Обеспечение законности: вопросы теории и практикитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Обеспечение законности: вопросы теории и практики»



! 441 11

> 1

1 I I

На правах рукописи

АФАНАСЬЕВ Владимир Сергеевич

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ (по материалам органов внутренних дел)

Специальное и> 12.00.01. Теория и история государства и права; история политических

!! и;>л::опых учении

: | Диссертация на соискание ученой степени

I . | : доктора юридических наук

| | | | I и форме научного доклада,

| | | | | выполняющего также функции

I : | ; . автореферата

Москва • 1993 |

к**., чзрзз

¿3 о? ¿УЗ

АКАДЕМИЯ МВД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специализированный совет Д-052-01.04.

На правах рукописи

АФАНАСЬЕВ Владимир Сергеевич

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

(по материалам органов внутренних дел)

Специальность 12.00.01 Теория и история государства и права; история политических и правовых учений

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук в форме научного доклада, выполняющего также функции автореферата

Москва • 1993

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии МВД РФ

Официальные оппоненты:

заслуженный деятель науки РСФСР, доктор юридических наук, профессор Мицкевич А. В., . заслуженный деятель науки РСФСР, доктор юридических наук, профессор Казимирчук В. П., доктор юридических наук, профессор Туманов Г. А.

Ведущая организация — Институт правовой политики и правоприменения Российской правовой Академии.

Защита диссертации состоится . 1993 г., в/?^час.,

в ауд. у^^иа заседании специализированного совета по присуждению ученой степени доктора философских и юридических наук Д-052.01.01 Академии МВД РФ (125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, 8).

и работами автора

С диссертацией'можно ознакомиться в библиотеке Академии МВД РФ.

Научный доклад, выполняющий функции автореферата, разослан

штучный доклад, ВЫП0Л1 /?- >> _ 1993 г.

Ученый секретарь специализированного совета Д-052.01.04 Академии МВД РФ

доктор юридических наук, доцент . А. Я. МАЛЫГИН

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Актуальность темы. Проблема обеспечения законности, будучи актуальной всегда, приобретает в настоящее время особое значение. Переход к рыночной экономике сопровождается разрывом существовавших ранее связей во всех сферах жизни общества, политической, экономической и социальной нестабильностью, пересмотром ставшей для многих привычной системы ценностей. В этих условиях особенно необходим стабилизирующий фактор, и эту роль могут успешно выполнить только правовые законы и законность, которые и должны стать основой государственной и общественной жизни. Поэтому так много внимания уделяется вопросам формирования правового государства, созданию нового, отвечающего изменившимся условиям законодательства, обеспечению его строгого, неуклонного исполнения. Важное практическое значение имеет укрепление законности в деятельности государственного аппарата, особенно правоохранительных органов, в том числе самых массовых из них — органов внутренних дел.

Между тем имеет место стремительный рост преступности, в том числе организованной, усиливается коррумпированность государственного аппарата, по-прежнему вызывает серьезную тревогу состояние законности.

Исследованию вопросов законности и связанных с ними проблем (правомерное и противоправное поведение," причины правонарушений, механизмы правового регулирования и действия права, роль в реализации правовых норм правоприменения, нравственного и политического сознания, социального и государственного управления и т. п.) посвящены работы Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, В. В. Борисова, А. М. Васильева, Н. Н. Вопленко, В. М. Го.ршенева, П. Л. Гранат, А. Ф. Гранина, И. Я. Дюрягина, Ю. П. Еременко, С. В. Жилинского, В. П. Ка-зимнрчука, Д. А. Керимова, И. И. Карпеца, В. Н. Кудрявцева, В. М. Курицына, В. В. Лазарева, И. П. Левченко, О. Э. Лейста, Е. А. Лукашевой, Н. С. Малеина, А. В. Мицкевича, М. Ф. Орзи-ха, М. И. Пискотина, А. С. Пиголкина, П. М. Рабиновича, Т. Н. Радько, В. И. Ремнева, И. С. Самощенко, М. С. Строго-вича, Г. А. Туманова, А. А. Чувилева, В. М. Чхиквадзе, А. М. Яковлева и других.

Следует, однако, иметь в виду следующее. Теория социалистической законности формировалась в условиях командно-административной системы, когда замалчивались многочисленные ее нарушения, имевшие место на различных этапах развития нашего государства. В большинстве работ, непосредственно посвященных законности, главное внимание уделялось таким вопросам, как ее понятие, роль, в жизни общества, принципы и требования, связи с демократией и другими социальными явлениями. Что же касается обеспечения законности, то речь, как правило, шла о действии гарантий законности, причем в качестве главных, имеющих рёшающее значение, рассматривались зачастую такие явления, которые оказывали на состояние законности отнюдь не самое положительное влияние (господство государственной собственности на средства производства, руководящая роль КПСС и т. п.).

При этом указанные вопросы исследовались, да и сейчас нередко исследуются, в отрыве от указанных выше проблем (правомерное поведение, механизм действия права и др.), без чего закономерности обеспечения законности не могут быть поняты в полной мере.

Указанные обстоятельства, необходимость новых подходов к решению стоящих задач и обусловили выбор темы исследования.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают законность как специфическое, сложное и развивающееся социальное явление, имеющее важнейшее значение для нормального существования и дальнейшего развития общества, общие закономерности ее обеспечения. Предмет исследования — состояние законности в современном обществе, в частности в работе органов внутренних дел, факторы, влияющие на ее состояние, средства целенаправленного воздействия на состояние законности, пути ее укрепления.

Цели и задачи исследования. Цели исследования заключались в установлении свойств законности как социального феномена современного общества, механизмов ее обеспечения и особенностей практической деятельности по ее укреплению; разработке на этой основе теории обеспечения законности, имеющей инструментальный характер, дающей возможность практического применения, и прежде всего в сфере деятельности органов внутренних дел.

В ходе исследования решались следующие задачи:

— исследование проявлений законности на различных социальных уровнях и в различных исторических условиях на базе философских категорий сущности, содержания и формы; выработка на этой основе определения законности; ,

— установление соотношения понятий «принцип законности», «требование законности» и «правовое предписание»; изучение

возможностей их использования в практической деятельности по укреплению законности;

— определение элементов (сторон) содержания законности, позволяющих провести- научный, анализ этого содержания в различных исторических условиях, при различных политических' режимах;

— изучение совокупности факторов, влияющих на состояние законности, выявление уровнен их действия и системного характера этой совокупности;

— классификация указанных факторов, изучение их свойств, связен и взаимодействий, механизмов их влияния па состояние законности;

— выявление общих закономерностей функционирования системы этих факторов и особенностей их влияния па состояние законности в деятельности органов внутренних дел;

— исследование обеспечения законности как управленческого процесса, в том числе применительно к работе органов внутренних дел;

— изучение действия различных групп факторов (экономических, социально-политических, правовых, идеологических, психологических, организационных) на общесоциальном, региональных, групповых и индивидуальном уровнях, в том числе и применительно к работе органов внутренних дел;

— выработка практических рекомендаций по организации использования указанных факторов в работе по укреплению законности в органах внутренних дел и программы разработки соответствующих меропрпя!ий.

Методологические основы и методики исследования. 13 ходе исследования пепользоватись разнообразные методы познания — общие; частные, специальные, в том числе: диалектико-материалистический, системный, комплексный, исторический, сравнительный, конкретно-социологический и другие. Широко использовалась литература, в частности юридическая (по общей теории права, государственному праву и управлению, криминологии и др.), философская, экономическая, а также по социологии, этике, теории управления, системному анализу и др.

Одной из методологических посылок было стремление автора деполитизпровать тс стороны законности, которые свойственны любому обществу.

В ходе исследований изучался накопленный в ряде органов внутренних дел опыт работы по укреплению законности, анализировалась статистика, проводились анкетирование и интервьюирование практических работников органов внутренних дел и слушателей Академии МВД РФ.

Научная новизна исследования заключается прежде всего в том, что впервые с использованием системного метода вопросы обеспечения законности проанализированы в единстве с рядом

других общетеоретических проблем, таких, как механизм правового регулирования общественных отношений, реализация права и эффективность его норм, правомерное и противоправное поведение и др. Это позволило еще в 70-х гг. подвергнуть критике теорию гарантий законности как одностороннюю, не учитывающую влияния негативных факторов, и предложить другую — основанную на учете всех влияющих на правовое поведение, деятельность людей факторов как положительных, так и отрицательных, как правовых, так и иных: экономических (материальных), социально-политических, идеологических, психологических, организационных. Таким образом, уже в тот период автором были сформулированы основы комплексного подхода к реализации права и обеспечению законности. При этом:

— на основе философских категорий сущности, содержания и формы дано новое определение законности, интегрирующее большинство ранее существовавших определений и отражающее все наиболее существенные черты этого явления;

— осуществлено разграничение основных черт и свойств законности как сложного социального явления, выделены принципы и требования законности в качестве главных характеристик, отражающих ее содержание, показана возможность развертывания каждого принципа в совокупность требований, а последних — в совокупность конкретных правовых предписаний, что создает дополнительные возможности для практической деятельности по укреплению законности;

— определены стороны' (элементы) содержания законности — предметная, нормативная, субъектная, что позволяет сопоставлять состояние законности в различных исторических условиях, а также показать пути совершенствования законности в процессе формирования правового государства;

— выделена совокупность факторов, влияющих на правовое поведение людей и тем самым на реализацию норм права и состояние законности, показан системный характер этой совокупности;

— определена структура этой системы, включающей разнообразные факторы: как правовые, так и неправовые — экономические (материальные), социально-политические, идеологические, психологические, организационные (управленческие), действующие как позитивно, так и негативно, как прямо, так и косвенно (опосредованно). Тем самым предпринята попытка объединения в единую систему механизмов действия правовых норм, обеспечения законности, правомерного и противоправного поведения;

— сформулированы наиболее существенные закономерности функционирования указанной системы и обоснованы, с одной стороны, универсальность этой системы, ее влияние на поведение (деятельность) любых участников общественных отноше-6

ний, а с другой — ее специфичность применительно к различным видам деятельности различных субъектов;

— выделены уровни действия этой системы — общесоциальный, региональные, групповые, индивидуальный; определены соотношения факторов, относящихся к указанным уровням н различным ее компонентам (экономическим, правовым и др.);

— показаны механизмы действия соответствующих факторов, характер их воздействия на поведение субъектов права и состояние законноегп;

— выделены факторы, оказывающие наиболее существенное влияние па законность в работе органов внутренних дел, определены главные направления управленческого воздействия в целях укрепления законности;

— выработана методика анализа статистики, направленная на выявление регионов, где распространены нарушения законности в работе личного состава органов внутренних дел;

— разработана программа деятельности по определению .мер, направленных на укрепление законности в органах внутренних дел.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Значимость полученных результатов для теории и практики определяется тем, что проведено комплексное, системное исследование одной из важнейших проблем общей теории государства и нрава и юридической пауки в целом, имеющей и первостепенное прикладное значение, — проблемы обеспечения правомерности поведения участников общественных отношений и укрепления законности вообще и применительно к деятельности органов внутренних дел в частности. На этой бале сформулированы основы теории обеспечения законности, охватывающей влияние на правовое поведение (деятельность), на реализацию в этом поведении правовых требований и предписаний и, таким образом, па состояние законности различных по содержанию (экономических, политических, правовых гг др.), по уровню действия (общесоциальный, региональный и пр.) факторов в их единстве, учитывающей различия в характере их влияния (положительного и отрицательного, прямого и косвенного) и раскрывающей механизм их воздействия на сознание и поведение.

Это позволило осуществить анализ влияния факторов указанных групп и уровней па законность в деятельности органов внутренних дел, выделить наиболее значимые факторы, дать предложения по использованию в управленческой деятельности по укреплению законности материальных, правовых, идеологических и иных факторов. Эти рекомендации используются и могут быть использованы впредь в практической деятельности органов внутренних дел различного уровня по укреплению законности в работе подчиненных органов, подразделений, сотрудников, в частности для выявления неблагополучных регионов, ус-

тановления причин этого неблагополучия, разработки и осуществления соответствующих мероприятий, для совершенствования законодательства, правотворческого процесса, правоприменительной деятельности, работы с кадрами, организации взаимодействия с другими государственными органами и общественностью.

В теоретическом плане представляются существенными выводы о структуре механизма обеспечения законности (реализации права), о характере образующих его элементов, их взаимодействии, соотношении правомерного ,и противоправного поведения и др. Эти положения могут использоваться при разработке указанных и смежных проблем, а также в процессе преподавания теории государства и права, управленческих и некоторых юридических дисциплин.

Апробация и практическая реализация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования отражены в 32 научных публикациях, 14 из которых изданы специально для слушателей вузов системы МВД и практических работников органов внутренних дел, при этом одна была опубликована в сборнике МВД, который рассылался во все органы внутренних дел, вплоть до районных. В этой и других публикациях содержатся, в частности, рекомендации по разработке мер, направленных на укрепление законности. Постоянно делались доклады и читались лекции для практических работников органов внутренних дел, в том числе на семинаре руководящих работников Министерства, в Штабе. Организационно-инспекторском управлении, Управлении кадров, Политуправлении, ГУЛИТУ, Управлении учебных заведений и научно-исследовательских учреждений, в других главках центрального аппарата МВД, в ГУВД Мосгорисполкома и Мособлисполкома, многих других МВД, УВД, ГРОВД.

В течение 18 лет разработки автора используются в учебном процессе во многих вузах системы МВД. В частности, в Академии МВД в период 1975—1980 и 1987—1992 гг. они были положены в основу специальной учебной дисциплины «Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел» (в настоящее время — раздел курса «Государственно-правовое строительство и органы внутренних дел»), а в 1980—1987 гг.— в основу ряда специальных тем, преподаваемых в курсе «Теория государства и права». Основные положения этия дисциплин излагались в лекциях на Высших академических курсах (затем Факультет повышения квалификации) Академии, через /которые прошли большинство руководящих работников системы МВД — министры, начальники управлений, их заместители, начальники служб МВД, УВД и другие. В результате основные положения диссертационного исследования, в частности идеи комплексного подхода к обеспечению законности, необходимо-8

сти использования в этой работе всех факторов — экономических, политических, нравственных и др., стали широко применяться на практике.

Данные автора использованы при реализации ряда исследо-. ваннй по планам..НИР.. Академии, по результатам' которых, а также и в связи с отдельными заданиями МВД СССР и МВД РФ в оба министерства вносились соответствующие предложения. Автор участвовал в разработке материалов для рассмотрения на коллегш! МВД вопросов укрепления законности, в разработке ряда законодательных актов в составе комиссий Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР.

Результаты исследований докладывались на 6 Всесоюзных и .межреспубликанских научных и научно-практических конференциях (в Москве, Ленинграде, Киеве, Душанбе, Уфе), на ряде научных п иаучно-методологичсских семинаров, в том числе во ВНИИ МВД, во Всесоюзном институте по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, в Академии МВД РФ и др.

Структура работы. Доклад состоит из двух частей («Общие положения» и «Основные положения диссертационного исследования») и заключения. Вторая часть доклада включает два раздела («Общие вопросы теории законности» и «Проблемы обеспечения законности»), содержащих 12 параграфов.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Раздел 1. Общие вопросы теории законности

1. Понятие законности, ее сущность, содержание, формы.

Большинство существующих определений законности рассматривают ее: 1) как соблюдение, исполнение правовых норм участниками общественных отношений; 2) как принцип или требование такого соблюдения; 3) как метод государственного руководства обществом, основанный на всеобщем соблюдении правовых предписаний; 4) как режим общественной жизни, основанный на гаком соблюдении, исполнении. В литературе (работы С. С. Алексеева, В. М. Горшенева и других) справедливо указывалось на то, что все указанные дефиниции отражают реальные, но различные стороны этого многогранного социального явления и не противоречат друг другу. Поэтому естественной представляется идея о выработке комплексного понятия законности, отражающего все ее основные черты и свойства. Для решения этой проблемы целесообразно использовать фило: софские категории сущности, содержания, формы.

Анализ различных проявлений законности свидетельствует о том, что она имеет различные уровни существования: индивидуальный (законность конкретных актов поведения, решений документов), групповой (законность деятельности отдельных групп субъектов общественных отношений), региональный (законность в районе, городе, области и пр.), общесоциальный (законность в обществе в целом). Вместе с тем она проявляется в качестве явлений идеального (должного состояния) и реального, сущего (действительное положение дел с соблюдением норм права).

При этом всегда — во всех исторических условиях, во всех указанных выше случаях — законность выступает прежде всего как соответствие нормам права 1 различных явлений и процессов. Именно это соответствие и является наиболее глубинным свойством законности, ее сущностью. Поскольку же чаще всего носителем, субстратом этого свойства являются поведение, деятельность людей, то для характеристики законности обычно используются категории «соблюдение», «исполнение», и при этом нередко оговаривается, что имеется в виду не сама деятельность, а ее свойство, выражающееся в соответствии этой деятельности правовым нормам.

Однако при единой сущности законность в различные исторические периоды, в различных социальных условиях заметно отличается по своему объему и характеру. Таким образом, содержание законности не одинаково и проявляется как конкретно-исторический срез сущности. Это содержание может выражаться в разных формах. Она провозглашается (и зачастую фиксируется в конституциях и других законодательных актах) в качестве принципа, требования, обращенного обычно ко всем участникам общественных отношений. Провозгласив принцип законности, государство добивается его реализации различными средствами, в том числе и пресекая незаконные действия. В результате соблюдение норм права становится методом поведения, деятельности большинства субъектов права, и возникает определенный режим социальной жизни, общественных отношений, суть которого состоит в соответствии нормам права деятельности людей и результатов этой деятельности. Таким образом, конкретное содержание законности проявляется в формах принципа, метода и режима. Рассмотренные стороны, черты законности и ложатся в основу ее различных определений.

Изложенное позволяет определить законность как принцип, метод и режим соответствия поведения (деятельности) участников общественных отношений и его результатов нормам права, выраженным в законах, основанных . на них подзаконных нормативных актах и других источниках права. При этом прин-

1 Здесь и далее имеются в виду нормы, выраженные в законах, основанных на них подзаконных нормативных актах и других источниках права.

цип выступает как идеальный элемент содержания, не знающий исключений, а метод и режим — как реальные его элементы, отражающие действительное положение, фактическое состояние (уровень) законности.

Такой подход имеет, не .только теоретическое, но и" ¡фактическое "значение, поскольку позволяет не только анализировать изменения в содержании законности различных обществ в определенные исторические периоды, прогнозировать ее развитие, но и прослеживать взаимопереходы форм законности: как принцип реализуется в метод, тот — в режим, а последний дает возможность по-новому осмыслить принцип законности и т. д.

2. Стороны (элементы) содержания законности. Несомненный интерес представляет вопрос о том, чем отличается законность, ее содержание в разных з'словпях места и времени, н з частности: можно ли говорить о законности рабовладельческой и феодальной, существовала ли законность в фашистской Германии, в пол-потовской Кампучии или в нашей стране периода сталинизма. Подобные вопросы часто решаются риторически, на уровне лозунгов. Относилось это и к характеристике «социалистической» законности во многих работах, написанных в период с середины 50-х до конца 80-х гг.

Некоторые авторы (И. С. Самощенко, С. Л. Зивс и другие) вообще отрицали существование законности в добуржуазном обществе, поскольку тогда отсутствовало даже формальное равенство людей. Большинство же ученых считали, что законность появляется вместе с нормами права и неразрывно с ними связана (М. С. Строговнч, П. Л1. Рабинович и другие). Интересный подход к решению этой проблемы продемонстрировал С. С. Алексеев, отметивший, что законность возникает вместе с законами как требование их соблюдения, но становится принципом п режимом только с возникновением буржуазного общества, причем режимом формальным пли реальным — в зависимости от характера политического режима — демократического или антидемократического. Однако эти положения нуждаются в уточнении. Ведь требование «соблюдать правовые предписания», по существу, п есть выражение законности как принципа, и этот принцип существовал в любом обществе, будучи всегда обращенным, если не ко всему, то к большинству населения. Вместе с тем, поскольку отступления от требований законов, как правило, пресекаются, законность в любом обществе неизбежно становится методом деятельности, и возникает соответствующий режим общественных отношений. Представляется, что все формы законности были присущи любому общественному строю, и различия следует искать не в формах законности, а в ее содержании.

Можно выделить три стороны (элемента) содержания законности — предметную, субъектную и нормативную, а в каждой нз них идеальную (должное) и реальную, фактическую

(сущее) составляющие. Предметная сторона — это те объекты (явления, процессы), которые должны обладать (и реально обладают) свойством соответствия нормам права, т. е. поведение, деятельность, нормативные и правоприменительные акты и пр.; субъективная — состав субъектов, обязанных соблюдать (и реально соблюдающих) правовые предписания, а также имеющих право (и реальную возможность) требовать такого соблюдения от других; нормативная — содержание и объем правовых норм, подлежащих всеобщему соблюдению, исполнению (и действительно исполняемых). Именно в этих сторонах законности и коренятся различия.

В любом государстве формально выдвигается, а применительно к большинству населения, как правило, и реально обеспечивается требование соблюдения правовых предписаний, иначе общество просто не может существовать. При этом используются различные средства, в том числе и государственное принуждение. Вместе с тем всегда существуют определенные социальные группы и отдельные лица, для которых это не является обязательным (при наличии формальной обязательности, а иногда и при ее отсутствии). Это обычно — элита господствующего класса, верхушка государственного аппарата, диктатор, его ближайшее окружение и т. п. При этом именно эти субъекты обладают и правом, и реальными возможностями требовать соблюдения законов от других, а большинство населения такой возможности лишено.

Следует иметь в виду, что определенная часть нормативных актов издается не для фактической реализации, а в целях создания видимости, например, демократического общества. Есть немало законов, которые не реализуются по другим причинам, в том числе в связи с несоответствием реальным общественным отношениям, «врожденным» или возникшим в результате отставания от развития общества, и т. п.

Что же касается предметной стороны законности, то существует немало объектов, которые должны соответствовать закону, но реально этого не происходит (противоречащие законам, но применяемые ведомственные инструкции, решения внесудебных органов по уголовным делам в период культа личности и т. п.). К этому можно добавить всегда существующие неправосудные приговоры, незаконные постановления органов следствия, дознания, непресекаемую противоправную деятельность граждан и пр.

Изложенный подход, существенно отличающийся от традиционных, позволяет по-новому и на строго научной основе сопоставлять характер и содержание законности в различные исто-12

рические периоды, сравнивать положение в различных странах, прогнозировать дальнейшее развитие законности.

При этом, как представляется,' следует исходить из следующих соображений.

Законность.не имеет-собственного социального содержания. Оно зависит от ее нормативной стороны — от содержания исполняемых законов, которое определяется многими обстоятельствами, в частности уровнем развития определенного общества и политическим режимом. При этом в любом государстве существуют законы, в различной степени соответствующие (а зачастую и совсем не соответствующие) правовым принципам и аксиомам, общечеловеческим ценностям, интересам личности и общества в целом.

Критериями их оценки должны выступать прежде всего с(е-пеиь соответствия содержания законов достигнутому уровню экономического, социального и культурного развития общества, обеспеченность реально возможного в этом обществе объема прав и свобод личности. Оценка же уровня самой законности может быть двоякой: формальной, не связанной с оценкой содержания самого законодательства, и социальной, учитывающей характер самих законов, их правовой или неправовой характер.

Это позволяет, с одной стропы, говорить о существовании в условиях тталитарных режимов формально]"] законности, которая в определенных сферах государственно]"] деятельности объективно является возведенным в закон беззаконием. С другой стороны, следует иметь в виду, что во многих сферах социальной жизни при подобных режимах действовали «нормальные» законы и при общей оценке нельзя не учитывать состояние законности и в этих сферах жизни общества.

Применительно к проблеме формирования правового государства в литературе содержатся лишь общие утверждения о том, что законность будет' укрепляться. Па основан и и же изложенного подхода следует сделать вывод, что в процессе формирования правового государства произойдут следующие изменения в содержании законности.

Во-первых, все субъекты общественных отношений будут обязаны строго соблюдать правовые предписания. Во-вторых, такое соблюдение все в большей степени будет становиться реальностью, причем все субъекты получат и реальную возможность требовать соблюдения правовых предписаний от всех других субъектов, включая государство и его органы. В-третьих, основным источником права станут законы, при этом большинство их получит прямое действие. Изменится и качество за-

конов: они все в большей степени будут соответствовать про-гресивно развивающимся общественным отношениям, станут истинными, правовыми. В-четвертых, расширится предметная сторона законности, в частности, за счет реализации принципа «разрешено (т. е. законно) все, что законом не запрещено».

Таким образом, должно произойти «смыкание» формальной и реальной составляющих всех этих сторон законности, в результате «должное» все в большей степени будет становиться «сущим».

Естественно, что указанные стороны законности, поскольку они и образуют ее содержание, используются различными авторами для определения ее объема и выработки соответствующих определений. Подавляющее большинство ученых считают, что законность — это соблюдение, исполнение всех правовых норм всеми без исключения участниками общественных отношений. Однако некоторые авторы (работы М. С. Строговича, А. А. Чувилева, Н. В. Витрука и других) сужают содержание законности за счет исключения либо некоторых субъектов — чаще всего граждан, либо правовых норм, установленных подзаконными нормативными актами. Такое сужение понятия законности, как это справедливо отмечается другими авторами, не способствует ее укреплению, поскольку создает иллюзию необязательности соблюдения норм права гражданами либо необязательности исполнения правовых предписаний, содержащихся в подзаконных нормативных актах. Дополнительно следует отметить и следующее. Универсальность принципа законности, социальная ценность законности как метода и режима общественной жизни в том и состоит, что она связана со всеми правовыми нормами и с деятельностью всех участников общественных отношений. Именно через законность происходит перевод всех норм права в правопорядок, создается единство таких правовых явлений, как законодательство (право на бумаге), законность (его реализация в требованиях, принципах, поведении, деятельности) и правопорядок (результат реализации, право в жизни): Отказ от такой концепции потребует «придумывания» новых терминов для обозначения соблюдения правовых норм гражданами, соблюдения (всеми) подзаконных нормативных актов.

Интересна и по-своему привлекательна идея связать законность с соблюдением только правовых законов (особенно в условиях формирования правового государства), поскольку соблюдение законов «неправовых» представляет собой антипод законности. Это утверждение, несомненно, правильно, если под неправовыми законами понимаются законы и другие нормативные акты, противоречащие Конституции, другим законам, из-14

данные с нарушением установленного порядка, т. е. в конечном итоге «незаконные». Если же понятие «неправовой закон» отождествлять с законом несправедливым, нарушающим не законодательные установления, не нормы международного права^ а некие абстрактные суждения о справедливости, то это неизбежно приводит к существенным трудностям и противоречиям. Во-первых, не было и нет государства, в котором существовали бы только безупречные, абсолютно справедливые законы, т. е. само понят не законности в известной мере лишается смысла. Во-вторых, в реальной жизни такой подход способен породить произвол п беспорядок, поскольку любой человек может посчитать любой закон несправедливым, неправовым и действовать соответственно (подробнее этот вопрос рассматривается ниже, в п. 4).

3. Принципы и требования законности. В литературе принято выделять наиболее важные признаки законности, которые обычно именуются принципами, требованиями, а иногда основами. При этом отсутствует единый методологический подход к выделению таких признаков, свойств, называется различное их число (от 3 до 20 и более), одни и те же признаки именуются по-разному, а некоторые авторы вообще не различают понятия принципа и требования законности, употребляют их как идентичные.

Проведенный анализ таких признаков позволяет разделить их на четыре группы. Во-первых, это принципы законности. Они относятся ко всем видам деятельности всех субъектов и выражают содержание законности. Это — наиболее существенные, глубинные черты этого явления. Во-вторых, следует выделить требования законности, то, чего законность «требует». Эти признаки выражают направленность законности, обобщенное содержание определенной группы правовых норм и, в отличие от принципов, относятся к отдельным видам деятельности (правотворчеству, правоприменению и пр.) определенных субъектов. Таким образом, и принципы, и требования относятся к содержанию законности, причем последние — к его субъектной и нормативной сторонам.

Признаки, входящие в две другие группы, которые обычно также именуются принципами и требованиями, с содержанием законности прямо не связаны. Некоторые из них (такие, как связь законности и культурности, законности и демократии и т. п.) отражают отношения законности с другими социальными явлениями, а другие (участие населения в контроле за законностью, право на обжалование и т. п.) являются способами, средствами обеспечения законное™.

При таком подходе можно выделить четыре принципа законности: верховенство закона, единство, целесообразность и реальность законности. Другие характеристики этого явления (например, всеобщность законности, неотвратимость ответственности за ее нарушения) охватываются этими чертами. Все принципы относятся ко всем видам правовой деятельности — правотворческой, правореализующей и понимаются максимально широко. Так, в отличие от распространенного понимания принципа верховенства закона как его главенства в системе нормативных актов, он должен рассматриваться как его главенство в системе всех правовых актов, в том числе .правоприменительных и актов конкретного поведения. Принцип единства законности трактуется в субъектном, территориальном и временном аспектах применительно ко всем сторонам законности, в том числе нормативной и предметной, что имеет особое значение в условиях становления в России новой федерации. Принцип целесообразности — как необходимость принятия «целесообразных», т. е. отвечающих закономерностям общественного развития, правовых законов и выбора оптимальных, наиболее эффективных способов и средств их реализации. Принцип реальности — как достижение фактического исполнения норм права и неотвратимости реагирования в случае их нарушения.

Органичность законности как социального явления проявляется в том, что каждый из ее принципов может быть развернут в совокупность требований, а каждое из них, в свою очередь, — в совокупность конкретных правовых предписаний.

Так, принцип верховенства закона отражается следующими требованиями:

— подзаконные нормативные акты и деятельность по их созданию должны соответствовать законам;

— правоприменительные акты и правоприменительная деятельность должны соответствовать законам и подзаконным нормативным актам;

— акты индивидуального поведения должны соответствовать законам, подзаконным нормативным актам и актам правоприменения.

Эти требования могут быть развернуты в совокупность конкретных правовых предписаний, сформулированных, в частности, в ст. 72, 81 814, 842 и др. Конституции России.

Все это не только позволяет по-новому осмыслить выражение содержания законности через ее принципы и требования, их соотношение и взаимосвязь, но и дает возможность рассмотреть эти принципы и требования в качестве программы действий по укреплению законности, определить полный перечень таких тре-16

бований и выразить их посредством конкретизации в законах и других нормативных актах.

4. Роль законности в жизни общества. В юридической литературе широко обсуждались различные аспекты роли законности в жизни общества, по главным образом. применительно к «законности социалистической». При этом отмечалось, что законность выступает как метод государственного руководства обществом, как элемент социалистической демократии и необходимое условие ее существования, как составная часть социалистической культуры и социалистического образа жизни, как ядро общественной дисциплины и предпосылка правового и общественного порядка. Все это, будучи, видимо, в основном правильным на уровне должного, было весьма далеким от сущего. На самом же деле на всем протяжении существования командно-административной системы (и у нас, и в зарубежных странах) происходили процессы далекие от идеалов и принципов законности. В современной литературе это чаще всего представляется как результат однопартийной системы. Но это только часть истины. Дело в том, что и сама однопартинность, и узурпация власти партийно-государственным аппаратом (а точнее, его верхушкой), и постоянно возникающий вновь и вновь культ личности (и «культики» личностей в каждом регионе и ведомстве) генетически возникали из экономической основы общества — единой государственной собственности на основные средства производства. Многовековой опыт развития человечества свидетельствует о том, что единая государственная собственность всегда неизбежно и закономерно приводила к автократическим, деспотическим системам, к замене права, закрепленного в законе, религиозно-нравственными (а позднее идеологическими) догмами, которые освящали (или комуфлирова-лп) фактически беспредельную власть деспота и его ближайшего окружения.

С учетом этого и должны оцениваться состояние и роль законности в недалеком прошлом нашего государства.

•Законность неразрывно связана с правом и не может быть правильно осмыслена без выработки четкого понятия права. Хотя в настоящее время используются многочисленные подходы к пониманию права (нормативный, социологический, генетический, аксиологический, философский и Др.), вопрос в конечном итоге сводится к двум основным вариантам. При узком подходе право понимается как совокупность установленных и охраняемых государством правил поведения (норм). При широком же подходе в это понятие помимо норм включаются правоотношения, а иногда и правовое сознание.

2 Зак. 176 17

Признавая, что широкая концепция права имеет несомненное значение для более глубокого его понимания, для совершенствования законодательства и установления правовых законов, следует отметить и следующее. Главное в широком понимании права — в идее об объективной обусловленности правовых норм, имманентно присущих данному обществу, о первичности права по отношению к законодательству, о существовании права в виде правоотношений до их нормативного закрепления. Именно последнее положение вызывает наибольшие практические трудности, и самый главный вопрос заключается в том, кто же должен определить, какие общественные отношения являются правовыми, а какие — нет. Исходя из философского и аксиологического подходов к праву, рассматривая его как «меру свободы», «единый масштаб поведения равных людей», возникает сходный вопрос и применительно к законам (и иным нормативным актам): какие из них не являются правовыми?

Видимо, надо различать две стороны этой проблемы. Во-первых, это — противоречие закона Конституции, другим вышестоящим законам, а также общепризнанным нормам международного права. Эта часть проблемы особых сомнений не вызывает: такие законы нелегитимны и исполняться не должны. Но в этом случае нормы исходят от государства, при этом именно государство устанавливает в законе верховенство международно-правовых норм и принципов (ст. 32 ч. II Конституции РФ). Вместе с тем в этом случае требуют решения такие практические задачи, как создание четкого механизма выявления, обжалования, опротестования и отмены нелегитимных нормативных актов, а также правовой защиты граждан и должностных лиц, отказавшихся выполнять такие нормативные акты.

По-иному выглядит вторая сторона проблемы: отношение к нормативным актам, которые не нарушают вышестоящих актов и международно-правовых норм, но справедливость которых подвергается сомнению, а равно оценка действий, связанных с нарушением таких нормативных актов. Если каждый человек будет решать этот вопрос по своему усмотрению, то это приведет к полному разрушению режима законности, сделает, по существу, бессмысленным это понятие, поскольку соблюдение законов и других нормативных актов станет просто необязательным, и реализоваться они будут по-разному: ведь у различных людей отнюдь не одинаковые представления о добре и справедливости. К тому же результату приведет и передача решения этого вопроса общественным организациям. Во-первых, в отличие от государства каждая из них представляет только определенную часть общества, а во-вторых, существующий ис-18

торический опыт убеждает в том, что ни к чему хорошему это Привести не может.

Остается одно — передать решение проблемы какому-либо государственному органу (например, Конституционному суду). Но с точки зрения теории такое решение сводит понятие права к его узкой, нормативной концепция. Ведь так или иначе решение о правовом или неправовом характере тех пли иных отношений и нормативных актов принимается государством, хотя и в лице иного органа.

Итак, признавая объективность права, необходимость выражения в законах реально существующих общественных отношений, невозможность принятия правовых норм, противоречащих закономерностям социального развития и общечеловеческим ценностям, тем не менее следует прийти к выводу, что любые общественные отношения могут стать реально правовыми только посредством их выражения в соответствующих актах государственной власти и что решение вопроса о легитимности нормативных актов также может быть принято только компетентными органами государства в законном порядке. Это, однако, не означает, что государство может принимать любые законы, и в то же время не лишает граждан и должностных лиц права оценивать законы и ставить вопрос об их совершенствовании или отмене.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что закрепленные в законах и других актах правила поведения сами по себе могут остаться на бумаге, не превратиться в реальную ткань общественных отношений, если не будет обеспечиваться законность, т. е. их соблюдение, исполнение. Таким образом, законность является обязательной и необходимой частью одного из важнейших методов государственного руководства обществом — метода правового регулирования общественных отношений. Государство, издавая нормы права и обеспечивая законность, влияет соответствующим образом на общественные отношения, обеспечивает закрепление одних, развитие других, пресечение третьих. На этот вывод не влияет то обстоятельство, что государство не может (и не должно, хотя на практике это и бывает) устанавливать законы произвольно, без учета объективно существующих пределов государственной деятельности и правового регулирования, определяемых, в частности, законами природы, закономерностями социального развития, уровнем культуры общества, целесообразностью государственного воздействия и другими реалнями общественной жизни.

Этот метод имеет особое значение для общества, поскольку посредством права и законности регулируются наиболее существенные общественные отношения и вместе с тем через него 2* 19

зачастую реализуются другие методы государственного руководства обществом — экономические, политические, организационные и др.

! Вторая сторона проблемы заключается в том, что право и законность являются основой взаимоотношений всех членов социума, в том числе и отношений между государством и личностью. Видимо, только они создают единственно реальную в современных условиях возможность если не согласования разнородных интересов и притязаний в экономической, политической и иных сферах, то достижения компромиссов в существующих противоречиях, в частности национальных, социальных и др.

Все это и определяет главное значение законности как средства, способа перевода правовых предписаний в реальные правовые отношения, в правопорядок. И уже из этого, поскольку нормы права регламентируют соответствующие отношения, вытекает роль законности как элемента и условия демократии, части культуры и пр.

Раздел II. Проблемы обеспечения законности

5. Основы системного подхода к обеспечению законности. В

течение многих лет в юридической литературе проблема обеспечения законности сводилась к действию ее гарантий, под которыми понимались условия и специальные средства, обеспечивающие соблюдение правовых предписаний. При этом выделялись гарантии общие (экономические, политические, идеологические) и специальные (нормативные и организационно-правовые, а в числе последних — контрольные). Такой подход, несмотря на его и теперешнее господство в теории, представляется односторонним и малопродуктивным.

Во-первых, теория гарантий рассматривает только действие процессов и явлений, оказывающих положительное влияние на поведение людей и состояние законности, и не учитывает негативных воздействий, без чего познание закономерностей обеспечения законности не может быть полным. Во-вторых, сами по себе гарантии имеют недостаточно конкретный, «лозунговый» характер. Реально же каждая из них проявляется в воздействии на поведение конкретных индивидов и коллективов, конкретных факторов, могущих оказывать отнюдь не только положительное влияние. Так, прокурорский надзор реализуется в конкретных действиях многочисленных прокуроров, которые работают не всегда безошибочно и даже бескорыстно, допускают незаконные действия и, следовательно, не всегда «гарантируют» законность. И наконец, действие каждого конкретного 20

фактора на разных людей может быть различным. Так, нарушение закона другими лицами может вызвать и стремление бороться с такими явлениями, и желание подражать. Таким образом, практическое использование положений теории гаран: тин законности, вызывает серьезные затруднения. В частности, в качестве гарантий назывались и такие явления, которые оказывали на состояние законности нередко противоположное воздействие: господствовавшая государственная форма собственности па средства производства, руководящая рспь КПСС и пр. Возникают н практические предложения, вызывающие серьезные сомнения. Так, признание гарантией законности самих правовых норм приводит к ,тожному вывод\", что чем больше принимается законов, тем крепче законность. Между тем каждый новый закон требует, в свою очередь, принятя мер к его обеспечению. Тем не менее практические выводы многих научных работ как раз и заключаются в необходимости принятия в целях укрепления законности все новых и новых законов.

Законность является универсальным свойством самых разнообразных явлений и процессов, присущих любой цивилизации прошлого и настоящего. Она связана многими нитями с различными элементами экономического базиса и общественно-политической надстройки. Поэтому познание закономерностей ее обеспечения, как ir познание любого сложного социального явления, требует учета всего многообразия ее сторон и связей. Это может быть достигнуто путем использования системного метода, что позволяет прийти к следующим выводам.

Факторы, влияющие на правовое поведение, на состояние законное 1"н, образуют сложную социальную систему, включающую экономические, социально-политические, правовые, идеологические, психологические и организационные (управленческие) элементы (подсистемы). Все ути элементы взаимосвязаны, взаимозависимы, взаимообусловлены.

Эта система является многоуровневой: каждый пз элементов и все они в единстве проявляются на общесоциальном, региональных, групповых и индивидуальном уровнях. Связи и взаимопереходы уровней системы осуществляются как взаимозависимость общего и частного.

Влияние каждого конкретного фактора на правовое поведение может быть прямым (непосредственным) и косвенным (опосредованным), при этом влияние это может быть в каждом конкретном случае и позитивным, и негативным, что зависит от его сочетания с другими факторами, т. е. от их совокупного действия.

На общесоциальном и высших (республика, край, область и т. п.) региональных уровнях влияние отдельных факторов

21

приобретает статистический характер, в результате чего часть из них, оказывающая в основном позитивное воздействие, может рассматриваться в качестве гарантий законности, а другие, воздействие которых является в основном негативным, — как причины и условия правонарушений (нарушений законности).

Законность как метод деятельности участников общественных отношений и как режим социальной жизни слагается в конечном итоге из законности многочисленных актов индивидуального правового поведения, выступающих таким образом в качестве мельчайших частиц законности. Ключ к обеспечению законности лежит, следовательно, на индивидуальном уровне, и оно (обеспечение) является управленческим процессом, цель которого — добиться соответствия каждого акта индивидуального правового поведения и его результатов правовым предписаниям.

На поведение каждого субъекта действует вся совокупность входящих в систему факторов, всех уровней этой системы. При этом, с одной стороны, происходит формирование черт и свойств определенной личности, а с другой — создается конкретная жизненная ситуация, воспринимая и оценивая которую, субъект принимает решение об определенном варианте своего поведения. Причем, и личность, и ситуация обладают как положительными, так и отрицательными свойствами, и характер поведения (соблюдение нормы права или ее нарушение) определяется взаимодействием всех факторов.

Следует также отметить, что действие многих факторов на высших социальных уровнях имеет «переменный» характер (например, уровень прокурорского надзора, степень совершенства норм права, состояние экономики и т. п.). В качестве гарантий законности выступают, следовательно, не сами явления (экономика, нормы права, прокурорский надзор), а их состояние, их совершенство. Поэтому некоторые из них реально были «антигарантиями» (в частности, ряд институтов нашей экономической и политической систем).

Обладает признаками системы и сама законность, структура которой определяется главным образом структурой законодательства и составом субъектов, осуществляющих правовую деятельность, а также условиями места и времени. По этим критериям определяются сферы или подсистемы законности (законность в деятельности каких-либо органов государства, законность в реализации отдельных отраслей или институтов права, законность в конкретном регионе или в какой-то исторический период). Возможно выделение сфер законности, основанное на группировках этих критериев. Связи этих сфер (подсистем) имеют сложный многоступенчатый характер, и сама 22 _ _

законность не является простой суммой образующих ее элементов.

6. Действие идеологических и психологических факторов (индивидуальный уровень). Имея в виду отмеченную выше необходимость понимания действия всей системы факторов на индивидуальном уровне, представляется целесообразным начать ее рассмотрение с факторов, относящихся к личности.

Прежде всего следует остановиться на правосознании (как форме общественного, группового и индивидуального сознания, отражающего правовую реальность), выделив роль следующих его компонентов.

А. Правовые знания (знания обо всей правовой системе, особенно знание правовых норм и принципов). Ясно, что правовые знания имеют большое значение для обеспечения правомерности поведения. Однако практика и проведенные исследования свидетельствуют о том, что в большинстве случаев люди обладают необходимыми знаниями и правонарушения, особенно преступления, с незнанием норм связаны мало. Относится это и к наиболее грубым нарушениям законности в работе органов внутренних дел (укрытие от учета преступлений, фальсификация материалов, рукоприкладство, взяточничество и др.). |Тем не менее определение характера правовых знаний профессионала-юриста представляется важным, тем более что происходит интенсивное обновление законодательства. В литературе речь обычно идет о необходимости «широкого и глубокого» знания «всего права», что практически невозможно. Представляется, что юристу-профессионалу нужны прежде всего знания:

а) правовых принципов, являющихся основой всех норм права и позволяющих поэтому ориентироваться в любой ситуации;

б) «рабочих» норм, т. е. тех, с которыми человек соприкасается постоянно; в) структуры законодательства, что позволяет быстро найти нужную норму; г) юридических наук, позволяющих осуществить анализ и применение соответствующих норм; д) роли права, понимание его социальной ценности и необходимости соблюдения его предписаний.

Б. Отношение к правовым ценностям. Значительная часть нарушений законности в органах внутренних дел связана с отсутствием у сотрудников должного отношения к правовым нормам н принципам. В этой связи следует отметить следующее. В литературе речь чаще всего идет о необходимости «уважения к праву, к закону». Однако уважать можно cir.iv, не соглашаясь с существом. Поэтому важно воспитывать не столько уважение к праву, сколько солидарность, принятие его норм как своих, как внутреннего убеждения. Кроме того, нельзя не учитывать, что реальное отношение каждого человека к различным

нормам неодинаково (так, правила дорожного движения, связанные с переходом улиц, считают возможным нарушать практически все). Поэтому воспитание должно направляться на обеспечение солидарности прежде всего с правовыми принципами и «рабочими» нормами.

В. Стереотипы правового поведения. Привычка нарушать определенные нормы права также является распространенной причиной нарушений законности. Такие негативные привычки, как грубость и невнимательность к гражданам, стремление найти предлог к отказу в возбуждении уголовного дела и т. п., возникают у многих работников органов внутренних дел в результате и действия определенных свойств личности, и влияния внешних условий (неправильные критерии оценки работы, воздействие руководства и ближайшего окружения и т. п.).

Г. Правовые навыки и умения. Применительно к работникам органов внутренних дел речь идет об умениях и навыках правоприменительной и правоохранительной деятельности.. Необходимо уметь анализировать жизненную ситуацию, выделять в ней юридически значимые признаки, выбирать нужную норму права, осуществлять ее толкование, готовить правоприменительный акт и т. п. Подобные «неумения» влекут неправильную квалификацию деяний, что носит весьма распространенный характер.

Важнейшую роль в обеспечении правомерности поведения играет нравственное сознание. Это связано с тем, что, как справедливо отмечается в литературе, регулятивные функции других видов сознания реализуются именно через нравственное сознание. Его влияние на законность происходит по двум направлениям. На основе имеющейся у каждого человека шкалы (масштаба) ценностей (ценностных установок и ориентаций), во-первых, формируется такой элемент правосознания, как отношение к правовым ценностям, и во-вторых, осуществляется выбор варианта поведения в каждом конкретном случае. При этом происходит выбор цели, средств ее достижения, возникают мотивы соответствующего варианта поведения. В зависимости от свойств личности оценка осуществляется с позиций либо только идивидуальных, либо с точки зрения также групповых и общественных интересов. Отсюда особая важность правильно организованного нравственного воспитания (и населения, особенно молодежи, и работников органов внутренних дел).

Немалое значение имеет и политическое сознание. Так же как и нравственное сознание, оно, с одной стороны, формирует отношение к правовым ценностям, а с другой — на его основе происходит выбор того или иного варианта правовых действий (поведения). Происшедшая деполитизация органов внутрен-24

них дел отнюдь не приводит к упразднению политического сознания личного состава, и очень важно, чтобы в нем преобладали 'реальные политические ценности — интересы Родины, народа, интернационализм и т. п., а не узкие — националистические, кастовые,, местнические и др. Действие политического сознания на правовое поведение должно осуществляться через осознание политического характера права и его реализации, его связи с интересами своей страны, своего народа, и именно отсутствие такого осознания является важной причиной имеющихся нарушении.

Немало нарушений законности в работе органов внутренних дел связано с отсутствием должного профессионального мастерства. В "некоторых случаях непрофессионализм напрямую влечет нарушения законности (неумелое применение оружия и 1. и.), а чаще служит существенным побудительным мотивом нарушений, связанных с неумением законными средствами достичь требуемых результатов (раскрыть преступление, получить доказательства виновности задержанного и пр.).

В некоторых случаях нарушения законности в органах внутренних дел связаны с отсутствием необходимых качеств личности — интеллектуальных, эмоциональных, волевых. Это проявляется в том, что работа личного состава происходит часто в обстановке конфлнкюв, в стрессовых ситуациях, и отсутствие нужных качесгв приводит к срывам: неправомерным действиям, к необъективное!и в оценках и т. п.

Итак, характер правового поведения зависит от многих элементов человеческого сознания. Применительно к работникам органов внутренних дел речь идет о профессиональном сознании, которое во многом определяет законность (пли, напротив, незаконность, противоправность) профессионально)! деятельности. Позитивная часть профессионального сознания, всех его элементов, т. е. все положительно влияющие знания, взгляды, оценки, установки и пр., которые лежат в основе правомерной (законной) служебной деятельности, должны рассматриваться как профессиональная культура. Именно она обусловливает социальную ценность этой деятельности — ее эффективность, законность, качество, справедливость и т. п. Ее частями (элементами) являются правовая, политическая,нравственная и другие сферы профессиональной культуры, в которые входят позитивные элементы соответствующих видов профессионального сознания.

Базу профессиональной культуры составляет общая духовная культура личности сотрудника, уровень которой в значительной степени обусловливает саму возможность формирования необходимых качеств и свойств личности.

7. Действие идеологических и психологических факторов (общесоциальный, региональные, групповые уровни). Как и в

других комплексах системы, основным является наиболее высокий социальный уровень, т. е. влияние общественного сознания, общесоциальной духовной культуры, различные формы и комплексы которых определяют уровень группового и индивидуального сознания, культуры, состояние сознания и культуры в регионах.

Профессиональное сознание и культура работников органов внутренних дел формируются под воздействием сознания и культуры всех уровней. Это происходит в два этапа. На первом (до прихода в эти органы), как и в отношении всех граждан, наряду с влиянием положительных факторов, связанных с расширением реальной демократии, свободы слова, гласности и т. п., действуют и негативные факторы, такие, как влияние лжепатриотических, националистических, консервативных, человеконенавистнических идеологий, расширение бездуховности, ин-•дивидуализма, культа силы и пр. Это приводит к тому, что на работу нередко приходят люди с низким уровнем нравственного, правового, политического сознания, общей культуры и даже прямые наемники мафиозных структур.

На втором этапе, после прихода в органы внутренних дел, наряду с указанными выше общими (разных уровней) факторами, начинают действовать внутренние идеологические и психологические факторы, причем большую роль играет правовое, Нравственное, политическое сознание, профессиональное мастерство и т. д. непосредственного окружения, т. е. групповое сознание, культура работников соответствующего органа, подразделения.

Все изложенное свидетельствует о необходимости учета всех нужных качеств и свойств личности во всех видах работы с кадрами, в частности о значении комплексного воспитания личного состава, включающего правовое, нравственное, политическое, эстетическое воспитание, работу по повышению профессионального мастерства, физическое воспитание и пр. Причем это обеспечивает не только укрепление законности, но и повышение качества и эффективности профессиональной деятельности. Особое внимание должно быть обращено на комплектование профессионального ядра кадров в каждой службе и создание в коллективе каждого органа и его подразделении обстановки нетерпимости к нарушениям законности.

Формируясь под воздействием экономических, социально-политических, правовых и иных условий, сознание, все его формы и уровни, в свою очередь, оказывают воздействие на все сферы социальной жизни — на экономику, политику, право и 26

т. д. и тем самым влияют на правовое поведение и состояние законности косвенно — через другие элементы системы.

8. Действие правовых факторов. Как уже отмечалось, законность теснейшим образом связана со всей правовой системой, в частности, с правовой деятельностью, правовыми нормами, правоотношениями и т. д.

Правовая деятельность применительно и к ее идеальной, прогнозируемой, и к ее реальной, воплощенной в действительность формам выступает прежде всего как основной носитель свойства соответствия правовым требованиям, т. е. является субстратом законности. И именно через деятельность это свойство приобретает ее результаты — нормативные и правоприменительные акты, организации, отношения людей и пр. В свою очередь, правовая деятельность оказывает существенное влияние на состояние законности (особенно такие ее виды, как правотворчество, правоприменение, правовой контроль и охрана права).

Большое влияние на правовое поведение людей оказывают нормы права, причем характер этого поведения и состояние законности зависят не от количества норм, а от их качества, от степени совершенства законодательства.

В настоящее время его уровень вряд ли соответствует потребностям общества. Это связано с тем, что в условиях перехода к иной системе общественных отношений в значительной части продолжает действовать старое законодательство, а его изменения и дополнения не всегда поспевают за происходящими социальными процессами. Вместе с тем при высокой активности правотворческой деятельности на всех ее уровнях не обеспечивается надлежащая согласованность системы законодательства, а многие принимаемые нормативные акты не в полной мере соответствуют существующим реалиям и интересам социального развития.

В этой связи большое значение приобретает проблема выработки общих критериев, требований к содержанию законодательства. Можно выделить, в частности, следующие:

— соответствие норм права прогрессивно развивающимся общественным отношениям, социальным интересам и потребностям. Наличие такого соответствия обеспечивает добровольное (и сознательное, и неосознанное, при незнании самих норм) соблюдение, исполнение правовых предписаний, а также социально активную деятельность по борьбе с нарушениями законности;

— правильность определения необходимости правовой регламентации тех или иных общественных отношений. Эта необходимость определяется социальной значимостью соответствующих общественных отношений (малозначимые обычно не требуют регулирования), целесообразностью вмешательства в эти отношения государства (обеспечивается ли порядок в общест-

ве действием уже имеющихся правовых и других социальных норм). При этом негативное влияние на законность оказывает как отсутствие правовой регламентации в нужных случаях, так и излишняя «зарегламентированность»;

— законность самих нормативных актов, их соответствие нормам международного права, конституциям, другим вышестоящим актам (по содержанию, форме и процедуре принятия). Незаконность самих законов, других нормативных актов приводит к тому, что само их исполнение становится нарушением законности;

— соответствие норм права принятым в обществе нормам морали, обычаям, традициям, идеям добра, справедливости, гуманизма, общечеловеческим ценностям. Существование такого несоответствия всегда приводит к массовым нарушениям правовых требований;

— ясность, понятность, доступность правовых предписаний, что обеспечивает правильность восприятия воли законодателя и единообразное исполнение этих предписаний;

— правильность определения уровня правовой регламентации: что должно содержаться в Конституции федерации, что в конституциях (или уставах) членов федерации, что в других законах и т. д.;

— отсутствие противоречий между нормами права;

— систематизированность норм права, что дает возможность легко найти нужные нормы;

— четкость и полнота отражения в законе правовых принципов, дающих правильное направление и правотворчеству, и всем формам правореализации.

Наряду с вышеуказанными факторами имеет значение и ряд других, таких, как наличие необходимых служебных норм, характер юридических санкций и пр.

Все эти факторы представляют собой общие требования к содержанию нормативно-правовых актов, т. е. являются своего рода программой для субъектов правотворчества.

Деятельность этих субъектов, хотя и создает нормы права, но в то же время является подзаконной, основанной на законности. Для достижения оптимальности правового регулирования, повышения качества вновь принимаемых законов и других нормативных актов необходима дальнейшая демократизация правотворческой деятельности, включающая гласность, учет общественного мнения (и в первую очередь мнения субъектов, непосредственно участвующих в различных общественных отношениях, применяющих определенные нормы права), повышение научного уровня этой работы, включая достоверный научный прогноз результатов принятия новых законов, привлечение к работе широкого круга специалистов — практиков и ученых (юристов, экономистов, социологов, психологов и т. д.). Необходимо и четкое законодательное закрепление возможно-

стей и порядка осуществления правового эксперимента. Все эти вопросы могут быть решены посредством принятия закона об основах правотворчества (или включения соответствующего раздела в Конституцию). Развитие нормотворчества должно учитывать современные- тенденции социального движения, связанные, в частности, с возрастанием степени свободы люден во всех сферах жизни, что должно привести, с одной стороны, к сокращению количества правовых норм, «нормативной массы», а с другой — повышению роли законов при расширении степени их прямого действия.

Интересен вопрос о степени правовой регламентации общественных отношений. Он допускает два основных решения; либо добиваться урегулирования как можно более широкого круга отношений (в частности, как это было > нас. посредством издания многочисленных инструкций, дополняющих закон), либо существенно расширить права субъектов правоприменения (особенно суда; как это имеет место во многих странах Запада). Однако регламентировать все невозможно, и опыт командно-административной системы показал неэффективность такого подхода. Поэтому более предпочтительным представляется второй путь, который, однако, требует как изменения компетенции ряда государственных органов, так и резкого повышения качества законодательства и уровня профессиональной культуры правоприменителей.

Следует выделить проблему реализации юридической ответственности. В настоящее время значительная часть правонарушений, в том числе немало опасных преступлений, не выявляется, из числа выявленных многие не учитываются, а по тем, которые учтены, многие виновные уходят от ответственности в связи с нераскрытием преступлений пли прекращением уголовных дел. Положение является нетерпимым, поскольку без наведения порядка в борьбе с правонарушениями не смогут быть 'решены важнейшие, стоящие перед нашим обществом экономические, политические, социальные и другие задачи. Решение указанной проблемы связано с осуществлением, в частности, об-дци.х мер, направленных на укрепление законности, поскольку юридическая ответственность является не только средством обеспечения законности, но и одной из ее сфер, связанной с осуществлением принципа ее реальности. При этом важно учитывать, что в течение многих лет принцип неотвратимости юридической ответственности понимался подчас упрощенно, что приводило к постановке нереальной, недостижимой задачи — обеспечить 100-процентную раскрываемость преступлений, и это было одной из важных причин, влекущих нарушения законности.

Существуют различные подходы к описанию механизмов действия правовых факторов на человеческое поведение, связанное с реализацией правовых предписаний (механизм право-

вого регулирования общественных отношений, механизм реализации норм права, юридический механизм управления и др.). Однако во многих случаях авторы исходят из идеализирован-,ных позиций. Как бы презюмируется, что отсутствуют негативные стороны самой системы права, ошибки в работе правоохранительных органов, незнание субъектами соответствующих правовых предписаний и т. п. Не всегда учитывается и другая сторона: правовые факторы действуют не изолированно, а в единстве с другими элементами системы — экономическими, политическими, идеологическими и др., в том числе оказывают не только прямое воздействие на поведение людей, но и действуя косвенно — посредством своего влияния на экономику, политику, культуру и пр.

На состояние законности влияют различные правовые факторы, относящиеся к различным социальным уровням и оказывающие разное по характеру воздействие (как позитивное, так и негативное). Под их влиянием формируется личность каждого человека: все люди рождаются и воспитываются в обстановке, когда важнейшие стороны жизни общества урегулированы правом, когда большинство субъектов все же исполняет правовые предписания и большинство общественных отношений базируется на требованиях законности. Все это, включая и целенаправленное воспитание в духе уважения к законам, правовую пропаганду и т. п., оказывает в основном положительное влияние. Но наряду с этим на формирование личности действуют и правовой нигилизм, недостатки в правовом регулировании, в правоохранительной деятельности, распространенность правонарушений, размывающая режим законности, и др.

На сотрудников органов внутренних дел помимо указанных действуют и специфические факторы: состояние ведомственного правового регулирования, уровень прокурорского надзора и судебного контроля за их работой, состояние законности в работе других сотрудников, руководства и т. п. Все эти факторы в единстве с другими, с одной стороны, влияют на продолжающееся становление и развитие личности, а с другой — являются элементами той конкретной ситуации, в которой принимается соответствующее решение о том или ином варианте поведения. При этом, как уже отмечалось, одновременно действу-'ют факторы всех социальных уровней.

Можно выделить ряд направлений организационной деятельности органов внутренних дел по реализации в целях укрепления законности правовых факторов:

— доведение нормативных актов до личного состава (при этом нужна четкая система информации, обеспечивающая глубокое изучение необходимых в работе актов и общее ознакомление с другими);

— организацию разъяснения, толкования норм права, имея в виду, что в условиях деятельности органов внутренних дел не 30 .

противоречащее закону толкование руководителя, данное в форме приказа, обязательно для исполнения всеми (исключение существует только для следователей в связи с их процессуальной самостоятельностью);

— издание документов управления (нормативных, правоприменительных) , их соответствие требованиям законности особенно важно;

— организацию контроля за всеми формами и видами правовой деятельности личного состава, за ее результатами;

— анализ эффективности норм права, внесение предложений по совершенствованию законодательства;

— прнняше мер в свя^п с ныян щпными недостатками правовой деятельности других учреждений и организаций, в частности путем внесения представтеним по уголовным, делам, и др.

Сущес1Бенпую роль в решении этих задач должны сыграть Управление правового обеспечения МВД России и его подразделения на местах.

9. Действие экономических (материальных) факторов. Экономические факторы оказывают на правовое поведение людей н законность существенное влияние, которое в основном носит косвенный характер и осуществляется через другие факторы — социально-политические, правовые, идеологические и пр., поскольку экономика обусловливает основные черты, стороны функционирования и развития политической системы, права, идеологии и пр.

От экономических факторов и решающей степени зависит уровень жизни населения, состояние здравоохранения, народного образования, науки, искусства, т. е. в конечном итоге и уровень кулыуры общее та, п формирование личности каждого человека, и условия, в которых он живет и работает. Осуществляемый сейчас переход к рыночным отношениям, сопровождаемый разрывом многих хозяйственных связей, падением производства, снижением уровня жизни большинства народа, ¡приводит и к кризисным явлениям в сфере законности: происходит стремительный рост преступности, в гом числе организованной, усиливается коррупция, многие законы остаются на бумаге, ухудшается работа правоохранительных органов, процветает безнаказанность за преступления и другие правонарушения и пр. В перспективе же стабилизация и подъем экономики должны привести к улучшению положения, в том числе и в сфере законности.

Применительно к органам внутренних дел определенного региона следует иметь в виду, что на состояние законности в работе личного состава влияют все общесоциальные и региональные факторы внешней среды, а равно их внутренние экономические условия, также имеющие соответствующие уровни проявления (СНГ, входящие в него государства, их регионы). В зависимости от совокупного воздействия всех экономических

факторов (разных уровней, внешних и внутренних) в каждом органе складываются специфические местные условия — материальные, материально-технические, бытовые.

Под их влиянием происходит формирование личности сотрудников (а равно соответствующих качеств коллективов). Этс начинает реализовываться задолго до поступления человека на работу, посредством влияния этих факторов на все условия социализации каждой личности. Ряд таких факторов (уровень зарплаты, наличие жилья и пр.) создает условия профессионального отбора, от других (наличие учебных заведений, их оснащенность и т. д.) — зависит уровень подготовки кадров, наличие или отсутствие у вновь принятых работников нужных качеств и свойств личности, а также возможности дальнейшего их воспитания и обучения.

Вместе с тем экономические факторы образуют (прямо VI косвенно) те реальные условия, в которых проходит служебная деятельность: наличие служебных помещений, средств связи, транспорта, криминалистической и иной техники. Немалое значение для состояния законности имеют такие возможности технических средств, как закрепление определенных обстоятельств, контроль за деятельностью работников, обработка и анализ информации, замена человека в экстремальных ситуациях, обучение личного состава. Оказывают они и большое косвенное воздействие — через другие элементы системы.

Можно выделить следующие направления использования экономических факторов для укрепления законности в деятельности органов внутренних дел:

— постановка вопросов материально-технического обеспечения;

— распределение материально-технических средств;

— организация их использования.

В последнем направлении помимо того, о чем уже говорилось, следует отметить такие возможности, как материальное стимулирование формирования позитивных качеств личности, повышения эффективности работы при соблюдении требований законности. Речь может идти не только о разовых поощрениях (по итогам работы, за успехи в учебе и т. п.), но и о дифференцировании по итогам аттестования заработной платы в зависимости от уровня знаний, работы над собой, конкретных результатов служебной деятельности.

10. Действие социально-политических факторов. Воздействие на правовое поведение людей и законность этой группы факторов в настоящее время особенно отличается от того, которое было сравнительно до недавнего времени. Если раньше существовала политическая система, обеспечивающая руководящую роль одной партии (а точнее верхушки ее аппарата) во всех сферах общественной жизни, во всех других звеньях этой системы, решающее влияние одной идеологии, существование же-

сткой политической цензуры, формальный характер демократии, в том числе в реализации прав и свобод личности, политизацию всех организаций, в том числе и правоохранительных органов и т. д., то в настоящее время положение существенно изменилось. Возникли многопартийность, политический плюрализм, независимость средств массовой информации. Более реальной стала демократия, реализация прав граждан, в том числе политических: свобода слова, митингов и демонстраций, объединений п др. Все это в целом оказало положительное влияние на развитие общества, в том числе и на всю систему факторов, определяющих состояние законности.

Но наряду с этим возникли и новые негативно действующие социально-политические факторы: происходящие после распада СССР дальнейшее развитие центробежных процессов в ряде стран СНГ, усиление социального расслоения общества, политической конфронтации и идеологической борьбы, возникновение многочисленных зон межнациональных конфликтов и т. п. Возникли и развиваются политические и иные организации, проповедующие национализм, экстремизм и другие реакционные идеи, в ряде регионов их влияние усиливается. Все это порождает негативные процессы в различных социальных сферах, замедляет возможности стабилизации общества, размывает режим законности.

Положительные и отрицательные факторы этой группы реализуются и в сфере деятельности государственных органов. С одной стороны, осуществляется демократизация аппарата, расширяется гласность, начал осуществляться принцип разделения властей п т. д. С другой — усиливается коррупция, во многих регионах аппарат раздувается, идет борьба за власть, происходит конфронтация между представительными и исполнительными органами, между вышестоящими и нижестоящими структурами власти и пр.

Принимаемые же в целях наведения порядка меры не всегда носят конструктивный характер, они подчас заключаются в создании все новых и новых, нередко неконституционных, органов и подразделений, действующих в правовой сфере, что приводит к нарушению установившегося баланса власти, причем новые структуры зачастую заняты не реальной работой, а попытками усилить влияние «своих» ветвей власти па правотворческую деятельность, на формирование и функционирование «силовых» министерств, нередко преследуя узкие интересы стоящих за ними политических сил.

Существующие проблемы должны быть решены политическими средствами, возможно путем досрочных перевыборов всех представительных структур власти. Но важно, чтобы в результате дальнейшие отношения всех ветвей власти и всех их уровней строились только на основе законов и их неукоснительного исполнения. Необходимо создание четкой иерархической систе-3 Зак, 176 33

мы нормативных актов, учитывающей особенности России как федерации, и механизмов строжайшего контроля, обеспечивающих установленную субординацию этих актов и соответствующее реагирование на любое нарушение законности в этой сфере.

В свете изложенного необходимы принятие новой Конституции РФ, изменение в соответствии с ней конституций республик, уставов краев и областей (или принятие новых), активизация деятельности Конституционного суда России, усиление прокурорского надзора за законностью актов местных органов власти и управления, создание структур, осуществляющих надзор за соответствием нормативных актов республик, краев, областей текущему законодательству РФ. Все это явится необходимыми шагами по пути формирования правового государства.

Особое значение в этом плане имеет Конституция страны. Поэтому следует остановиться на опубликованном проекте новой Конституции. Прежде всего не понятно утверждение ст. 1 о правовом (а равно и социальном) характере нашего государства как уже достигнутом. Оно столь же «реально», как и «развитой социализм» или «общенародное государство» Конституции 1978 г. Поэтому надо указать на стремление создать такое государство.

Вместе с тем формирование правового государства требует особого внимания к вопросам права и законности, которые, как представляется, должны быть выделены в отдельную главу, в которой следует отразить, властности, основные правовые принципы, общие основы организаций правотворчества, систему обеспечения законности и т. п.

Применительно к законности в деятельности органов внутренних дел наиболее существенное воздействие оказывается социально-политическими факторами общесоциального и более высоких региональных уровней (государство, республика, область), но наряду с ними действуют региональные факторы районного и городского, а также группового уровня. Негативное влияние может оказываться, в частности, политической обстановкой конкретного региона, социальными условиями, деятельностью различных политических группировок. Все это необходимо учитывать при осуществлении организационной работы по укреплению законности, причем усилия должны направляться на нейтрализацию негативных и усиление действия позитивных факторов в ходе осуществления мер организационного и воспитательного характера.

11. Организационные (управленческие) факторы и их реализация в деятельности органов внутренних дел по укреплению законности.

Особое значение этих факторов определяется тем, что обеспечение законности является управленческим процессом, целенаправленно осуществляемым различными субъектами для до-

стижения соответствия деятельности (поведения) объектов управления нормам права. Важно, что такое управление реализуется (или должно реализоваться) всеми без исключения органами государства, учреждениями, предприятиями, организациями в целях обеспечения законности в деятельности соответствующего коллектива (аппарата) и, если они имеются, — в деятельности подчиненных органов, предприятии, организаций.

Для многих государственных органов, в том числе и органов внутренних дел, можно выделить три основные сферы управления по обеспечению законности. Во-первых, это законность во внешней сфере (в деятельности других организаций, граждан), которая является целью функционирования этих органов. Во-вторых, — законность в деятельности работников данного органа, которая представляет собой средство достижения' указанной выше цели и одновременно — цель внутриуп-равленческой деятельности. В-третьих, это — законность в самом внутреннем управлении.

Для обеспечения законности в работе личного состава именно управленческие факторы имеют особое значение. С одной стороны, в отличие от экономических и многих других, они входят в сферу непосредственного влияния органов (внутренних дел. Поэтому они являются самой гибкой частью системы и часто выступают «компенсаторами» недостатков других ее элементов. С другой стороны, через управление часто реализуются другие факторы.

Воздействие на объект управления осуществляется посредством установления управленческих отношений, которые в большинстве случаев, будучи урегулированы правом, приобретают правовой характер. В литературе управленческие отношения связываются, как правило, только с управлением во внутренней сфере, однако, представляется, что они складываются и во внешней сфере, приобретая (для органов внутренних дел) форму административно-правовых, уголовно-процессуальных и др.

Говоря о направлениях и средствах управленческого воздействия, следует отметить, что соответствующие меры могут быть прямыми (если они имеют целью именно укрепление законности) и косвенными (если они осуществляются в иных целях, например для улучшения организации работы, повышения ее эффективности и т. п.). Но косвенные меры нередко оказывают на законность существенное влияние, поэтому ими не следует пренебрегать.

При рассмотрении возможностей управленческого воздействия на состояние законности целесообразно исходить из объектов такого воздействия.

А. Совершенствование управляющей системы (органа, подразделения внутренних дел), т. е. правильное определение цепей, задач, функций органов и подразделений; совершенствова-}* 35

ние структуры; оптимальное распределение функциональных обязанностей сотрудников; правильная расстановка сил и средств и др. Факторы этой группы чаще используются в целях общего улучшения работы и на законность влияют косвенно, через улучшение условий труда сотрудников и т. п. Но нередко они имеют и прямую направленность: создание подразделений, занимающихся специально вопросами законности, возложение на работников соответствующих обязанностей и т. д.

Б. .'Оптимизация функционирования управляющей системы (органа, подразделения внутренних дел). Речь здесь может идти о совершенствовании информационно-аналитической работы, порядка разработки управленческих решений (нормативно-правовых, правоприменительных и др.), их исполнения, системы контроля, оценки результатов работы и т. п. Среди входящих в эту группу мер косвенного воздействия можно выделить такие, как наведение порядка в получении полной и своевременной информации о готовящихся и совершенных преступлениях, оптимизация статистического учета и отчетности, усиление контроля за работой личного состава, выработка критериев оценки работы, которые стимулировали бы ее эффективность, и т. п. 1Среди же мер прямого воздействия можно назвать: улучшение порядка учета и отчетности по нарушениям законности личным составом, планирование мер по укреплению законности, разработку других управленческих решений в этих целях, проведение инструктажа работников по вопросам соблюдения правовых предписаний, организацию специального контроля за законностью в деятельности подчиненных и т. д.

В. Улучшение работы с кадрами, в том числе профессиональной ориентации и отбора, подготовки и переподготовки, расстановки и выдвижения, воспитания, поощрения, дисциплинарной практики и пр.

Все эти меры должны быть нацелены на формирование нужных качеств и свойств личности каждого сотрудника, его профессиональной культуры, а равно и профессиональной культуры соответствующей группы — коллектива отдела, службы и пр. Нужные же свойства,, личности обеспечивают законность как прямо, определяя правомерность поведения каждого человека, так и косвенно — через общее улучшение результатов работы, устраняя, например, причины тех нарушений законности, которые совершаются в целях — любыми путями добиться лучших показателей.

Г. Использование внешних связей. Здесь речь может идти о получении и использвании материальных ресурсов, информации, реализации методами управления решений вышестоящих государственных органов, получении разъяснений о порядке применения норм права, выявлении недостатков в правовом регулировании и принятии соответствующих мер, использовании в работе с личным составом достижений науки и пр., об ор-36

ганизации взаимодействия с другими првоохранительными органами, общественностью и т. д.

Эти меры также могут оказывать на состояние законности воздействие как прямое (использование в работе по укреплению законности . научных рекомендаций; привлечение" возможностей прокурорского надзора и т. п.), так и косвенное (оснащение криминалистической и другой техникой, улучшение жилищных условий сотрудников II "I. п.).

Приведенное описание направлений деятельности по укреплению законности (и ранее опубликованный более■подробный план) может служить программой для разработки соответствующих мер в органах внуIрспнпх дел. Целесообразно учитывать, что каждый орган (подразделение) работает в специфических условиях. Именно поэтому многие меронрняIия «сверху» большого успеха не имели Напротив, работа должна идти «снизу — вверх». В каждом подразделении горрайотдела следует на основе предложенной программы провести обсуждение: что именно мешает в работе, приводит к нарушениям законности, в чем состоят неиспользованные резервы, что можно сделать. На этой основе разрабатываются мероприятия, вносятся предложения. Эти материалы обобщаются на уровне гор-райоргана, а материалы этого звена — на уровне области и т. д. Только так можно установить реальную картину п определить соответствующие меры, в том числе и в масштабе всего государства. Важно, что все эш меры, обеспечивая законность, одновременно повышают и эффективность служебной деятельности.

12. Некоторые проблемы информационного обеспечения работы по укреплению законности в органах внутренних дел.

Процесс управления всегда связан с получением и использованием информации, причем его эффективность в значительной степени зависит от качества и объема информации, своевременности ее получения и обработки. Уровень, состояние законности определяются в процентах правомерных (или, напротив, неправомерных) действии к общему их числу, а поскольку это число во многих случаях неизвестно, то этот показатель исчисляется в процентах числа учтенных нарушений законности (или лиц, их допустивших) к общему количеству субъектов, участвовавших в соответствующем виде деятельности, работающих в определенном учреждении, ведомстве, проживающих па данной территории и т. п.

Применительно к органам внутренних дел, поскольку нарушения законности нередко укрываются от учета, возникает проблема выявления регионов, где латентные нарушения наиболее распространены. В этих целях можно использовать существующие статистические показатели.

По характеру отражения состояния законности эти показатели могут быть разделены на прямые (отражающие только

нарушения), косвенные (учитывающие вместе и нарушения, и правомерные действия) и нейтральные (показывающие объем проделанной работы). Именно последние являются наиболее достоверными и в наименьшей степени регулируются. Поэтому их и целесообразно использовать, поскольку законность, будучи свойством, присущим всей деятельности, в какой-то мере отражается и этими показателями. Проведенные исследования свидетельствуют о том, что распространенность нарушений законности при регистрации преступлений влияет на соотношение возбужденных уголовных дел и отказов в их возбуждении, на долю тех преступлений, которые чаще всего укрываются (например, кражи), в общем объеме зарегистрированных преступлений и т. п. Особенно ярко это проявляется в коэффициентах соответствующих показателей к числу населения региона. Можно использовать и сопоставление всех этих данных со средними показателями по вышестоящему региону или со сходными регионами того же уровня. На этом основана разработанная методика определения неблагополучных регионов.

В целом же статистика нарушений законности в органах внутренних дел отражает не столько реальное состояние законности в работе личного состава, сколько состояние борьбы с нарушениями в определенные периоды и в определенном регионе. Поэтому эти статданные (равно как и другие показатели статистики) не должны использоваться для конечных выводов, а могут служить лишь сигналом о возможном неблагополучии (или о возможных достижениях в работе) и необходимости в этой связи соответствующей проверки. Во всех случаях они должны сопоставляться с другими данными, полученными из возможно более широкого круга источников информации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблемы теории законности имеют важное значение для юридической науки, поскольку от их решения во многом зависит определние объема, содержания и соотношения таких явлений, как право, закон, правомерное поведение, реализация права, правопорядок и др.

В то же время это вечная, непреходящая проблема, пока существуют государственная власть и установленные ею законы, ибо их принятие само по себе далеко не всегда обеспечивает их реализацию. В этой связи необходимы всесторонние, комплексные исследования проблем действия права, обеспечения законности и правопорядка, разработка соответствующей теории, имеющей прикладной, инструментальный характер, что особенно важно в современных условиях. Как представляется, определенный шаг в этом направлении сделан настоящим исследованием. 38 _

По теме диссертации опубликованы следущие работы:

1. Рассмотрение сообщений о преступлениях. — М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности Прокуратуры СССР, 1972. — 7 и. л. (в соавторстве).

2. Обеспечение социалистической законности- в деятельности органов внутренних дслГ Вып. 1. — М: Академия МВД СССР, 1978 — 10,8/3,0 п л. (в соавторстве).

3. Обеспечение социалистической законности в деятельности органов внутренних дел Вып. 2. — М.: Академия МВД СССР, 1978. — 7,75/2,9 п. л. (в соавторстве).

4. В. И. Ленин о социалистической законности. Строгое соблюдение советских законов — основа деятельности органов внутренних дел. — М.: Академия МВД СССР, 1980. — 1,5 п. л

5. Актуальные проблемы обеспечения социалистической законности в де-ятельнрсти органов внутренних дел. — М.: Академия МВД СССР, 1984. — 2 п. л.

6. Обеспечение социалистической законности в деятельности органов внутренних дел (основы системного подхода). — М.: Академия МВД СССР, 1987. — 4,5 п. л.

7. Современные проблемы теории законности. — М.: Академия МВД РФ, 1993. — 2,5 п. л.

8. Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел. — М.: Академия МВД РФ, 1993. — 10,0/1,6 п. л. (в соавторстве).

9. Правильная организация работы следственного отдела — залог успеха в борьбе с особо опасными преступлениями // Опыт организации работы следственного отдела (управления) по расследованию убийств. — М.: Прокуратура СССР: ВНИИ Прокуратуры СССР, 1968. — 0,4 п. л.

10. Организация работы по рассмотрению и проверке заявлении н сообщений о преступлениях в районной (городской) прокуратуре II Организация работы следователей. Вып. 3. — М.: Прокуратура СССР: ВНИИ Прокуратуры СССР, 1970. — 0,3 п. л.

11. Незаконные отказы в возбуждении уголовных дел//Социалистическая законность. 1971. Л» 7. — 0,5 п. л. (в соавторстве).

12. Понятие и сущность проверки в стадии возбуждении уголовного дела//Проблемы борьбы с преступностью. — М: ВНИИ Прокуратуры СССР, 1971. — 0,2 п. л.

13. Организация работы следственных отделов прокуратуры//Социалистическая законность. 1974. Л"» 2. — 0,7 п л.

14. Борьба с нарушениями законов об охране труда // Социалистическая законность. 1974. № 3. — 0,5 п. л. (в соавторстве).

15. Проверка работы районной (городской) прокуратуры по борьбе с преступностью. — М.: ВНИИ Прокуратуры СССР, 1970 —' 12,0,0,7 п. л. (н соавторстве).

16. [Рецензия] // Социалистическая законность. 1976. № 5. Рец. на кн.: Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. — М., 1975. — 0,25 п. л.

17. Именем закона//Советская милиция. 1979. № 10. — 0,3 п. л.

18. О системе обеспечения социалистической законности и правопорядка//XXVI съезд КПСС и укрепление социалистической законности и правопорядка. — М.: ИГПЛП СССР, 1982. — 0,4 п. л.

19. Роль .морали в механизме обеспечения социалистической законности//XXVI съезд КПСС и укрепление социалистической законности и правопорядка. — М.: ИГПАН СССР, 1982. — 0,4 п. л, (в соавторстве).

20. Конституция СССР и проблемы укрепления социалистической законности в деятельности органов внутренних дел // Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел: Труды/Академия МВД СССР. — М., 1982. — 1 п. л. (в соавторстве).

21. Разработка мер по укреплению социалистической законности в работе личного состава горраиоргана внутренних дел // Некоторые проблемы обес-

печения социалистической законности в деятельности органов внутренних дел. — Мурманск: Академия МВД СССР: УВД Мурманского облисполкома, 1983. — 0,7 п. л.

22. Экономические факторы в системе обеспечения социалистической законности в деятельности органов внутренних дел // Совершенствование управления экономической, хозяйственной и финансовой деятельностью органов внутренних дел: Труды / Академия МВД СССР. — М., 1984. — 0,5 п. л.

23. Ленинский принцип социалистической законности в деятельности органов внутренних дел//Партийно-политическая работа / Политуправление МВД СССР. 1985. № 3. — 1 п. л.

24. Принципы социалистической законности и их реализация в практической деятельности органов, исполняющих наказания // Обеспечение социалистической законности деятельности ИТУ. — Рязань: Рязанская ВШ МВД СССР, 1985. — 1,3 п. л.

25. Некоторые проблемы разрабочки мероприятий по укреплению социалистической законности в деятельности органов внутренних дел // Обеспечение социалистической законности в деятельности органов внутренних дел: Труды / Академия МВД СССР. — М„ 1985. — 0,8 п. л.

26. Некоторые проблемы теории социалистической законности // Фило-софско-методологические и специально-научные проблемы повышения эффективности функционирования органов внутренних дел: Информационные материалы философских (методологических) семинаров. — М.: Академия МВД СССР, 1988. — 0,5 п. л.

27. Обеспечение законности в • деятельности горрайорганов внутренних дел. — М.: Академия МВД СССР, 1990. — 1 п. л. (в соавторстве).

28. 'Некоторые вопросы теории законности // Обеспечение законности в деятельности ИТУ. — Рязань: Рязанская ВШ МВД СССР, 1990. — 1 п. л.

29. Проблемы теории законности в условиях формирования Советского правового государства // Формирование правового государства и совершенствование деятельности органов внутренних дел. — Уфа: Уфимская ВШ МВД СССР, 1991. — 0,65 п. л.

30. Советское правовое государство и проблемы теории законности // Проблемы формирования социалистического правового государства: Труды/ Академия МВД СССР. — М., 1991. — 0,6 п. л.

31. Роль средств массовой информации в формировании правовой культуры работников органов внутренних дел // Актуальные проблемы формирования общей и правовой культуры слушателей. — Уфа: Уфимская ВШ МВД РФ, 1992. — 0,3 п. л. (в соавторстве).

32. Проблемы конституционного регулирования правоохранительной деятельности по обеспечению прав и свобод личности // Проблемы конституционного развития суверенной республики. — Уфа: Уфимская ВШ МВД РФ, 1992. — 0,12 п. л.

33. Законность и правопорядок: Курс лекций по теории государства и права. — Уфа: Уфимская ВШ МВД РФ. — 1,2 п. л. (в печати).

34. Влияние средств массовой информации на формирование социально-психологических качеств сотрудников органов внутренних дел-//Социально-психологические проблемы деятельности органов внутренних дел на современном этапе. — Киев: ВШ МВД Украины. — 0,3 п. л. (в печати).

35. Реализация конституционных норм и обеспечение прав личности//Сб: статей / Рязанская ВШ МВД РФ. — 0,3 п. л. (в печати, в соавторстве).

Владимир Сергеевич Афанасьев

Подписано в печать 7.06.93. Уч.-йзд, л. 2,05.

Тираж 80 экз.

Печ. л. 2,5 Заказ 176

Типография Академии МВД РФ, Москва