АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые вопросы преодоления бюрократизма в деятельности исполнительно-распорядительных органов местных Советов народных депутатов»
ьЮСКОВСШ ОРДЕНОВ ЛЕНИНА, ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И тг/мрвоп) КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ■ -ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ВШНВ М. В. ЛОМОНОСОВА
На правах рукопжоа УДК 364.122:348.5/47*57/ МЛЩР ВИКТОР даЩЩЭЕИЧ
органиа&даонна-праюше вопросы преодоления
БЮРОКРАТИЗМА В ДЕЯШЫЮСТИ ИСПОЛНйТЕЯЬНО-РАСОЗРЯЖТЕДЫШХ ОРГАНОВ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ
Спецкшшюсть: 12.00.02 - государственное право к управления; советское отроитольатво; адаяннотративиое право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации ва соискание учено! степени кандадята юридических наув
Москва - 1991
Работа выполнена в Московском государственной университете выовв М. В.Ломоносова.
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор ВАСИЛЬЕВ Р.Ф.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
професоор СКУРАТОВ и. И.
вандедат юридичеоних наук,
>
старший научный сотрудник воробьевы.®.
Ведущая организация : Уосковокнй юридический институт.
Защита состоятся 2В гюш 1991 г. в 14.30 на заседании государственно-правового специализированного совета К.053.05.31 5 „ в Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова (119899 г.Ыосква, Ленинские горы, 1ДУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет).
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ш. Ц.Горького.'
Автореферат разослан 28 мая 1991 г.
-Ученый секретарь
свецаадизированного совета кандидат юридических наук, доцент
ВОРОТШШН Е.А.
/■лузаш'ооть ?э«а. обусловлана положением кзстгаг Соэз^оа а оЕотвш органов Советского государства, их род® з нроввдзшп еиовоижчвокоЗ и аолвттооноЗ рэформ яа квотах, само! сутьз бэро-зраткзиа,, аоторай являемся автадодоа демократия, глазным прэпЕ?-етвЕаы соцзальшх ддосбразовавсЗ,
?эорз5ЭЧЭоно9 сбвопэчешэ эффективного рашэнш эадош зрэ-одагэная бвр9»рзт2зма зрайяэ нэсбходнш.
В опзцзадьгвЗ лнгэратурэ, иоовящэнвой проб-азнад ооветеаогз -строительства а управлзгшя раснщваэтся ыногеэ вопровн вовврзэи-ствованвя деятельности кэстных Соватоз, а определенной кярз - го аопросн борьбы о бирояратазиогд. Автор яспользовал пра подготева© дассертацшз коегэдоваяяя0 которнэ провала С.А.Авгзшн,, Г0 Е0£вр"" б&вэв, д.А.Езззтлоз„ й»Ы.Ваоальвв» Р'.З.Васыьев, К.П.Илшмхкйс, •А.Н.К1И„ О.Е.Кутафзш, В.А.Крквков, Б.{!.1йэарзэ, А.Т.Лойззроз^ А.Во?:к>сяадаа, В.А.йэртш»,, И.Й.Насвотин,, А.Н..Сдзза1, Ю.М.Скурагоа,. Н.Г.С?арэзоагоз» адр. Йзясторн'о учздиа иелвэсэдоявви-
ео занимается пробдв«эин пскорзиэнда бврбкрётдййа. Срэда ажз Э.1!иБорасоа, В.1.ГкнэЗу$о.', Ъ.ШКурашвалд,, А.О.Макарэнхо, &„В„0<3©-> £ОЕа!пШ0 §.М.Рудянсшй„ Р.ЬЩаобудатоз и др0
Однако яштгежсвнх ас&гадованжй о язятвльасзяя кэстных Соээ-тоз пародашх депутатов по прзодохзкав бврократнзма з ребото аш аппарата поза сэ?0 Ез^оотеточао разработана в пути нозорэканет барояратазна правовыаз срэдстваггв. Мзвдз? а ^елэаняг нар®9?р®8-ав обязстга, углубхавав даьккгратаа «енез пооюзрз&зея ваобетдаизо
¡ЗгЖ-ЩгйьЗЖйаИЖ соотошг э Той, ттоба зжгзятз» оргшнаааяшда^-вракозка шсаокаостн а путн прэодряэввз бэрояратагаза а та вспоиш®твжкН0-раопорзд5Г9-п»йаг органов кзстшх Соеэтоэ шжр>дн
ЕЭЖ Я9ИуТа?ОВ» В СООТЕ8ТСТВЕЖ С ЭТО2 Г0ДЫ9 бша Еоэтаэ^зна бЛЭДУВЬ
¡ааа задача:
- соорэдетвой аналава соцэаяьш-подштп^еской, органавацпоз-Е&-5егшгчэокой б правовой прародн барократггиа внявать ога суп-
[ еэотшо прзззага;
- показать, в каккг фариех ирояо^яотся бюрократизм в дзятодь-сооти органов тосударагсзтого упразиэсгя п дзггкоогяах хпд, в ?оа, ч?о&а *гзтго оцрэдэлпгь точзе хфшшеввя обцоствешшз усплай
дт еойороазаая ятог-о соцзааБого авва вея;
- о2гвдэ.ею;ь сзаовннв услоавя праододэнЕя бюрогратвэзс; в дэя-тадыюога каполнатольно-распорйдегедьннх органов ывотних Советов пародах юпутатоа, сформулировать врвдаогенвя по совс рая нетвовз-еш РЕУАпааппвовво-дравовах форм работьг этих Советов в ах органов,
1^оцолощческой осдоЕдй)дзюеэотаажа являются 8агош двагаг-такн г Еогоржчеоког-о ыатарншпгзаа, а тааяе обаиэ вдев пврастройш ебгдэстазшшх отеоеэкеИ, сформулированные в документах ввешае орга-ЕОЗ КПСС, Сгв8ДОБ П-фОДННж ;®п|*е?сз СССР а РСФСР. 1£Э*ОДОЛОГВЯ ес-е-^гдовезгз базаруегак га явакктЕЕо-матерзадястк^эсгоа ивтеда аев-сазш а ого составных влемеетах. Используются катода нонкретЕо-ко-горэгвогого анализа, статистического анализа, сравнительного враво-ездзййя, соцамогмчоского Езсхэдовааня в т.п. Яра разработка токи пзиольаоваЕаоь научная литература по фвлософнв, аогорзд, соцаоло-
о государство в праве, ко советскому строительству, а также ыатерагаы ооврбшшоЗ периодической печати, которая стала звачж-тельло больез уделять ввдаашш проблеме борьбы с бврояраткзмом.
НчУЧвая/новизва71аооестадия состоит в том, что в . ней впервые раосматрввавтоя возакисности местных Советов народных депутатов а дрэодоламш берократвзма в работе дх ведолвятельно-раопора-дугажьвнт органов, в свявн о втвы исследуются првявнн суиествова-нхя бюрократия а соватоком общество, факторы, способствую«!» её
/
развЕткэ о, соответственно, путн а средства унячтолвния бюрокра-rssiia.
Проведанный анализ позволял разгранвчвть оуиноотнле дрнаяа-ав йдроараткама а его дроявлвнда, что даёт возвоааоать сорвэ аудировать автибврократвчбоява уомдя на да олвдствеяз бврократа8ма. а на его кораиных драчаках. В работе рассматриваются конкретные условна в надравдэниа вскорааанда борбкратизма. Анаавзвруютол аорщ новайкэго завонодательства в местных Советах, юс звачвшэ ЯМ цовнакшиа вффектввноств работы июотша органов государетези-aofi влавтн в управлвнвя.
К научным p93j/jü>fatém нсояадовання вннооемнм на защиту, относятся вывода о тон, что:
- бюрократам в советском обществе представляет собой соцяаль-.¿уа группу, отоящув над заяонои а волей общества, ^ира&гяицуэ оо-циалышмв процессами ддя обеспечаавя преимущественно ооботвекЕгг интересов. в ущерб ннтэреоан общества;
- арэодаавЕВэ бзрократязаа в деятельноетш воподянтельно-рао-аорадвтельяах органов местных Советов возможно только яоередот-вом борьбы с кораннша прачдааав. его оуществоваявя;
- основным! условиями преодоления бирок ратазиа з органах Советов являются - создавав долгной нормативно—правовой базы вахте ллностя Советов в их органов, у лучше ней состава депутатов,, необходимое взаямодайствае депутатов - членов разных лартвй, улучав иве качества аппарата Советов, оптюшзация взавмоотношенвй предптевлтшшшх в всполнвтельаых органов, уоилаввв демонратшчео- . «ого контроля за аппаратом Советов.
(Праатвчасжая значвмоот^оаотдьтатю ьесдадованм обус£05дан& том, что рассматриваемые в двссертаяв» вопросы в ввобм болмвветвв рождены социальной прахтвяой. Мцогвв выводы в предложения ваправ-
£зш ЕОПосредотЕснно Еа соварсэнотвованЕа прантккз coBsïoEoro езрэитедьетэа. Прэдяагаютса азра ео ул^чезееэ порядке фор%пров&-
ЕЕЯ ЕЭбпраТвДЬЭгХ НОШСОЙЙ В ПрйВОВОЁ П0ДГ0ТС'38Е ИХ РУНОВОДЕПЭЛ'ЭВ, Е©ВШЭШ83 рож ДЭНуТвТОЗ В рЗЕЭНШ ЕаДрОЕЫХ ЕСНР000Й6 СОБДаЕШ ОЕвгйшз водаотовгв работщигоа ашхарата мзстсах Советов, еовэрзов-е^вованЕэ шствтута аттгствдая cobsïorhx работников s т.д.
Результатн аоелэдовавгя ЕОЕодьзовадЕаь авторош в цубднчкгз: zasajass & йаробзраваШ5ь ш аа^чЕО-арантвчесяЕг KOBfapssnjsnï, об-оуадэш аа ЗЕоедагша нефэдра государственного права в соеэтсзого огроатальатва юриднчвоаого факультета Шоковой его государства шюгэ ^ЕЕЬарСЕТСТа.
сбуслоЕлагаа sS,далью а задачагш. Она вадэтез? ввздзшзг, два гагата £ гждаяшЕЕЗ.
Во крэтанш: сбосношваотеа акту&гвдость характорзбуэтая соотояпез шуЩой разработка nroúzsix:, опроса ляэтея 1?>ле я рздата шаада доёйййл0 раекрывазт-ся-ого пражткчэс£©о значакео.
В ре-рвой - "Барокparase с ого проявлагсед* nosasatsa
раздгоннз щэ^отавлежл ■ о соврз^зиваа С,зрократ»и:э, na ccoeotíaísvs-¡ЦПЗ борьба 0 Eî£3s EOïOpSS ВОЗНЕКНОВаНЕЯ твризна "бз-
ронратшя4 опрэд&ланга s авййзд?я соответствувдЕХ понятий в раздге-zi'z об^аственно-экйнсшгчаокнх формациях. Значительное кэсто дага-цо веторзш воBïisKновония. а разви-ш -бвронратка как социального яб-дввзяя оеобонностяы стою процэсса в дорэвешяхаонной Роосхш а в оовезтеа гооударотвв, социально! природе современного бюрократка-па» Псназако аотороэ завшеэт бюрократия в структура созра-
йэнЕэгэ общества,.я дана оцзнка шнавнего соотолнгя советской бюрократий. Подробно, рассматриваются проявланая бюрократизма в x>¡n-$d22>eooïs оргакой государзтвэнвого управления е должиостнш: лжц, раайЕЧНь*е ыившш о шах.. Откзчавтся вялад общественных наук в раз-
работку иробхаш! борьба с бюрократа .
Термин "бюрократия"( от французского "Ьигееи" - баро, канцедарзя, контора а греческого "кгаЬоз" - власть, ьюзь, господство) а общее употребление вошел в начале ИХ. вапа.
Термином "бюрократия" обозначается государственный строй, в которой власть принадлежит чиновшшау, канцелярита, а такзэ сам класс бюрократов, тако видков.1
В советской литературе бюрократия рассматривается главкам образом-как система управления в классовом обществе, при которой государственная власть осуществляется через оторванных от трудящихся масс чиновников, и как привилегированный слой господствуп-
2
щего класса эксплуататоров, в руках которого находится власть . Бюрократию, как систему управления относят исключительно а обществу с антагонистическими классами. Признаки ае, отличапцка чнновнг-чество вообщз (наличке которого необходимо дяя нормального фуи-кцЕоваровангя любого государства), от своекорыстной частя работников управления, деятельность которых направлена в конечном итого на защиту свонх: корпоративных интересов, подученйэ личной выгоды, ко выделяются.
Более глубокий подход к проблеме заметен лееь в кэданкяу. 1970-80-х годов. Бюрократия определяется как специфическая фориа социальных организаций, существо аоторой заключается в отрава оео-'гв1щ властз от вола и рзпаний большинства членов зтах организаций, а главенства формы над содзрзанзиы а дёятельноота зтах организаций, в подчинении правил н задач функционирования органа-эацай шлям её сохрашния и унрэплэшш, Неизменно подчеркивается.
Брокгауз Ф.А., Ефпон М„А. Еовай ондаклопадичаозЕЙ алтарь. С.-изтербург. Т.9. С. 161
о
"Са.» напрз^эр: Словарь русского соврэданного литературного языка,, А. Д948. С. 42.
что бюрократия присуща обществу, построенному на социальном неравенства а эксплуатации, а в нашей стране нет внутренних предпосылок для развития бюрократизма*.
Таной подход в основной основывался на догыз о том, что советский государственный аппарат строится на принципе пшрочай-свго участия масс в государственном управлении, а создание новоС советской интеллигенция обеспечивает все необходимое для вскорз-
э
капая бюрократизма.
Многие года основше причины существования "остатков" бщрокра-таама в нашей стране объяснялась пережитками прошлого, "тдвтвор-влиянием вшериалистЕческого окружения". Объясняя развитие сложного с опасного феномена бюрократизма
с позаций конкретно-исторического анализа, можно говорить о ва-
3
лшчиа объективных п субъективных факторов в существующих социально-экономических условиях. Основой современного бюрократизма еие-лаоь адшшЕСтративно-команднш! система. Аля культнвароваяня бюрократизма были созданы настолько благоприятные условия, что его концентрация 2 распространение достигли беспрецедентных размеров.
В Россия бюрократия развилась главным образом в XII веке. Непосредственными причинами признаются реформы М.И.Сперанского, создавшего единоличные министерства вместо петровохнх коллегий, в влияние тесного союза с Автрией, где царила законченная бюро-
^См.,например: Философский энциклопедический словарь. М. ,1983.С. 72
^См,: Большая Советская Энциклопедия. М. ,1951.т.6.6.474,
ч
Объективных в том смысле, что посредством социального эксперимента над нормальным ходом общественного развития Iпромежуточным етогои которого стали сверхцентраллзация, монополизация, сверх-этатиэация), была создана такая экономическая система, которая объективно не могла управляться без многочисленного бюрократического аппарата.
кратическая саотема.
С провозглашением в октябра 1917 года советской масти, ка-сиотря на призывы н борьбэ с пережитками црошюго, в том <йзсха и с бюрократизмом, существенных изазнекий в деле преодоления этого явления не проязопшэ. Более того, резкое падение профессионализма управленческих кадров в повсеместное введение жёсткого централизованного управления, послужило новый импульсом дкя его развития. В Дальнейшем в вашеЗ стране была создана система осуществления власти, в которой господствовала партийно-государот-звенная бюрократия? опиравшаяся в свое! деятельности на массовые репрессии в страх. Больное значена» вмело отсутствие дамократшц Превращение страны (на фоне тезиса об усиления классовой борьбы по мере развития, социализма) в военный лагерь позволило бюрократическому аппарату подчинить себе весь ход общественного развития.
Попытка после смерти Сталина вернуть стране гуманистический вид потерпела неудачу. Наступала длительная полоса застоя, в течение которой продолжали нарастать кризисные явления. В рамках перестройки предпринята попытка освободиться от сталднско-брзи-вевской модели социализма, отвечающей"интересам всемогущих ничтожеств", как называл Н.И.Вавилов бюрократов.
Глубинные причины существования бюрократизма заключаться в сфере экономических отношений; остальные факторы имеют производный характер.
В диссертация основное внимание уделяется осведеня» бюрократизма sas сопвально-политвчвского явления и оргаивзационаэ-араво-' вым вопросам его прзодоленвя. Поэтому сущность бврократвгыа рассматривается в триединство его социально-политической, органава-цвонно-технической природы и его "правовой" основа.
Сошшльво-волштЕчеокая сущность бюрократизма заядачаэтея а чрэзггэрноа обоооблешш аппарата управления от общества, утвзр-ддониа аппаратного егоцентриззла, вспользоваиш работшзкайЕ прадо-1 • ставлзнных ш властных полномочий для преимущественного обаспочз-нея своих групповых и шцщвидуальшх цэхэй*.
Нвоцвнжао вагшо езлечез соцаайышх механизгзов, прэпятствую-цш процассу борояратазаюш, ейо эгодактрзческай уклон бзезеэеяо прэобладаат вад стрэшанваа осйспэчеть общественные интерэсы. йл-ход вдцвгся в тога, ^гоби создать спстеиу ыатершш,кях в аморальных стшзулов, зоштарэсовать работников управлв ней в падижшш ЕополнввнЕ СВ0Е2 фуннций, разушои сочетании собственных интерасов о Ентерэсаиа других ладаШ В противном случае, деятельность становится опасной для общества.
Степень социальной опасности кандого представителя бюрократии зависит от уровня, который закишат долдностноэ лнцо в бюрократической взрархив, объена его полномочна, а такта от того, насколько его образ мышления к дзйствяй подвергся бирократпчзскоЕ дэфораация.
Подмена общегосударственных интересов ведомственными, ила корпоративными, шш личными дая современного бюрократа происходив скорое,всего непроизвольно. К.Маркс писал о прусской бюрократии первой половины ИХ века: "Бюрократия долина... защищать мнизгув всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы опастп гзашую особенность всеобщего интереса, свой собственный дуж"*% В современных условиях можно говорить о заугэнвон понша-
^Су,, ; Курашзили Б.П. До-ленински бороться с бюрократизмом.//Советы народных депутатов. 1987. # 4. с.48.
2Марко К.,Энгэльс Ф. Соч. т.1. С.270
манив бюрократией государственного интереса, троном, при полной бесконтрольности в некоторых регионах страны дално эшелоны власти бшга бюрократизированы и коррумпированы до такой степени, что вполне сознательно противопоставляли свои корпоративные интересы общественным. Перестройка угрожает интересам ® самому существовал» бюрократии. Отсюда противодействие чиновничества социальный преобразованиям, скрытый саботаж политических а эяоноаячесижх реформ.
С точна зрения организационно-технической бюрократизм представляет собой жесткое разграничение управленческих структур различного уровня. В "организационной структуре" бюрократизма четко прослеживается консерватизм - ориентация на неизменность, устойчивость положения и максимальную подконтрольность каждого нижестоящего органа управления вышестоящему, то есть на исключение всякого риска и неопределенности.
При неизменном доминировании консерватизма, бюрократизм часто сочетается с показной гибкостью, способностью адаптироваться з ситуация посредством своего рода социальной мимикрии. Это с особой силой проявилось з условиях перестройки, когда консерватизм и отсутствие у бюрократа подлинной заинтересованности в переменах прачут за тезисом об опасноете "утраты централизма в контроля".
В диссертации еще раз подчеркивается заинтересованность бюрократов в дисбалансе прав и обязанностей, в том, чтобы права аппарата управления были пшрокши, во многом неопределенными, до-пускахвдаа только такую конкретизацию, за которой по существу скрывается дальнейшее рагнаранпа их по уокотрензю остро аппарата, а обязанности вместе с вытекающей аз них ответственность© - аинв-мальшгыи и декларативными.
Чтобы агбозать ответствзнаоста sa псправагьнш гоеэдея, ызогаа работарка шподввтеяьао-распоридггольанх оргоаов изотгах Согзтоа sareosàffl способгаш старзятол "спихнуть® ех еэ prxsor»-грзЕ229 гжэотошда органов I лэда здошеясэтся педоварзеи в zzs-пеэотеыи государатсапнш оргакаа, aoîojse по sesohj оЗя-
scsa ггдзщагь zanepscu народа а в^ндого грацдапана,
. Oïcjîcsmaa точш cçsprcnzofi отээгстезцпостс в предэхаг хатго установка кгах ©шцой» п.гсэ £ обязанностей. серьезео затруî Eoapojao Бзсяойтрольноегь сэ в работа создезт в аппарата еказа-çsspj бззкгасзагшэстп, входа х;о^»ХЕту„ разруЕаэт дасщтящу. Еэ-сбходаио установлена пщшлуальвой етЕотствзшюста sa в>я£зесэ„ нроз®|йа сглтг;^эснс2 работа. ,
llbiofisEia рсзрзботаа сош^здгз преодолена! бгролрагвг-^.
ео ©го еэ ' йен£э f&smoto p3sseîe3 б прсотгеге rocjmpst£3b~
еог© оуроетедьотаа в нгсэа озрает.' При шдгзста борьбы с бг.г"— ареттагкз вослэвовйюльво пулькгззроаевааь евкгэ что ва.есть <?з~ рэз£-шэтюоа£э градзцзse» Ой^оотгэгэга сз eescjs дадгпаэго гагяала в раерсботау njísa s езтодов борьба с бэро,~ратг£:>оп. Едазс-ггза-ейк 0".;с~зст5Э5Егл иокогргфл öiisa издана з 1906 гсд7. tí ccc0v5r.es nj»m:£3£ow> 'да 1980 года еэ <$îik> ш одеого содздаого ссецплало-» шшщыззнел по этезгу Еояросу. По дявваа патсхогоа Гоеударз*-ЕЗЕЕС-Л бг&шо-гвгга СССР ta. ВЛ-Лэкава, ШЮН АН СССР s НГП ДН СССР sa гз^под 1926-1935 гг. по вопросу о бэро:;р-?.т::т,г.о н борьйэ с Ехз бйез олу&езоваю 183 раакгдшх статей, брой-9, ензг. в sa IS72-1SQI гг. - только 91. С 1935 года шегсзскбо rzöot во cvc2 ярзбj»eo сэожожяо возросло.
гCoa. государство Е право. 1985. ß 6. С.21.
яаоаэтся уаитовенш бэропратазаа, то в хода гврзстроЁ-па гжтуальноста этого вопроса обострялась до прздэха. Практзгае-яп sos ладя, з тад час® руЕоводаталз разные урогш£с ооэнэе? шсбюдш®стзк зроюазяЕЕ преобразований назаго сйщватаа,. so бан? и масштабность, пути осудаствлапш рз^орй ырадстзаляк? asaras по разноиу. Ода® ирэдаочагавт огравнчиться "ковмэтвчаояо рзшишда®, тогвэ арэдяэгавг яэлеевой руяой прометя дасгаотшаа-ira. ЗориальгаЭ ejtí я дааэзрагсшдаа пздатся" з тгя, ттсба по-орздсгвои Есз.;53]32ого'р§спровтраюнЕК езоболи - sa0E0¿sracK030 по-гйтачзсяоЁ, ддазпой - срздв ссйой шзроаой кззси варэда» еэ теэр-г,гЛ осеовэ Fjtsaasш. йайошэ недоставать ¿йзйо&ньать -аеадоы? гратщаззау 'spcíiijüib ;ásca ■айзаеЗпЗотй а отстакзагка- Е&зцасоз з Еозядай tow ostiá» гдуйгш„ г&зооа.
S даосэф^ай^З' что» зонрзжи прадуяшэшиз сэ-
Korogax jré'tías' а нублзщгятоз,, бороться надо еэ tos>eo а язцтаи таиозшжса» а со ecs3 б&рэзрагвэЗ зав воплощением антздзйокдатэ-часкоЛ сжстзга.
Бзрозратза вглшаэт в себя еэ только .гадай - оубьвктор в объектов упразланш, во a escroto ^нкцкоаахышг связей, обзепз-тивяпщдх ее существовали вая единого организма. Имвкзсг з атоа вдавствв видится главная разрушительная сила бюрократия.
для всякого работника управленческого аппарата существует объективная предрасполоаэнность работать по. внутренняя ssEoasa бюрократической систем нвгависнио от того, хотат ой »того ¡lo ват. Зязрок ратая, хая говорах К.Маркс, есть круг, S3 которого ввито не может выскочнть.*
В диссертация исследуется возрос о ыаста бврояратш г вашем общества.
^CM. '.JapKC К. .Энгельс v. Соч.Т.1.С.271.
Кратвчасяи рассматриваются 'попытки разделить общество на "новые классы"» вычленить фрагмент из социальной структура в вида класса бюрократии. Суть существования бюрократии заключается, не только в свархэтатвзации всей общественной системы, но в в х-оа, что само государство подверглось глубокой дефориацан из-за беспрецедентного проникковаквя в «го деятельность аппаратно-партий-iioro диктата.
Попытка показать бюрократию только как особый социальный одой, обладающий известной независимостью и преследующий своекорыстные корпоративные интересы, представляется несколько упрощённой. Бюрократию, которая швет непростое строение не.следует ха-характеризовать лишь в одном измерении.
В диссертации бюрократия рассматривается как строго рангаро-' ванная по чинам в званиям, относительно замкнутая социальная группа. Во вреш нарождающейся дагюкратна, ошибочно было бы огульно относить к бюрократия по признаку принадлежности к аппарату управления возя чиновников. Бюрократия это основанная на жестких верархическшс связях социальная группа, стоящая над законом и волей общества, осущэствляадая управление государственным, экономическим в социально-культурным строительство« для обеспечения дроЕмущзстзевно своих корпоративных интересов в ущерб интересам общества. -
Возникновение, развитие и укрепление бюрократизма в СССР
■
главным образом связано с тотальной централизацией и этатнзацией ( всей социальной жизни, свертыванием демократических процессов, отстранением народа от управления делами общества и государства. Созданная во времена сталинизма административная система олицетворяет собой безраздельное господство бюрократии, которая включает в себя конгломерат из партийно-государственного чиновничества
а газсгэ теснейшие функциональные взаимосвязи, позволяющие обеспечить бюрократии внутреннее единство я внешнюю неуязвимость.
Глубинные причины существования бюрократии заключаются в общественных отноЕвнаях по поводу собственности. Социально-политическая хэ суть этого явления видится в подмене бюрократией общественных вйторесоз собственным корпоративными, групповыми, лнч-шгма интересами, для реализации которых бюрократия не гнуваэтея прахтнческа нияакиш сходствами. Суть бюрократических методов осргэствлэнЕЯ власти заключается в отрыве деятельности власть Едущих от вола парода» максимальной информационной а организационной изоляция основной массы людай от социальных процэсоов. 3 этого создана система власти а управлэнйя, мало подверженная воздей-стйею социальных реформ.
В дассертации выделяются три проявления бюрократизма: волокитя я бумаготворчество. для них характерны взаимосвязь а взаимопроникновение.
Французское слово "formalisms" образовано-о« латвнскога "formal is", что в переводе означает - "относящийся к форме" я толкуется как предпочтение, отдаваемое форме перед содержанием в различных сферах человеческой деятельности-*. Санирующим факторе м управленческой деятельности становится сама деятельность государственного органа,аоторая подчиняется своекорыстным интересам чиновников.
Воздействию бюрократической формализации подверглись практик чески все демократические институты нашего общества, в том числе
*См.: Философский энциклопедический словарь. M.I989. C.I440, •
к представительные оргаш государстве ивой власти хот вшеш все вкглядоло благополучно в демократично, асдолннтелько-распо-рядхтелышб оргаш нвстньк Советов народных дзпутагов жестао вледаля сатуацвеЗ, йайшная с формярованвя взбарателышх кодаво-скЙ. Теяущая работа народных аэбранншов постоянно находилась под шослабша надзором аппарата, яокдай .усуг-уййался ш ьэноз Ерзстааьаш внггдашэа соотса^ствуЕцгз гэррдаоршашх ыюсо Ре0о$тш аааарега готовых к сзеесяа Согзхов Доеявдш гэ-ягтатов йеЗ . £здаа* врезает вз0 илашарозалв. кто будэ? аштупай» в щшйш^ будат вносить уточнения а доаолазвш, вдторкэ ус¥раййагш1 би аппарат. Баз это оэшге&ш под^зед иодзшшого аар^з-виаз^ая фор^ивам прзда'гагЕтэльствоц тр^&сдзхалд.
бврохратвааа является волокита, то еата "ЕэдобросоЕэсткоэ затдтеванее. дала влк рзшанЕя сааого-лЕбо вопроса, "а такга цзддэщш Т8*гэнЕэ дела, ойлсглшеаоа шлкша $о£гзгиш1о-отоша, ЕалксшЁ перепйоной а т.п."*
Кез £йяоД рзалазацка сгоЕ^тичасзих интересов волокла еа-Еодьзуется бюрократий васыза шрсжо. Пра етои проволочки врактЕ-зфшся в пра хтши еразкз граадоа, а ера рзшзшш вопросов в от-сзгузтвш сагшд а&зайгзлэй, когда ош о гяавт на какой с тупа не бшрсграткадской деетшгз находится соотватстзукгщз докуьзкгц.
Изуавнаа работ с квськешшма сбрадзкаямя граждан показюаег ээ крайне нвзяйй уровэш>. Возрастайте в^шете с дэмократнзацкгй Советов народных депутатов доваргэ к ни» со сторона градд&н га ж«ада встречает адекватное отношвнео со стороны аезарата.
А|аль В.И^Толиовн! словарь-живого великорусского язвка.Ы. Д988
Jür«¡cir»citni прас^агэа бгрояратззма, иозко сказать като-рпагьпоЗ срздой его сбзташгя, выступает бумаготворчество, которое • 2£р-:а?грсэ7в?ся огрсгл?« йолззчзствоа рааиого рэда руговогэдя: я oroyas ясгггггпгоз. С^-ася ебвдня .б?шг0 a сзщет отзрзда, мкгз-■ чсзтся з .сеедета ердсгхгёя штевзой дзягашювта оргя£св уирсвяз-ппз ti as рзбсзтакоа. Орэ тгагэ способствует раакщкй saojwjjsé-
Овиошсз оеаззсг&а dapospararacsoro бзрапгсЕорчсстаа ягл-з^ся: пврзяззза е.:ззя? рагетташ оргакетз упразаз-ш^ гарзбо*?-яа СэсгЕздззззк празия, ssrr.sjtól, Езстругясй а вр?&а£2Э. eSap а соззагсзнЕЭ езпзршуе стезтез в справок. Босрздзтсоа б^ааготаор-тэств?. Сэроарзтйя з>бг2ззтся егоз* xropnopRTinisx а лггтак щягтаяя soxoccasbEdl зрэд сбзэству. ' сезцшзльеоЗ ратуша а Еорг.олвчэсгой гэчата сшегэ-
езоЗходглоотй сезжз сорт звш oflpnsszj ВЕйтьая sa яа'гэстагз-гсэ еезгэепэ rssroj, *й?о ясзеэтез буг.гга'гтгортэстге. для аазаассвгь-ст «тааагзЕоЗ оргёягййгпдага »ргбузтея osnoáciíssáa о? сэрэ- • с^ззеоэзчез сош»ояшй13» Ьайрзда?ея8я хйдгказяа.еврйия а осадзизЗ с изоз, кгигоарггвеэ tosp^^-'OTSdTÉfessí!. -Прэдарша-гжг«СЕЗ сэра по бор*бэ о буиатгай Cmá^t!'c6pasiMi псорздатгсгз узйзагай об пг ссзрстзаса) пз дает пблойзгедышх рэзуяьтпуоз,
Гл.адд зтосая - "уагозяя проодовэвнз бпрэкрзтлгиз в дзгтада-поогп пзпохззтольно-рзспораг^ттвльныг органов кэстши Соготоз* посияйва яробхзуеа соз^йлзя достаточной норуатпзно-аравсзой ооеэ-:гл оргазЕздци я w.iíic¿2.!:ocTa Советов дородных дэл7?стоэ з es opraaon, у/угаягд ссотаяа лзаутатсяого ггорцуся, оятгйашзого B3as5o«3£cTsss.paaiHnH£a пзжтэтасяю: см а коаяшх Со$з?ах0 ос~ Еоргшстсовааз! етаарата п подготокга ого кадров„сатнзнзаадп от-носашлй Советов с гоЬо^жэзлхно-раопоргщательетла оргазаня а
усиления контроля Советов га исполнительными органами.
Анадаз законодательства о местных Советах в период 1917 года .по 1980, позволил сделать вывод о том, что достаточной нормативно-правовой базы для эффективной деятельности этих органов ш было. Разграничение футций и полномочий Советов и их органов было неудовлетворительным. Правовые нормы, определявшие'Положение местных Советов народных депутатов и их органов характеризуются как беспомощные, схематичные, расплывчатые, чрезмерно лаконичные при определении положения исполкомов и т.д.*
Изменения и дополнения законодательства о местных Советах в рамках существующих основ их функционирования желаемых результатов не могли принести. Необходима глубокая структурная реформа этого законодательства, изменение самой его концепции, идей, которые составляют его теоретическую основу, современные системы актов. Неэффективность законодательства 1960-1980-х годов усугублялась тем, что реализация его осуществлялась в условиях сложившейся административно-командной системы. Старая практика оказаг лась во многом сильнее новых законов, которые не смогли переломить тенденции формализма в деятельности Советов, засилвя аппа-
2 *
ратно-бюрократпческих методов управления.
См.«. Габричидзе Ь.Н. Исполкому - исполнять! // Народный.депутат. 1990. * 10. С.16
2
Он. :Барабашэв Г.В., Шеремет К.Ф. Правовая база обновления Советов.// Советы народных депутатов. 19В8. & 9. С.7-8
Нозду тем, дояяная нормативно-правовая база организации в деятельности местных Советов народных депутатов и их органоз возможна
только пщ чвткси опрэдашшг сфзры деятельности в полномочий в
i
этой сфзрз К8ЕДОГО элемента снсгеии "местный Jo зет народаях депутатов".
Анализ Закона СССР "Об общих началах местного, самоуправления п иосгаого хозяйства в СССР" а новейшего законодательства УССР, БССР а Казахской ССР показал, что для окончательного решения, паз-ванных задач, прэдстоз? сделать еще очень много. Правда, качество этих законов значительно повышено зз счет сокращения общих норм, расшрзнЕя и конкретизации полномочий Советов и их органов. Значительно укреплен статус исполнительных органов, которые теперь независимы в выборе фор.! в методов деятельности. Но республжанскпа законы о аестноа самоуправлении пока ess не решают достаточно полно н четко всо вопросы разграничения хдапетешдаг медду Советами различных уровней и мзвду органами внутри каждого Совета.
Значительное внимание в диссертации уделяется вопросам формирования депутатского корпуса местных Советов. Речь идет об избранив в Советы людей нэ только имеющих желание работать в них, но и достаточно подготовленных. С решением згой задачи связаны возможности реализация, обозначенного в работе комплекса yep по прзодолению бюрократизма. Оптимальный состав депутатского корпуса - непременное условие самостоятельности Советов, установления правильных отношений представительных и исполнительно-распорядительных органов, успешного осуществления ими своих задач и функций.
В диссертации рассматриваются два основных вопроса состава депутатского корпуса местных Советов: оптимальное число депутатов Советов и укомплетовакие Советов компетентными представителями народа. Особое внимание уделяется проблеме "представительства в Советах всех слоев населения", повышения интеллектуального„уровня народных
депутатов. Предварнгельно затрагиваются к кекоторыо стороны oprajs- . зашт'ш деятельности избирательных комиссии, от работы которых в значительной мере зависят результаты выборов. Для формирования наилучшего состава избирательных комиссий, по мнение автора, надо отказаться or каких бы то ни было разнарядок. Существовавшая до недавнего времени практика подробной."раскладки" по возрасту, полу, образованию, социальному положению и прочий показателям, когорт; должны были соответствовать руководители и члены избирательных комиссий, как известно, изначально была ориентирована на формальное представительство общественности, В диссертации предлагаются конкретные меры по правовой подготовке руководителей и членов избирательных комиссий, из-за отсутствия которой при проведении выборов, особенно в слешах социально-политических услоЕзде,возникает много проблем. По этой же причине значительно должны быть повышены требования к морально-этических качествам членов избирательных комиссий. Многочисленные случаи нарушений законодательства при выборах депутатов местных Советов в 1989-1990 годах позволяют сделать такие выводы.
Вопрос о составе депутатского корпуса т;!к.?е долгое время'сво-дался к политическому аспекту. Массовый характер Цветов считался большим завоеванием советского демократизма, одной из важнейших гарантий приобщения все большего числа граждан к осуществлению государственной власти. А тот факт, что большинство депутатов за весь созыв ни разу не выступало на сессиях Советов, нередко оставался без внимания государствоведов. Необходима постоянная оптимизация численности местных Советов и дифференциации ее в зависимости от конкретных условий территория.
В диссертации обосновывается потребность отхода от стереотипа идеального Совета, отражающего в точности социальную структуру наделения соответствующей территории, анализируете?: динамика уровня
образования депутатов, рассматривается вопрос о представительства в местных Советах рабочих а женщин. Автор выступает прогав всяких квот для каких бы то ни было групп в слоев населения.
Цуга консолидации различных политических сил в местных Советах •народных депутатов как одно из условий преодоления бюрократизма рассматриваются с учетоа ошибок, допущенных и допускаемых оргокз-зацаяйн КПСС. Анализируя ленннснув теорию партийного руководства Советами а отечественную) практику, автор показывает, как деформировалась взеваоорноязшя Ксшунвстической партии и Советов. Многое элеаенты деформированных отношений сохраняются и сейчас.
Аппарат КПСС пытается сохранить за собой властные функции в государстве, в силу чего возникает конфронтация в местных Советах, которая усугубляется недемократичными действиями представителей других партий. В результате, тесто реаения хозяйственных н социально»
культурное задач, депутаты тратят время и средства на дискуссии по различным политическим вопросам.
Говоря о сотрудничестве депутетов - представителей различны^1 политических »партий, автор подчеркивает, что пока на аествх существует органы влэсгя и управления, отражающие, структуру и функции центральных органов, здесь будут присутствовать излишние элементы пата гак» н борьбы за право ее осуществления. В этих условиях выход видится в скорейием иалашвзнии механизма взаимодействия в Советах различных политических сил в условиях многопартийной системы. Конфронтация хз депутатов, предегазлящих разданные политические силы, способствует сохранению бюрократии, еще больше усугубляет местные проблемы, что, в свою очередь, снижает авторитет Советов в глазах избирателей, ставит под сомнение необходимость их существования.
Рассматривая запрос совершенствования аппарата в подготовки кадров исполнительных органоз местных Советов, автор, естественно,
связывает решение этих вопросов с задачами перестройки, с реформой • политической свсгесш общества в экономической реформой. В современных условиях с особой силой звучат требования компетентности, самостоятельности, высокого уровня общеЁ и специальной подготовка кадров, способности органов'управления и кзхдогс работника выполнять функции в соо£взтстввв со своим социальным назначением.
Реализация разработанных за года перестройки ыер экономического и социального развития идет медленно. Лемократическне начинания пробуксовнваш', работники управления оказались неподготовленными к перзыенаы. Основная часть работников нынешних Советов прошла школу "подготовки, подбора и расстановки кадров" в недрах административно-командной системы. Кадровая политика прооишх десятилетий практически была направлена на сохранение "бюрократической система управления. Подбор работников не по дело выя и моральный качествам, а по признаку лояльности к системе и безропотного подчинения начальству, привел к остесственному отбору наоборот. Произошла даградацкя системы управления, последствия которой сказались на всех сферах етзни общества.
Мзняадаяся сегодня практика подбора кадров советских органов постоянно сталкивается с недостаткш квалифицированных и компетентных работников. В стране нет долзиоН системы подготовки и переподготовки работников местных Советов народных депутатов. Рассыотре-5Ше существующих фора обучения, сшдательствует о настоятельной потребности коренного изменения способов и систеуы подготовки управленческих кадров. В диссертации предлагается мера по совершенствовании организационных фора, решения кадроь^х вопросов.
В прэодаяаниа бюрократизма советского аппарата вааную роль кгреат установление рациональных взаимоотношений Советов народных дзяутагов в вх органов. В дассергвцаэ рассматриваются вопроса о
т?с?д, нэк скяадагазлйсь отксгзнзя ярэдстввзтелькых а всаоянзтельных органов на прздазствушзх парзстройкэ этапах государственного с?ро-о гсаогносгях Совэтов не ~сарзал«гспз езтугает, о нодо-сгагхах практика совзтсзшгЬ строительства з далэ сатетг-згш ояго-гонзй Соеэгемз и гас оргзшага, а так® о гсзйсокосгях контроля Совэгов ва деятельностью зопая!штол55?ах органов:
Ззксяодзкьгъствэ зэкрзпяяет полксвочзя Советов пародах дзпу-гзтов по 'ссувгегзяепяэ гх руковояшй роля в огкеззних подчтзкгаос органов управления. Кстстатуцдя СССР н кснсгагуцзя рзспублнк уога-наалзжшт аодогадгноезга. ясползаггельша органов Совэгая. Но прзио-ваэ установления сема по себе ко являются абсолютной гарантией факирского геряоьенстыз аестного органа зла ста а отноавнзях его с аппарэгея. Йх рзадэзащя во вса2 даягельноста Советов долгнэ постоянно ебосшэтэвзться раз-сгпихв оргонншщеяшш ерддетвзмн. В про-тявнез случаз гезязкгзт в усмвзется.тепдгптш шжггяы Совета ого гплакатом.
Лрзобразовзнзя по сбеспочзнзю главенствующей роли Советов шй родных депутатов т преследует излай борьбы против профессионального аппарата Ссезгов, умаления его рояз. Всемерное повышение роет л авторатега депутатских формирований латано сочетаться с обеспеченная правовой я фактической самостоятельности зсполнягалькых органов. Нельзя допустнгь прззроесния зспалкдаов в безмолвные прздат-ют, гребуюние постоянных нонукэкий со сторона Советов. К сояэленню, активность нового депутатского коряуса в некоторых ыестних Советах стэетг тгиепгю з такое псхясязнзе вспсхлнзгелькыз органы. Прваеров . тому немало.'
В дзссертадян отнечээтея, *что не стоят страать шшшй относительно президиумов нзетгаи Советов народных депутатов, как универсального средства от возможных деформаций. На примере многих
Советов видно, что эта подотчетные депутатские формирования исполняют функции, не свойственные вы по статусу. Они объявляют чрезвычайное положение на территории подведомственной Совету, учреждают средства массовой информация, издают нормативные акты по различны» вопросам управления, решают кадровые дела. В диссертации высказываются предложений.по совершенствованию правового регулирования соответствующих отношений.
Для обеспечения главенствующей роли Советов народных депутатов весьма зкататвлькьми представляется резлизе^ч статьи 104 Консти-тушш СССР, в которой говорится о зозммиости осзоОоаденвя депутатов от основной роботы для осуществления депутатских обязанностей.
Но как опять хе свидетельствует практика, предоставленная.за- , кснодательсгвсм возможноеть больше времени отдавать работе в Совете далеко не всегда правильно реализуется народными депутатами.
В значительной степени недопустимое вмешательство депутатов в дела исполнительных органов обусловлено чрезмерной "профессионализацией" депутатского корпуса местных Советов. Перевод на постоянную работу депутатов небольших Советов нерационален. В практике хе такие случаи встречаются довольно часто. Положение, когда штатные депутаты не имеют аозмояности найти долхное применение евши силам, побуждает их вникать и не в свои дела, что, безусловно, не способствует нормализации отношений представительных и исполнительно-распорядительных органов.
Одаш из главных рычагов обеспечения верховенства представительных органов, осуществления их контроля за деятельностью органов управления, как известно, является подотчетность последних Советам. В диссертации подробно рассматривается практика реализации соответствующих норм, вскрываются ее недостатки, предлагаются меры по совершенствованию организации и проведения отчетов.
В^а.^лтногощ днссортацзп: Езлагаются краткие вывода и оценка соврзмекныя успехов п недостатков в доле преодоления бюрократизма. В частности, отмечается, что деятельность местных Советов народных депутатов пока основывается на старых подходах к проблеме. Кардинальные эетвнення возасеты только' после проведения новых выборов народных дэпутатов в областные, крзовиз з крупные городские Соге-та на пногопартзйной осноеэ. Небольшие ге городские, районные и прочие кестные Ссезты целесообразно ззаенпть органами управления типа куншппалитзгов.
я а
в
Основные пологенпя и вывода дэссзртецаи азлонепы в следуют:: публикациях автора:
1. Бюрократизм как социальное явление. //Вопросы консгитушз-01шого развития на современном этапа. /СО.статей/. Под рад. Авакьяна С. А. - Моск. Гос. ун-т. М., 1986. С.££-93. /Рукопись до по-» ¡гарована з ШОН. .'¿36546 от 30.12.88/.
2. Бюрократизм в деятельности органов государственного управления. //Теззсы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства а права Академии наук СССР. Ы., 1989.С.31-34.
3. Советы народных депутатов и борьба с бюрократизмом.//Государственно-правовые аспекты демократизации советского общества. Под ред.Авакьяна С.А. Изд-во Московского университета. 1990.
с.96-107.
