АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о радиационной безопасности»
На правах рукописи
Завьялова Елена Викторовна
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Специальность 12.00 11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
003069443
На правах рукописи
Завьялова Елена Викторовна
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Специальность 12 00 11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Научный руководитель:
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, Рохлин Виктор Иванович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Берензон Александр Давидович кандидат юридических наук, доцент Кириллова Наталья Павловна
Ведущая организация:
Санкт-Петербургский университет МВД России
Защита состоится «2^»^<.001. 2007г в /Ч час на заседании диссертационного совета Д 170 001 01 в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации по адресу 123022, г Москва, 2-я Звенигородская ул, д 15
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации
Автореферат разослан «/О» Ученый секретарь диссертационного совета
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Принятая на всенародном референдуме Конституция Российской Федерации (1993г) закрепляет основные (фундаментальные) права и свободы человека и гражданина, провозглашает их приоритет, устанавливает гарантии соблюдения этих прав и свобод Статья 42 Основного закона гарантирует соблюдение и защиту прав каждого на благоприятную окружающую среду, в том числе и право каждого на радиационную безопасность
В соответствии с п.З ст.37 Конституции Российской Федерации одной из важных составляющих конституционного права на труд является право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, к которым в полной мере относится экологическая, в том числе радиационная безопасность
В нашей стране уделяется большое внимание вопросам экологической безопасности Федеральный закон Российской Федерации от 10 01 2002г №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет экологическую безопасность как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий»1
Радиационная безопасность — это составная часть экологической безопасности, под которой понимается «состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения»2
ст 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 01 2002г. №7-ФЗ 1 ст 1 Федерального Закона «О радиационной безопасности населения» от 9 января 199бг №3-Ф3
2 ст 1 Федерального Закона «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996г №3-Ф3
Радиационная безопасность достигается совокупностью правовых, технических, экономических, воспитательных и иных мер, призванных обеспечить надежную защиту населения, персонала, обслуживающего ядерные (атомные) реакторы, другие установки, лиц, так или иначе соприкасающихся с источниками ионизирующего излучения, защиту всей окружающей среды (земель, недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира), а также разного рода объектов и сооружений
Практика работы органов прокуратуры свидетельствует, что основными причинами облучение людей, аварий и катастроф на ядерных реакторах, иных установках, выбросов радиоактивных веществ, загрязнений радиоактивными отходами местности и разного рода объектов является несоблюдение или нарушение соответствующими должностными лицами и специалистами, как организаций, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, так и органов государственного контроля, норм и правил, содержащихся в законодательстве о радиационной безопасности Это, в свою очередь, выдвигает задачу активизации и совершенствования прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства, как одного из средств пресечения и предупреждения правонарушений в данной сфере
Степень научной разработанности проблемы. Деятельность прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности в настоящее время приобретает особую значимость и актуальность Однако, исследования названных проблем, степень научной разработанности вопросов прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности является явно недостаточной Некоторые вопросы и проблемы надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности с 1990г по 1994г ранее исследовались АЮ Винокуровым, ЮЕ Винокуровым, Н Викулиным и В Наземцевым.
В 1996г. законодательство о радиационной безопасности было систематизировано и принят основополагающий нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения в сфере обеспечения радиационной безопасности населения - Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996г, которым определены принципы и концепция радиационной безопасности, основы государственного управления в этой области, государственный надзор и контроль за ее обеспечением, полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, права и обязанности граждан и общественных объединений, ответственность за невыполнение требований к обеспечению радиационной безопасности
С 199бг новых исследований в сфере осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности не проводилось Поэтому многие вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности разработаны явно недостаточно и нуждаются в дальнейшем научном осмыслении К числу таких вопросов относятся, например, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности, его содержание, полномочия прокурора, пределы надзора и меры прокурорского реагирования, организационно-методические проблемы прокурорского надзора, система обеспечения радиационной безопасности, соотношение правовых основ прокурорского надзора и деятельности государственных органов контроля в сфере радиационной безопасности Все это предопределило выбор темы диссертационного исследования
Теоретическую базу исследования составили труды Алексеева А И, Берензона А Д, Басова С Л, Востросаблина А А, Дьяченко М С , Иванова Е В , Казариной А X, Кальницкого С А, Кизлык А, Коряковцева Ю Н, Лисина Ю , Маршунова М Н, Петрова В В , Рамзаева П В , Рохлина В И, Сороки О , Талевина А А , Тарнавского А , Шубика В М, и других ученых.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности
Актуальность темы исследования и недостаточная теоретическая разработанность определяют предмет исследования, которым является комплекс закономерностей, формирующих правовые и организационные основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности и связанных с ними проблемных ситуаций, требующих научного разрешения
Основная цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства, практики его применения и научных исследований, литературных источников по теме диссертации разработать и дать научное обоснование теоретическим положениям, раскрывающим содержание, предмет и место прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности, а также сформулировать конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства и деятельности прокуратуры в данной сфере
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи исследования:
1 Определить понятие, сущность, предмет, задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности, полномочия прокурора, пределы надзора и меры прокурорского реагирования за исполнением законодательства о радиационной безопасности (определение состояния и уровня научной разработанности исследуемой темы, уточнение сущности понятий, составляющих предмет исследования)
2 Исследовать организационно-методические проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности и сформулировать практические рекомендации по совершенствованию надзорных функций (обоснование предложений, способствующих по-
вышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности)
3 Обобщить научно-практический материал по проблемам организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности, выявить и проанализировать специфические особенности и проблемы организации работы прокуратуры за исполнением законодательства о радиационной безопасности
4 Классифицировать нарушения законодательства о радиационной безопасности населения, разработать методические рекомендации по эффективному проведению надзорной проверки, выбору и применению правовых средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения на основе обобщения теории и опыта прокурорского надзора
Методологическую основу исследования составили апробированные наукой современные методы и технологии научного познания При сборе, обработке, изучении и использовании собранных материалов и эмпирических данных применялись сравнительно-правовой, исторический, логический и статистические методы
Нормативную основу диссертационного исследования составили положения общепризнанных норм и принципов международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, в частности Федеральный закон Российской Федерации «О радиационной безопасности населения», постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного суда Российской Федерации и Пленума Верховного суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения за период с 2000 по 2005 г г статистических отчетов, обзоров и аналитических справок Генеральной прокуратуры РФ, отражающих деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов в экологической сфере, в частности по надзору за исполнением законодательства о радиационной
безопасности, материалы государственных органов контроля в области обеспечения радиационной безопасности
При выполнении диссертационного исследования для обеспечения репрезентативности полученных результатов диссертантом изучена за период с 2000 по 2005 г г практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, Ленинградской и Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратуры, прокуратуры Санкт-Петербурга, Ленинградской области, Ленинград-Финляндской транспортной прокуратуры, Псковской природоохранной межрайонной прокуратуры, прокуратуры Ненецкого и Ханты-Мансийского автономного округа, прокуратуры Красноярского и Ставропольского края, прокуратуры Архангельской, Брянской, Волгоградской, Калининградской, Мурманской, Новгородской, Челябинской области, а также 47 уголовных дел и надзорные производства по ним, более 250 материалов прокурорских проверок и 632 акта прокурорского реагирования по надзору за исполнением законов в экологической сфере Проведено анкетирование 315 работников органов прокуратуры Кроме того, использован личный четырехлетний опыт работы в должности помощника прокурора прокуратуры Выборгского района Санкт-Петербурга, в части организации и проведения прокурорско-надзорных проверок за исполнением законодательства о радиационной безопасности
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных монографических исследований, посвященного проблемам и особенностям прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности Определяя понятие, содержание, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора в этом направлении прокурорской деятельности, прокурорский надзор за исполнением законодательства о радиационной безопасности впервые рассматривается в качестве самостоятельного вида прокурорского надзора
за исполнением законов в экологической сфере Впервые обозначена роль правовых основ деятельности государственных органов контроля и организаций, непосредственно работающих с источниками ионизирующего излучения, в создании действенного механизма обеспечения радиационной безопасности
Основные положения, выносимые на защиту
1 Прокурорский надзор за исполнением законодательства о радиационной безопасности следует рассматривать как один из видов надзора за исполнением законов в экологической сфере
2 Аргументируется вывод о необходимости осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности на постоянной основе, акцентируя внимание на исполнении законодательства о радиационной безопасности контролирующими органами. Автором разработана методика организации прокурорско-надзорных проверок исполнения законодательства о радиационной безопасности, в частности, методики проведения прокурорских проверок исполнения законодательства о радиационной безопасности в органах радиационного контроля и в организациях, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения (параграф 2 3 диссертации)
3 Автор доказывает необходимость законодательного закрепления системы прав и обязанностей государственных органов, осуществляющих контроль в области обеспечения радиационной безопасности в целях повышения их деятельности и исключения «подмены» контроля прокурорским надзором
4 Обосновывается необходимость изменить и дополнить законы в области обеспечения радиационной безопасности, так как они противоречивы, недостаточно конкретны и не способствуют осуществлению прокурорского надзора В частности, два действующих Федеральных закона «О радиационной безопасности населения» и «Об
использовании атомной энергии» не согласованы между собой по ряду положений, терминов и определений, что влечет противоположные по характеру действия (например, определение санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения) Законы в области обеспечения радиационной безопасности не определяют понятия ключевых терминов, которые широко используются и по-разному трактуются в системе радиационной безопасности радиационный вред, вмешательство, доза индивидуальная, персональная, коллективная, эквивалентная, риск радиационный, зона радиационной аварии, источник ионизирующего излучения, виды облучения и ряд других Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные научные положения, касающиеся понятия, предмета, содержания, задач прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности, полномочий прокурора, пределов надзора и мер прокурорского реагирования за исполнением законодательства о радиационной безопасности, вносят определенный вклад в дальнейшее развитие теории прокурорского надзора Полученные результаты могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки теории прокурорского надзора как за исполнением законодательства о радиационной безопасности, так и за законностью деятельности государственных органов контроля в этой сфере
Практическая значимость работы определяется тем, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности, при разработке нормативных правовых документов в области радиационной безопасности, при подготовке научно-практических комментариев к Федеральному закону «О радиационной безопасности населения» Они применимы в целях совершенствования практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства о радиационной безопасности, а также для преподавания курса прокурорского надзора в юридических вузах и спе-
циализированных учебных заведениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в пяти публикациях (одна в соавторстве) Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на кафедре прокурорского надзора и уголовного процесса в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на кафедре правоохранительных органов Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов, в Санкт-Петербургском научно-исследовательском институте радиационной гигиены Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также на двух научно-практических конференциях в Санкт-Петербургском юридическом институте Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в Санкт-Петербургском Институте правоведения и предпринимательства
Отдельные выводы и положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс при чтении курса лекций по «Прокурорскому надзору» на юридическом факультете Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов Результаты диссертационного исследования внедрены с 2006г в практическую деятельность Ленинград-Финляндской транспортной прокуратуры
Структура и объем работы предопределены предметом и задачами исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников (списка использованных нормативно-правовых актов и списка использованной литературы) и пяти приложений СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность, научная новизна, практическая значимость диссертационного исследования, его объект, предмет, це-
ли, изложены теоретическая, методологическая и эмпирическая базы исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту
Первая глава «Анализ правовых норм законодательства о радиационной безопасности в России в период с 40-х г.г. 20 по 2005 г.» состоит из двух параграфов В первом параграфе «Исторические периоды развития законодательства о радиационной безопасности в России» рассматриваются вопросы правового регулирования радиационной безопасности
В работе исследуются правовые основы ныне действующих положений о радиационной безопасности По мнению автора, в своем становлении и развитии законодательство о радиационной безопасности прошло ряд последовательных этапов, что обусловлено внедрением в различные отрасли промышленности и науки источников излучений, развитием ядерной энергетики и других сфер использования радиации 1 40-е г г 20 века - внедрение в здравоохранении и промышленности методов рентгенологии Началось формирование санитарно-эпидемиологического законодательства
2. 60-е г г 20 века - внедрение атомных реакторов и ускорителей, проведение испытаний атомных и водородных бомб, разработка санитарных правил по работе с радиоактивными веществами
3 70-е г г 20 века - развитие применения радиационных технологий в промышленности и накопление опыта в радиационной гигиене
4 с 1996г. по настоящее время — процесс формирования системы обеспечения радиационной безопасности
С принятием в 1969 году «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении»3 возникла основная правовая база для осуществления прокурорского надзора по обеспечению радиационной безопасности населения В «Основах законодательства Союза ССР и союз-
3 Закон СССР от 19 декабря 1969 года «Об утверждении Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении»
ных республик о здравоохранении»4 записано «охрана здоровья народа -одна из важнейших задач Советского государства, а проведение санитарно-гигиенических мероприятий, направленных на ликвидацию и предупреждение загрязнения окружающей среды, оздоровление условий труда, является обязанностью всех государственных органов, предприятий, организаций, в том числе и общественных» Ст 18 Основ было записано. «Производство, применение, хранение, транспортировка, захоронение радиоактивных веществ, источников ионизирующих, излучений осуществляется под надзором органов и учреждений санитарно-эпидемиологической службы» Тем самым советское законодательство о здравоохранении призвано было укреплять законность в этой области общественных отношений.
Конституция Российской Федерации, как и Конституция СССР, гарантирует право каждого человека на благоприятную окружающую среду (ст.42), а также право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (п 3 ст 37) Гарантируя вышеуказанное право, Основной закон корреспондировал и соответствующую обязанность для каждого, а именно положения ст 58 Конституции Российской Федерации, где сказано1 «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам»
В связи с тем, что эти права неразрывно связаны с обязанностью государства поддерживать окружающую среду в благоприятном для жизни состоянии, возрастает значение природоохранной функции, в частности прокуратуры
Для осуществления надзора за исполнением природоохранного законодательства в бывшем СССР в 1985-1986гг стали создаваться природо-
4 Закон СССР от 19 декабря 1969 года «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении»
охранные прокуратуры, число которых к 1990г составило 110 Из них две трети были созданы в Российской Федерации 5
Впервые упоминание об осуществлении прокурорами надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности встречается в практике работы прокуратуры Брянской области в 1990гб После Чернобыльской катастрофы, ее последствий, прокуратура столкнулась с проблемой охраны здоровья населения, проживающего в загрязненной радиацией местности В 1990г прокуратурой РСФСР был проведен межобластной семинар прокуроров, работающих в радиационно-загрязненной местности
Последнее пятнадцатилетие ознаменовалось принятием в России первых Федеральных законов, регламентирующих работу с источниками ионизирующего излучения и радиационную безопасность - «Об использовании атомной энергии» и «О радиационной безопасности населения», что расширило предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности В развитие и дополнение этих основополагающих документов в последние годы введены в действие Нормы радиационной безопасности (НРБ-99 от 2 июля 1999г), Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-9927 от декабря 1999г), санитарные нормы и правила по обращению с радиоактивными отходами, по транспортированию радиоактивных веществ, по устройству и эксплуатации рентгеновских кабинетов, аппаратов и проведению рентгенологических исследований, другие нормы и правила в области радиационной безопасности в различных сферах деятельности человека, а еще раньше — Методические указания по радиационно-гигиенической паспортизации организаций и территорий
5 См подробнее об этом. Кириченко С Г Прокуратура и реализация норм экологического права // «Российский юридический журнал» №2 2001г с 105
6 См об этом Викулин Н Особенности прокурорского надзора в условиях радиоактивного заражения // «Социалистическая законность» №9 1990г с 11
Во исполнение Указа Президента РФ с 2003 года проводится, в числе прочего, реорганизация государственных органов контроля в области обеспечения радиационной безопасности За период с 2003 по сентябрь 2005год в сфере обеспечения радиационной безопасности принято более 200 нормативно-правовых актов, и до настоящего времени реорганизация государственных органов радиационного контроля не закончена
Проанализировав законодательство о радиационной безопасности, автор приходит к выводу о том, что в целом представленный комплекс регламентирующих документов в области радиационной безопасности создает реальную основу для обеспечения высокого уровня защищенности настоящего и будущего поколений от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения и юридическую базу для осуществления полноценного надзора со стороны органов прокуратуры
Во втором параграфе «Законодательное регулирование системы обеспечения радиационной безопасности» рассматривается система обеспечения радиационной безопасности, ее элементы Для более эффективного исполнения законодательства о радиационной безопасности, автором работы используется системный подход
По мнению автора, в общем виде, систему обеспечения радиационной безопасности в схематичном виде можно представить следующим образом
/
Область применения I
1 Природные источники
2 Медицинские
3 Техногенные
4 Аварийные
I
1 Персонал
2 Пациенты
3 Население
4 Организации
РАДИАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
/
Принципы
1 Нормирование
2 Обоснование
3 Оптимизация
\
Направления деятельности I
1 Дозимитрия
2 Биологические эффекты
3 Защита
/
Способ реализации
/
Средства
г
\
Обеспечение I
1 Радиационный контроль
1 Законотворчество
2 Регламентация
3 Методическое
1 Специалисты
2 Оборудование 3 Документация
руководство
Автором высказано мнение о том, что прокурорский надзор не входит в систему обеспечения радиационной безопасности, постольку поскольку, система обеспечения радиационной безопасности - это система функций управления и контроля Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе и законов в области радиационной безопасности, относится к исключительной компетенции прокуратуры Прокурор не контролирует работу федеральных министерств, государственных комитетов, служб и других органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а осуществляет надзор за исполнением законов в их деятельности
Вторая глава «Теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности» состоит из четырех параграфов
В первом параграфе «Понятие, содержание, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности населения» автором сформулировано понятие прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности, определен предмет прокурорского надзора и его пределы, сформулированы задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности
Автором акцентируется внимание на разграничение прокурорского надзора и государственного контроля Контроль и проверка исполнения
является составной частью руководящих функций соответствующих органов власти, государственного и хозяйственного управления в отношении подчиненных и управляемых организаций, учреждений и предприятий Прокурор не занимается этим, поскольку не обладает никакой административной властью и не управляет поднадзорными ему организациями Поэтому он не вмешивается при осуществлении надзора в вопросы управления, хозяйственную и оперативную деятельность тех организаций и должностных лиц, надзор за которыми осуществляет
Исходя из задач, стоящих в современный период перед российским законодательством, сформировавшейся структуры федерального законодательства автор определяет надзор за исполнением законодательства о радиационной безопасности как вид надзора за исполнением законов в экологической сфере, направленный на своевременное выявление, предупреждение, пресечение и устранение выявленных правонарушений в сфере экологии, который включает в себя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов федеральными министерствами и агентствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, должностными лицами названных государственных органов, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, соответствия законодательству о радиационной безопасности издаваемых названными органами и их должностными лицами правовых актов
Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности — в общем виде определен в ст.21 и ст.26 Закона о прокуратуре, и по мнению автора, включает в себя
1 Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законодательства о радиационной безопасности, действую-
щего на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и агентствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, должностными лицами названных государственных органов, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций
2 Надзор за соответствием законодательству о радиационной безопасности правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами
3 Соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду федеральными министерствами и агентствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, должностными лицами названных государственных органов, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций
Автор считает, что основная цель прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности — это достижение такого положения, когда право на благоприятную окружающую среду реально соблюдается всеми органами и должностными лицами, когда каждый уверен, что он надежно защищен и что в случае нарушения его прав он может рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры
По мнению автора, основная задача прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности - это охрана жизни и здоровья граждан В правовом государстве, которое у нас создается, приоритетным и главным направлением в деятельности прокуратуры
становится именно охрана, в том числе и средствами прокурорского надзора, прав, свобод и законных интересов граждан В данном случае речь в первую очередь идет об охране прав граждан на жизнь, здоровье, благоприятную среду обитания, нормальную радиоэкологическую обстановку
По мнению автора, в обобщенном виде задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности состоят в
- обеспечении экологической безопасности в стране, в том числе, обеспечении получения информации о состоянии законности и нарушениях законов в сфере радиационной безопасности, и обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законодательства о радиационной безопасности путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств,
- более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершенное правонарушение, привлечении правонарушителей к установленной законом ответственности вне зависимости от их должностного и имущественного положения,
- взаимодействии с органами всех ветвей государственной власти в борьбе с нарушениями законности, обеспечении исполнения законов органами контроля посредством выявления и предотвращения правонарушений,
- усилении и совершенствовании надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности органами контроля, органами представительной и исполнительной власти,
- постоянном анализе состояния законности, выявлении причин и условий, которые вызывают и способствуют нарушениям законодательства о радиационной безопасности, и принятии необходимых мер к их устранению,
- незамедлительном реагировании на незаконные правовые акты с целью их отмены и внесения в них изменений в соответствии с законом, восстановлении нарушенных прав граждан на благоприятную окружающую среду, законных интересов общества и государства
Во втором параграфе «Организация и полномочия прокурора по надзору за исполнением законодательства о радиационной безопасности» рассматриваются вопросы организации, информационного обеспечения, планирования прокурорского надзора
По мнению автора, полномочия прокурора при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности населения по их содержанию и целенаправленности, с определенной долей условности, можно подразделить на три группы
1 Полномочия, направленные на своевременное выявление нарушений законодательства о радиационной безопасности и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных при этом лиц
2 Полномочия, направленные на соблюдение, предупреждение и пресечение нарушений конституционных прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья, а также на привлечение к ответственности лиц, нарушивших законодательство о радиационной безопасности с возмещением причиненного ими вреда
3 Полномочия, направленные на устранение выявленных нарушений законодательства о радиационной безопасности и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона
Автор приходит к выводу о том, что прокуроры наделены необходимыми полномочиями, позволяющими им надежно отстаивать права каждого человека на благоприятную окружающую среду, в том числе и на радиационную безопасность Эти полномочия рассчитаны на активное их применение прокурорами
В третьем параграфе «Методика проведения проверок за исполнением законодательства о радиационной безопасности (методика проведения проверки исполнения законодательства о радиационной безопасности в органах радиационного контроля; методика проведения проверки исполнения законодательства о радиационной безопас-
ности в организациях осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения)» автором разработаны методики проведения прокурорско-надзорной проверки за исполнением законодательства о радиационной безопасности в государственных органах контроля (на примере проведения проверки в Центре гигиены и эпидемиологии в Ленинградской области и в инспекциях Федерального агентства по атомной энергии) и в организациях, непосредственно работающих с источниками ионизирующих излучений
По мнению автора, проведение прокурорской проверки за исполнением законодательства о радиационной безопасности состоит из 4 этапов
1 Подготовка к проведению проверки,
2 Собственно проверка,
3 Рассмотрение результатов проверки и принятие решения,
4 Контроль исполнения принятых мер прокурорского реагирования и устранения выявленных прокурором нарушений
Автор, изучив и проанализировав проведенные проверки прокурорами в сфере исполнения законодательства о радиационной безопасности пришел к выводу о том, что крайне неудовлетворительно проводится государственный экологический и санитарно-эпидемиологический контроль в области радиационной безопасности организаций Поэтому, проведение прокурорской проверки за исполнением законодательства о радиационной безопасности необходимо начинать с органов государственного радиационного контроля (и их подразделений на местах в субъектах Российской Федерации)
Автор считает, что на основании разработанных им методик по проведению проверки исполнения законодательства о радиационной безопасности можно проводить проверки Однако, методики требуют дополнительной проработки и уточнения при проведении практических проверок в каждой конкретной организации и государственном органе радиационного контроля
В четвертом параграфе «Меры прокурорского реагирования по устранению и предупреждению нарушений законодательства о радиационной безопасности» рассматриваются вопросы применения актов прокурорского реагирования на нарушения законодательства о радиационной безопасности
Выявив нарушения законодательства о радиационной безопасности, установив их причины и лиц, виновных в этом, прокурор принимает меры к устранению правонарушений, их недопущению в будущем и к привлечению к юридической ответственности правонарушителей Для этого он наделен соответствующими правовыми средствами, закрепленными в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации».
В зависимости от характера нарушений законодательства о радиационной безопасности, обстоятельств, способствующих этим нарушениям, то есть причин и условий, распространенности правонарушений, их повторности, тяжести наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, задач, которые стоят перед прокурором, избирается то или иное средство реагирования, тот или иной акт прокурорского надзора
Акты прокурорского надзора направлены на устранение нарушений закона и обстоятельств, им способствующих Важно, чтобы в каждом конкретном случае прокурор, выбирая меры реагирования, стремился с их помощью активизировать деятельность государственных органов радиационного контроля, определить такие пути решения проблем, чтобы в максимальной степени обеспечить права граждан на жизнь и благоприятную окружающую среду
При выборе форм реагирования на нарушения законодательства в области радиационной безопасности прокурору следует руководствоваться положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера-
ции» и приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорскою надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996г №30
Автором высказано мнение о том, что в настоящее время существует необходимость пересмотреть статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовного Кодекса Российской Федерации, в части расширения перечня обстоятельств отягчающих наказание, расширения перечня видов административных наказаний за совершение определенных видов административных правонарушений, оснований привлечения к административной ответственности
Так, продолжение противоправной деятельности либо совершение нового экологического правонарушения после применения к должностному лицу предостережения должно влечь за собой более строгие меры прокурорского реагирования Совершение лицом административного проступка или преступления после применения к нему предостережения следует рассматривать как обстоятельства отягчающие наказание Ведь должностное лицо, игнорируя требования прокурора как официального представителя федерального надзорного органа, продолжило совершение противоправных действий Поэтому, автор полагает, что было бы целесообразно включить в ст 63 Уголовного Кодекса Российской Федерации самостоятельный пункт «Совершение преступления лицом, к которому за аналогичное правонарушение в течение года применено предостережение о недопустимости нарушения закона» Соответствующим пунктом можно было бы дополнить статью «Обстоятельства отягчающие наказание за административное правонарушение» в ст 4 3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Третья глава «Основные виды нарушений законодательства о радиационной безопасности» состоит из двух параграфов
Автор, обобщив практику прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности в Генеральной прокурату-
ре Российской Федерации за 2000-2005г г, проанализировав результаты и материалы прокурорских проверок за исполнением законодательства о радиационной безопасности по 15 субъектам Российской Федерации, выявил типичные нарушения законодательства о радиационной безопасности
Помимо этого, автор пришел к выводам о том, что нарушение законодательства и требований нормативных документов различны в органах осуществляющих контрольную деятельность и в организациях, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, основные виды нарушений в области радиационной безопасности необходимо рассмотреть для того, чтобы более обоснованно отразить организационно методические проблемы и вопросы полномочий прокурора по надзору за исполнением законодательства о радиационной безопасности
Первый параграф «Основные виды нарушении законодательства о радиационной безопасности, выявляемые при проведении прокурорских проверок в органах государственного контроля в области радиационной безопасности». По мнению автора, при проведении прокурорских проверок в органах государственного контроля в области радиационной безопасности выявляются несколько групп нарушений нарушения, связанные с вопросами организации работы органа контроля, нарушения, связанные с разрешительной деятельностью органа контроля, нарушения, связанные с контролирующими функциями органа, нарушения, связанные с отсутствием взаимодействия между органами контроля, между центрами (подразделениями) в конкретном органе контроля, между органами контроля и общественными организациями, и иными органами
На примере организации и результатах работы за 2004 год Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в сфере обеспечения радиационной безопасности автором
рассматриваются основные виды нарушений законодательства о радиационной безопасности
Проанализировав работу Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в 2004 году автор сделал следующие выводы крайне неудовлетворительно проводится государственный экологический и санитарно-эпидемиологический контроль в области радиационной безопасности организаций, органы и учреждения Службы даже при обнаружении грубых нарушений законодательства в области радиационной безопасности ограничиваются лишь внесением предложений об их устранении, при относительно высоком уровне облучения населения и широкой распространенности правонарушений в этой области значительная их часть остается ненаказуемой
Автором установлено, что, в органах государственного радиационного контроля организация, и сама их контрольная деятельность в сфере обеспечения радиационной безопасности населения может быть при проведении прокурорско-надзорной проверки признана неудовлетворительной Основными причинами такой ситуации являются неисполнение или ненадлежащее исполнение государственными органами контроля законов в сфере обеспечения радиационной безопасности, а также не законченный процесс их реорганизации
Во втором параграфе «Основные виды нарушений законодательства о радиационной безопасности, выявляемые при проведении прокурорских проверок в организациях осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения» по результатам исследования материалов прокурорских проверок в сфере обеспечения радиационной безопасности, сопоставлении их с нормативными требованиями, с материалами практики, которая нами была изучена, автор пришел к выводу о наиболее существенных нарушениях и их причинах
Автор, опираясь на основополагающий закон в области обеспечения радиационной безопасности - Федеральный закон Российской Федерации
«О радиационной безопасности населения» систематизирует основные нарушения законодательства о радиационной безопасности в организациях, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, деля их на группы
1 Нарушения законодательства о радиационной безопасности, связанные с деятельностью по лицензированию в области обращения с источниками ионизирующего излучения (п 2 ст 10)
2 Нарушение санитарных правил и норм в области радиационной безопасности (ст 9)
3.Нарушение требований к обеспечению радиационной безопасности при обращении с источниками ионизирующего излучения (ст 14)
4 Нарушение требований законодательства о радиационной безопасности в области охраны труда (ст ст 14, 15, 18).
5 Нарушение требований законодательства о радиационной безопасности по защите населения и работников (персонала) от радиационной аварии (ст 19)
Помимо этого, автор подробно рассматривает нарушения законодательства о радиационной безопасности в организациях не являющимися предприятиями атомной промышленности, не работающих с природными источниками ионизирующего излучения или специальными установками, предназначенными для излучения ионизирующих излучений, так как проверки таких организаций на предмет обеспечения радиационной безопасности в настоящее время не производятся
По мнению автора, предложенный перечень типичных нарушений законодательства о радиационной безопасности не является исчерпывающим, опираясь на предложенный перечень основных нарушений законодательства о радиационной безопасности можно планировать и проводить надзорные проверки
В заключении подводятся итоги исследования, сформулированы основные выводы и предложения по совершенствованию действующего
законодательства в целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства о радиационной безопасности
По теме диссертации опубликованы следующие работы
1 Завьялова ЕВ Юридическое обеспечение законодательства в области радиационной безопасности // Радиационная гигиена сб научн трудов -СПб Б и , 2004 1 п л ,
2 Завьялова Е В Некоторые вопросы организации и методики прокурорского надзора по обеспечению радиационной безопасности // Журнал «Законность» - 2006, №3 0,17 п л
3 Завьялова Е В , Кальницкий С А Системно-правовое обеспечение радиационной безопасности при использовании источников ионизирующего излучения в народном хозяйстве России // Радиационная гигиена сб научн трудов - СПб Б и , 2005 0,3 п л
4 Завьялова Е В Проблемы правоохранительных органов в осуществлении контроля и надзора в сфере обеспечения радиационной безопасности // Проблемы обеспечения правоохранительными органами прав и свобод человека и гражданина в современной России Научно-практическая конференция, 15 декабря 2005г, тезисы выступлений - СПб Институт правоведения и предпринимательства, 2005 1,4 п л
5 Завьялова Е В Роль прокуратуры в защите трудовых прав граждан // Защита прав граждан в сфере трудовых отношений и роль прокуратуры в их реализации Научно-практическая конференция, 30 ноября 2005г , тезисы выступлений / СПб ЮИ ГП РФ, Отдел Генеральной прокуратуры РФ в Северо-западном федеральном округе (СПб), НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ - СПб СПб ЮИ ГП РФ, 2005 1,2п л
