АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в РФ»
На правах рукописи
МЕДВЕДЕВА Екатерина Викторовна
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ЛИЦ, ПОСТРАДАВШИХ ОТ РАДИАЦИОННЫХ И (ИЛИ) ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ В РФ: ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Специальность 12.00.05 - Трудовое право, право социального обеспечения
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
16 МАЙ 2013
Екатеринбург 2013
005058799
Работа выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»
Научный руководитель
Официальные оппоненты
Ведущая организация
доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов Владимир Шамильсвич
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения Юридического факультета ФГБОУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет»
Васильева Юлия Валерьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и основ правоведения Института права, социального управления и безопасности ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» Люминарская Светлана Валерьевна
ФГБОУ ВПО «Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского»
Защита состоится «4» июня 2013 г. в 10 ч 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при Уральской государственной юридический академии по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Ученого совета
Автореферат разослан
2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. На сегодня на территории как Российской Федерации, так и иностранных государств проживает большое число людей, которые могут быть объединены в одну группу, именуемую «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф».
По законодательству Российской Федерации в эту группу включены лица, пострадавшие вследствие катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции (далее - лица, пострадавшие от аварии на ЧАЭС); лица, подвергшиеся радиации в результате аварии на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча (далее - лица, пострадавшие от аварии на Маяке); в результате испытаний па Семипалатинском полигоне и др. В то же время в Японии к таким лицам относятся, например, граждане, подвергшиеся радиации вследствие бомбардировок городов Хиросима и Нагасаки, аварии на атомной электростанции Фукусима-1. В Казахстане - это лица, подвергшиеся радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском ядерном испытательном полигоне; на Украине и в Республике Беларусь - пострадавшие от последствий аварии на Чернобыльской атомной электростанции.
Таким образом, необходимость успешной реализации механизма социальной защиты пострадавших от радиации лиц актуальна не только в нашей стране, но и за ее пределами. Дополнительным подтверждением сказанного применительно к территории Содружества Независимых Государств служит распоряжение Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 2470-р «О Концепции программы совместной деятельности по преодолению последствий чернобыльской катастрофы в рамках Союзного государства на период до 2016 года».
Указанное обстоятельство, а также необходимость возмещения государством нанесенного данным лицам вреда жизни и здоровью ставит перед законодателем задачу обособленного законодательного регулирования их социальной защиты, включая обеспечение им необходимого уровня социальной защищенности. В этой сфере уже принято огромное количество нормативных документов, а также специальных целевых программ, регулирующих права и законные интересы пострадавших от последствий радиационных и (или) техногенных катастроф. В качестве примера можно назвать
Федеральную целевую программу «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года» (утв. постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. № 523), Концепцию Федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» (распоряжение Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. 484-р).
Вместе с тем российское законодательство в области социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф обширно и противоречиво, доказательством чего является принятие множества актов высшими судебными инстанциями (Верховным Судом РФ, Конституционным Судом РФ). Однако и они зачастую базируются на разных правовых подходах к решению одинаковых вопросов. Налицо также общая тенденция «внутренней противоречивости» российского законодательства о социальном обеспечении (М. Г. Седельникова).
Кроме того, комплексному анализу вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в рамках действующего законодательства Российской Федерации не подвергались.
Все вышесказанное и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы. Отдельные аспекты проблем социального обеспечения рассматриваемой группы населения были предметом изучения, в частности, в диссертационных работах О. А. Шенкарева «Социальное обеспечение граждан, подвергшихся воздействию радиации (правовой аспект)» (М., 2002) и И. Н. Киселева «Российское законодательство о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и проблемы его совершенствования» (М., 2000). Однако названные ученые исследовали данные проблемы достаточно давно (более десяти лет назад), и соответственно в их работах не учтены ни положения действующего законодательства РФ и правоприменительная практика, ни многие достижения науки права социального обеспечения в сфере социальной защиты анализируемой группы лиц. Более того, в упомянутых работах отсутствует анализ вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от иных радиационных и (или) техногенных катастроф, а также условий и порядка предоставления им денежных выплат, услуг и натуральных предоставлений. Наряду с этим предложенные их авто-
рами определения понятий социального обеспечения и социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, достаточно дискуссионны.
Цель и задачи исследования. Цель данного диссертационного исследования заключается в комплексном научном анализе правовых вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, а также выявлении проблемных вопросов и подготовке предложений по их решению в рамках российской правовой системы.
Для достижения указанной цели был поставлен и решался ряд следующих задач:
исследовать понятия «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф»;
проанализировать систему социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в том числе выявить и классифицировать правоотношения, возникающие в данной сфере;
изучить систему источников права, регулирующих вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф;
исследовать систему пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в том числе выявить особенности в их обеспечении трудовыми пенсиями и пенсиями по государственному пенсионному обеспечению;
рассмотреть правовые вопросы предоставления денежных выплат, услуг и натуральных предоставлений лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф;
обосновать предложения по совершенствованию законодательства о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.
Объектом исследования стали правовые отношения, возникающие по поводу социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.
Предмет исследования - международные и национальные правовые акты, касающиеся объекта настоящего исследования, а также практика правоприменительных органов по реализации положений действующих нормативных актов.
Методологическая основа исследования. Поставленные задачи решались диссертантом с опорой на разработанные наукой и апробированные практикой методы познания - эмпирического и теоретического исследования, диалектический метод. Особое место среди них занимает диалектический метод, использованный при формулировании авторских понятий «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф». Наряду с указанными применялись исторический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой и иные методы познания.
Теоретическую основу исследования составили труды теоретиков государства и права (С. С. Алексеева, Д. И. Дедова, Д. А. Ке-римова, Я. М. Магазинера, С. А. Муромцева, В. Д. Перевалова, В. М. Сырых, Р. О. Халфиной, А. Ф. Черданцева), конституционного и административного права (Д. Н. Бахраха, Н. В. Витрука, М. И. Лепихова, А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, В. Н. Руденко, А. Н. Сагиндыковой, М. С. Саликова), трудового права и права социального обеспечения (В. А. Агафонова,
B. А. Аракчеева, А. Л. Благодир, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой,
C. Ю. Головиной, И. В. Григорьева, М. А. Жильцова, М. Л. Захарова, И. М. Киселева, С. М. Кобзевой, А. М. Лушникова, М. В. Луш-никовой, С. В. Люминарской, Е. Е. Мачульской, Т. К. Мироновой, М. В. Молодцова, II. М. Саликовой, М. Г. Седельниковой, И. О. Сни-гиревой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, М. В. Филипповой, В. Ш. Шайхатдинова, Г. А. Шафиковой, О. А. Шенкарева и др.).
Информационна;! основа работы - Конституция Российской Федерации, акты международного законодательства, российское законодательство, включая законы и подзаконные акты, а также законодательство иностранных государств. Особое внимание уделено анализу судебной практики, научной и учебной литературы.
Эмпирической основой исследования послужила деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, материалы судебной практики по вопросам правового регулирования отношении в сфере социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, а также личный опыт автора, полученный при взаимодействии с органами, участвующими в проведении мероприятий по социальной защите лиц, постра-
давших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в частности с Министерством социальной политики Свердловской области.
Научная новнзна диссертации заключается в том, что она является первым комплексным научным исследованием, посвященным правовому регулированию социальной защиты всех категорий лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в контексте сложившейся научной доктрины права социального обеспечения, а также норм действующего законодательства РФ. При этом (повторим) сегодня отсутствуют исследования правовых вопросов социальной защиты анализируемой группы населения, проведенные в рамках вновь принятого законодательного массива и сложившейся правоприменительной, в том числе судебной, практики.
На основе анализа положений действующего законодательства Российской Федерации, а также актов международного права, научных трудов предлагается авторское понимание таких понятий, как «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф», «пенсионное обеспечение лиц, пострадавших ог радиационных и (или) техногенных катастроф».
Наряду с этим исследуются правовые вопросы предоставления указанным лицам отдельных видов социальной защиты.
Основные положения, выноснмыс на защиту.
1. Сформулировано и обосновано авторское определение понятия «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф». Это группа людей, нуждающихся в социальной защите, прямо или косвенно пострадавших от чрезвычайной ситуации радиационного или техногенного характера, которые признаны в качестве таковых в установленном законом порядке, число которых постоянно и непредсказуемо увеличивается и которым присущи специфические потребности социального, психологического, экономического и иного характера.
2. Доказывается, что социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, представляет собой деятельность государства и органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, иных физических и юридических лиц по предоставлению этим лицам различных видов социальной защиты (денежные выплаты, услуги, натуральные предоставления и др.).
3. Уточнено место норм, регулирующих вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в системе российского права. Предлагается рассматривать их в качестве межотраслевого комплексного института, урегулированного нормами различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, права социального обеспечения).
4. Проведена классификация подзаконных актов федерального уровня в зависимости от субъекта, на которого нацелено их действие (акты, касающиеся лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; акты, регулирующие вопросы социальной защиты граждан РФ, пострадавших от ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и т. д.), а также путем их объединения в группы: 1) утверждающие целевые программы, в том числе касающиеся вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф; 2) определяющие размер предоставляемых видов социальной защиты и обеспечения, в том числе акты, посвященные их индексации и финансовому обеспечению; 3) касающиеся процедурных моментов, закрепляющие порядок и условия реализации гражданами их права на социальную защиту, в том числе акты, закрепляющие перечень органов и учреждений, а также их полномочия в данной сфере, включая вопросы проведения экспертизы. С учетом этого сделан вывод, что имеются предпосылки для принятия единого консолидированного акта о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.
5. Предлагается авторская структура проекта консолидированного акта (федерального закона о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных, техногенных, природных и иных аварий и катастроф, действий и актов террористического характера), регулирующего вопросы социальной защиты всех лиц, пострадавших от радиационных, техногенных и иных катастроф и чрезвычайных действий, включая террористические акты. Это обусловлено тем, что соответствующие отношения обладают единой правовой природой, требующей выражения их вовне в общей форме (в виде одного нормативного правового акта). По мнению диссертанта, данный документ должен включать две части: общие теоретические положения и вопросы предоставления отдельных видов социальной защиты в зависимости от вида аварии, катастрофы или иного события (действия), повлекшего негативные последствия для человека.
6. Обосновывается, что система пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, представляет собой систему взаимосвязанных и взаимодействующих денежных источников, органов и учреждений, осуществляющих функции управления в этой сфере, субъектов и видов обеспечения, а также нормативных правовых актов, регулирующих возникающие отношения в сфере реализации гражданами их прав на пенсионное обеспечение. При этом указанная система имеет сложную структуру, включая в себя трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению.
7. Аргументируется, что система социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф (как часть общей системы социальной защиты населения), есть достаточно сложное структурное образование, включающее большое количество норм и институтов, регламентирующих порядок, условия и размеры различных видов социального обеспечения, предоставляемых как в денежной (пенсии, пособия, компенсационные выплаты), так и натуральной форме (социальное обслуживание, меры социальной поддержки). Основным принципом при предоставлении соответствующего вида социального обеспечения выступает принадлежность субъектов к группе «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», их внутренняя дифференциация и последующее отнесение к лицам соответствующей категории. Это не только влияет на размер и вид предоставляемого обеспечения, но и является определенной мерой ответственности государства за причиненный вред.
8. Сделан вывод, что все денежные выплаты, услуги и иные натуральные предоставления в рамках социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, можно условно разделить на две группы: 1) гарантированные лицам, которые непосредственно пострадали от радиационных и (или) техногенных катастроф; 2) предоставляемые лицам, опосредованно пострадавшим от указанных чрезвычайных ситуаций (члены семей этих граждан; лица, отдавшие костный мозг гражданам, пострадавшим от данного вида катастроф и аварий, и т. д.).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и положения, содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, могут быть использованы в работе по подготов-
ке нормативных актов в сфере социального обеспечения, в правоприменительной практике органов государственной власти и органов местного самоуправления, в деятельности организаций, а также учтены при преподавании курса «Право социального обеспечения» и специального курса «Социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» и иной научно-практической деятельности.
Выводы, сделанные в работе, могут быть использованы при совершенствовании ныне действующего законодательства, учтены в работе судов и соответствующих органов, сориентировав их на иной уровень понимания вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии, где прошло ее рецензирование и обсуждение. Положения диссертации используются автором при проведении практических занятий в рамках курса «Право социального обеспечения».
Основные положения и выводы работы докладывались на научных и научно-практических конференциях: «Отраслевые аспекты экономики, управления и права» (Москва, 11 апреля 2011 г.), «Эволюция российского права: тезисы докладов IX Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов» (Екатеринбург, 22-23 апреля 2011 г.); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2011» (Челябинск, 1-2 апреля 2011 г.); «Проблемы реформирования российской государственности» (Екатеринбург, 2-3 декабря 2010 г.); «Право в современном мире» (Екатеринбург, 7 декабря 2012 г.).
По теме диссертационного исследования автором опубликован ряд научных статей.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается состояние ее разработанности, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, его методологическая основа и методы, теоретическая, информационная и эмпирическая основы работы, показана ее научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, изложены сведения об апробации и внедрении результатов работы, показано ее теоретическое и практическое значение, раскрыта структура.
Глава первая «Общая характеристика социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» состоит из двух параграфов.
Первый параграф «Понятие социальной защиты лнц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» посвящен анализу теоретических и нормативных подходов к определению понятий «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» и «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф». Это обусловлено тем, что качество выражения юридической нормы во многом зависит от правильно подобранных терминов, обладающих признаками ясности, однозначности, самодостаточности, адекватности понятийного содержания его словесному эквиваленту (С. Ю. Головина).
В частности, обращаясь к анализу понятия «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», автор делает вывод, что в нормах действующего законодательства РФ (Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ») используется термин «граждане, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», что говорит о достаточно узком подходе законодателя к определению количественного состава данной категории лиц и их права на получение отдельных видов социальной защиты, находящем свое выражение в критерии гражданства.
На взгляд автора, согласиться с подобного рода подходом законодателя нельзя, так как институт социальной защиты от радиационных и (или) техногенных катастроф распространяет свое действие
на всех лиц, которые на законных основаниях пребывают на территории Российской Федерации: в действующем законодательстве понятие «лицо» применительно к физическим лицам РФ охватывает собой не только граждан РФ, но и иностранных граждан и лиц без гражданства (Д. В. Винницкий, Д. Н. Бахрах, Ю. Н. Старилов).
По мнению диссертанта, видится обоснованным в нормативных актах, регулирующих вопросы социальной защиты лиц в указанной сфере, использование вместо понятия «граждане, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф» понятия «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф». При этом на законодательном уровне необходимо выделить те критерии (признаки), при наличии которых иностранный гражданин имеет право на меры социальной защиты. В качестве таковых могут быть использованы: законность пребывания на территории РФ; факт негативного повышенного (сверх нормальных пределов) воздействия радиационной и (или) техногенной аварии на жизнедеятельность человека; прохождение лицом по законодательству РФ либо по законодательству иностранного государства экспертизы и признание его в установленном порядке в качестве субъекта, пострадавшего от радиационных и (или) техногенных катастроф.
Вместе с тем изучение нормативных актов показало, что классификация граждан, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, проводится, во-первых, по виду аварии («Чернобыль», производственное объединение «Маяк» и т. д.), во-вторых, по нормативному акту, определяющему основы статуса конкретной категории получателя мер социальной защиты. Аналогичного подхода в научной литературе придерживаются также М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова.
Анализ нормативных актов в сфере социальной защиты рассматриваемой группы лиц (Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк»
и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча») показывает, что к исследуемой группе относят лиц, пострадавших от негативных воздействий радиационных и (или) техногенных катастроф не только в прямой (например, ликвидаторы последствий катастроф), но и в косвенной (сын умершего лица, перенесшего лучевую болезнь) форме.
С учетом всего изложенного диссертант выделяет основные признаки, присущие понятию «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф» и формулирует следующую дефиницию. Под лицами, пострадавшими от радиационных и (или) техногенных катастроф, следует понимать группу людей, нуждающихся в социальной защите, прямо или косвенно пострадавших от чрезвычайной ситуации радиационного или техногенного характера (взрывы и испытания ядерного оружия; аварийные ситуации на ядерных и иных объектах гражданского и военного назначения; иные техногенные катастрофы), которые признаны в качестве таковых в установленном законом порядке, число которых постоянно и непредсказуемо увеличивается и которым присущи специфические потребности социального, психологического, экономического и иного характера.
В научной и учебной литературе используются два ключевых понятия: «социальное обеспечение» и «социальная защита».
В Российской Федерации социальное обеспечение представляет собой совокупность общественных отношений, складывающихся между гражданами, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления, организациями - с другой, по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов и (или) бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой уграту или снижение дохода, повышенные расходы, мало-обеспеченность, бедность (В. Ш. Шахайтдинов).
Автор находит обоснованным подход ученых, которые предлагают выделить нормы, регулирующие социальное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных или техногенных катастроф, в отдельный институт. Это обусловлено не только реалиями современной жизни: Конституция Российской Федерации предусматривает возможность выделения в правовом поле в качестве самостоятельных институтов социальной защиты различных категорий
населения (М. И. Лепихов, А. М. Лушников, М. В. Лушникова, Н. В. Витрук).
Диссертант не может согласиться с мнением О. А. Шенкарева, который в качестве оснований предоставления социального обеспечения лицам, подвергшимся радиационному воздействию, выделяет: 1) наступление специфических социальных рисков; 2) профилактику риска потери здоровья; 3) заслуги перед РФ; 4) необходимую обществу деятельность на территориях радиоактивного загрязнения; 5) семейные связи с облученными гражданами. Это обусловлено следующим. Основанием для предоставления конкретного вида обеспечения выступает определенный социальный случай (риск), влекущий за собой возникновение негативных последствий. Таким образом, речь идет лишь о воздействии на жизнедеятельность человека неблагоприятных факторов как результата произошедшей радиационной или техногенной катастрофы. В то же время, например, деятельность граждан на территории радиоактивного загрязнения либо семейные связи с облученными гражданами сами по себе не могут влечь за собой возникновение отношений по социальному обеспечению. Соответствующее правоотношение возникает лишь при наличии специфических юридических фактов.
На основе анализа нормативных актов, а также научной и учебной литературы предлагается следующее определение: социальное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, — это система общественных отношений, складывающихся между лицами, пострадавшими от радиационных и (или) техногенных катастроф, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления, организациями — с другой, по поводу предоставления им за счет специальных фондов и (или) бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий, компенсационных выплат и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств (смерть, инвалидность и иные), влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, и связанных с последствиями радиационных и (или) техногенных катастроф.
При этом институт социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, входит составной частью в состав более общего института - социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.
Диссертант не разделяет мнение О. А. Шенкарева по поводу «особого характера социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, заключающегося в том, что они имеют право на дополнительные виды и повышенный уровень (объем) обеспечения в случае воздействия радиации сверхнормативного уровня при наступлении социальных рисков (заболевание, инвалидность, потеря кормильца) и для профилактики риска потери здоровья, предоставляемые с учетом прожиточного минимума в субъекте РФ за счет бюджетных ассигнований». Институт социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, может функционировать лишь тогда, когда наступают определенного рода негативные последствия различных социальных рисков. Сказанное само по себе свидетельствует о том, что воздействие радиации носит характер сверхнормативного уровня. Поэтому выделенный ученым критерий не имеет самостоятельного научного значения. Более того, О. А. Шенкарев в числе социальных рисков указывает лишь заболевание, инвалидность и потерю кормильца. Однако и иные социальные риски могут стать основанием для предоставления данным лицам отдельных видов социального обеспечения (обеспечение пенсиями по старости лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в основе которого лежит старость; меры социальной поддержки, предоставляемые гражданам, претерпевавшим лишения, и т. д.). Более того, социальное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, не ставится в зависимость от уровня прожиточного минимума в субъекте РФ.
При выявлении сущности понятия «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» были проанализированы основные точки зрения на этот вопрос, высказанные в литературе.
В частности, Г. X. Шафикова считает, что под социальной защитой надо понимать систему мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантированную и реализуемую государством для обеспечения достойной жизни человека, т. е. его материальной обеспеченности на уровне государственных стандартов современного развития общества и доступа к ценностям культуры.
И. Н. Киселев под социальной защитой граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС, понимает комплекс мер экономического, правового, социального и иного характера, осуществляемых государством, направленных на возмещение вреда, причиненного аварией, социальную адаптацию и реабилитацию пострадавших граждан, материальную поддержку, повышенное медицинское и социальное обслуживание лиц, подвергшихся радиоактивному облучению, выполняющих правоохранительную и нравовосстановительную функции.
Во-первых, по мнению диссертанта, в данном определении сужен круг обеспечиваемых субъектов (мероприятия по социальной защите касаются лишь граждан и тех лиц, кто непосредственно подвергся радиации). Однако, как указывалось ранее, мероприятия по социальной защите, в том числе лиц, подвергшихся воздействию катастрофы на Чернобыльской АЭС, распространяются также на иностранных граждан и лиц без гражданства, на законных основаниях пребывающих на территории РФ, а также граждан, опосредованно пострадавших от последствий катастрофы (члены семей и лица, отдавшие костный мозг для спасения жизни людей, перенесших лучевую болезнь). Во-вторых, И. Н. Киселев формулирует цель социальной защиты как возмещение государством вреда, причиненного аварией. Вместе с тем основной целью социальной защиты является устранение или смягчение негативных последствий социальных рисков (болезнь, малообеспеченность и т. д.), а также преодоление ситуации социальной нуждаемости (отсутствие жилого помещения для проживания, обеспечение трудоустройства и занятости и т. п.). Сама по себе цель компенсации вреда, причиненного государством, носит гражданско-правовой характер и не является доминирующей в праве социального обеспечения. В-третьих, те меры социальной защиты, которые входят в ее содержание в дефиниции И. Н. Киселева (материальная поддержка, повышенное медицинское и социальное обслуживание), составляют содержание системы социального обеспечения рассматриваемой группы лиц. Иначе говоря, И. Н. Киселев не дает четкого разграничения понятий «социальное обеспечение» и «социальная защита». Наконец, социальная защита включает в себя не только деятельность государства, но и мероприятия, проводимые органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями.
Анализ нормативных правовых актов, основных теоретических подходов, изложенных в научной и учебной литературе, позволил
диссертанту сформулировать следующее определение: социальной защитой лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, является деятельность государства и органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, иных физических и юридических лиц по предоставлению денежных выплат, услуг, натуральных выдач лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф (охрана материнства, отцовства, детства, пенсионное обеспечение, обеспечение пособиями и компенсационными выплатами и т. д.).
В завершение данного параграфа диссертант отмечает, что отношения по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, имеют определенное сходство с правовыми связями, возникающими в области предоставления мер социальной защиты лицам, пострадавшим от различных природных катастроф, а также от террористических действий.
В связи с этим представляется обоснованным принятие единого консолидированного нормативного акта, который бы заложил основы правовой регламентации вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных, техногенных, природных катастроф, а также террористических действий, которые достаточно сходны ио содержанию и целевой направленности.
Второй параграф носит название «Источники права, регулирующие отношения но социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (пли) техногенных катастроф».
В теории права в качестве основных источников права выделяют нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты), правовые договоры (международные и коллективные), а также судебную практику. В науке трудового права и права социального обеспечения эти положения были развиты С. Ю. Головиной, С. И. Кобзевой, Н. М. Саликовой, Г. X. Шафиковой.
Обращаясь к первой группе источников — нормативным правовым актам, — диссертант отмечает, что вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, урегулированы как законами, так и подзаконными актами.
К числу основных законов относится Конституция РФ, так как именно в ней закреплен принцип социальной направленности политики, проводимой государством в отношении своего народа. Более того, юридические свойства Конституции РФ оказывают непосред-
ственное влияние на содержание всей системы источников права социального обеспечения, отражают общие, родовые черты, присущие источникам права (С. И. Кобзева).
Конституционные положения, затрагивающие институт социальной защиты исследуемой группы лиц, могут быть разделены на несколько групп: нормы, определяющие основы социальной политики, проводимой в отношении лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф; положения, регламентирующие правовой статус лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф; правила о международных взаимоотношениях, принятых РФ и применяемых в отношении всех лиц, пребывающих на законных основаниях на территории РФ.
Достаточно близко к Конституции РФ примыкают акты международного законодательства. В диссертации проанализированы положения Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также ряда конвенций ООН (о правах инвалидов, о правах ребенка и т. д.).
Не менее важное место среди актов международного законодательства занимают конвенции и рекомендации Международной Организации Труда. И хотя их большая часть не ратифицирована Россией, конвенции МОТ оказывают влияние на национальное законодательство (М. В. Филиппова).
Особым видом источников права, регулирующих отношения по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, выступают акты МАГАТЭ.
Специальными международными документами, касающимися вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, являются Модельный закон о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате радиационных аварий, ядерных испытаний и инцидентов (Санкт-Петербург, 18 ноября 1995 г.), Соглашение о социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и аварий, а также ядерных испытаний (Москва, 9 сентября 1994 г.), Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о совместных действиях в 1992 году по минимизации и преодолению последствий Чернобыльской катастрофы (Москва, 20 июля 1992 г.) и т. д.
На основе проведенного анализа названных и других документов сделан вывод, что все они прямо или опосредованно регламентируют вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, так как их действие распространяется на все население, проживающее на территории Земли.
Следующими по значимости нормативными документами являются рамочные законы, определяющие основы социальной защиты различных категорий лиц, пострадавших от радиационных или техногенных катастроф. К их числу относятся: Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»; Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»; постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 «О распространении действия закона РСФСР „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС" на граждан из подразделений особого риска».
Указанные документы определяют статус лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, их права, обязанности, закрепляют основы государственной политики в области их социальной защиты.
Правовому регулированию отдельных направлений социальной защиты посвящены специальные законы. Например, в области пенсионного обеспечения действуют Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЭ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». В то же время отношения по социальной поддержке указанных граждан регулируются ст. 6.7 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» закрепляет основы социальной политики, проводимой в отношении инвалидов из числа лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.
Наряду с законами вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, регулируют подзаконные нормативные акты федерального уровня. Среди них особое место занимают федеральные программы, например Федеральная целевая программа «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года» (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. № 523).
Отдельные вопросы социальной защиты исследуемой группы лиц находят закрепление в актах органов государственной власти субъектов РФ. Все нормативные акты субъектов РФ могут быть разделены на принимаемые во исполнение переданных Федерацией субъекту РФ полномочий по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, и направленные на правовое регулирование отдельных вопросов социальной защиты, финансируемые за счет средств бюджета субъекта РФ в рамках института дополнительной социальной поддержки отдельных категорий граждан.
Диссертантом сделан вывод, что соответствующие вопросы могут регламентироваться также актами органов местного самоуправления и локальными актами. Однако в целом роль данного регулятора в решении таких вопросов минимальна: например, на уровне муниципалитетов она сводится к конкретизации механизма социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, реализуемого органами государственной власти.
Останавливаясь на гаком источнике, как коллективный договор, диссертант отмечает, что нормы о социальной защите данной группы лиц встречаются в отдельных актах о социальном партнерстве. Это обусловливается тем, что «данный документ может содержать положения, регулирующие любые социально-трудовые отношения при соблюдении отраслевых принципов и не ухудшающие положение работников» (М. В. Лушникова, Л. М. Душников).
Выборочный анализ коллективных договоров показал, что каких-либо особых правил по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в них не содержится. Обычно имеет место «переписывание» общих норм трудового законодательства и законодательства о социальной защите данной группы лиц.
Многие вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, разрешаются различными судебными инстанциями, в том числе международно-правовыми институтами разрешения споров. В то же время А. Ф. Черданцев обоснованно отмечает, что на вопрос о рассмотрении актов судебных органов как источников права высказаны «самые различные точки зрения. Крайние из них, с одной стороны, сводятся к тому, что высшим судебным инстанциям присуща правотворческая деятельность и акты нормативного толкования являются источниками права; с другой - к тому, что акты нормативного разъяснения не являются обязательными, представляют собой лишь советы и рекомендации нижестоящим судам».
В целом судебная власть реализуется в функции правосудия, которое осуществляет суд. Кроме того, судебные органы имеют иные полномочия, связанные с правосудием. Например, это участие в формировании судейского корпуса; разъяснение действующего законодательства на основе данных судебной практики и статистики; обеспечение исполнения приговоров, иных судебных решений и решений иных органов; осуществление контроля за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц; осуществление (специализированным органом) конституционного контроля, а также направление в Конституционный Суд РФ запросов о проверке конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретных делах (С. Э. Несмеянова).
Вместе с тем принимаемые по конкретным делам судебные акты не могут быть рассмотрены в качестве источника права, так как они не создают новых норм права и не оказывают какого-либо существенного влияния на законодателя с точки зрения обязательности внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
В отношении иных видов судебных актов (решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ), на взгляд диссертанта, следует согласиться с мнением отдельных ученых, что фактически источниками права считаются постановления Пленума Верховного Суда РФ в части подготовки разъяснений действующего законодательства РФ и решения Конституционного Суда РФ в части признания не действующими или неконституционными отдельных но-
ложений законодательства Российской Федерации (М. В. Молодцов, И. О. Снигирева, М. В. Филиппова).
Проведенный анализ позволил сделать вывод, что нормы, регулирующие вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в системе российского права составляют межотраслевой комплексный институт, урегулированный нормами различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, права социального обеспечения и др.).
Автор не согласен с И. Н. Киселевым, по мнению которого отношения по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, относятся лишь к сфере регулирования права социального обеспечения.
Глава вторая «Правовые вопросы предоставления денежных выплат, услуг и натуральных предоставлений лицам, пострадавшим от радиационных н (или) техногенных катастроф» состоит из трех параграфов.
В параграфе первом «Пенсионное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных н (или) техногенных катастроф» рассматриваются условия и размеры пенсионного обеспечения соответствующих лиц.
Пенсионное обеспечение является ключевым в рамках всей системы обеспечения, которая предполагает предоставление достаточных средств (М. Ю. Федорова). Под пенсией, назначаемой лицам из числа пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, понимается ежемесячная денежная выплата, производимая за счет средств федерального бюджета и (или) бюджета Пенсионного фонда РФ при наступлении у гражданина пенсионного возраста, инвалидности, в случае потери кормильца. Пенсия назначается с учетом наличия у лица статуса пострадавшего от радиационных и (или) техногенных катастроф, выплачивается вместо оплаты по труду либо в дополнение к ней и является основным или одним из основных источников средств существования пенсионера.
Констатируется наличие в общей системе пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, двух структурных компонентов: обеспечение трудовыми пенсиями (обязательное пенсионное страхование) и предоставление пенсий по системе государственного пенсионного обеспечения (го-
сударственное пенсионное обеспечение). Это обосновывается тем, что характерные признаки пенсий в данных элементах единой пенсионной системы существенно различаются (Ю. В. Васильева).
В рамках единой системы пенсионного обеспечения лиц, подвергшихся воздействию радиационных и (или) техногенных катастроф, выделяются три вида пенсий: пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Такая классификация характерна и для трудовых пенсий, и для пенсий по государственному пенсионному обеспечению, назначаемых анализируемой группе граждан.
Это обстоятельство свидетельствует об устоявшейся общемировой тенденции в пенсионном обеспечении и о соответствии этой тенденции общественным потребностям (И. В. Григорьев).
Во втором параграфе «Денежные выплаты, предоставляемые лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф» рассматриваются условия назначения и размеры различных денежных выплат названной группе (пособия, компенсационные выплаты и т. д.).
Система социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, является достаточно сложным образованием, включающим большое количество норм и институтов, регламентирующих порядок, условия и размеры видов социального обеспечения, предоставляемых как в денежной (пенсии, пособия, компенсационные выплаты), так и натуральной форме (социальное обслуживание, меры социальной поддержки). Основным принципом при предоставлении соответствующего вида социального обеспечения выступает не только принадлежность человека к группе «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», но и последующее его отнесение к лицам соответствующей категории, что оказывает воздействие па размер и вид предоставляемого обеспечения, а также служит определенной мерой ответственности государства за причиненный вред.
Согласно действующему законодательству РФ к особенностям обеспечения пособием по временной нетрудоспособности лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, относятся: повышенный размер пособия в размере 100 % среднего заработка, учитываемого при начислении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в Фонд социального стра-
хования Российской Федерации, независимо от продолжительности страхового стажа, а также предоставление членам семьи лица, пострадавшего от радиационного (техногенного) воздействия, в случае ухода за больным ребенком в возрасте до 15 лет за весь период амбулаторного лечения или совместного пребывания с ребенком в стационарном лечебно-профилактическом учреждении пособия по временной нетрудоспособности в размере 100 % среднего заработка, учитываемого при начислении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в Фонд социального страхования Российской Федерации, независимо от продолжительности страхового стажа.
Анализ системы обеспечения иными пособиями позволил диссертанту сделать вывод, что для лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, не устанавливаются какие-либо дополнительные виды пособий, а имеет место тенденция к улучшению условий получения уже существующих пособий путем введения их либо в повышенном размере, либо в более льготном порядке.
Все виды пособий, предоставляемых этой группе лиц, можно подразделить на две группы. Первая группа - пособия, предоставляемые в рамках смешанной системы — социального страхования и государственного обеспечения, например пособие по временной нетрудоспособности, суть которого заключается в том, что общий размер пособия финансируется за счет средств Фонда социального страхования, а дополнительный (повышенный) размер — за счет средств федерального бюджета. Вторая группа - пособия, предоставляемые за счет средств федерального бюджета (в частности, пособие на погребение, пособие на переезд).
Компенсационные выплаты могут быть охарактеризованы как предоставляемые лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф, а в случаях, установленных законодательством РФ, - и членам их семей, ежемесячно, единовременно или ежегодно денежные выплаты, виды и размер которых зависят от категории получателя в целях возмещения вреда их здоровью или имуществу, а также дополнительной материальной поддержки.
Автор разделяет мнение С. В. Люминарской о том, что многие из таких пособий и компенсационных выплат предоставляются
единовременно: субъективное право может быть реализовано лишь единожды в рамках срока своего существования или в рамках установленной периодичности, через определенные интервалы времени.
При этом отмечается, что на практике имеет место огромное число споров по вопросам о нраве на компенсационные выплаты, их размере, а также механизме индексации.
В параграфе третьем «Услуги и натуральные предоставления лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф» анализируется система предоставления различного рода услуг и натуральных предоставлений, так как социальная защита этих лиц включает в себя ряд мероприятий по охране труда, трудоустройству и занятости, обеспечению жильем, охране здоровья и оказанию медицинской помощи и т. д.
Наиболее значимым из этих мероприятий является обеспечение жильем. Основными формами обеспечения жильем лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф выступают: предоставление один раз лицам, поставленным на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, социальной выплаты за счет средств федерального бюджета, удостоверенной жилищным сертификатом; внеочередное вступление в жилищно-строительные кооперативы и внеочередное обеспечение земельными участками для индивидуального жилищного строительства (при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий).
Не менее важное место в механизме социальной защиты данной группы лиц занимают мероприятия по обеспечению трудоустройства и занятости. Все они реализуются в рамках единой государственной политики в области занятости населения при оказании этим лицам особой поддержки как испытывающим трудности в поиске работы. Их успешная реализация на практике позволяет судить об уровне социальной защищенности лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в сфере их трудовой занятости (Г. В. Сулейманова).
В системе социальной защиты этой группы населения достаточно значимыми являются гарантии, предоставляемые при реализации лицами, пострадавшими от радиационных и (или) техногенных катастроф, их права па труд. Соответствующее законодательство Российской Федерации закрепляет достаточно обширный перечень
трудовых гарантий. При этом в законодательстве иностранных государств (Республика Беларусь, Республика Казахстан) имеются нормы аналогичного содержания.
Существуют и иные виды услуг и натуральных предоставлений лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф (реализация права на обучение; охрана здоровья, медицинская помощь и др.).
В заключении подводятся основные итоги диссертационного исследования и формулируются предложения по совершенствованию российского законодательства в сфере социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, и практики его применения.
По теме диссертации опубликованы следующие работы автора
Статьи, опубликованные в рецензируемых журналах н изданиях, рекомендованных ВАК
1. Медведева Е. В. Анализ ключевых понятий института социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных или техногенных катастроф // Пробелы в российском законодательстве. - 2013. - № 1. - С. 127-129 (0,34 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных изданиях
2. Медведев А. В., Медведева Е. В. Источники правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан, пострадавших от радиационных или техногенных катастроф // Отраслевые аспекты экономики, управления и права: сборник научных докладов I Международной научной заочной конференции (Москва, 11 апреля 2011). - М., 2011. - С. 73-75 (0,22 п. л.).
3. Медведев А. В., Медведева Е. В. Правовое регулирование содействия занятости граждан, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф // Эволюция российского права: тезисы докладов IX Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов (Екатеринбург, 22-23 апреля 2011 г). - Екатеринбург, 2011. - С. 302-303 (0,1 п. л.).
4. Медведев А. В., Медведева Е. В. Понятие социального обеспечения граждан, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф // Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2011 // Материалы XIII Международной научно-практической конференции с элементами научной школы (Юридический факультет Южно-Уральского государственного университета, 1-2 апреля 2011 г.). - Челябинск, 2011. - С. 237-240 (0,15 п. л.).
5. Медведева Е. В. Система пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных или техногенных катастроф // Проблемы реформирования российской государственности: материалы V Ежегодной конференции студентов и молодых ученых (2-3 декабря 2010 г.). - Екатеринбург, 2011. - С. 100-102 (0,21 п. л.).
6. Медведева Е. В. Современное состояние системы социальной защиты и социального обеспечения в Российской Федерации // Материалы международной научно-практической конференции «Право в современном мире»: в 2 ч. (Екатеринбург, 7 декабря 2012 г.). - Екатеринбург: Уральский институт-филиал РАНХиГС при Президенте РФ, 2012. - Ч. 2. - С. 209-211 (0,22 п. л.).
Подписано в печать 29.04.13. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,50. Уч.-изд. л. 1,48. Тираж 170 экз. Заказ № 22
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома «Уральская государственная юридическая академия». 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23
13ДАТЕЛЬСКИИ ДОМ
«Уральская государственная юридическая академия»
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в РФ»
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
Медведева Екатерина Викторовна
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ЛИЦ, ПОСТРАДАВШИХ ОТ РАДИАЦИОННЫХ И (ИЛИ) ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ В РФ:
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Специальность 12.00.05 - трудовое право, право социального
обеспечения
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов В. Ш.
Екатеринбург - 2013
СОДЕРЖАНИЕ
С.
ВВЕДЕНИЕ........................................................................3.
ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ЛИЦ, ПОСТРАДАВШИХ ОТ РАДИАЦИОННЫХ И (ИЛИ) ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ......................................................................13.
§ 1. Понятие социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф...............................................13.
§ 2. Источники права, регулирующие отношения по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф..........................................................................49.
ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ДЕНЕЖНЫХ ВЫПЛАТ, УСЛУГ И НАТУРАЛЬНЫХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЙ ЛИЦАМ, ПОСТРАДАВШИМ ОТ РАДИАЦИОННЫХ И (ИЛИ) ТЕХНОГЕННЫХ КАТАСТРОФ......................................................................84.
§ 1. Пенсионное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф..................................................84.
§ 2. Денежные выплаты, предоставляемые лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф.........................111.
§ 3. Услуги и натуральные предоставления лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф.........................136.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.....................................................................163.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
173.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. На сегодня на территории как Российской Федерации, так и иностранных государств проживает большое число людей, которые могут быть объединены в одну группу, именуемую «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф».
По законодательству Российской Федерации в эту группу включены лица, пострадавшие вследствие катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции (далее - лица, пострадавшие от аварии на ЧАЭС); граждане, подвергшиеся радиации в результате аварии на производственном объединении «Маяк» и сбросов в реку Теча (далее - лица, пострадавшие от аварии на Маяке); в результате испытаний на Семипалатинском полигоне (далее - Семипалатинцы) и др. В то же время в Японии к таким лицам относятся, например, граждане, подвергшиеся радиации вследствие бомбардировок японских городов Хиросима и Нагасаки, аварии на атомной электростанции Фукусима-1. В Казахстане - это лица, подвергшиеся радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском ядерном испытательном полигоне; на Украине и в Республике Беларусь -пострадавшие от последствий аварии на Чернобыльской атомной электростанции. Таким образом, необходимость успешной реализации механизма социальной защиты пострадавших от радиации и иных техногенных катастроф лиц актуальна не только в нашей стране, но и за ее пределами. Дополнительным подтверждением сказанного применительно к территории Содружества Независимых Государств служит распоряжение Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 2470-р «О Концепции программы совместной деятельности по преодолению последствий чернобыльской катастрофы в рамках Союзного государства на период до 2016 года»1.
Указанное обстоятельство, а также необходимость возмещения государством нанесенного лицам вреда здоровью ставит перед
1 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 7992.
законодателем задачу обособленного законодательного регулирования их социальной защиты, включая обеспечение им необходимого уровня социальной защищенности. В этой сфере уже принято огромное количество специальных целевых программ, регулирующих права и законные интересы пострадавших от последствий радиационных и (или) техногенных катастроф. В качестве примера можно назвать Федеральную целевую программу «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 5231; Концепцию Федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года», утвержденную распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. 484-р и Государственную программу «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», утвержденную распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 513-рО3 и др.
Вместе с тем, российское законодательство в области социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, обширно и противоречиво, доказательством чего является принятие множества актов высшими судебными инстанциями (Верховным Судом Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации). Однако и они зачастую базируются на разных подходах к решению одинаковых вопросов. Налицо также общая тенденция «внутренней противоречивости» российского законодательства о социальном обеспечении4.
Все вышесказанное и обусловило актуальность выбора темы исследования.
1 СЗ РФ. 2011. №29. Ст. 4462.
2СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2248.
3СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1740.
4 См.: Седельникова М. Г. Методологические аспекты совершенствования законодательства о социальном обеспечении // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. № 2. С. 35-36.
Состояние научной разработанности темы.
Комплексному анализу вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в рамках действующего законодательства Российской Федерации, не подвергались.
Отдельные аспекты проблем социального обеспечения рассматриваемой группы населения были предметом изучения, в частности, в диссертационных работах О. А. Шенкарева «Социальное обеспечение граждан, подвергшихся воздействию радиации (правовой аспект)» (М., 2002) и И. Н. Киселева «Российское законодательство о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и проблемы его совершенствования» (М., 2000). Однако названные ученые исследовали данные проблемы достаточно давно (более десяти лет назад), и, соответственно, в их работах не учтены ни положения действующего законодательства РФ и правоприменительная практика, ни многие достижения науки права социального обеспечения в сфере социальной защиты анализируемой группы лиц. Более того, в упомянутых работах отсутствует анализ вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от иных радиационных и (или) техногенных катастроф, а также условий и порядка предоставления им денежных выплат и услуг. Наряду с этим предложенные их авторами определения понятий социального обеспечения и социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, достаточно дискуссионны.
Цель и задачи исследования.
Цель данного диссертационного исследования заключается в комплексном научном анализе правовых вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, а также выявлении проблемных вопросов и подготовке предложений по их решению в рамках российской правовой системы.
Для достижения указанной цели был поставлен и решался ряд следующих задач:
исследовать понятия «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф»;
проанализировать систему социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в том числе выявить и классифицировать правоотношения, возникающие в данной сфере;
изучить систему источников права, регулирующих вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф;
исследовать систему пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в том числе особенности в их обеспечении трудовыми пенсиями и пенсиями по государственному пенсионному обеспечению;
рассмотреть правовые вопросы предоставления денежных выплат, услуг и натуральных предоставлений лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф;
обосновать предложения по совершенствованию законодательства о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.
Объектом исследования стали правовые отношения, возникающие по поводу социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.
Предмет исследования - международные и национальные правовые акты, касающиеся объекта настоящего исследования, а также практика правоприменительных органов по реализации положений действующих нормативных актов.
Методологическая основа исследования. Поставленные задачи решались диссертантом с опорой на разработанные наукой и апробированные практикой методы познания - эмпирического и теоретического исследования. Особое место среди них занимает
диалектический метод, использованный при формулировании атворских понятий «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф». Наряду с указанным применялись исторический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой и иные методы познания.
Теоретическую основу исследования составили труды теоретиков государства и права (С. С. Алексеева, Д. И. Дедова, Д. А. Керимова, Я. М. Магазинера, С. А. Муромцева, В. Д. Перевалова, В. М. Сырых, Р. О. Халфиной, А. Ф. Черданцева), конституционного и административного права (Н. В. Витрука, М. И. Лепихова, А. Н. Кокотова, С. Э. Несмеяновой, В. Н. Руденко, А. Н. Сагиндыковой, М. С. Саликова), трудового права и права социального обеспечения (В. А. Агафонова, В. А. Аракчеева, А. Л. Благодир, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой, С. Ю. Головиной, И. В. Григорьева, М. А. Жильцова, М. Л. Захарова, И. М. Киселева, С. М. Кобзевой, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, С. В. Люминарской, Е. Е. Мачульской, Т. К. Мироновой, Н. М. Саликовой, М. С. Седельниковой, И. О. Снигиревой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, М. В. Филипповой, В. Ш. Шайхатдинова, Г. А. Шафиковой, О. А. Шенкарева и др.).
Информационная основа работы - Конституция Российской Федерации, акты международного законодательства, российское законодательство, включая законы и подзаконные акты, а также законодательство иностранных государств.
Особое внимание уделено анализу судебной практики, научной и учебной литературы.
Эмпирической основой исследования послужила деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, материалы судебной практики по вопросам правового регулирования отношений в сфере социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, а также личный опыт автора, полученный при
взаимодействии с органами, участвующими в проведении мероприятий по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в частности, с Министерством социальной политики Свердловской области).
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым комплексным научным исследованием, посвященным правовому регулированию социальной защиты всех категорий лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в контексте сложившейся научной доктрины права социального обеспечения, а также норм действующего законодательства РФ.
На основе анализа положений действующего законодательства Российской Федерации, а также актов международного права, научных трудов предлагается авторское понимание таких понятий, как «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф», «пенсионное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф».
Наряду с этим исследуются правовые вопросы предоставления указанным лицам отдельных видов социальной защиты.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Сформулировано и обосновано авторское определение понятия «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф». Это группа людей, нуждающихся в социальной защите, прямо или косвенно пострадавших от чрезвычайной ситуации радиационного или иного техногенного характера (взрывы и испытания ядерного оружия; аварийные ситуации на ядерных и иных объектах гражданского и военного назначения; иные техногенные катастрофы), признанных в качестве таковых в установленном законом порядке, число которых постоянно и непредсказуемо увеличивается, с присущими им специфическими потребностями социального, психологического, экономического и иного характера. При
этом данный термин носит собирательный характер, так как включает наряду с собственно гражданами, пострадавшими от последствий радиационных и (или) техногенных катастроф, и членов семей этих лиц, а также иные категории людей (лица, отдавшие костный мозг для спасения жизни других; иностранные граждане и лица, без гражданства, на законных основаниях пребывающие на территории РФ).
2. Доказывается, что социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф», представляет собой деятельность государства и органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, иных физических и юридических лиц по предоставлению различных видов социальной защиты лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф (денежные выплаты, услуги и натуральные предоставления и др.).
3. Уточнено место норм, регулирующих вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в системе российского права. Предлагается рассматривать их в качестве межотраслевого комплексного института, урегулированного нормами различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, права социального обеспечения).
4. Проведена классификация подзаконных актов федерального уровня в зависимости от субъекта, на которого нацелено их действие (акты, касающиеся лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; документы, регулирующие вопросы социальной защиты граждан РФ, пострадавших от ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и т. д.), а также путем их объединения в группы: 1) утверждающие целевые программы, в том числе касающиеся вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф; 2) определяющие размер предоставляемых видов социальной защиты и обеспечения, в том числе акты, посвященные их индексации и финансовому обеспечению; 3) касающиеся процедурных
моментов, закрепляющие порядок и условия реализации гражданами их права на социальную защиту, в том числе акты, закрепляющие перечень органов и учреждений, а также их полномочия в данной сфере, включая вопросы проведения экспертизы. С учетом этого сделан вывод, что имеются предпосылки для принятия единого консолидированного акта о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.
5. Предлагается авторская структура проекта консолидированного акта (федерального закона о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных, техногенных, природных и иных аварий и катастроф, действий и актов террористического характера), регулирующего вопросы социальной защиты всех лиц, пострадавших от радиационных, техногенных и иных катастроф и чрезвычайных действий, включая террористические акты. Это обусловлено тем, что указанные отношения обладают единой правовой природой, требующей выражения их вовне в общей форме (в виде одного нормативного правового акта). По мнению диссертанта, данный документ должен включать две части: общие теоретические положения и вопросы предоставления отдельных видов социальной защиты в зависимости от вида аварии, катастрофы или иного события (действия), повлекшего негативные последствия для человека.
6. Обосновывается, что система пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, представляет собой систему взаимосвязанных и взаимодействующих денежных источников, органов и учреждений, осуществляющих функции управления в этой сфере, субъектов и видов обеспечения, а также нормативных правовых актов, регулирующих возникающие отношения в сфере реализации гражданами их прав на пенсионное обеспечение. При этом указанная система имеет сложную структуру, включая в себя трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению.
7. Аргументируе
