АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые и финансовые проблемы обеспечения радиационной безопасности населения в Российской Федерации»
На правах рукописи
Стариков Вячеслав Иванович
Организационно-правовые и финансовые проблемы обеспечения радиационной безопасности населения в Российской Федерации
(по материалам Уральского федерального округа)
специальность 12.00.14-Административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Челябинск 2004
Диссертация выполнена на кафедре трудового и административного права Челябинского государственного университета
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Виктор Данилович Плесовских
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Алма Нуроллайовна Сагиндыкова кандидат юридических наук, доцент Владимир Владимирович Головко
Ведущая организация: Уральский юридический институт МВД РФ
Защита состоится 25 октября в 14. 00 часов на заседании диссертационного совета К 212298. 01 в Южно - Уральском государственном университете по адресу: 454080, г. Челябинск, пр. Ленина, 87, ауд. 118 (2-й корп.)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ЮжноУральского государственного университета.
Автореферат разослан
сентября 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент /¡/^¿¿¿¿т СМ. Даровских
¿ГйГ^ГЗ"
2005-4 12807
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В Статье 2 Конституции РФ указывается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Важным моментом является то, что в правовой системе Российской Федерации практически нет законов, нейтральных к правам граждан, даже в тех случаях, когда они регулируют отношения в других сферах деятельности.
За последнее десятилетие в Российской Федерации произошла смена государственного строя, существенные изменения произошли во многих сферах общественных отношений. Сегодня, как никогда ранее, ощущается необходимость в разработке и реализации научно обоснованной стратегии национальной безопасности России. Обеспечение безопасности граждан - одна из основных функций государства
Радиационная безопасность, как составная часть национальной безопасности России, нуждается в едином подходе на государственном уровне, и оценки объектов радиационной опасности и разработки мер по обеспечению их безопасного функционирования для человека. В современных условиях целью государственной политики должна стать минимизация радиационного воздействия на человека и среду его обитания путем обеспечения безопасности при обращении с радиоактивными отходами и отработанными ядерными материалами.
Чернобыльская катастрофа, события на производственном объединении «Маяк» и прочие «ЧП», произошедшие на объектах атомной энергетики в последней четверти XX в. обострили проблемы обеспечения радиационной безопасности населения, переведя ее из области теоретической в область практической и политической. Аварии на объектах ядерной энергетики в России, нерешенные проблемы использования и захоронения отработанного ядерного топлива, большое количество в стране ядерных боеприпасов также создают предпосылки для расширения сферы деятельности террористических группировок, возможность их проникновения на ядерные объекты - все это в совокупности вызывает тревогу и озабоченность в деле обеспечения радиационной безопасности населения страны. Правовая и финансовая основы обеспечения должной радиационной безопасности населения отстают от потребностей времени и нуждаются в тщательной доработке. В представленной работе предпринята попытка про-
3 ГОС. НАЦИОНЛЛЫМЯ БИБЛИОТЕКА
анализировать организационно-правовые и финансовые аспекты деятельности органов государственной власти по обеспечению должной радиационной безопасности населения.
Исследования по данной теме проводились рядом ученых, но в большинстве своем они затрагивают социально-экономические, медицинские и некоторые другие аспекты. Что касается организационно-правовых и финансовых аспектов этой проблемы, то на монографическом уровне они фактически не публиковались. Поэтому важность этих вопросов в деле обеспечения радиационной безопасности населения определили выбор темы настоящей диссертации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации по обеспечению радиационной безопасности населения, по защите прав граждан, пострадавших от радиационного воздействия.
Предметом исследования является законодательство Российской Федерации и правоприменительная практика, характеризующая деятельность Федерального агентства по атомной энергии и федеральной службы по атомному надзору, одной из функций которых является обеспечение радиационной безопасности населения.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является исследование и анализ важнейших теоретических, практических и финансовых проблем административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению радиационной безопасности населения.
Для достижения поставленной цели определен следующий круг взаимосвязанных задач:
- проанализировать формы и методы деятельности органов государственной власти по обеспечению радиационной безопасности населения и их правовую регламентацию;
- изучить, какова научная достоверность распространяемой экологической информации в субъектах Уральского федерального округа;
- проанализировать полномочия федеральных органов власти Российской Федерации в сфере защиты прав граждан, пострадавших от радиационного воздействия;
- исследовать механизм обеспечения радиационной безопасности населения на территории Уральского федерального округа;
- изучить практику реализации федеральных целевых программ по социальной реабилитации граждан, пострадавших от радиационного воздействия;
- внести предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства в области обеспечения радиационной безопасности населения.
Теоретической основой диссертации явились труды отечественных ученых по общей теории права: С.С. Алексеева, А.В. Венге-рова, В.М. Корельского, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, В.Д. Перевалова и др., научные исследования в области конституционного права С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.В. Выдрина, А.В. Зиновьева, А.Н. Ко-котова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, М.С. Сали-кова, А.С. Саломаткина, И.А. Умновой (Конюховой), В.Е. Чиркина и др., труды представителей административного права и права социального обеспечения: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, Д.М. Овсянко, А.О. Иойрыш, В.Д. Плесовских, В.И. Майорова,
A.Н. Сагиндыковой, В.Е. Севрюгина, Ю.А. Тихомирова, Н.А. Волгина, К.Н. Гусова, Е.Е. Мачульской, В.И. Попова, Е.Б. Хохлова,
B.Ш. Шайхатдинова и других ученых.
В работе использовались труды ученых историков, которые исследовали предпосылки создания атомной промышленности на Урале: В.Н. Новоселова, B.C. Толстикова, СИ. Лучич и других ученых.
В области радиационной медицины, биофизики, радиобиологии и экологической политики основой исследования послужили работы: А.В. Аклеева, Л.А. Булдакова, B.C. Белоуса, Е.Б. Бурлаковой,
A.К. Гуськовой, А.А. Иванова, Е.Н. Караваевой, В.К. Катушонок, М.Ф. Киселева, Л.В. Коржовой, A.M. Кузина, И.В. Молчановой,
B.Н. Позолотиной, Л.Н. Михайловской, П.И. Юшкова, А.В. Яблокова, А.А. Ярошинской и других ученых.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа представляет собой новое исследование теоретико-прикладных аспектов по обеспечению радиационной безопасности населения, выявлено, что средние уровни облучения граждан Уральского федерального округа оказались выше, чем для населения, получившего облучение в следствие аварии на Чернобыльской АЭС. Отмечено, что опасность радиационного фактора с течением времени не только не уменьшилась, но и постоянно возрастает, поскольку развитие ядерных
технологий порождает огромное количество длящихся материалов и при этом сохраняется риск ядерных инцидентов.
В работе впервые проведен комплексный анализ федеральных целевых программ по преодолению последствий радиационных аварий на период до 2010 г. Изучение различных аспектов исследуемой темы позволило обосновать, что у Российской Федерации нет достаточных средств для решения имеющихся экологических проблем, но при использовании более полного научно-производственного потенциала Федерального агентства по атомной энергии и Федеральной службы по атомному надзору можно разрешить проблемы как на федеральном уровне, так и на уровне Уральского федерального округа.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные акты о правах человека, действующее российское законодательство и подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации, научная и учебная литература, материалы судебной практики, статистические данные по субъектам Российской Федерации Уральского федерального округа.
Методологическая основа диссертационного исследования. Основными методами диссертационного исследования являются общенаучные методы (системный анализ), специальные юридические (сравнительный, структурно-функциональный) и др. теоретические выводы, рекомендации, предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности федеральных органов государственной и субъектов Федерации, которые содержатся в настоящей работе, направлены на реализацию принципа защиты прав и свобод граждан в области радиационной безопасности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В результате анализа собственных исследований диссертанта проведено уточнение понятия современного загрязнения пострадавших территорий Уральского федерального округа в целях оценки реальной и потенциально возможной дозы облучения населения.
2. В диссертационной работе сформулировано авторское определение понятия «механизм обеспечения радиационной безопасности населения», рассматриваемое как совокупность органов государственной власти и местного самоуправления, иных государственных органов, обеспечивающих безопасность населения от воздействия ионизирующего излучения.
3. В действующей федеральной целевой программе «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года» сформулировано положение о выработке более открытой политики взаимодействия Федерального агентства по атомной энергии в вопросах экологии и радиационной безопасности населения с общественными движениями регионов и международными организациями зарубежных стран.
4. Снижение уровня облучения населения, проживающего на радиоактивно загрязненных участках территории, при реализации областной целевой программы «Преодоление последствий радиационных аварий на производственном объединении "Маяк" на 2003 -2005 годы», может быть достигнуто за счет корректировки ежегодного финансирования при поступлении в областной бюджет дополнительных средств полученных за переработку облученных, тепловыделяющих сборок иностранных ядерных реакторов.
5. Проблема преодоления последствий радиационных аварий на производственном объединении «Маяк» носит долговременный характер и требует продолжения выполнения реабилитационных мероприятий на территории Уральского федерального округа.
6. Необходима особая социальная защита граждан, так как они продолжают подвергаться дополнительному внешнему и внутреннему облучению.
Теоретическая и практическая значимость характеризуется содержанием предложений диссертанта по совершенствованию механизма обеспечения радиационной безопасности населения, как на федеральном, так и региональном уровнях. Проведенный анализ особенностей правовой категории «радиационная безопасность» открывает новые области для проведения научных исследований правовой природы этих явлений. Сделанные выводы будут способствовать развитию административного права в части, касающейся сети радиационного наблюдения и системы радиационного мониторинга.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства регулирующего деятельность Федеральной службы по атомному надзору и Федерального агентства по атомной энергии.
Полученные результаты могут быть использованы в педагогической работе на юридическом факультете.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на кафедре конституционного и административного и конституционного права Южно-Уральского государственного университета. Результаты исследования излагались на международной конференции «Экология и права человека» (г. Миасс, 2002 г.), на российском совещании по проблемам радиационной безопасности населения в Российской Федерации (г. Челябинск, 2002 г.), на конференции Челябинского Государственного Университета «Проблемы реализации конституционно-правовых норм» (г. Челябинск, 2004 г.), на международной научно-практической конференции «Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях» (г. Уфа, 2004 г.) и опубликованы в статьях автора.
Материалы диссертации используются автором в учебном процессе на юридическом факультете Челябинского государственного университета.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы исследования и анализируется степень ее разработанности, определяются цели, объект и предмет исследования; раскрываются его методология и методика, характеризуются эмпирическая и теоретическая основы диссертации; научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; формируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования и внедрения их в практику и учебный процесс.
В первой главе диссертации - «Правовая регламентация деятельности органов государственной власти по обеспечению радиационной безопасности населения» проводится теоретико-методологический анализ института радиационной безопасности населения, раскрывается деятельность органов государственной власти по обеспечению радиационной безопасности и социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию.
В первом параграфе «Радиационная безопасность населения -составная часть национальной безопасности России» показано, что
атомная энергия в настоящее время играет большую роль в экономике, как России, так и зарубежных стран. Вместе с тем известно, что использование атомной энергии связано с определенным риском. По справедливому замечанию А.Д. Сахарова, «... фактически всегда получается так, что вероятность аварий гораздо больше, чем считается проектировщиками» .
В начале 70 г.г. XX в. в научном мировоззрении существовала политика обеспечения технической безопасности. Но ускоряющийся научно-технический прогресс заставил ученых усомнится в реальной возможности достижения «абсолютной» технической радиационной безопасности.
В параграфе отмечается, что национальная безопасность Российской Федерации формируется на основе множества объективных и субъективных процессов. Безопасность России немыслима без защиты основ конституционного строя, законности и правопорядка.
В вопросе национальной безопасности существенная роль принадлежит органам исполнительной власти, деятельность которых ориентирована, прежде всего, на реализацию законов и решений, принимаемых Федеральным Собранием, указов Президента РФ, а также нормативных правовых актов субъектов Федерации. Ключевая функция органов исполнительной власти состоит в организационной, управленческой деятельности в области обеспечения национальной безопасности.
Одна из основных функций правового государства - обеспечение экологической безопасности своих граждан. Несомненно, что в последнее десятилетие этой функции государством уделяется особое внимание. Мы видим, что в последнее десятилетие наше государство этой функции старается уделять существенное внимание. Экологическая и радиационная безопасность рассматриваются в научной литературе как составные части национальной безопасности России, наряду с конституционной, экономической и другими видами безопасности.
В научной литературе понятие «экологическая безопасность» определяется как «состояние защищенности» объекта (личности,
См : Сахаров А. Д. // Информационный бюллетень центра общественной информации. 1990. № 2. С. 9.
населения, территорий, промышленного или природного объекта) от угроз со стороны загрязненных природных объектов.
Согласно п. «д» ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение экологической безопасности отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 13 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002г., органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
Справедливой следует признать ст. 8.5. КоАП РФ, согласно которой сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию - влечет наложение административного штрафа.
Для правильного понимания проблем ядерной и радиационной безопасности в научной литературе используются следующие основные понятия: «ядерный инцидент», под которым понимается обстоятельство, в результате которого причинен ущерб, «ядерный ущерб» - смерть, любое телесное повреждение, любая потеря имущества. Этот ущерб связан с эксплуатацией установок определенного типа (ядерных реакторов, заводов по изготовлению ядерного топлива и переработке облученного топлива, установок по хранению ядерных материалов, либо с транспортировкой ядерных материалов.
Ядерный ущерб - результат либо радиационных свойств, либо их сочетания с токсичными, взрывными и иными опасными свойствами ядерного топлива, или радиоактивных продуктов, или отходов на ядерной установке. Следует согласиться с А.И. Иойрыш, который считает, что «Ущерб будет считаться ядерным лишь в том случае, если он причинен ядерным инцидентом, т.е. событием, являющимся отключением
1 См.: Серов Г. П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленных и иных видов деятельности. М, 1998. С. 3.
от нормального функционирования ядерной установки, либо событием, являющимся результатом нарушения правил и порядка обращения с радиоактивными отходами».1
Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996г. вводит понятие «радиационная безопасность населения» и определяет его как «... состояние защищенности настоящего и будущего поколения человечества от ... воздействия ионизирующего излучения».2 Автором отмечается, что нормативно-правовая база обеспечения радиационной безопасности включает международные договоры и конвенции: «О запрете испытания ядерного оружия в трех сферах», «Конвенция о ядерной безопасности» 1964г., «Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии», «Венская конвенция об ответственности за ядерный ущерб» 1963г., «Конвенция о безопасном обращении с радиоактивными отходами», «Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии» 1960г. На базе Парижской конвенции в Брюсселе была разработана в 1963 г. «Дополнительная конвенция Евратома», в 1987г. была принята конвенция о помощи в случае ядерной аварии или аварийной радиационной ситуации.
Серьезную опасность для российского государства представляет хищение ядерных боеприпасов, приобретение расщепляющего ядерного материала, создание на их основе ядерных взрывных устройств. Анализ системы обеспечения ядерной, радиационной безопасности показывает, что относительно слабым звеном здесь является человеческий фактор.
Следует отметить, что ядерный терроризм - должен вызывать большую озабоченность прежде всего у федеральных органов исполнительной власти - Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы по атомному надзору, Федерального агентства по атомной энергии.
В заключении первого параграфа диссертации отмечается что, обладая уникальными технологиями в ядерной сфере, Российская Федерация должна принимать эффективные решения по радиационной безопасности населения.
Во втором параграфе «Механизм обеспечения радиационной безопасности населения» анализируются организационно-правовые
1 См.: Ответственность за ядерный ущерб. Под ред. Б. Н. Топорнина. М. С.7.
2 СЗ РФ 1996. №3. Ст. 141.
формы международных конвенций (Парижской, Брюссельской и Венской) которые базируются на таком важном принципе как обязательство обеспечить финансовое покрытие своей ответственности в виде страховки или другого финансового обеспечения.
После Чернобыльской катастрофы страны, имеющие атомные реакторы, стали особо подчеркивать важность ядерной безопасности и системы мер по ликвидации последствий аварий. В середине 1987 г., страны — члены МАГАТЭ приняли новый документ - конвенцию об оперативном оповещении, о ядерной аварии или аварийной радиационной ситуации, для того чтобы свести уже существующие во многих странах нормы об атомных электростанциях в единый международный акт и распространить обязательства государств по атомной безопасности на те страны, где подобной практики еще не существует.
Вместе с тем, следует отметить, что указанные конвенции о ядерной безопасности не определяют органы контроля, которые должны их осуществлять (считается, что это находится в ведении каждого суверенного государства).
В работах ряда авторов отмечается, что в зарубежных странах вопросами надзора и лицензирования ведают различные органы власти: во Франции - министерство промышленности, а надзор осуществляет управление безопасности ядерных установок при министерстве промышленности.
Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется Правительством Российской Федерации, специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется федеральным органом исполнительной власти - Федеральной службой по атомному надзору. Для осуществления мероприятий по обеспечению радиационной безопасности разрабатываются федеральные и региональные программы. Реализуются они федеральными органами исполнительной власти с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок финансирования государственных программ определяется законодательством Российской Федерации. Постановлением Госкомсанэпиднадзора от 19.04.1996 г. введены нормы радиационной безопасности (НРБ-96), которые применяются для обеспечения безопасности человека во всех условиях воздействия на него ионизирующего излучения искусственного или природного
происхождения. Данные нормы являются обязательными для всех юридических лиц, независимо от их подчиненности и формы собственности, в результате деятельности которых возможно облучение людей, а также для администраций субъектов Российской Федерации, местных органов власти и граждан.
В 1999 г. в Российской Федерации творческим коллективом специалистов Российской Федерации и Республики Беларусь были разработаны Нормы радиационной безопасности (НРБ-99).
Анализируя Нормы радиационной безопасности (НРБ-96) и Нормы радиационной безопасности (НРБ-99), можно заметить, что в них существенное внимание уделяется терминам и определениям. Если в Нормах (НРБ-96) таких определений насчитывается 40, то в Нормах (НРБ-99) понятийный аппарат значительно расширен до 71.
Нормы радиационной безопасности применяются для обеспечения безопасности человека во всех условиях воздействия на него ионизирующего излучения искусственного или природного происхождения.
Все нормы радиационной безопасности относят только к проблеме защиты человека и главной целью этой безопасности является охрана здоровья людей от вредного воздействия ионизирующего излучения путем соблюдения основных принципов и норм радиационной безопасности без необоснованных ограничений полезной деятельности при использовании излучения в различных областях народного хозяйства.
Исследуя нормативное регулирование радиационной безопасности, диссертант отмечает, что в России, как и во всем мире, законодательно регулируется деятельность по использованию атомной энергии только в мирных целях. Существенную роль имело постановление Правительства Российской Федерации от 22.02.2000 г. №149, которое утвердило федеральную целевую программу "Ядерная и радиационная безопасность России" на 2000-2006 годы.
В настоящее время (05.08.2004 г.) Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации»1. Ст. 5 указанного закона излагается в следующей редакции:
К полномочиям Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности относятся:
♦ разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности, контроль за их соблюдением;
♦ введение особых режимов проживания населения в зонах радиоактивного загрязнения;
♦ информирование населения о радиационной обстановке.
Автор обращает внимание на то, что новая редакция ст. 5 более
детализирована и предусматривает контроль за оказанием помощи населению, подвергшемуся радиационному воздействию.
В третьем параграфе «Правовые основы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию» исследуется социальная политика России и социальная защита граждан, подвергшихся радиации.
Социальная политика на уровне субъекта РФ является относительно новым явлением в Российской Федерации, так как до 90-х годов субъект РФ не был самостоятельным носителем социально-экономических отношений, соответственно не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя проблемы социального характера были всегда. В научной литературе используются такие понятия, как «региональная социальная политика» и «социальная политика в регионе». Данные понятия не тождественны.
Под региональной социальной политикой понимается комплекс мер федеральных органов власти, направленных на социальное развитие регионов.
Такая региональная социальная политика формируется федеральным Центром. Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти субъекта Федерации при участии местного самоуправления с учетом сформированной федеральным Центром кон-
1 См: Федеральный закон РФ от 22.08.2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Российская газета от 31.08.2004 г.
цепции региональной социальной политики. Из этого следует, что социальная политика и социальная защита могут реализоваться в регионах Российской Федерации только на базе согласованной социально-экономической политики Российской Федерации и субъекта Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, Российская Федерация является социальным государством, важным элементом которого является законодательное закрепление социальной политики и социальной защищенности граждан. Следует отметить, что в конституциях некоторых стран есть специальные главы, посвященные принципам социальной политики. Здесь принципиальными являются положения о социальной поддержке некоторых слоев населения, которым нужна поддержка общества.
В ч. 3 ст. 39 Конституции РФ есть пункт о поощрении добровольного социального страхования, создании дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности. Тем самым государство оказывает поддержку негосударственным формам материального обеспечения людей, т. е. созданию частных пенсионных фондов, личному страхованию.
Закрепление в Конституции РФ гарантий социального обеспечения является устойчивой традицией Российского государства и соответствует положениям международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека (ст. 22 и 25), Международного пакта об экономических и культурных правах (ст. 9, ч. 1 - 3 ст. 10). Вместе с тем в Конституции РФ не нашел закрепления принцип взаимосвязи прожиточного минимума и гарантированных социальных стандартов: минимальной заработной платы, минимальной пенсии или каких-либо пособий.
Социальную защиту граждан, пострадавших в результате радиационных аварий и катастроф или принимавших участие в ликвидации их последствий на уровне Российской Федерации регулирует - Федеральный закон «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. «на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в речку Теча» от 26.11.1998 № 175 - ФЗ.
В настоящее время в указанное законодательство внесены изменения, так ст. 3 от 15.05.1991 г. в редакции ст. 1689 № 18 2004 изложена следующим образом: при наличии у гражданина Российской Федерации права на возмещение вреда и меры социальной поддерж-
ки, по различным основаниям ему возмещается вред, и предоставляются меры социальной поддержки, предусмотренные по всем имеющимся основаниям.
В части 2 ст. 13 слова «компенсациях и льготах» были заменены на слова «возмещении вреда и мерах социальной поддержки».
Вторая глава «Организационно-правовые и финансовые аспекты деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уральского федерального округа по обеспечению радиационной безопасности населения» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Радиационная обстановка в субъектах Федерации Уральского федерального округа» отмечено, что научный интерес в свете нашего исследования к территориям Южного и Среднего Урала обусловлен рядом причин.
Производственное объединение «Маяк» - это место рождения атомной бомбы, гордости СССР. В ПО «Маяк» входит шесть заводов, главный из них - РТ - 1, завод по переработке отработанного ядерного топлива. В период с 1949 г. по 1952 г. в реку Теча сбрасывались отходы радиохимического производства, радиоактивность которых снижается только в процессе естественного распада, длящегося сотни, тысячи и более лет. Наиболее опасным видом радиоактивных отходов является отработанное топливо атомных электростанций. Специфика производственной деятельности ПО «Маяк» заключается в переработке расщепляющегося материала, в качестве неизбежного следствия которой образуется три вида радиоактивных отходов (РАО): низко-, средне и высокоактивные (НАР АО, СРАРАО, ВАР АО).
Следует отметить, что исследовательский интерес к проблеме загрязнения территорий Урала и в первую очередь реки Течи ранее ограничивался запретом на информацию, теперь же концентрируется в основном на изучении компонентов реки: воды, грунтов и доз облучения населения, проживающего по берегам. Казалось бы, органы законодательной и исполнительной власти Уральского региона и государство в целом должны были бы использовать все необходимые ресурсы для оказания помощи пострадавшим гражданам от деятельности ПО «Маяк». Однако, все необходимые мероприятия по отселению, дезактивации территорий, согласно опросам жителей Бродокал-мака, Нижне-Петропавловского, Осолодки, проводились достаточно скрытно.
Сброс радиоактивных отходов в реку Течу не имел важности, да и о радиоактивности мало кто имел относительно четкое представление.
В 1957 г. на территории производственного объединения «Маяк» в результате взрыва смеси нитратно-ацетатных солей, из 20 млн Ки радиоактивных веществ 18 млн Ки локально выпали в пределах промышленной площади предприятия. Начальная плотность загрязнения в районе эпицентра взрыва превышала 70 тыс. Ки км2, из которых 4 тыс. Ки/км2 приходилось по стронци-90. Начальная мощность дозы достигла 1,2 тыс. рентген/час. Оставшиеся 2 млн Ки были подняты в воздух на высоту 1 км. Осаждение радиоактивных веществ из образовавшегося облака (двигавшегося на северо-восток) обусловило радиоактивное загрязнение части Челябинской, Свердловской, Курганской и Тюменской областей. Позднее это облако получило название Восточно-Уральского радиоактивного следа (ВУРС). Протяженность его составила около 300 км.
Данные об аварии на Южном Урале держались в строжайшей тайне. Факт взрыва был подтвержден только в 1989 г.
1957 год вошел в историю Челябинской области как год ядерной катастрофы. По некоторым оценкам, негативные последствия для окружающей среды и людей от выбросов радиоактивных отходов в 1948 - 1956 гг. куда более серьезные, чем от самой аварии.
В 1992 г. Министерство природы РФ разработало «Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия», согласно которым статус исследуемой территории определяется по состоянию здоровья населения, атмосферы, воды и почвы. Далее стала реализовываться государственная программа по радиационной реабилитации зараженных в результате деятельности ПО «Маяк» территорий Челябинской области.
По мнению диссертанта, один из первых законов «О социальной защите граждан подвергшихся воздействию радиации в результате аварии в 1957 г. на ПО "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча», вступивший в силу в 20.05.1993 года, был разработан аналогично Чернобыльскому закону. Соответственно, он не мог отразить всех особенностей радиационной ситуации, сложившейся в Уральском федеральном округе, в результате чего большая часть населения оказалась социально незащищенной.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 20.11.1999 № 1281 граждане (которые проживали с 1949 - 1956 гг. в указанных населенных пунктах) получили право на получение льгот и компенсаций.
Согласно ст. 42 Конституции РФ экологические права конкретизированы правом на информацию и правом возмещения вреда. Это выражается: а) в возможности требовать от соответствующих органов власти, их должностных лиц (прежде всего органов исполнительной власти субъектов РФ) полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране; б)обязанности специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды предоставлять эту информацию; в) установлении административной ответственности за искаженную или несвоевременную информацию, а также за отказ от предоставления информации о состоянии радиационной обстановки в субъекте РФ.
Автор полагает что, распространенным нарушением в данной сфере является искаженная экологическая информация:
Во-первых, информация об экологической и радиационной безопасности публикуется небольшими тиражами или в специальных изданиях.
Во-вторых, информация предоставляется в непонятном для населения виде (например, когда происходят выбросы на АЭС, то атомщики приводят цифры и величины, мало что говорящие неспециалистам).
В-третьих, в законодательстве не достаточно четко прописаны процедуры предоставления информации. В подзаконных актах также отсутствуют четкие определения таких понятий, как «ознакомление», «предоставление», «оказывать содействие гражданам в получении информации».
В данном случае мы наблюдаем коллизию между федеральным законодательством, устанавливающим права граждан на получение экологической информации и законодательством, устанавливающим требования по сохранению сведений, составляющих государственную, военную и служебную тайну. Эта коллизия особенно видна при обеспечении ядерной и радиационной безопасности.
На сегодняшний день специалисты Федерального агентства по атомной энергии пытаются решить следующие глобальные задачи, касающиеся ядерного топлива: 1) создание замкнутого топливного цикла, 2) производство высокообогащенного урана в низко обогащен-
ный (контракт ВОУ - НОУ), 3) ввоз на территорию России иностранного отработанного ядерного топлива и его переработка. Эти проекты на разных этапах разработки, но осуществляются (или будут осуществляться) именно на территории Урала.
Таким образом, изучив состояние интересующей нас проблемы, автор отмечает, что производственное объединение «Маяк» - действующая модель, демонстрирующая весь комплекс проблем, порождаемых атомной промышленностью. В результате радиационных аварий, имевших место на химическом комбинате «Маяк», произошло беспрецедентное радиоактивное загрязнение Челябинской, Свердловской и Курганской областей. Таких зон радиоактивного загрязнения нет не только в России, но и в мире.
Во втором параграфе «Организационные и финансовые основы деятельности органовгосударственной власти субъектов Федерации Уральского федерального округа по обеспечению радиационной безопасности населения» анализируются административные, финансовые и социально-обеспечительные правоотношения в сфере обеспечения радиационной безопасности граждан, пострадавших от радиации.
Конституция РФ (ч.2 ст.41) указывает на обязанность государства финансировать федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, необходимость принятия мер по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.
В правовой политике Российской Федерации сегодня наблюдается тенденция замены прогнозирования посредством федеральных программ. Статус закона, приданный федеральным целевым программам, должен способствовать более качественному её выполнению органами государственной власти, как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации.
На наш взгляд, политика федеральных целевых программ в сфере реабилитации населения и территорий Уральского федерального округа, пострадавших от радиационного воздействия, направлена, прежде всего, на повышение качества правовой защищенности личности. Первые федеральные целевые программы так же закрепили гарантии (хотя не в полном объёме) в области защиты личных и социальных прав, пострадавших от радиационного воздействия.
Важным в первых программах было то, что был смещён акцент на реализацию конкретных прав граждан в сфере радиационного воздействия.
В 90-е гг. XX в. Государственный комитет Российской Федерации по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от Чернобыльской и других радиационных катастроф, совместно с администрациями Челябинской, Курганской и Свердловской областями, а также предложений и рекомендаций Российской Академии наук, природоохранных и здравоохранительных органов, разработали государственную программу Российской Федерации по радиационной реабилитации Уральского региона и мерах по оказанию помощи пострадавшему населению на период до 1995 года.
Группой уральских специалистов был разработан научно обоснованный комплекс мер, направленных на нормализацию экологической и социальной ситуации на загрязненных территориях Уральского региона.
Основными исполнителями Программы были администрации Челябинской, Курганской и Свердловской областей, Минатом России (в части работ по ПО «Маяк»).
Согласно статистическим данным, ущерб, нанесенный пострадавшим территориям и населению Уральского федерального округа, составил 14,9 млрд. руб. в ценах 1991 года. Общий объем затрат предусматривался в размере 1586,2 млн. рублей. Хотя в действительности, первая государственная Программа по реабилитации территорий и оказанию помощи пострадавшему населению (1992-1995гт.) была профинансирована всего на 6,1 %, что не позволило в полном объеме осуществить все предусмотренные в ней мероприятия.
В действующей сегодня третьей федеральной целевой программе «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года» по разделу «Охрана здоровья граждан, подвергшихся радиационному воздействию и их детей первого и второго поколения» то по данным начальника по радиационной реабилитации Уральского региона В.В. Пантелеева и главного специалиста Л.П. Малыхиной за 2003 год общий объем затраченных средств по Челябинской области составил 2105,173 тыс. рублей. В Курганской области основная часть средств - 1340 тыс. рублей была направлена на дополнительное обеспечение лечебно-профилактических учреждений, оказывающих амбулаторную и стационарную помощь пострадавшему населению. В Свердловской области в 2003 году были профинансированы два Центра радиационной медицины в сумме 256,8 тыс. рублей.
Анализируя итоги выполнения указанных федеральных программ, диссертант отмечает, что проблема преодоления последствий
радиационных аварий на производственном объединении «Маяк» носит долговременный характер и требует продолжения выполнения защитных и реабилитационных мероприятий.
В третьем параграфе «Пути и способы повышения эффективности деятельности государственных органов по обеспечению надлежащей радиационной безопасности населения» отмечается, что важнейшее конституционное предназначение государственных органов власти - это служение интересам граждан и обеспечение их прав и свобод.
Исследуя способы повышения эффективности деятельности государственных органов по обеспечению надлежащей радиационной безопасности, автором рассмотрены процедурные и процессуальные правоотношения граждан в этой сфере. Так, следует согласиться с М.Л. Захаровым и Э.Г. Тучковой1 которые под первыми понимают -отношения, возникающие по поводу установления юридических фактов либо реализации права на тот или иной вид социального обеспечения на основании волеизъявления гражданина, который вправе требовать, а компетентный орган юридически обязан на основе оценки фактических обстоятельств принять решение в установленные законом сроки о применении нормы права.
В отличие от процедурных, процессуальные отношения всегда возникают по поводу защиты нарушенного права в связи с обращением граждан со спором или жалобой на действия соответствующего органа (должностного лица).
Экологическая ситуация, сложившаяся в субъектах Федерации Уральского региона, по сложности проблем не имеет аналогов в мире.
В действующей Конституции Российской Федерации закрепляется статус граждан в области социального обеспечения. Пункт «ж» статьи 72 Конституции Российской Федерации закрепляет, что вопросы социального обеспечения находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Важным, на наш взгляд, является положение, что субъекты Российской Федерации могут за счет собственных источников и при наличии возможности вправе устанавливать дополнительные меры социальной защиты граждан. В правоотношениях по социальному обеспечению в сфере радиационных катастроф и инцидентов, соци-
1 См.: Захаров М.Л. Право социального обеспечения России: / М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова. -М.,2002. - С. 160-162.
альное обеспечение граждан, которые подверглись радиационному воздействию, производится через вступление их в соответствующие правоотношения с органами социального обеспечения. Указанные правоотношения имеют претензионно-обеспечительный характер, то есть когда пострадавший от радиации гражданин правомочен требовать представления полагающегося ему социального обеспечения. А для другого субъекта - органа социального обеспечения возникает обязанность предоставить предусмотренные федеральным законодательством пособия, компенсации и льготы.
Автором отмечена положительная роль таких правовых актов как Постановление губернатора Челябинской области «О мерах по реализации Федерального закона от 26.11.1998 №175 - ФЗ "О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" от 01.08.2000 №331. (вместе с «Положением о порядке оформления и выдачи удостоверений и справок гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на ПО Маяк и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, на территории Челябинской области») и Постановление губернатора Челябинской области «О реализации Федеральной целевой программы «Социальная и радиационная реабилитация населения и территорий Уральского региона, пострадавшего вследствие деятельности ПО "Маяк" в 2001 году».
Диссертантом отмечается, что трудным элементом при решении вопроса о возмещении ущерба является доказывание существования причинной связи. В рассматриваемой проблеме ущерб должен быть причинно связан с событиями 1949-1957гг., где субъект, нанесший вред должен нести ответственность.
Возникновение указанных правоотношений включает такие юридические факты как действие указанных субъектов (граждан) по реализации данных прав. Граждане, пострадавшие от радиационного воздействия, могут обращаться в Региональный Межведомственный Экспертный Совет.
Граждан, пострадавших от радиационного воздействия в субъектах Федерации Уральского федерального округа достаточно велико. Так, в самом пострадавшем субъекте - Челябинской области, по данным Т.М.Чирковой и Н.А.Гартман, - проживает 31359 граждан.
Автором отмечается, что в число предоставляемых по Федеральному законодательству выплат входит прямое возмещение ущер-
ба, нанесенного здоровью в результате радиационных инцидентов. Компенсации и льготы пострадавшим гражданам выплачиваются независимо от других видов доходов.
Таким образом, процессуальные правоотношения по защите нарушенного права на социальное обеспечение граждан, подвергшихся радиации, регулируются нормами гражданского процессуального и административного права.
Механизм процессуальных правоотношений в случае судебной защиты гражданином нарушенного правом обусловлен тем, какой формой защиты он хочет воспользоваться: в виде искового требования к ответчику или обжаловать действия, нарушивших его права.
В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы и предложения по совершенствованию законодательства.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Стариков, В.И. Социальная политика субъектов Российской Федерации / В.И. Стариков // Состояние и перспективы развития правового государства в Российской Федерации. Материалы всероссийской научно-практической конференции. -Челябинск, 2001. 0,2 п. л. -С.56-57.
2. Стариков, В.И. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного их здоровью вследствие радиационных катастроф и инцидентов /В.И. Стариков//Защита безопасности личности, общества, государства: материалы научно-практической конференции. - Челябинск, 2002. 0,3 П.Л.-С.69-73.
3. Стариков В.И. Граждане как субъекты правоотношений по социальному обеспечению в сфере радиационных катастроф и аварий / В.И. Стариков // Вопросы совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности: Сборник научных трудов. Выпуск №2. - Челябинск, 2002. 0,4 п.л. - С. 51-54.
4. Стариков В.И. Юридические факты как необходимые предпосылки процедурных правоотношений по социальному обеспечению в сфере радиационных воздействий / В.И. Стариков // Вестник Челябинского государственного университета. Серия №9. Право №1. 2002. 0,25 п.л.-С. 51-54.
5. Стариков В.И. Механизмы реализации первой федеральной программы по социальной реабилитации населения Уральского региона, пострадавших вследствие деятельности производственного
117 4 04
объединения «Маяк» / В.И. Стариков // Вестник Челябинс дарственного университета. Серия №1. Право №1. 2003. С. 5-8.
6. Стариков В.И. Финансовые и организационно праЕ блемы граждан, подвергшихся радиационным воздев В.И. Стариков // Реализация положений Конституции Росст
дерации в законодательстве: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 10-летию Конституции Российской Федерации. - Челябинск, 2003. 0,2 п.л. - С. 172-174.
2005-4 12807
Подписано в печать 21.09.04. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,3. Уч.-изд. л. 1,2. Тираж 100 экз. Заказ 232. Бесплатно
ГОУВПО «Челябинский государственный университет» 454021 Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129
Полиграфический участок Издательского центра ЧелГУ 454021 Челябинск, ул. Молодогвардейцев, 57б
