АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Общий надзор прокуратуры в системе конституционных гарантий, обеспечения законности актов органов государственного управления Кыргызской Республики»
Министерство образования, науки и культуры . -Кыргьткт^ Республики
Кыргызский Госу^а^^енный Национальный Университет 1
На правах рукописи
Орозалиева Асылкан Бектеналиевна
ОБ1ДИК НАДЗОР ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ г КОНСТИТУЦИОННЫХ ГАРАНТИЙ, ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Специальность 12.00.02 - государственное управление; админ истративное право.
Аь А ОРЕЧ>ЕГАТ
диссертации на соискание ученой степени канлилата юпиличегк-их няук
Бишкек - 2000
Работа выполнена на кафедре Публичного права юридического факультета Ошского Государственного Университета Кыргызской Республики Научные руководители - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерацииj М.А. Шафир Кандидат юридических наук, доцент A.C. Алымкулов
Официальные доктор юридических наук, профессор
оппоненты: академик академии наук Республики Казахстан
Баймаханов М.Т
кандидат юридических наук Рыскулов И.А.
Ведущая организация: Кыргызско - Российский (Славянский ) университет
Защита состоится « » 1ЛЮНЯ 2000 ¿О^?часов на заседани Специализированного совета /К. 12.97..62/ по защите диссертации на соискаш: ученой степени кандидата юридических наук в Кыргызском Государственно Национальном Университете Министерства образования, науки и культур Кыргызской Республики по адресу: 720024, г.Бишкек, ул.Фрунзе 547.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кыргызског Государственного Национального Университета Министерства образовани: науки и культуры Кыргызской Республики по адресу: г. Бишкек,ул. Фрунзе 5*
Автореферат разослан «30 » CtnpGA& 2000г.
Ученый секретарь Специализированного ^Совета, — кандидат юридических наук ^ - /* Керезбеков К.К.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы исследования обусловлена ролью и значением актов управления в решении задач органов исполнительной власти и государственного управления, хозяйственного и социально-культурного строительства в Кыргызской Республике, во всей жизни нового демократического общества и правового государства, а также местом общего надзора прокуратуры в системе средств обеспечения законности актов органов государственного управления.
Значение актов государственного управления в жизни нашего общества исключительно велико и многопланово. С момента провозглашения своей независимости и принятия декларации о государственном суверенитете Кыргызской Республики как суверенное государство самостоятельно определяет и осуществляет в интересах своего народа собственную экономическую и социальную политику. В настоящее время в Кыргызской Республике происходит реформирование всех областей общественной жизни, в том числе и в органах государственного управления, так как создание демократического общества и правового государства в республике прежде всего связано с реконструкцией именно этой области, местом актов в системе средств осуществления данного вида государственной деятельности, их ролью в механизме правового регулирования.
Акты управления воздействуют на различные стороны жизни. С ними связано использование всех средств социального управления, осуществление каждой государственной функции, решение важнейших задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Они имеют особо важное значение в реализации компетенции государственных органов. Именно посредством этих актов законодательные, исполнительные и судебные органы, а также другие субъекты управления реализуют свои государственно-властные полномочия в сфере управления, их воля становится государственной волен, выражастся вобнс и доводится до сведения исполнителен, амы управления - единственный способ создания, а в большинстве случаев и применения в процессе управленческой деятельности правовых норм.
С их помощью осуществляется большая /по обл>ему/ часть всего Конституционного регулирования. Они издаются повсеместно большим
количеством субъектов управления. Предписания этих актов наиболее мобильны и практически распространяются на все государственные органы, общественные организации, на всех должностных лиц и граждан. В актах управления часто дастся оценка поведения граждан, действий должностных лиц и организаций. С их помощью пресекаются незаконные действия, применяются к правонарушителям административные и дисциплинарные взыскания.
Непреходящее значение имеют акты управлении в механизме реализации конституционных прав и обязанностей граждан.
Акты государственного управления относятся к числу важнейших средств проведения в жизнь политики Президента Кыргызской Республики Акаева А.А.; твердо взявшего курс на создание правового государства. В условиях переходного периода реализации стратегического курса на ускорение социально-экономического развития общества значение этих правовых средств возрастает и потребность их оптимизации усиливается.
Между тем работа, направленная на обеспечение законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, не является еще достаточно эффективной и не в полной мере отвечает требованиям времени, современного этапа демократического общества. В повседневной практике исполнительных и хозяйственных органов нередко допускаются серьезные отклонения от правовых норм, особенно при решении различных вопросов, затрагивающих жизненные интересы людей. Довольно распространенный характер носят нарушение административного законодательства, правил наложения штрафов и
nm innV О TT*fTITTT»ATr>'iTllnUI TV D'iLl/'lf'.IUMH
Все эти нарушения допускаются в соответствующих актах управления.
В этих условиях естественно усиливаются требования к деятельности всех правоохранительных органов и, прежде всего, органов ирокура[уры. расширмкнси их полномочия по осуществлению общего надзора, и гарантирустся ^онетгггуцгген кыргызском "сспуолгисп.
В Кыргызской Республике намечается комплекс мер, направленных на оптимизацию этих актов, на обеспечение их соответствия законам. Задачи прокурорского надзора за соблюдением законов всеми организациями и должностными лицами в процессе
обновления, как было отмечено, всей правовой системы и ¡аконодательства, неизменно возрастает.
Недостатки деятельности прокуратуры в области обеспечения ¡аконности актов управления средствами общего надзора, ее деятельности по другим направлениям, а также распад СССР в известной ггепени сказались и на научной разработке соответствующих вопросов.
Проблема обеспечения законности актов управления средствами общего надзора прокуратуры обстоятельно исследовалась в монографии З.Г.Березовской, опубликованной еще в 1959г., в 1973 году была ¡ащищена докторская диссертация Л.А.Николаевой - «Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и суда», в которой шачительное место было уделено вопросам общего надзора прокуратуры. Цве кандидатские диссертации - (Ю.В.Винокурова и Е.С.Кубанкова) -посвящены вопросам обеспечения законности актов, издаваемых в отдельных отраслях управления. Кроме того,, различные вопросы эбеспечения законности актов управления рассматривались в трудах Г.В.Барабашева, А.Д.Берензона, Ю.П.Битяка, Р.Ф.Васильева, В.В.Гаврилова, С.А.Емельянова, А.Н.Карповой, Ю.М.Козлова, П. Коренева, Б.М.Лазарева, А.П.Лунева, В.Г.Мелкумова, М.Н.Николаевой, В.И.Новоселова, В.И.Поповой, В.И.Ремнева, ШО.Рагинского, Н.Г.Салищевой, С.М.Ходыревского, Ц.Я.Ямпольской и др.
Об'Ь!1"ГГ « П(»'! О^ЪСКТС'*.! ДАННОГО
диссертационного исследования являются акты органов государственного управления Кыргызской Республики. Предметом - ; т о с т о " и т с. П - »" --р.- нор"5-1 КОКСТИТуЦ""
Кыргызской Республики другие законы Кыргызской Республики, Указы Президента Кыргызской Республики, акты Правительства Кыргызской Республики, акты местных государственных администраций, местного самоуправления. Использовались также ведомственные нормативные !кты, акгы Генеральной ппокугмтупы Кыргызской Республики. Базой исследования явились информационно-методические материалы Прокуратуры отдела по надзору за исполнением законов и законности правовых актов Генеральной Прокуратуры Кыргызской Республики и прокуратуры Ошской области, протесты и представления прокуратуры
Ошской области, внесенные в различные органы управления за 1995 -1999 г.г. статистические данные, обзоры, другие практические материалы.
Автором изучены и материалы по вопросам темы из статистических сборников и периодической печати. Объектом исследования явилась общепадзорная" деятельность прокуратуры по обеспечению законности актов управления. Изучалась на месте работа прокуратур городов Ош, Кызыл-Кыя, районов Кара-Суу, Узген, Алай, Батксн, Ляйляк Ошской области. Использован также личный опыт работы автора в должности старшего помощника прокурора Ошской области.
Цель и задачи исследовании. Целью диссертации является разработка научно-обоснованных рекомендаций, направленных на улучшение деятельности прокуратуры по обеспечению законности актов управления, совершенствование нормативно-правового регулирования форм этой деятельности конституционной гарантии. Для решения этой цели автором решались следующие конкретные задачи:
- показано значение актов управления, усиливающих необходимость безусловного исполнения требований законности, содержащихся в них предписаний, порядка подготовки и издания актов;
- раскрыта роль и возрастающее значение общенадзорной деятельности прокуратуры по обеспечению законности актов управления и ее место в системе других государственных органов и общественных средств и механизмов, обеспечивающих законность актов;
- проведен системный анализ актов управления, попадающих в сферу сбщспадзорисй деятельности прокуратура, :: сфсрмулнрссашд рекомендации по уточнению об.тъема полномочий прокурора в этой области;
- ¡¡рактпна прокуратуры по общому пидзор) зазапоппостыо актов управления (по материалам Кыргызской Республики) и даются возможные пути ее дальнейшего совершенствования, Конституционной гарантии.
Г) _ /Т___ --Г-.— ----..-.-ч__Г.___. .. У. ~ £Г___—__. . „ „ ____________
I аУи 1 й Над ¿л. V1 - ^ 1 аЦНч.~г1 ии у V лир н л и ^ уд п л > I >
нгппльзопяния метода системного янялтя. Испо.ньчовяны специальные методы исследования права и правовых явлений, например: конкретно -социологический, сравнительный, статистический, аналитический и научный анализ.
Теоретической и методологической основой диссертационного
исследования - материалистическая диалектика. В процессе работы над диссертацией использовались труды по общей теории государства и права, конституционному праву, прокурорскому надзору, административному праву и законодательству, которые являются источником ряда других отраслей права.
Методологическая и теоретическая основа исследования диссертации является материалистическая диалектика. Содержание работы обусловило необходимость широкого использования метода системного анализа. Средства обеспечения законности актов управления рассматривались как система взаимосвязанных элементов. В работе применялись специальные методы исследования права и правовых явлений, в частности, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, аналитический и статистический, научный юридический анализ.
Теоретический основой исследования являются научные труды правоведов в области общей теории государства и права, конституционному праву, прокурорскому надзору, административному праву и законодательству, которые являются источником ряда других отраслей права.
При написании работы использовались статистические данные и другие материалы Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики и прокуратур Ошской области, ее городов и районов.
Научная новизна работы обусловлена главным образом тем, что в качестве самостоятельного предмета исследования данная проблема рассматривается в административно-правовой науке впервые. Все вопросы, связанные с обеспечением законности актов государственного управления средствами общего надзора прокуратуры, его конституционные гарантии впервые исследуются в комплексе на осноес анализа новейшего нормативного материала и современной общенадзорной практики органов прокуратуры Кыргызской Республики.
1-1 .•» мГ'ИЛГщ \ I - л "» ТЛ'"> -л Г «оти Г» 11Г\Г-/Л ««•1'гиг»и>щ.| спЛ гы*«1 I I тчи(»1>1 ! у
Л1а икании 14\;|;1ни1 и^ии! и .пи! ъ.
С '"г"^1 ~В 11 »" ГТг «г-»« и й" "«. Л »« 7««Л >_ Ти ¿^ГС1" - " 1! «I1» 1 '"1 У»II
использования различных форм общенадзорной деятельности в исследуемом направлении сформулированы некоторые понятия, сделаны выводы и рекомендации, которые являются новыми или характеризуются элементами новизны. В частности, в диссертации:
- сформулировано комплексное определение понятия системы правовые средств обеспечения законности актов государственного управления;
- сформулировано понятие акта управления;
- обоснована принципиальная необходимость и социальная значимость различия двух актов дефектных актов - оспоримых и ничтожных й предложения о путях решения этой практически сложной задачи;
- сделаны выводы о наиболее типичных и распространенных ошибках и нарушениях, допускаемых прокурорами при внесении протестов и представлений, основанных на анализе качества этих актов прокурорского реагирования, высказываются предложения по устранению ошибок;
- предложена система показателей эффективности деятельности прокуратуры по надзору за законностью актов управления;
- предложение о включении в статистическую отчетность данных, отражающих реальный ущерб, причиненный незаконными правовыми актами,
- предложение о необходимости принятия нормативного акта, устанавливающего порядок проведения совместных мероприятий, проводимых прокуратурой с другими органами и организациями по вопросам обеспечения законности в органах управления;
- высказаны предложения по совершенствованию законодательства о прокурорском надзоре, в частности внести в Закон Кыргызской Республики « О прокуратуре Кыргызской Республики следующие изменения и дополнения»;
а) предложение о дополнении в Закон Кыргызской Республики новой статьи об институтах общественных помощников;
и) предложение о нормативном чякпеплении обчтенял?опмом компетенции помощников и старших помощников прокурора;
в) о нормативном закреплении устной формы протеста, а также унификации его письменной формы;
г) ввести в статотчетность такие показатели, как устный протест на незаконные акты и действия должностных лиц;
д) о требовании отмены незаконного акта, либо приведении его в соответствие с законом, а также прекращения незаконного действия должностного лица, восстановления нарушенного права;
• е) предложение о дополнении в ст. 17,18 Закона «О прокуратуре
Кыргызской Республики» посредством указания в них на то, что должностные лица, нарушившие срок рассмотрения /с сообщением о результатах прокурору/, соответственно протестов и представлений прокурора, привлекаются к ответственности;
ж) предложение о необходимости нормативного закрепления устной формы предостережения прокурора о недопустимости нарушений закона; указания на конкретный срок обжалования предостережения, а также указания срока рассмотрения жалобы вышестоящим прокурором;
з) предложение к закону «Об информациях прокуроров, направляемых в соответствующие государственные органы и трудовые коллективы о состоянии законности и правопорядка в части обязательности таких информаций и их систематичности, а также предложение о закреплении обязанности прокуроров вносить такие информации в соответствующие органы местной государственной администрации и местное самоуправление;
- предложения в целях совершенствования законодательства о юридической службе:
а) о разработке нового положения о юридическом отделе / бюро/ Теоретическое и практическое зпаченке исследования.
Выводы и предложения, высказанные в диссертации, могут быть использованы в деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности актов управления, а также в работе по дальнейшему совершенствованию законодательства о прокурорском надзоре. Кроме того, предложения и выводы диссертации могут быть основой при подготовке лекций на курсах квалификации и переподготовке прокурорских кадров при составлении методических рекомендаций по курсу , «Прокурорская дел 1 ильноегь», «Административное право» для. юридических факультетов, а также для проведения дальнейших исследований по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в письменной работе слушателя Институт." п;;ф::тсл;:;:;: клдр.д; гтрок>р«-:>ры
СССР в 1991 году, в опубликованных автором работах, в лекциях и в выступлениях на научно-теоретических конференциях, на семинарских занятиях со студентами на юридическом факультете ОшГУ, Московском социальном университете. Ряд предложений, содержащихся в
диссертации, реализованы в практической работе. В частности был! реализованы рекомендации по проведению прокурорских проверо! законности правовых актов одновременно с проверкой законности i обоснованности рассмотрения жалоб и. заявлений граждан (Ошско! областной прокуратуры). Они использованы при подготовке информацш но указанному вопросу в Ошскую областную государственнук администрацию, отражены в докладной записке, направленной i Генеральную прокуратуру. Рекомендации использованы прокурорам! Ошской области на соответствующих совещаниях, выступлениях Апробированы на региональной научно-практической конференцш «Социально-экономические проблемы южного региона Кыргызстана i условиях перехода к рынку» посвященной 70-летию профессор; М.С.Осипова (1-2 декабря 1999 года) на научно-теоретическо] конференции юридического факультета становление правовой государства в Кыргызской Республике, организованной юридическии факультетом Ошского государственного университета (19 марта 2000 г.)
Структура и объем диссертации - отвечает основной цели предмету исследования и состоит из введения, двух глав и краткой заключения, содержащего выводы, сделанные на основанш проведенного исследования, приложений и библиографии.
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, показань значения актов управления в жизни нашего общества и государства степень научной разработки темы, названы методологические i теоретические основы, цели и задачи, объекты и предмет исследования показаны его. практическое значение, научная новизна, крат сформулированы основные положения и выводы, выносимые на защиту Глава первая «Законность - важнейшее свойство акто] государственного управления» посвящена рассмотрению понятия акто1
Г1>суДйрСТи"11и01 u ylipiiUJi will/!» uOiipOCOu их Законности, поел С ДСТ Б И i
O'jJiiC'^Ciiii.^ Г» .. r^iVJ»-. м l-I I I Г~ ryi к | ^ i pt "»"ii 11 j wM'v 1 W.Mw 1 ¡1 [ у 5 i I i '
гарантий, правовых средств обеспечения законности акто1 государственного управления,
Исследования вопросов законности актов государственной управления и ее обеспечение средствами общего надзора прокуратурь
редполагает, прежде всего, четкое уяснение самого понятия акта правления - этого сложного правового явления. В юридической итературе акты государственного управления определяют самым азличным образом: и как форму управленческой деятельности, и как ействия (волеизявления), и как властные предписания, и как документы, как вид правовых актов и т.д.1
Автором предложено новое определение актам управлениям: кт управления это основанное на законе одностороннее властно -равовое волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, бщего характера, направленное на установление административно-равовых норм или возникновение, изменение и прекращение дминистративно правовых отношений в целях реализации задач и >ункций управленческой деятельности в государстве.
Разнообразие дефиниций актов управления обусловлено давным образом сложным характером этих правовых явлений, имеющих тожество различных сторон и опосредствований. В диссертации под ктами управления понимаются акты-документы: постановления, 1аспоряжения, приказы, инструкции и другие документы, которые одержат властные предписания (веления) субъектов государственного гправления по установлению (изменению, отмене) правовых норм либо [рименение норм - установлению (изменению, отмене) конкретных фавоотношений. Именно акты - документы являются основным гредметом общего надзора, хотя в практике прокуратуры известны и »тдельные случаи опротестования устных актов управления '-юлеиз-ъявлений, документально не оформленных. При изложении основных свойств акта управления речь идет о свойствах, которые характеризуют содержащиеся в нем предписания, их сущность.
Общим и существенным признаком, отграничивающим акты /правления от всех других правовых актов, является их принятие государственными органами и должностными лицами с целью »посредственного осуществления задач IисуларсI немного управления.
' Анализ положения лел с определением акта управления подробно дано Р.Ф. Васильевым. Акты управления (знамение, проблемы исследования, понятие).- М., 1987г, стр.88-126.
11
, см.
Особенность актов управления - их организующий характер, что отражае организующую сущность государственного управления.
Исследуемым актом управления, как и другим правовым акта:у присущ волевой характер в силу волевой сущности самого правг принятие акта - средства, с помощью которого воля субъекта управлени становится государственной волей, обязательной для исполнителей. Пр производстве проверок законности актов управления прокуроре; уяснения государственно-властного характера актов управления имее особо важное значение, ибо по признаку властности отграничивает акть являющиеся предметом общего надзора от других актов, которы опротестованию не подлежат.
В диссертации подчеркивается, что важным и непременны! юридическим свойством всякого недефектного акта является ег соответствие закону, а также иным актам вышестоящего их органо государственной власти и управления. Речь идет о подзаконности акто управления - одном из наиболее широких проявлений общег конституционного принципа законности и гарантии в деятельност государственных органов и общественных организаций.
Чтобы быть законным, акт управления должен удовлетворят ряду требований законности. Вопрос об этих требованиях издавн обсуждается в юридической (в основном административно-правовой литературе. В диссертации анализируется этот вопрос и освещаютс различные точки зрения. В работе используется такая система требован!' законности предъявляемых к актам государственного управления: общи требования ко всем актам, специальные (дополнительные) требования
отдсльным бидам актоб.
При рассмотрении этих требований анализируется новейши нормативный материал, уточняется классификация требований на основ систематизации уже высказывавшихся и ряде дополнительны соображений.
При обосновании принципиальной необходимости социальной значимост и подразделения дефектных актов на оспоримы и ничтожные указывается на весьма различный характер допускаемы нарушений законности, исключающий возможность одинаковог отношения к дефектным актам со стороны адресатов (исполнителей) контрольно-надзорных органов. Кроме того, деление дефектных акто
оспоримые и ничтожные (пусть даже не всегда вполне четкое) омогает выяснению границ действительности дефектных актов.
Далее в диссертации отмечается, что незаконные акты правления, также.как и законные, содержат обязательные предписания ля исполнителей, создают, изменяют либо прекращают конкретные равоотношения в сфере управления (например, увольнение, наложение дминистративного или дисциплинарного взыскания, передача [атериальных ценностей и т.п.). Поэтому своевременная отмена езаконного акта по протесту прокурора компетентным органом имеет включительно важное значение. Речь идет о реальном восстановлении аконности акта управления (либо его части), об устранении всех )актических правовых последствий применения и исполнения такого кта контроль за реальным восстановлением законности со стороны рокурора). Другими словами, отмена незаконного акта управления по ротесту прокурора имеет и ретроспективный характер. К сожалению, ти положения далеко не всегда учитываются прокурорами при существлении надзора за законностью актов управления.
Вопрос о системе конституционных гарантий средств беспечсния законности актов управления в диссертации ассматривается в качестве неотделимого от вопроса о сущности аконности в целом, которая является конституционным принципом еятельности всех субъектов политической системы общества (ст. 4, 12, 6, 75, 82, 87 Конституции Кыргызской Республики).
Акты управления, принимаемые государственными органами а в ряде случаев также органами некоторых общественных организаций, Оммерческих с труктур), представляют собой одну из важнейших •форм х деятельности, а конституционное требование законности является езусловно обязательным. Законность здесь имеет особое значение, [менно в актах управления реализуется государственно-властные олномочия субъектов государственного управления, устанавливаются рава и обязанности граждан и организаций.
начимости гарантируется широкой системой конституционной и азличных средств, обеспечивается разнообразными гарантиями. Специфика задач, стоящих перед разными субъектами государственного правления* предопределяет множественность средств обеспечения
законности в управлении и наличие разных видов контроля. I юридической литературе нет особого определения понятия «систем; средств обеспечения законности». Это понятие обычно рассматриваете: через тождественное «гарантии законности». Группировки этих гаранта! различны в зависимости от целей преследуемых авторами1 Конституционными гарантиями (средствами) законности акто! управления можно назвать нормативно-правовые предписания направленные на обеспечение безусловного соответствия требованш законности, предъявляемых к актам управления, а также юридически властную деятельность государственных органов и некоторы: общественных организаций по обеспечению законности акто] управления и наказания виновных.
• В диссертации рассматриваются основные элементы, входящи( в систему конституционных средств обеспечения законности акто) управления. В частности, анализируется нормативно-правово! регулирование деятельности органов государства по обеспечении законности актов государственного управления (Президент Правительство, Конституционный суд, органы гocyдapcтвeннoi администрации и местного самоуправления, центральных и други; органов государственного управления, органов государственной арбитража, судебных органов).
Система конституционно-правовых средств обеспечени: законности актов государственного управления, как и многие други! правовые явления, - сложное собирательное понятие. Под ней понимаете; совокупность правовых норм, а также основанная на этих норма; субоординированная и взаимосогласованная деятельность органо1 государстьа (и иекошрых общественных организаций), направленная н; предупреждение, выявление незаконных актов управления, н; восстановление законности и наказания виновных.
1 См. Например: Юридические гарантии конституционных прав и свобод личности в социалистическом обществе. Под ред.Л.Д.Воеводина - М„ 1987, стр.29-40.
В главе второй, «Реализация общенадзорной деятельности прокуратуры по обеспечению законности актов государственного управления» дается характеристика актам управления, попадающим в гферу общего надзора прокуратуры, рассматриваются формы и методы эбщенадзорной деятельности по установлению нарушений законности этих актов, формы реагирования прокурора на незаконные акты.
В работе подчеркивается, что в поле зрения прокуроров находятся порой сотни объектов. Правильное понимание предмета и родового объекта надзора за законностью актов управления должно способствовать предотвращению незаконного вмешательства прокуратуры в хозяйственную деятельность, позволит прокуратуре эсуществлять свои надзорные функции в полном соответствии с законом.
Анализ разных точек зрения позволяет определить, что объектом эбщего надзора прокуратуры является не сам по себе круг органов, эрганизаций и должностных лиц, за законностью деятельности которых ¡в том числе и по изданию актов управления) в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики и Законом Кыргызской Республики «О прокуратуре Кыргызской Республики», прокуратура эсуществляет надзор; равным образом объектом не служат правоотношения, сложившиеся на основе действий этих органов, эрганизаций и должностных лиц, а объектом надзора является сама 1еятелыюсть (правотворческая и правоприменительная) указанных эрганов, организаций и должностных лиц. которая урегулирована ¡аконом и должна под надзором прокуратуры протекать в рамках ¡аконности. Предмет же надзора - сами акты управления, попадающие в :<Ьепу опшенядэопной деятельности.
Большое теоретическое и практическое значение приобретает юпрос о надзоре за соблюдением законности при издании актов /правления, касающихся лиц, трудовые споры которых рассматриваются 5 порядке подчиненности (приказы об увольнении, переводы на другую и т.д.} гассмотрснис вопроса в диссертации приводит к. выводу о 4:0;; ¿г.: а;;: : от требований закона, ^правильное его применение целесообразно вмешательство прокурора. 3 случае же издания незаконного акта в связи с неправильной оценкой :ех или иных фактов, послуживших основанием для такого акта, дело юлжно рассматриваться в судебном порядке. Установление
соответствующего порядка, безусловно будет способствовать усилению гарантий соблюдения прав и законных интересов граждан.
В работе исследуется и вопрос об опротестовании устных актов управления. Известно, что должностные лица не только издают письменные правовые акты, но и чаще всего прибегают именно к устной форме властных распоряжений. Нередко такие акты впоследствии отражаются в документах. Вопрос о возможности опротестования устных актов в настоящее время перестал быть дискуссионным, хотя в практике прокуратуры, как уже отмечалось, такие случаи редки. Как представляется, здесь общий надзор прокуратуры должен быть более действенным. При исследовании вопросов об актах управления, попадающих в сферу общего надзора, подчеркивается, что не подлежат опротестованию гражданско-правовые сделки или типовые договоры. Эти акты являются двухсторонними, обоюдными, не содержат властных велений и в силу этого не являются актами управления.
Дается характеристика общенадзорной деятельности по обеспечению законности актов управления, состоящей в применении предусмотренных Законом Кыргызской Республики «О прокуратуре Кыргызской Республики» средств, которыми пользуется прокурор в пределах своей компетенции. Это деятельность прокуратуры подразделяется в диссертации на три последовательно сменяющихся (и взаимосвязанных) стадии:
1. Выявление незаконных актов, характера причин и условий,
СПОССОСТЬуЮЩИХ ИХ ИЗдапшО.
2. Реагирование на выявленные факты нарушений законности актог» управления.
3. КОНхриЛЬ о а рСаЛЬНЫМ ВОСС1 аНОВЛСННсм законное! и, устранение причин и условий, способствующих изданию незаконных актов.
Выделение этих стадий общенадзорной работы помогает анализу разных по характеру и целим общенадзорных действий
ГТ П ' П ГЧ Г* П
Особое внимание в диссертации уделено аналитической работе прокуроров. Исследование позволяет сделать вывод, что из-за очевидной невозможности всегда иметь в своем распоряжении исчерпывающий обзор всей практики, прокуроры могут в разумных пределах применять
выборочный метод, при котором используются (на достаточно большом количестве фактов) примеры типичных нарушений. Это особенно важно в тех случаях, когда обобщаются показатели, не отраженные статистической отчетностью, или проверяется качество актов прокурорского реагирования.
Обобщение работы органов прокуратуры Ошской области Кыргызской Республики (1995 - 1999 г.г.) по установлению нарушений законности в актах управления, характера причин и условий, им способствующих, свидетельствует о том, что такие нарушения носят еще весьма распространенный и повсеместный характер. В ходе исследования были выявлены типичные нарушения законности актов управления, органы, издающие их, и ряд других практически важных показателей. Отдельно рассматриваются нарушения законности при издании правовых актов органами государственной администрации, что бывает довольно часто. Типичны следующие нарушения: решение вопросов, отнесенных в компетенцию вышестоящих органов, превышение полномочий при решении вопросов своей компетенции; принятие решений по вопросам, которые могут быть решены только коллегиально; принятие незаконных актов, связанных с установлением административной ответственности и др.
В диссертации рассматриваются причины и условия, способствующие изданию незаконных актов управления:
1. Слабая правовая подготовил руководителей предприятии н их некомпетентность, неправильное понимание требований законодательства работниками аппарата управления, работа которых связана с подготовкой проектов правовых актов и их изданием:
2. Нежелание некоторых должностных лиц уважительно относиться к нормам закона, ставят государственные интересы выше интересов ведомственных или своей организации, умышленное нарушение хорошо известных правовых норм, попытки оправдать нарушения ссылками на местные условия н, тяк называемую, целесообразность;
у. Отсутствие кишрили за закиннистыо актов управления со стороны вышестоящих органов;
Недооценка значения в вопросах обеспечения законности актов /правления со стороны юридических служб, отсутствие таких служб; 5. Отсутствие правовой подготовки у многих должностных лиц, для
которых оно является необходимым по самой должности; 6. Необеспеченность органов управления необходимыми нормативными материалами и пробелы в законодательстве.
В диссертации анализируются основные недостатки общенадзорной деятельности, влияющей на ее эффективность. Обосновывается предложение, что любая проверка исполнения законов на проверяемом объекте должна начинаться с проверки состояния законности правовых актов. Такой подход позволит избежать других нарушений законности в органе управления.
В работе исследуется эффективность всех форм реагирования прокурора: протестов, представлений, постановлений и предложений. Естественно, что по мере развития практики использования и такого средства как предписание прокурора, которое предусмотрено ст. 19 Закона Кыргызской Республики «О прокуратуре Кыргызской Республики», необходимо изучение и обобщение этой практики.
Законодательно закреплено право прокуроров при осуществлении общего надзора в пределах своей компетенции предостерегать должностных лиц и граждан о недопустимости нарушений закона (ст.21), Практика свидетельствует о том, что чаще всего предостережения объявляются должностными лицами только тогда, когда незаконное действие уже совершено, закон уже нарушен. Представляется, что пру таком применении указанной меры в значительной степени утрачивается ее смысл, именно как предостережения.
В диссертации исследовано качество вносимых прокурорами
пппт^^гЛи ппиирприа тя^пмття /тя1 Ъ ПР^Л/ПКТЯТПЯ ЯНЯГТ1ПД (-^П ТЯк*М\ "Г^1 ~~ *~"I' —------ —• V------ - ; г - "V -------— ----------- — - ------актов. Приходится констатировать, что почти каждый второй протест вызывает критические замечания: протесты оформляются не всегда яснс и грамотно, само содержание протестов во многих случаях не отвечает предл>являемым к ним требованиям. Возражения, изложенные I протестах, слабо мотивируются, нечетко формулируется сущност; требований, не указывается (либо неверно указывается законодательство, на основании которого должен быть рассмотри протест, не содержатся требования об обязательном рассмотрена протеста, не указывается о приостановлении действия опротестованной акта.
Исследовано также качество представлений, приведена таблица 'табл. 2) результатов анализа 55 таких актов. Многие представления не содержат конкретных предложений, направленных на устранение причин, способствующих изданию незаконных актов управления, не ставится вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, редко вносятся представления тем органам ^должностным лицам), которые обязаны обеспечить законность актов, подчиненным и органами и должностными лицами.
Предложена система показателей эффективности деятельности прокуратуры применительно к надзору за законностью актов управления, главными из которых являются:
1. Полное (приближающиеся к нему) и своевременное выявление незаконных актов;
2. Своевременность и правильность мер, направленных на фактическое устранение нарушений законности в актах управления, а также причин и условий, способствующих их незаконному изданию;
3. Реальное восстановление нарушенной актом законности;
4. Фактический контроль прокурорского реагирования;
5. Значительное расширение гласности прокурорских акций;
6. Стабильность издания только законных актов управления.
Рассмотрен и ряд дискуссионных вопросов, в частности, вопрос об устной форме протеста. В работе о:; решается з положительном плане. В заключении формулируются основные выводы и предложения, вытекающие из содержания писсеотаиии.
ОСКОЕКЬТС....."7" •• ДТ1 Г.Г.СПТ-"''ТТСТТТТОТТ рлбоТС.
отражены в следующих опубликованных работах:
1. Формы и методы прокурорскою надзора. Функционирование социально- правовых систем (школа права) Бишкек- 199"г.
надзора. Сборник научных трудов. Ощ издательство ОшТУ 1997г.
3. Прокурорский надзор за актами органов государственного управления (учебно-методическое пособие) Ош 1998г.
4. Взаимодействие прокуратуры с другими органами в обеспечении законности актов государственного управления. Школа права, сборник научных статей Бишкек - 1998г.
5. Контроль эффективности управления в прокуратуре Кыргызской республики. Приложения к журналу «Наука и новые технологии» Бишкек «Технология» 1999 г.
6. Формы реагирования прокурора на незаконно изданные акты управления. Приложения к журналу «Наука и новые технологии» Бишкек «Технология» 1999г.
7. Влияние права на организацию управления прокурорской деятельностью. Материалы региональной научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы южного региона Кыргызстана в условиях перехода к рынку» посвященной 70-летию проф. М.С. Осипова Ош. 1999г.
8. Прокурорская деятельность в условиях становления правового государства. Сборник материалов научно-теоретической конференции юридического факультета Ошского государственного университета. «Проблемы становления правового государства в Кыргызской Республике». 0ш-2000г.
А.Б.Орозалиеванын диссертациялык ишинин темасы: «Мамлекеттик башкаруу актыларынын мыйзамдуулугун Конституциялык гарантиясынын системасы менен камсыз кылууда прокуратуранын жалпы кузумулдуусе».
Кыргыз.Республикасындагы мамлекеттик, чарбалык жана социалдык - маданий курулуштардагы маселелерди чечееду мамлекеттик башкаруу актыларынын маанилеелеген эске алган.
Диссертацияда тумунке негизги суроолор каралган жана анализ берилген:
- мамлекеттик башкаруу актыларынын тешенеге жана мааниси;
мамлекеттик башкаруудагы актылардын жаны аныктамалары жуненду ой -жегертеелуре;
мамлекеттик башкаруунун актыларына мыйзамдуулукту талап кылуу;
- закондуу актылардын сакталбаган учурларында укуктук башкаруу системасын камсыз кылуу.
Мамлекеттик . башкаруу актыларынын мыйзамдуулугунун бузулгандыгын аныктаганда прокуратуранын жалпы кузумулпууо-кен форквгтарн жйнч методдору, прокуратуранын жалпы кузумулдуу чуйрусену киреече мамлекеттик башкарунун актылары.
1 жрттр! тпг^т/гтттл-тг д ттт-тъг тлтттто
мкйзамдуулук жуненду уз оюн жана сунушун киргизген.
Акырында негизги чечимдер жана сунуштар айтылшн.
Диссертационная работа Орозалиевой А.Б. посвящена теме «Общий надзор прокуратуры в системе Конституционных гарантий обеспечение законности актов государственного управления».
С учетом важности актов государственного управления в решении задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в Кыргызской Республике в диссертации рассматриваются и анализируются следующие основные вопросы:
- понятие и значения актов управления;
- предполагается новое определение актам управления ;
- требования законности, предл>являемые к актам управления.
Последствия их несоблюдения, система правовых средств обеспечения законности актов управления. Формы и методы общего надзора прокуратуры по установлению нарушений законности актов управления; акты управления сферы общего надзора прокуратуры; формы реагирования прокурора на незаконно изданные акты управления; высказаны предложения по совершенствованию законодательства о прокурорском надзоре и юридической службе.
В заключении формируются основные выводы и предложения.
ANNOTATION
The Dissertation work of A.B.Orozalieva deals with the theme «General Supervision of public prosecutor office in the system of constitutional guarantees, guaranteeing the legality of Government acts».
Keeping in mind the importance of legality of Government acts in solving the state, economic, social cultural problems in KR the following questions are considered thousoufan analysed in this paper:
- concept I meaning of Government acts
- new definitions of Government acts are supposed
- demands of legality, present to Governments acts
- Conseguences of their non-observing, system of legal means of guaranteeing Government acts legality.
Forms I methods of general supervision of the office of public prosecutor on establishing offices of Government acts legality; Government acts of the sphere of General Supervision of public prosecutor office forms of prosecutor reaction on illegally issued Governments acts; Suggestions on improving (perfecting) legislation of Prosecutors Supervision I juridicol service have been made.
In conclusion principal (main) conclusions I suggestions are being
formed.
