративных систем России и США: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1998.

303. Севрюгин В. Е. Теоретические проблемы административного проступка: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1994.

304. Скитович В. В. Проблемы административной юстиции как формы реализации судебной власти: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1999.

305. Собянин С. С. Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.

306. Сунцов А. П. Правонарушения в сфере избирательной системы субъекта российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Дис. . докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

307. Ульянов В. И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений: Дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 1999.

308. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Дис. . докт. юрид. наук. М., 1997.

309. Устинов А. А. Современный российский федерализм: конституционно-правовое регулирование: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.

310. Хамнуев Ю. Г. Конституционное законодательство республики -субъекта Российской Федерации в системе законодательства Российской Федерации (на примере Республики Бурятия): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.

311. Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1998.

312. Чураков А. Н. Принципы юридической ответственности: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2000.

313. Шумейко В. Ф. Проблемы формирования федеративных отношений России: Автореф. дис. . докт. экон. наук. М., 1995.6. Справочные издания

314. Большая советская энциклопедия: 3-е изд. / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия, 1975. Т. 20.

315. Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия, 1993.

316. Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1999.

317. Власть: Руководители республик, городов федерального значения, автономных образований: Справочник. М.: Институт современной политики, 1996.

318. Даль В. И. Толковый словарь. М., 1935. Т. 3.

319. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1978. Т. 1.

320. Из истории человеческого общества: Энциклопедия. М.: Большая российская энциклопедия, 1994.

321. Кондаков Н. И. Логический словарь справочник. М., 1976.

322. Народы России: Энциклопедия. М.: Большая российская энциклопедия, 1994.

323. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2000.

324. Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю. А. Аверьянов. М.: изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993.

325. Российская социалистическая энциклопедия / Под общ. ред. акад. РАН Г. В. Осипова. М.: Норма-ИНФРА-М, 1998.

326. Российская Федерация Россия: Справочник. М., 2001.

327. Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999.

328. Румянцев О. Г., Додонов В. Н. Юридический энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997.

329. Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1990.

330. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997.

331. Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997.

332. Федерализм: Энциклопедия. М.: изд-во Моск. ун-та, 2002.

333. Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. М.: Политиздат, 1991.

334. Философский энциклопедический словарь. М., 1983.