АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые проблемы отношений городских Рад с предприятиями (объединениями) и организациями в сфере комплексного социально-экономического развития своих территорий»
АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ 1 ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО
РГ6 оа
На правах рукопису
БОРДЕНЮК Василь Іванович
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ВІДНОСИН МІСЦЕВИХ РАД З ПІДПРИЄМСТВАМИ (ОБ’ЄДНАННЯМИ) ТА ОРГАНІЗАЦІЯМИ В СФЕРІ КОМПЛЕКСНОГО СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ СВОЇХ ТЕРИТОРІЙ
12.00.02 - державне право і управління; адміністративне право; фінансове право
Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Київ - 1993
Дисертація виконана у відділі конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім.В.М.Корецького Академії наук України.
Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор БУТКО І.II.
Офіційні опоненти - доктор юридичних наук,
. професор ФРИЦЬКІІЙ О.Ф.
кандидат юридичних наук,
професор КОРПІЄНКО М.І.
Провідна організація - юрвдичний факультет Київського державного
університету ім.Т.Г.Шевченка
на засіданні спеціалізованої ради Д ф&.'/У.иі ■
по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук при Інституті держави і права ім.В.М.Корецького Академії' наук У країни ■
за адресою: 252001, м.Кнїв, вул.Трьохсвятительська,4.
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту.
Автореферат розісланий 1993 р. .
Вчений секретар спеціалізованої ради, доктор юридичних наук
загальна характеристика РОБОТИ
Актуальність дослідження. Одним із ключових завдань реформи політичної системи в Україні є перетворення місцевих Рад в органи місцевого та регіонального самоврядування, що в свою чергу обумовлює іеобхідність наукового переосмислення їх місця і ролі майже в усіх галузях х організації і діяльності, в тому числі і в сфері забезпечення комплексного хщіально-економічного розвитку території, як однієї з основних функцій, іакріпленої в ст.18 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів га місцеве і регіональне самоврядування", Практична реалізація цього іавдання нерозривно пов’язана з питаннями подальшого вдосконалення йдносин місцевих Рад з розташованими на їх території підприємствами [об’єднаннями) та організаціями. .
Вибір теми дослідження обумовлений значною мірою тим, що саме в цій 'алузі відносин, де найповніше проявляються інтереси населення ідміністративно-територіальних утворень та підприємств (об’єднань) і ор-'анізацій розвинулись і набули виключної гостроти питання збалансовано-X) розвитку виробничої і соціальної інфраструктури, житлово-комуналь-шго, соціально-культурного,.та іншого обслуговування населення , охороні навколишнього природного середовища і раціонального використання іриродних та інших місцевих ресурсів, зайнятості та соціального захисту шселення тощо.
Необхідність наукового аналізу відносин місцевих Рад з іідпрйємствамй (об’єднаннями) та організаціями диктується також і тими оціально-економічними змінами, що відбулися і відбуваються в Україні у в’язку 3 переходом народного господарства країни до ринкової економіки, ’адикальні економічні перетворення не тільки не розв’язали, але значною іірою загострили проблему . взаємовідносин місцевих Рад з [ідприємствами (об’єднаннями) та організаціями, відокремлення яких від 'часті у вирішенні питань соціально-економічного розвитку територій ще ільше посилилось. Поступова ліквідація монополії державної власності та иникнення підприємств (об’єднань) та організапій, заснованих на ізноманітних формах власності, обумовили необхідність нових підходів :;одо оптимізаціїїх стосунків з місцевими Радами в соціально-економічній фері. .
Дослідженню теоретичних і прикладних аспектів взаємовідносин ¡ісцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями присвя-ена, як відомо, значна література. Проте проблеми, які виникають сьо-одні у місцевих Рад у цій галузі діяльності, цими дослідженнями не охоп-юються, оскільки всі вони виконані переважно на основі законодавства
про місцеві Ради різних рівнів, що діяло раніше в доперебудовний період Тому дослідження діяльності місцевих Рад в цій галузі є особлий доцільним сьогодні, коли створюється принципово нова юридична база, н якій повинні будуватися відносини місцевих Рад з підприємствам: (об’єднаннями) та організаціями в сфері соціально-економічного розвитк територій. .
Мета і завдання дослідження полягають у визначенні основних особли востей і шляхів становлення відносин місцевих Рад з підприємствам: (об’єднаннями) та організаціями в сфері соціально-економічного розвитк територій, їх юридичної природи та змісту з урахуванням новітніх тен денцій, пов’язаних з формуванням ринкової економіки та перетворення] місцевих Рад в органи самоврядування.
Одним із ключових завдань роботи є також дослідження відноси: місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями, в проце< яких місцеві Ради як органи місцевого самоврядування реалізують свс публічно-владні повноваження по управлінню комплексним соціально економічним розвитком відповідних територій, і відносин,-які опосередкс вуються договорами, що можуть укладатися місцевими Радами підприємствами (об’єднаннями) та організаціями на принципах юріїдич ної рівності сторін. .
В завдання роботи входить також розроблення науково-практичних ре комендацій, спрямованих на вдосконалення організаційно-правового ме ханізму відносин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та ор ганізаціями в сфері комплексного соціально-економічного розвитку тери торій.
Методологічну І теоретичну основу дослідження складають сучасв методи наукового пізнання закономірностей розвитку суспільства. Пр: аналізі питань, що складають предмет цього дослідження, використовува лись, зокрема, історичний, формально-логічний, порівняльний, структур но-функціональний та інші методи пізнання соціальних процесів і явищ, також спеціальні методи аналізу і тлумачення правових норм.
Дослідження виконано на основі положень Декларації про державни суверенітет України,Акту проголошення незалежності України, проект Конституції України, а також інших документів з питань розбудови дер жавності незалежної України. •
Нормативну базу дослідження складають Конституція та чинне законе давство України, а також положення конституцій і законодавства інши держав.
Науковому осмисленню теоретичних і прикладних проблем удоскона лення відносин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями ) та 6р
шізаціями на сучасному етапі розвитку суспільства певною мірою сприя-и праці учених-юристів р галузі державного права і управління Авак’яна !.Лм Авер’янова В.Б., Азовкіна І.Я., Баймаханова М.Т., Барабашева Г.В., утко І.П., Васільєва В.І.¡Давидова Р.К.., Казанника 0.1, Кампо В.M., Коз-ова Ю.М., Колюшинд Є.1.,Коренєвської Є.Г., Корнієнко М.І., Кряжкова .0., Кутафіна О.Є., Лазарєва Б.M., Луньова О.Є.,Недогреєвої А.І., Орзіха Î.IT., Основіна B.C., Павловського P.C., Пертцика В.А., Погорелко ;.ф.,Пухтинського М.О., Селівона М.Ф., Селіванова А.О., Сіренко В.Ф., 'оловйової С.В., Тихомирова Ю.А., Фрицького О.Ф.,Шеремета К.П., Ям-одьської Ц.А., à також представників інших галузей юридичної науки -лєксеєва С.С., Брагйнського М.І., Сулейменова М.К., Сафіулліна Д.Н., [алфіної Р.Й. та ряду інших авторів.
Багатоплановість проблеми, порад з вивченням юридичної літератури, умовила необхідність залучення як теоретичної основи дослідження пеціальної літератури з інших галузей знання.
Теоретичні висновки і прикладні рекомендації значною мірою базують-я на основі вивчення практики застосування місцевими.Радами законо-авства України, що складає юридичну базу їх взаємовідносин з іідприємствами (об’єднаннями) та організаціями. Більш глибокому ослідженню вибраної теми сприяло безпосередня участь дисертанта в ро-очих групах по розробленню проектів законодавчих актів України.
Наукова новизна дисертанійног-о дослідження полягає в самій поста-ювці проблеми, в теоретичному обгрунтуванні необхідності подзльшого юглиблення досліджень, пов’язаних з розробкою нової концепції відносин іісцевйх Рад з підприємствами і організаціями в сфері комплексного оціально-економічного розвитку територій, в застосуванні при характе-іистиці їх юридичної природи і змісту нових підходів, обумовлених станов-іенням ринкової економіки і перетворенням місцевих Рад в органи само-рядування. .
В дисертації досліджуються відносини місцевих Рад з підприємствами об’єднаннями) та організаціями з урахуванням їх політико-правового ста-усу як суб’єктів територіального самоврядування і як суб’єктів договірних іідносин, а також з точки зору розмежування функцій і повноважень між гредставницькими. органами і місцевими виконавчими органами.
Наукова новизна роботі • обумовлена також і тим, що дослідження вико-(ано на основі нового законодаїитва України, на основі якого мають будуватися відносини місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та ор-анізаціями в сфері комплексного розвитку територій.
Наукові результати дослідження зводяться до таких основних теоретичних висновків і пропозицій, що виносяться tïa захист:
З
- місцеві Ради як органи місцевого і регіонального самоврядування ста
новлятьтаку систему територіального самоврядування в Україні, для яке характерно не тільки вирішення питань місцевого значення, але здійснення в межах, установлених законодавством, функцій загальнодер жавного значення; .
- передбачені в Законі "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеї регіональне самоврядування" кліочові положення , згідно з яким відносини місцевих Рад з підприємствами (об'єднаннями) та ор ганізаціями, що не належать до комунальної власності, будуються н податковій і договірній основі, а відносини місцевих Рад з підприємствам] (об’єднаннями) та організаціями комунальної власності на основ керівництва, управління і координації, не охоплюють всього спектр-відносин, які виникають у місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями та організаціями в сфері забезпечення комплексного розвитку своїх терй торій;
- між місцевими Радами як суб’єктами територіального самоврядуван ня і підприємствами (об’єднаннями) та організаціями, що не належать д< комунальної власності, можуть виникати типові управлінські відносини витиснення яких пов’язано з реалізацією місцевими Радами в межах своє компетенції повноважень по нормативно-правовому регулюванню, координації і контролю їх діяльності в сфері забезпечення комплексного розвитку територій;
- відносини місцевих Рад з підприємствами /об’єднаннями/ та ор-
ганізаціями комунальної власності і місцевого господарства в сфері комплексного розвитку територій також повинні будуватися на податковій і договірній основі,-але при цьому слід розрізняти відносини місцевих Рад г цією категорією підприємств і організацій, які виникають у зв’язку з реалізацією ними повноважень власника, і відносини, які пов’язані з реалізацією місцевими Радами функції забезпечення комплексного розвитку територій; . .
- необхідно законодавчо закріпити конкретніші ознаки, що визначають належність підприємств (об’єднань) та організацій, які не відносяться до комунальної власності, до місцевого господарства різних адміністративно-територіальних одиниць. При цьому надання останнім статусу об’єктів комунальної власності має пов’язуватися не з координацією їх діяльності, як це передбачено Законом України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, а з визнанням їх як одного з основних джерел формування матеріально-фінансової бази місцевого і регіонального самоврядування;
- необхідна наукова розробка нової концепції правового регулювання іідносин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями, ікіздійснюють підприємницьку діяльність, спрямовану на отримання при-іутку (доходу), в бік посилення їх відповідальності щодо задоволення іайважливіших соціальних потреб своїх працівників в соціально-культур-гаму обслуговуванні за рахунок коштів підприємств і розв’язання на цій »снові проблем комплексного розвитку територій;
-необхідно закріпити в законодавстві вичерпний перелік питань^гідно і якими підприємства (об’єднання) та організації зобов’язані погоджувати юказники своїх планів і заходів, здійснення яких може призвести до зміни жологічного і демографічного стану та інших наслідків;
- необхідно встановити у законодавстві вичерпний перелік суттєвих 'мов по деяким видам договорів, що можуть укладатися місцевими Радами ; підприємствами (об’єднаннями) та організаціями;
- необхідно встановити у законодавстві вичерпний перелік договорів, ікі підприємства (об’єднання) та організації та їх власники зобов’язані ук-гадати з місцевими Радами;
- необхідно закріпити в законодавстві поняття "відокремлене майно" іісцевих Рад в цивільно-правовому розумінні цього терміну, оскільки по-¡яття "фінансово-економічна база" та "комунальна власність" не ідображають їх майнові бази як юридичних осіб;
- договори з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями можуть
кладати місцеві Ради як базового, так і регіонального рівнів самовряду-ання; .
Практична значимість лисептаиійного лослілження. Дисертаційне ослідження спрямоване на розв’язання актуальних проблем заємовідноСин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та ор-анізаціями, що виникають в умовах ринкової економіки при вирішенні итань соціально-економічного розвитку територій. Сформульовані в ньо-іу теоретичні і науково-практичні рекомендації можуть бути використані ри вдосконаленні організаційно-правового механізму взаємовідносин ¡ісцевих Рад з підприємствами (об'єднаннями)та організаціями, незалеж-
о від форм власності, при розв’язанні завдань комплексного розвитку ідповідних територій. .
Окремі положення і висновки дисертації можуть бути використанні в роцесі подальшого ¡вдосконалення законодавства України про місцеві Раи і місцеве самоврядування, а також інших законодавчих актів, що стосу-іться компетенції місцевих Рад, їх взаємовідносин з підприємствами і ор-інізаціями, а також при дослідженні цих проблем щодо різноманітних на-рямів діяльності місцевих Рад.
Результата наукового дослідження мають використовуватися при виї чені державознавчих дисциплін в юридичних та інших учбових заклада: при підготовці практичних працівників і підвищенні їх кваліфікації, а ті кож при розробленні науково-практичних посібників та методичних рею мендацій. .
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні пол< ження та висновки дисертації досить повно викладені в ряді наукових сп тей, рецензій, тезах наукових повідомлень, що опубліковані в журнала "Советы народных депутатов", "Радянське право","Право України' збірниках наукових праць, а також доповідались на методологічни семінарах відділу конституційного права і місцевого самоврядуванн Інституту держави і права АН України.
Окремі висновки і пропозиції реалізовані автором в процесі підготовк і розроблення Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Українськ< PCP та місцеве самоврядування" і Закону " Про економічну самостійній Української PCP",
Результати дисертаційного дослідження апробувались шляхом науке вих повідомлень на Львівській регіональній науково-практичній конфе ренції "Місцеві Ради: проблеми місцевого самоврядування та місцевого пх подарства" (13 лютого 1990 р.), на республіканській науково-практичні конференції "Концепція і принципи нової Конституції Української PCP (м.Київ, 18-20 квітня 1991 p.), на Всесоюзній науково-практичній конфе ренції "Проблеми самоврядування в районі (місті) на етапі переходу д ринку" (м. Москва, 23-25 квітня 1991 р.)
Структура роботи. Дисертація складається із вступу, трьох глав, вис новку та списку використаної літератури.
ЗМІСТ РОБОТИ
У дступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного зслідження, визначається його мета, методологічні та теоретичні основи, аукова Новизна, а також теоретична і практична значимість сформульо-ших наукових висновків та пропозицій.
У пепшін главі "Теоретичні аспекти правового регулювання відносин ісцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями в сфері омплексного розвитку територій" розглядаються основні теоретичні пи-ання становлення відносин місцевих Рад з підприємствами об'єднаннями) та організаціями з урахуванням економічних, соціальних а політичних перетворень, що відбуваються в Україні у зв’язку з перехо-ом народного господарства країни до ринкової економіки та становленням ісцевого самоврядування. 3
Відзначаючи перетворення місцевих Рад народних депутатів органи ісцевого та регіонального самоврядування як одну із головних особливо-гей в становленні їх відносин з підприємствами (об’єднаннями)та ор-знізаціями в сфері комплексного розвитку територій, автор значне місце риділяє з’ясуванню питань політико-правової природи місцевих Рад як рганів місцевого і регіонального самоврядування. •
Сьогодні, як відомо, в основу існуючої в Україні концепції місцевого са-юврядування (яка, зрештою, знайшла своє втілення в Законі про місцеві 'ади, місцеве та регіональне самоврядування) покладено принцип роздер-савлення місцевих Рад, звільнення їх від виконання не властивих їм державних функцій та зосередження їх зусиль на вирішенні питань місцевого начення. Проте ця концепція, на погляд дисертанта, не дає чіткого уяв-ення про політико-правовий статус місцевих Рад як органів самоврядування, оскільки в природі, як зазначалось в літературі, не існує питань ільки місцевих і тільки державних. Як свідчить аналіз законодавства Ук-аїни, до таких питань, де найповніше переплітаються місцеві та державні ятереси відносяться, зокрема, питання народної освіти, охорони здоров’я, штлово-комунального та іншого обслуговування населення, соціального ахисту та забезпечення зайнятості населення, охорони навколишнього се-едовища, використання природних ресурсів тощо. Разом з тим місцеві Раи, поряд з вирішенням п: тань місцевого значення, забезпечують вико-:ання Конституції та законів України, а також комплексний розвиток територій, який охоплює розв’язання не тільки місцевих соціально-еко-юмічних питань, а й завдань загальнодержавного значення. Тому визна-іаючи місцеве самоврядування за допомогою словосполучення "питання іісцевого значення", ми тим самим підкреслюємо його відмінність від
інших видів самоврядування (громадського, виробничого тощо), що мож{ здійснюватися в демократичному суспільстві. При цьому підкреслюючі: подвійний характер питань, які покликані вирішувати місцеві Ради, мг маємо визнати і їх подвійну природу як органів самоврядування та органії державної влади на місцях. .
Виходячи з характеру функцій та питань, які вирішують місцеві Ради, автор притримується думки, що місцеві Ради,не зважаючи на те, що вони формально не включені в систему органів державної влади, є органами децентралізованої державної виконавчої влади на місцях, характерними ознаками яких є самостійність і незалежність у вирішенні усіх питань, що віднесені законодавством до їх відання. В работі обгрунтовуються також інші питання становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, що мають теоретичне і практичне значення для пошуку шляхів удосконалення відносин місцевих Рад з підприємствами і. організаціями. .
Якісні зміни характеру і змісту відносин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями значною мірою обумовлені також станов. ленням ринкової економіки, зокрема, перетвореннями відносин власності, що призвело до необхідності звуження правової бази для використання місцевими Радами адміністративно-командних методів залучення підприємств (об’єднань) та організацій до участі у вирішенні питань комплексного розвитку територій. Виникнення підприємств (об’єднань) та організацій, заснованих на різноманітних формах власності, обумовило, зокрема, необхідність аналізу їх відносин з місцевими Радами в сфері комплексного розвитку територій залежно від їх належності до комунальної власності, місцевого господарства.
За цих умов, однією із характерних особливостей перебудови відносин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями, що не належать до комунальної власності, є становлення податкової і договірної основи залучення останніх до участі в розв’язанні завдань комплексного розвитку територій.' Тим часом на етапі переходу до ринку, коли статус підприємств (об’єднань) та організацій помітно змінюється у бік посилення їх самостійності і незалежності від будь-яких управлінських структур, особливої актуальності набувають питання залучення до участі у вирішенні питань соціально-економічного розвитку не лише підприємств і організацій, що не відносяться до комунальної власності, а й підприємств (об’єднань) та організацій комунальної власності і місцевого господаіхггва.
Розглядаючи ключові положення законодавства, згідно, з якими відносини місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями, що не належать до комунальної власності будуються на податковій і договірній основі, а відносини з дцдариємствакіи
(об’єднаннями) та організаціями комунальної власності та місцевого господарства відповідно - на основі керівництва, управління та координації, автор* вважає, що сутність зазначених відносин цим не вичерпується, оскільки форми власності, хоча і важливий але не єдиний критерій для їх характеристики. Так, в залежності від особливостей політико-правового статусу місцевих Рад, предмета і методів правового регулювання, дисертант поділяє відносини місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями на два види: публічно-владні відносини, виникнення яких пов’язане з реалізацією місцевими Радами своїх владних повноважень по управлінню комплексним розвитком територій; договірні відносини місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями, що засновані на принципах юридичної рівності сторін. Аналізуючи зміст владних відносин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями як властивість Рад підпорядковувати своїй волі поведінку других суб’єктів, що розташовані на відповідній території, автор притримується точки зору, відповідно до якої місцеві Ради є суб’єктами територіального управління, оскільки влада, як зазначалось в юридичній літературі у функціональному . розумінні нерозривно зв’язана з управлінням. В руслі даного підходу в дисертації розглядається зміст формули "влада - підпорядкування" щодо розташованих на відповідних територіях підприємств (об’єднань) та організацій в залежності від їх форм власності, аналізуються такі ключові методи владного впливу на підприємства (об’єднання)та організації з боку місцевих Рад, як нормативно-правове регулювання, координація та контроль. :
В плані з’ясування специфіки відносин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями в залежності від форм власності в роботі зазначається, що визнання місцевих Рад суб’єктами територіального управління, заснованих самоврядних засадах, обумовлює необхідність застосування ними методів владно-управлінського впливу на підприємства (об’єднання) та організації незалежно від їх форм власності. З іншого боку, . щодо відносин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями комунальної власності, то місцеві Ради, здійснюючи управління соціально-економічним розвитком своїх територій, також повинні будувати з ними свої відносини, широко використовуючи переважно економічні важелі: податки і податкові пільги,платежі, економічні санкції, екологічні,соціальні та інші нормативи, а також договірні відносини, що засновані на вільному волевиявленні сторін. На думку автора, відносини місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями незалежно від форм власності в сфері забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку територій мають будуватися переважно на єдиній за-
конодавчій основі. Сказане зовсім не означає, що місцеві Ради не можуть здійснювати від імені населення адміністративно-територіальних одиниць щодо підприємств (об’єднань) та організацій повноважень власника. Але при цьому слід розрізняти відносини місцевих Рад з підприємствами і організаціями комунальної власності, які виникають між ними у зв’язку з реалізацією місцевими Радами повноважень по забезпеченню комплексного розвитку територій, і відносини, що виникають між ними у зв’язку зі здійсненням місцевими Радами повноважені зласника щодо підприємств та організацій зазначеної категорії.
Відзначаючи певну неузгодженність і суперечливість окремих положень законодавства України, автор обгрунтовує ряд пропозицій щодо його вдосконалення в частині правового регулювання відносин місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями, розташованими на їх. території.
Пруга глаі?а "Публічно-владні відносини місцевих Рад з підприємствами (об'єднаннями) та організаціями в сфері комплексного розвитку територій" присвячена дослідженню теоретичних і організаційно-правових засад, на основі яких будуються публічно-владні відносини місцевих Рад з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями при вирішенні питань комплексного соціально-економічного розвитку територій.
Як відомо,можливості місцевих Рад в забезпеченні комплексного соціально-економічного розвитку територій відзначаються різноманітністю економічних, фінансових і правових інструментів, серед яких особливе місце, на думку автора, мають посідати методи і засоби владного впливу місцевих Рад на підприємства (об’єднання) та організації при розв’язанні проблем комплексного розвитку територій. Вихідною методологічною основою для такого висновку є, на думку дисертанта, визнання місцевих Рад - органів місцевого та регіонального самоврядування суб’єктами територіального управління, характерною особливістю яких є належність їм публічної влади, що реалізується ними в установлених законодавством межах щодо всіх розміщених на відповідній території підприємств (об’єднань) та організацій.
Одним із найважливіших засобів владного впливу місцевих Рад на підприємства (об’єднання) та організації, за допомогою яких вони здійснюють управління комплексним соціально-економічним розвитком відповідних територій, має бути визнане нормативно-правове регулювання і розпорядництво, що знаходить своє втілення в праві місцевих Рад
приймати в межах своєї компетенції рішення, обов’язкові для виконання підприємствами (об’єднаннями), організаціями та установами.
Найбільш типовими прикладами нормативно-правового регулювання і розпоряднпцтва з боку місцевих Рад можуть бути рішення про затвердження планів і програм соціально-економічного розвитку територій, місцевих екологічних програм, про затвердження місцевих бюджетів, про регулювання земельних відносин, про встановлення місцевих податків, платежів, зборів і штрафів, про встановлення пільг по податках, що надходять у місцевий бюджет, а також інші акти локального нормотворсння, суб’єктами якого виступають як представницькі органи місцевого самоврядування, так і їх виконавчі органи.
Складність і різноманітність завдань, які місцевим Радам доводиться спільно розв’язувати з підприємствами (об’єднаннями) та організаціями обумовлює необхідність широкого застосування методів координації їх зусиль, спрямованих на вирішення питань комплексного розвитку територій. Одним із ефективних засобів координації діяльності підприємств і організацій виступає, зокрема, планування соціально-економічного розвитку територій. Відзначаючи прогнозний, рекомендаційний характер планування, автор разом з тим вважає, що в планах і програмах соціально-економічного розвитку територій мають знайти відображення як факультативні показники, які підприємства (об’єднання) та організації погоджуватимуть з місцевими Радами на добровільній основі, так і обов’язкові показники, які підприємства та організації мають погоджувати з Радами в обов’язковому порядку. При цьому обгрунтовується положення про необхідність законодавчого закріплення вичерпного переліку показників, які вони змушені погоджувати з місцевими Радами, оскільки законодавче регулювання в цьому напрямі характеризується певною непослідовністю, що може призводити до виникнення між ними конфліктів і непорозумінь.
Успішне вирішення питань комплексного розвитку територій неможливе і без широкого застосування місцевими Радами методів контролю за діяльністю підприємств (об’єднань) та організацій. Становлячи систему перевірки і нагляду за відповідністю функціонування розташованих на їх території об’єктів установленним у законодавстві параметрам, рішенням Рад, прийнятим в межах їх компетенції, контроль місцевих Рад виконує перед усім інформаційну функцію, без якої забезпечення комплексного розвитку територій неможливе. Висновок про те, що між місцевими Радами і підприємствами /об’єднаннями/ та організаціями в процесі забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку складаються управлінські відносини, які можуть будуватися не тільки на основі рівності і партнерства, а й на публічно-владних засадах,обумовив необхідність дослідження в
роботі основних організаційно-правових фори їх взаємодії, оскільки ефективність діяльності Рад залежить, зрештою, не тільки від обсягу їх владних повноважень, а й від того, в яких формах вони реалізуються.
Поміж суб’єктів, які здійснюють управління соціально-економічним розвитком територій домінуюче положення займають місцеві Ради як представницькі органи, характерною особливістю яких є те,що вони здійснюють свою управлінську діяльність як безпосередньо,шляхом прийняття рішень про затвердження планів і програм соціально-економічного розвитку,місцевих екологічних програм,місцевого бюджетів та контролю за їх виконанням,так і опосередковано - через органи, які вони утворюють або обирають. Зокрема, безперервній і ефективній діяльності представницьких органів місцевого самоврядування значною м|рою покликані сприяти постійні комісії Рад, у яких також можуть виникати певні взаємовідносини з підприємствами /об’єднаннями/ та організаціями. Проте, як зазначається в дисертації,багато питань їх організації і діяльності залишились за рамками правового регулювання.Зокрема.не врегульовані питання здійснення постійними комісіями своїх контрольних повноважень,процедури розгляду розбіжностей між виконкомами місцевих Рад і постійними комісіями щодо попереднього розгляду питань з соціально-економічного розвитку територій та місцевих бюджетів,а також питання механізму реалізації рекомендацій постійних комісій.Обгрунтовуються рекомендації щодо доцільності їх законодавчого регулювання.
Особливе місце в забезпеченні комплексного соціально-економічного розвитку територій відводиться в законодавстві України виконавчим комітетам сільських, селищних та міських Рад, які здійснюють виконавчу
і розпорядчу діяльність по організації виконання затверджених рішеннями Рад планів і програм соціально-економічного розвитку територій, місцевих екологічних програм, місцевих бюджетів, а також інших рішень Рад, прийнятих в межах їх компетенції, приймають власні рішення і організують їх виконання, здійснюють повноваження, делеговані виконкомам державою, контролюють дотримання законодавства України розташованими на території Ради суб’єктами.
Успішна діяльність місцевих Рад по вирішенню питань комплексного ' розвитку територій можлива лише за умов оптимального розподілу компетенції між представницькими і виконавчими органами на місцях. У цьому плані в дисертації обгрунтовується; ряд пропозицій, спрямованих.на забезпечення надійних правових гарантій, які виключали б можливість невиправданого втручання представницьких органів у виконавчу і розпорядчу діяльність виконкомів і навпаки; а також на вдосконалення механізму розв’язання можливих конфліктів між ними при вирішенні питань
соціально-економічного розвитку територій. Так, на думку автора, в законодавстві мають бути передбачені: підстави та перелік рішень виконавчих комітетів, що можуть скасовуватися Радами на їх пленарних засіданнях; право виконкомів в установленому порядку опротестовувати рішення Рад, а також процедури розв’язання спірних питань між ними, включаючи судовий порядок.
Поділяючи ідею делегування державою окремих повноважень на місця,автор притримується думки, що вирішення питань, в яких поєднуються місцеві і державні інтереси, має делегуватися не безпосередньо виконавчим комітетам, а органам місцевого самоврядування. При цьому виконкоми мають бути підзвітні за вирішення цих питань не лише перед "вищою" владою,а й перед відповідними місцевими Радами. (Кодо обласних,Київської і Севастопольської міських, районних і районних в містах Києві та Севастополі Рад народних депутатів, то законодавство України взагалі не дає відповіді на питання: яким чином ці Ради мають виконувати свої функції, якщо вони позбавлені своїх виконавчих органів і змушені передавати свої повноваження місцевим державним адміністраціям, що призвело до їх усунення від розв’язання багатьох питань комплексного соціально-економічного розвитку. Протистояння між ними поглиблюється передусім тим, що вирішення багатьох питань місцевого значення доручається відповідним органам державної виконавчої влади,одноособово очолюваних Представниками Президента України,які поставлені в залежність від влади,що призначає їх і керує ними своїми указами і розпорядженнями. Тому автор притримується думки,що на відповідній території . господарями повинні бути Ради народних депутатів, які повинні мати свої виконавчі органи,підконтрольні і підзвітні їм в межах закону.
У тпетій главі "Договірні відносини місцевих Рад з підприємствами /об’єднаннями/ та організаціями в сфері комплексного розвитку територій аналізуються теоретичні та практичні аспекти договірного регулювання відносин місцевих Рад з підприємствами і організаціями як одного з найважливіших інструментів погодження їх інтересів у вирішенні питань місцевого значення та забезпеченні комплексного розвитку територій.
Спираючись на класичну концепцію розуміння договору як угоди,що заснована на вільному волевиявленні сторін,автор значне місце в роботі приділяє дослідженню питань юридичної природи договорів,що можуть укладатися місцевими Радами з підприємствами /об’єднаннями/та ор-галізаціями. •'
Співставляючи погляди вчених на юридичну природу договорів,що укладаються місцевими Радами з підприємствами та організаціями,автор,
зокрема,притримується думки, що між ними можуть укладатися як господарські договори,так і адміністративно-правові, фінансово-правові, земельно-правові та інші види договорів.При визначенні природи, тих чи інших договорів слід керуватися передусім характером тих відносин,на регулювання яких вони спрямовані. Та обставина,що більшість договорів місцевих Рад з підприємствами /об’єднаннями/ та організаціями тією чи іншою мірою опосередковують майнові відносини,з овсім не означає,що всі вони мають розцінюватися як цивільно-правові.При цьому однією із особливостей договорів місцевих Рад з підприємствами і організаціями визначається їх комплексний характер,оскільки переважна більшість питань, які Ради вирішують за допомогою договорів,пов’язана з управлінням соціально-економічним розвитком територій. . . -
Однією із юридичних форм здійснення упрарлінської діяльності місцевих Рад є адміністративний /управлінський/ договір, при визначенні правової природи якого автор виходить з характеру повноважень,якими наділені місцеві Ради. Розглядаючи термін "управління"як надану державою місцевим Радам можливість приймати в межах закону обов’язкові для виконання всіма підприємствами і організаціями рішення з метою вирішення окремих питань соціально-економічного розвитку,автор притримується думки, що адміністративний договір, як правило, спрямований на досягнення того результату, який передбачений правовою нормою. Характерною особливістю таких угод є те,що місцеві Ради, виступаючи однією із сторін адміністративного договору, завжди наділені владними повноваженнями щодо розташованих на їх території підприємств /об’єднань/ та організацій, але реалізують їх іншими методами,заснованими на договорній конструкції, яка навіть при певцій нерівності сторін, як зазначалось в літературі, є більш демократичною, ніж конструкція правовідносин,що виникають на основі односторонніх владних дій.
Одним із перспективних напрямів у розвитку відносин місцевих Рад з підприємствами та організаціями може бути, на думку дисертанта, визнано використання договірної основи в регулюванні фінансових відносин.що виникатимуть між ними з приводу формування місцевих бюджетів, а також формування і використання позабюджетних фондів. Зокрема, з метою стимулювання підприємств і організацій в розв’язанні питань комплексного розвитку територій місцеві Ради можуть надавати пільги по податках і платежах, що надходять до місцевих бюджетів не лише в односторонньому порядку, а обумовлювати їх надання окремим підприємствам і організаціям договором. Іі£,е більш оптимальнішою формою залучення коштів підприємств і організацій є створення позабюджетних фондів, місцевих Рад на договірній основі. .
Підкреслюючи необхідність договірного регулювання відносин місцевих Рад з підприємствами /об’єднаннями/ та організаціями,автор зазначає, що чинне законодавство України ще не є оптимальним для всебічного використання договору при розв’язанні проблем комплексного розвитку територій.Виходячи з того,що в умовах підлеглості суспільних відносин глибокому правовому регулюванню, законодавство має не тільки обмежувати свободу волі шляхом заборони на окремі види угод,а й передбачати обов’язки щодо укладання окремих видів договорів в інтересах суспільства, автор обгрунтовує, зокрема, необхідність закріплення в законодавстві вичерпного переліку договорів, які підприємства /об’єднання/та організації зобов’язані будуть укладати з місцевими Радами.
Для визнання угоди договором,необхідно,щоб сторони дійшли до згоди щодо всіх суттєвих умов договору .Ця вимога, сформульована в цивільному законодавстві, зберігає свою актуальність і щодо договорів,що можуть укладатися місцевими Радами з підприємствами і організаціями.Тому, щоб уникнути тиску місцевих Рад на підприємства /об’єднання/ та організації при укладанні договорів, пов’язаних з перетворенням економічних і соціальних об’єктів,початком господарської діяльності, використанням місцевих природних ресурсів,необхідно в законодавстві передбачити вичерпний перелік суттєвих умов,щодо яких має бути досягнута згода між Радами і підприємствами. В контексті цієї проблеми автором обгрунтовуються і інші рекомендації щодо вдосконалення процедури укладання договорів між місцевими Радами і підприємствами.
Про доцільність договірного регулювання відносин місцевих Рад з підприємствами /об’єднаннями/ та організаціями вищестоящого підпорядкування висловлювалося багато вчених, що відповідно знайшло законодавче закріплення в Законі про місцеві Ради, місцеве та регіональне самоврядування.Тим часом аналіз законодавства,що складає юридичну базу формування ринкової економіки,свідчить про необхідність розширення договірного регулювання відносин місцевих Рад також- з підприємствами і організаціями комунальної власності. Це пояс- . нюється,зокрема,необхідністю забезпечення для них рівних економічних і правових умов господарювання,закріпленням за ними права повного господарського відання чи права оперативного управління на майно,яке пере- . дається 'їм для здійснення господарської чи іншої діяльності,правилами про роздільну відповідальність місцевих Рад і створених ними юридичних осіб тощо. .
В роботі розглядаються питання договірних відносин місцевих Рад регіонального рівня з підприємствами /об’єднаннями/ та організаціями, а також їх взаємовідносини з місцевими Радами базового рівня щодо укла-
дання договорів з підприємствами і організаціями,діяльність яких зачіпає інтереси населення декількох адміністративно-територіальних одиниць. Зокрема, обгрунтовується доцільність застосування договорів між обласци-. ми і районними Радами і підприємствами,оскільки сільські,селищні Ради,на думку дисертанта,не завжди будуть спроможні ефективно використовувати договірні форми відносин з підприємствами і організаціями. Як варіант розв’язання цієї проблеми пропонується,щоб в окремих випадках інтереси місцевих Рад базового рівня г.^и укладанні договорів з підприємствами могли представляти відповідно районні і обласні Ради. Не виключається автором і можливість укладення багатосторонніх договорів за участю місцевих Рад різних рівнів.
Аналіз співвідношення таких понять як "фінансово-економічна база","комунальна власність" і "відокремлене майно"щодо місцевих Рад сприяло з’ясуванню автором майнової бази місцевих Рад як юридичних осіб. Йдеться передусім проте.щофінансово-економічна база місцевого; регіонального самоврядування складає весь комплекс ресурсного забезпечення діяльності місцевих Рад. Особливістю ж комунальної власності є те,що в складі цієї форми власності діють підприємства і організації,які також є юридичними особами і наділені правом повного господарського відання або оперативного управління майном,що закріплене за ними. Тому поняття "відокремлене майно" може охоплювати лише ту частину майна комунальної власності, яка не передана створеним місцевими Радами іншим юридичним особам. У зв’язку з цим пропонується закріпити в законодавстві поняття "відокремлене майно місцевих Рад"як юридичних осіб,а також перелік майна, на яке не може бути звернено стягнення за вимогами кредиторів.
У висновку дисертації підсумовуються теоретичні висновки та практичні рекомендації, спрямовані на подальше вдосконалення правового регулювання відносин місцевих Рад з підприємствами /об'єднаннями/ та організаціями в сфері комплексного розвитку територій.
По темі дослідження опубліковані такі роботи:
1. Як поєднується депутатська діяльність з виконанням виробничих або службових обов’язків //Радянське право.- 1989.- N8.- С.12-13.
2. Научный анализ и прогноз развития /Рецензия на книгу С.В.Соловьевой "Советы народных депутатов и ускорение социально-экономического развития". М. -.Наука, 1988.-208с.//Советы народных депутатов,-1989. -N11.-С. 110-111. (у співавторстві).
3. Місцеві Ради і непідвідомчі організації //Місцеві Радіг.проблеми місцевого самоврядування і місцевого господарства. Львівська науково-практична конференція.Тези доповідей і повідомлень. 13 лютого 1990 р. -Львів, 1990.- С. 45-47.
4. Нові взаємовідносини місцевих Рад з підприємствами і організаціями //Радянське право - 1991.- N9.- С. 6-9.
5. Некоторые аспекты концепции взаимоотношений местных Советов и предприятий //Местные Советы в условиях политических и экономических реформ. Сб.науч.тр. - М.: ЦНИЭИ при Госэкономике РСФСР, 1991.
-С. 4.7-57. (у співавторстві).
6. Зайнятість населення: місцеві Ради і підприємства //Право Ук-раїпи.-1992. N4.-C.15-18.
7. Деякі аспекти договірних відносин місцевих Рад //Правова держава. Міжвід.зб.наук.праць. Вип. 2 -3.- Київ: Наукова думка, 1992. -С. 63-69.
дп. до друкуй/, ОУ'. . Формат 60Х84,/іб-_
Іапір друк. № і . Спосіб друку офсетний. Умови, друк. арк. 0,23 • Умови, фарбо-аідб. . Обл.-внд. арк. <{,0 .
Тираж ІОО . Зам. № ЧЛ&0 . Безплатно.
Фірма «ВІПОЛ»
252151, Київ, аул. Волинська, 60.
