АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые взаимоотношения местных Советов народных депутатов с предприятиями (объединениями) вышестоящего подчинения»
харьковский ордена трудового красного знамени юридический институт им. Ф.Э. дзержинского
На правах рукописи
КОЛЕСНИК Виктор Павлович
организационно-правовые взаимоотношения местных советов народных депутатов с предприятиями (объединениям) вышестоящего подчинения
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление ; советское строительство ; административное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Харьков - 1990
Работа выполнена на кафедре административного права Харьковского ордена Трудового Красного Знамени юридического института им. <5. Э. Дзержинского
Научный руководитель - Заслуженный деятель науки УССР,
доктор юридических наук, профессор
павловский р.с.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
КОНИН Н.М.
доктор юридических наук, профессор БУТКО И.Ф.
Ведущая организация: Юридический факультет Белорусского
ордена Трудового Красного Знамени государственного университета им. В. И. Ленина
Защита состоится / " ЯСЯ^Ал- 1990 г. в {£__ час. на заседании специализированного Совета Д 068.25.02 при Харьковском ордена Трудового Красного Знамени юридическом институте им. Ф. Э. Дзержинского' по адресу: 310024, г. Харьков - 24, ул. Пушкинская, 77.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Харьковского юридического института.
Автореферат разослан "<//" СёШМЯ^Л 1990 г.
Ученый секретарь специализированного Совета доктор юридических наук,
профессор . Ю.М.ГРОШЕВОЙ
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА. РАБОТЫ
Актуальность теш исследования. На нынешнем этапе' перестройки первостепенное значение приобретает сочетание радикальной экономической реформы с преобразованиями политических структур. Процессы, начавшиеся в экономической и социальной сферах общества, обусловили потребность создания соответствующей им системы осуществления государственной власти и управления, принципиального обновления порядка формирования и деятельности Советов народных депутатов. Одним из аспектов взаимного влияния политических институтов и экономических структур, отражением одной из сторон сочетания отраслевого и территориального управления выступают взаимоотношения местных Советов народных депутатов с предприятиями и объединениями вышестоящего подчинения*. Без кардинальных изменений в отношениях между указанными субъектами невозможно создание материальных и правовых предпосылок для превращения местных Советов в подлинные полновластные органы народного самоуправления, на деле решающие все вопросы развития территорий, успешное решение проблем экономической реформы, переход предприятий и объединений на принципы самоуправления и полного хозрасчета. Уровень их взаимодействия влияет на комплексность развития регионов, рациональное использование ресурсов, экологическую обстановку, формирование единой в пределах региона производственной и социальной инфраструктуры. Однако на первом этапе перестройки в отношениях между местными Советами и предприятиями вышестоящего подчинения принципиальных изменений не произошло. С одной стороны, решения местных Советов обязательны для пред-
^Цалее именуемых предприятиями вышестоящего подчинения.
приятий вышестоящего подчинения, поэтому взаимосвязи между ниш по многим направлениям объективно обусловлены. С другой -слабость материально-финансовой базы и экономическая зависимость местных Советов от предприятий вышестоящего подчинения ведут к преобладанию в арсенале местных органов государственной власти и управления внеэкономических методов воздействия на предприятия и объединения. Несовершенство экономического и организационно-правового механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения порождает диспропорции в социально-экономическом развитии регионов, отставание производственной и социальной инфраструктур, малоэффективное использование совокупного потенциала территории, что предопределило замедление преобразований в политической и экономической сферах, обострение противоречий между местными Советами и предприятиями вышестоящего подчинения. Нередко предприятиями допускаются нарушения прав местных Советов, а они, в свою очередь, пытаются ограничить самостоятельность предприятий. Поэтому, во-первых, "нукен сильный и ... самостоятельный Совет. А он у нас пока остается во многом бесправным и бедным, не способен противостоять ведомствам, вынужден существовать на скудном пайке остаточного планирования средств на местные нужда"'''. Во-вторых, предприятиям вышестоящего подчинения должна быть гарантирована реальная самостоятельность, созданы благоприятные условия для осуществления основной производственной деятельности и социального развития трудовых коллективов, что невозможно без включения-тер-
■^Внеочередная двенадцатая сессия Верховного Совета СССР /одинадцатый созыв/7 Стенографический отчет. - Ы.: Известия, 1988. - С.21.
риториальных резервов.
В настоящее время взаимоотношения местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения вступили в качественно новый этап своего развития, что связывается в первую очередь с обновлением депутатского корпуса, изменении правового статуса сторон, расширением в их деятельности самоуправленчеоких начал. Новые законодательные акты и прежде всего Закон об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР, Закон о предприятиях в СССР значительно расширили возможности местных Советов и предприятий в укреплении взаимодействия , совместном решении основных проблем развития регионов и отдельных трудовых коллективов.
Усиление взаимного влияния экономических и политических преобразований, переход к рыночной экономике, необходимость оптимального сочетания отраслевого и территориального управления предопределили важность и актуальность глубокого и всестороннего исследования многочисленных вопросов, связанных с укреплением организационно-правовых взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, переводом их в режим делового партнерства и взаимовыгодного сотрудничества. В этой связи теоретическое и практическое значение приобретает научный анализ механизма организационно-правовых взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, выявление его структуры, систематизация и обстоятельная характеристика субъектного состава указанных отношений, их содержания, основных направлений и форм, выдвижение предложений по созданию, законодательному закреплению и использованию надежной системы правовых гарантий деятельности сторон.
Отдельные стороны взаимоотношений местных Советов и пред-
приятий вышестоящего подчинения рассматриваются в работах Авакьяна С.А.,'Акманова С.С., Барабашева Г.В., Баймаханова М.Т., Бутко И.Ф., Вишнякова В.Г.,Колшина Е.И., Конина Н.М., Корене-вской Е.И., Лазарева Б.М., Мартеыьянова B.C., Основина B.C., Павловского P.C., Пертцик В.А., Селиванова A.A., Соловьевой C.B., Фрицкого 0.3?,, Шишкина С.И. и др. Однако проблема не получила в научной литературе комплексной, системной и всесторонней разработки, не в полной мере исследован механизм организационно-правовых взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, его внутренняя структура и основные элементы.
Актуальность и важность темы, несовершенство правового регулирования и слабость научной разработки указанной проблемы оказали определяющее влияние на ее выбор в качестве предмета диссертационного исследования, которое выражает стремление соискателя раскрыть и обосновать ряд научно-практических положений и выводов, непосредственно относящихся к обеспечению эффективности взаимодействия местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, в определенной мере восполнить пробелы, имеющиеся в разработке проблемы. Представляется, что в совокупности положения и выводы, сделанные в диссертации, могут рассматриваться как решение важной научной задачи, имеющей существенное значение для наук государственно-правового цикла и практической управленческой деятельности.
Основная цель проведенного исследования состояла е том, чтобы в свете установок Съездов народных депутатов Союза ССР, Верховного Совета СССР и Верховного Совета УССР,, действующего законодательства провести научный системно-структурный анализ организационно-правовых взаимоотношений местных Советов и
предприятий вышестоящего подчинения, раскрыть их виды, характер и содержание, определить эффективность взаимодействия указанных субъектов, выявить систему гарантий функционирования механизма исследуемых отношений. Автор стремился привлечь внимание к актуальным теоретическим и прикладным проблемам законодательного регулирования отношений местных Советов и предприятий, способствовать их полному и всестороннему исследованию. Намечалось сформулировать и обосновать предложения и рекомендации по: совершенствованию правового обеспечения функционирования механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, развитию организационно-правовых форм указанных отношений и созданию эффективной системы гарантий реализации прав и обязанностей сторон в процессе их взаимодействия. Главное внимание в диссертации сосредоточено на общей характеристике механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, на анализе основных структурных элементов указанных отношений.
Методологической основой исследования выступает марксистско-ленинская диалектика, позволяющая учитывать многочисленные взаимосвязи и взаимозависимости рассматриваемых правовых явлений, объективно оценивать эффективность взаимодействия местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, сформулировать научно обоснованные выводы и предложения. Теоретическую основу диссертации составили прежде всего труды В.И.Ленина по вопросам формирования и организации деятельности местных Советов, управления социалистическим народным хозяйством. Основой проведенного исследования являются также материалы Съездов народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и Верховного Совета УССР, документы ХХУП съезда КПСС, XIX Всесоюзной конференции
КПСС, вскрывших.основные проблемы в развитии нашего общества и наметивших главные направления обновления политических институтов и осуществления радикальной экономической реформы, перехода на рыночную экономику. Обстоятельному анализу в диссертации подвергнуты система и содержание ряда конституционных норм, законодательных и иных актов, регулирующих отношения местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения. Обобщены практические материалы, отражающие деятельность местных Советов и процесс их взаимоотношений с предприятиями вышестоящего подчинения. Анализ законодательных и иных нормативных источников, а также практического материала позволил сделать и обосновать теоретические выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства и рекомендации для местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения. Выводы и обобщения, содержащиеся в диссертации, опираются на труда советских и зарубежных ученых в области теории государства и права, государственного права и управления, советского строительства, административного права, а также публикации народных депутатов СССР и работников- аппарата государственного управлений. Привлекалась философская, экономическая и политическая литература, использовались публикации периодической печати.
<
Для анализа законодательных и иных нормативных актов, а также обобщения практики, формулирования определений, предложений и выводов применялись логический, сравнительный, функциональный метод и метод контент-анализа, а также моделирование, классификация документов, интервьюирование. Все вынесенные на рассмотрение вопросы исследовались системно и комплексно, в их единстве и взаимосвязи.
Научная новизна проведенного исследования определяется самим выбором темы, а также тем, что' до настоящего времени, несмотря на актуальность и практическую значимость проблемы взаимоотношений местных Советов и. предприятий вышестоящего подчинения, она не разрабатывалась комплексно. В диссертации впервые выявлены основные элементы механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, в новом аспекте с учетом последних законодательных актов дан системный анализ указанных структурных звеньев, предпринята попытка представить способ их взаимодействия между собой. В новом варианте научно обосновываются виды и формы исследуемых отношений. Особое внимание уделено гарантиям функционирования механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, предложена система организационно-правовых средств, способных, по мнению диссертанта, существенно повысить эффективность взаимодействия указанных субъектов. С учетом изменений, происходящих в порядке формирования и организации деятельности местных органов государственной власти, а также связанных с проводимой экономической реформой, получили освещение характер и содержание взаимоотношений местных Советов и предприятий, сделана попытка обосновать некоторые административно-правовые аспекты одного из возможных вариантов концепции регионального хозрасчета.
На защиту выносятся следующие научные положения и практические предложения, полученные в результате диссертационного исследования:
- характеристика организационно-правовых взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения как одного из объективных факторов, определяющих комплексность
социально-экономического развития регионов ;
- обоснование понятия и структуры механизма организационно-правовых взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, анализ его основных элементов ;
- выводы о причинах низкой результативности взаимодействия местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения в решении основных проблем развития регионов /слабость материально-финансовой базы местных Советов, ограничение самостоятельности предприятий и объединений со стороны вышестоящих органов управления, наличие значительных пробелов в правовом регулировании, недостаточная конкретность и определенность прав и обязанностей сторон, отсутствие стройной системы гарантий и реальной заинтересованности сторон в расширении и углублении взаимодействия и другие/ ;
- обоснование необходимости создания взаимосвязанной системы гарантий деятельности местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения в процессе их взаимодействия, определение основных направлений развития исследуемых правоотношений;
- предложения по совершенствовании законодательства о местном самоуправлении и местном хозяйстве, законодательства о местных Советах и ряда других законодательных актов .
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что выводы и рекомендации, полученные в результате, исследования, могут быть использованы для совершенствования деятельности местных Советов и их органов, органов управления предприятий и объединений, их трудовых коллективов, органов прокуратуры при осуществлении надзора за законностью в государственном управлении. Они имеют значение для повышения уровня законодательного регулирования исследуемых взаимоотно-
шений, могут быть использованы в процессе подготовки республиканских Законов о местном самоуправлении и местном хозяйстве, других законодательных актов, при разработке отдельных положений концепции регионального хозрасчета. Содержание диссертации и ее главные вывода целесообразно использовать в учебном процессе при изучении советского строительства и административного права, а также некоторых дисциплин государственно-правовой специализации в юридических вузах, на факультетах повышения квалификации работников местных Советов, факультетах правовых знаний, в ходе разработки пособий и методических рекомендаций, совершенствовании учебных программ.
Апробация результатов исследования осуществлена посредством их отражения в 8 публикациях. Об итогах разработки проблемы в целом и ее отдельных вопросов, о полученных обобщениях и выводах докладывалось в научных сообщениях на научно-практических конференциях, заседаниях кафедры и методологических семинарах. Результаты исследования нашли свое отражение в лекциях для студентов по советскому строительству и" административному праву, слушателей факультетов повышения квалификации работников местных Советов, юрисконсультов.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
содержание диссертации
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель, задачи, методологические и теоретические основы исследования, раскрывается его научная новизна и практичес-
кая значимость, формулируются основные положения диссертации, выносимые на защиту.
Первая глава - "Значение организационно-правовых взаимоотношений местных Советов и предприятий /объединений/ вышестоящего подчинения для обеспечения комплексного развития регионов" - посвящена характеристике организационно-правовых взаимоотношений местных Советов с предприятиями вышестоящего подчинения как обязательного условия кошлексности развития административно-территориальных образований, а также рассмотрению основных этапов развития указанных отношений.
В пергом параграфе предпринята попытка представить характеристику административно-территориальной единицы как целостной, самоуправляемой, динамической системы. Автор считает, что административно-территориальные образования состоят из двух основных и одной вспомогательной подсистемы. В первую входят местные Советы, их органы и подчиненные им предприятия, учреждения и организации. Вторую составляют объекты, находящиеся в вышестоящем подчинении. А остальные объекты, расположенные в пределах территории Совета, но не входящие ни в одну из указанных подсистем, составляют третью, вспомогательную подсистему. Среди взаимосвязей, возникающих между объектами разных подсистем в работе выделяются взаимоотношения местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения как фактор, определяющий в значительной мерс развитие административно-территориальных образований. Анализируется понятие целостности территории, выделяется ядро административно-территориальной единицы, в качестве которого выступает местный Совет, дается характеристика территориального образования как самоуправляемой системы. Предлагается определение комплексного развития терри-
тории как пропорционального, динамического, взаимоувязанного функционирования и взаимодействия всех элементов социально-экономического организма региона на основе его самоуправления и самофинансирования, в результате которого достигается оптимальное разрешение возникающих экономических, социальных, экологических и демографических проблем. Подчеркивается, что обеспечение местными Советами комплексного развития регионов возможно лишь при условии вовлечения в этот процесс предприятий вышестоящего подчинения, тесном взаимодействии местных органов государственной власти с ниш.
Во втором параграфе рассматриваются основные этапы развития взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения. По мнению автора, указанные отношения прошли в своем развитии шесть основных этапов. Первый начинается со П Всероссийского съезда Советов, который установил полновластие Советов. Начало второму этапу положила Конституция СССР 1924 г. Для этого периода характерно усиление дифференцированного подхода к регулированию отношений разных звеньев местных Советов с предприятиями. Примером тому служит Административный кодекс УССР 1927 г., который закрепил право райисполкомов, городских и поселковых Советов издавать обязательные для предприятий вышестоящего подчинения постановления по ряду вопросов. Третий этап связывается с принятием Конституции СССР 1936 г. В этот период правовое регулирование отношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения фактически приостановилось. Чрезмерная централизация управления лишила предприятия и объединения самостоятельности, а местные Советы - реальной власти. В результате потенциал регионов использовался слабо, местные Советы и предприя-
тия действовали разрознено. Четвертый этап исследуемых взаимоотношений охватывает период с середины 50-х по середину 60-х годов. В это время совершенствуется правовое регулирование деятельности местных Советов, оживляется их взаимодействие с предприятиями вышестоящего подчинения. Однако вскоре принципиально изменяется система управления промышленностью и строительством, создаются совнархозы. В стране фактически установилось двойное, параллельное административно-территориальное деление, что привело к снижению роли местных Советов в развитии регионов- Положение усугубилось в связи с разделением краевых, областных Советов на промышленные и сельские, что призело к разрыву административно-территориальных единиц, нарушению их целостности, ослаблению взаимосвязей между местными Советами и предприятиями вышестоящего подчинения. С середины 60-х до середины 80-х продолжался пятый этап развития данных отношений. Начало этого периода характеризуется активизацией деятельности местных Советов, расширением самостоятельности предприятий, созданием ряда новых нормативных актов, закрепляющих правовое положение местных Советов и предприятий. Однако в дальнейшем правовое регулирование осуществлялось односторонне, носило декларативный характер. Дальнейшей стабилизации отношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения препятствовали не-достаточнай активность местных органов власти, возвращение к комайдно-нажимным методам управления и постепенное свертывание экономической реформы. Не принесли"видимых результатов принятые в конце 70-х и в начале 80-х годов меры по повышению роли местных Советов и некоторые преобразования в экономике. Комплексные законодательные акты о местных Советах практически не использовались, а подзаконные акты, принятые многочис-
ленными органами государственного управления, оказались разрозненными и несогласованными между собой , что предопределило возникновение большого числа пробелов в правовом регулировании, а также конфликтных ситуаций мезду местными Советами и предприятиями вышестоящего подчинения. Это обусловило снижение эффективности взаимодействия местных Советов и предприятий, замедление развития регионов, возникновение и углубление диспропорций в их социально-экономическом облике. Начало нынешнего, шестого этапа развития отношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения связывается с происходящей перестройкой. Принятие Закона о государственном -предприятии /объединении/ и ряда других актов расширило сферу их сотрудничества. Вместе с тем принципиальных сдвигов в отношениях местных органов власти и управления с предприятиями не произошло, так как указанные акты не содержали механизма реализации предоставленных сторонам прав'. Половинчатое проведение экономической реформы на начальном этапе перестройки не позволило коренным образом улучшить взаимодействие местных Советов и предприятий, обеспечить оптимальное сочетание отраслевого и территориального начал в управлении. Закон об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР, Закон о предприятиях в СССР и другие законодательные акты, которые заложили принципиально иные основы взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, позволяют наполнить их новым содержанием, отказаться в большинстве случаев от ведомственного регулирования.
Во второй главе - "Организационно-правовой механизм взаимоотношений местных Советов с предприятиями /объединениями/ вышестоящего подчинения" - исследуются понятие и структура механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестояще-
го подчинения, анализируются правовые основы указанных отношений, их субъекты, объекты, содержание и характер, а также правовые гарантии функционирования механизма исследуемых отношений, вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства.
В первом параграфе на основе практических материалов, положений общей теории права и специальных исследований по проблеме впервые определяется структура механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения. По мнению диссертанта, к основным составным элементам указанного механизма относятся: правовые основы отношений местных Советов с предприятиями и объединениями; условия возникновения, изменения и прекращения данных отношений; собственно организационно-правовые отношения местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения как стержневой, центральный элемент механизма, особенности которого определяются прежде всего субъектным составом исследуемых отношений, объектами, содержанием и характером; правовые гарантии функционирования механизма /гарантии осуществления предоставленных сторонам прав и возложенных на них обязанностей/. В механизм включен и такой важный элемент как результат взаимодействия сторон. Затем дается общая характеристика всех основных элементов, определяется понятие механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения. Автор полагает, что под таким механизмом следует понимать систему взаимосвязанных и последовательно сменяющих друг друга правовых средств, регулирующих общественные отношения между местными органами государственной власти и предприятиями вышестоящего подчинения в целях обеспечения комплексного развития региона и отдельных трудовых коллективов.
Во втором параграфе определяются правовые основы исследуемых взаимоотношений. Под ними понимается система правовых норм, содержащихся в законодательных и иных нормативных актах, закрепляющих правовое положение местных Советов, предприятий вышестоящего подчинения, их взаимные права и обязанности и регулирующих порядок взаимодействия между ними. Предложена классификация правовых основ. В зависимости от целевой направленности правового регулирования выделяются три группы правовых норм: закрепляющие правовое положение местных Советов ; закрепляющие правовое положение предприятий и объединений вышестоящего подчинения; закрепляющие взаимные права и обязанности сторон. Отмечается, что приведенная классификация, как и всякая другая, является в значительной мере условной, но она позволяет дать более глубокий анализ правовых основ , определить несогласованность отдельных положений и выязить причины неэффективности правового регулирования указанных отношений. Представлены также иные виды классификации правовых норм и нормативных актов по юридической силе, по степени учета уровня местного Совета, по степени учета профиля и специфики деятельности предприятий, по объекту взаимоотношений, по степени универсальности. Поддерживаются и некоторые виды классификации, предложенные в специальной литературе.
На основе анализа относящихся к исследуемой проблеме норм Конституции СССР, Конституции УССР, Законов о собственности в СССР, об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик, об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР, о предприятиях в СССР, о трудовых коллективах и других актов подчеркивается, что хозяйственные отношения органов местного самоуправления
с предприятиями, не находящимися в коммунальной собственности, строятся на налоговой и договорной основе. Это положение закладывает фундамент для превращения указанных отношений в действительно равноправные, требующие предприимчивости и высокого профессионализма с обеих сторон. Анализируются причины чрезмерно широкой нормативной базы взаимоотношений местных Советов и предприятий, определяются основные недостатки правового регулирования исследуемых отношений. Внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства и, в частности, в связи с подготовкой Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве в УССР. Предлагается определить базовое, главное звено системы местных Советов, совместно с которым предприятия вышестоящего подчинения будут решать подавляющее большинство возникающих вопросов. Таким звеном, по мнению автора, следует признать районный, городской Совет. Вносятся предложения закрепись в республиканском Законе о местном самоуправлении и местном хозяйстве единую процедуру согласования планов, конкретизировать координационную роль местных Советов, предоставить им право установления льготных условий пользования местными ресурсами не только предприятиям, входящим в состав местного хозяйства, но и предприятиям вышестоящего подчинения. Предлагается урегулировать порядок восстановления прав участников исследуемых отношений в суде и арбитраже. Вносится ряд других предложений.
В третьем параграфе рассматриваются субъекты и формы отношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения. Диссертант приходит к выводу о существовании общих и специальных форм, дает их характеристику. Проводится классификация форм исследуемых взаимоотношений по видам, выделяются основные
и вспомогательные формы, организационно обособленные и организационно не оформленные, правовые и неправовые, постоянно действующе, периодически возобновляющиеся, созданные для выполнения определенных задач и единовременные. Подчеркивается особая значимость договорных форм взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения. Предлагается установить, что по согласованию с трудовыми коллективами или администрацией предприятий местные Советы могут создавать либо участвовать в создании территориально-межотраслевых объединений, региональных акционерных обществ, ассоциаций, консорциумов, хозрасчетных центров, банков информации, посреднических фирм, территориальных советов директоров, межведомственных координационных комиссий, собраний председателей советов трудовых коллективов и других образований.
Четвертый параграф посвящен рассмотрению основных объектов взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, прослеживается их связь с интересами и целями сторон, анализируется соотношение понятий "объект правоотношения" и "объект правового поведения сторон". Выделяются разные"по степени определенности объекты исследуемых отношений: на первом уровне определяется наиболее общий объект /комплексное развитие соответствующей территории/, ко второму относятся такие объекты как планирование, развитие социальной сферы , охрана природы, обеспечение соблюдения законодательства и т.д. На третьем уровне происходит индивидуализация объектов применительно к конкретным отношениям: отвод земельных участков, прокат прогрессивного оборудования, объединение средств и т.п. Каздый из объектов занимает определенное место в их своеобразной иерархии.
Содержание -и характер взаимоотношений местных Советов народных депутатов и предприятий вышестоящего подчинения исследуются в пятом параграфе. Определяется понятие содержания указанных отношений, прослеживается его связь с объектами, субъектами, правами и обязанностями сторон. Рассматриваются отдельные проблемы, возникающие в связи с объединением средств предприятий, предлагается разработать методику определения степени участия предприятий в развитии регионов. Анализ реальных отношений местных Советов с предприятиями и сопоставление их содержания с правовыми моделями /прежде всего с юридической конструкцией прав и обязанностей сторон/ показывают, что они далеки от совершенства, отличаются разноуровневым или односторонним регулированием. Недостаточная определенность не дает участникам отношений возможности свободного выбора варианта поведения, затрудняет выявление собственных прав и обязанностей, порядка их реализации, вынуждает стороны использовать не предусмотренные законодательством способы воздействия на объективного партнера.
В работе предпринята попытка выявить характер взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения. По мнению автора, указанные отношения по характеру могут быть государственно-правовыми, административно-правовыми, финансово-правовыми и гражданско-правовыми. С учетом степени волеизъявления сторон они подразделяются на договорные и внедоговорные. В зависимости от использования местными Советами юридически-властных полномочий - односторонне-властные /государственно-властные/ и относительно равноправные. Особое внимание в работе- уделено подразделению отношений на хозрасчетные и внехоз-расчетные, анализу некоторых положений концепции территориаль-
ного хозрасчета. Вносятся предложения по оптимизации хозяйственной функции местных Советов, введению социально-экономических паспортов территорий, размещению регионального заказа на предприятиях вышестоящего подчинения.
Шестой параграф посвящен гарантиям функционирования механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения. Гарантии представляют собой взаимно согласованную совокупность экономических, социально-культурных и правовых средств и способов, направленных на обеспечение результативного взаимодействия сторон. Подробно анализируются правовые гарантии механизма исследуемых отношений, под которыми понимается установленная законодательными актами СССР и союзных республик система правовых средств и способов непосредственного обеспечения использования, соблюдения, неуклонного исполнения и правильного применения правовых норм, определяющих взаимные права и обязанности местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения, а также порядок разрешения возникающих между ними разногласий. Они объединяют правовые средства, закрепляющие права и обязанности сторон, порядок восстановления нарушенных прав, процедуру разрешения споров, взаимные компенсации за причиненный ущерб, а также меры государственного принуждения и юридическую ответственность.
Обобщения практики, анализ действующего законодательства позволили автору сформулировать ряд предложений по совершенствованию системы правовых гарантий. Для успешного противостояния ведомственности местные Советы должны обладать правом обязательной визы планов всех предприятий, расположенных на подведомственной территории. 3 определенных законом случаях местным Советам следует предоставить право приостанавливать
финансирование и кредитование предприятий, запрещать производство работ, отстранять от занимаемых должностей руководителей и других должностных лиц предприятий вышестоящего подчинения. В республиканском законодательстве должна быть установлена административная ответственность должностных лиц предприятий за нарушение порядка подготовки проектов планов и их утверждения, выразившееся в несогласовании с местными органами управления основных показателей, нарушении сроков рассмотрения предложений местных Советов, за невыполнение решений местных Советов, принятых в пределах компетенции и др. В Законе о местном самоуправлении и местном хозяйстве в УССР необходимо урегулировать порядок взаимного обмена информацией, обсуждения проектов решений местных Советов в трудовых коллективах и учета предложений последних, порядок и сроки рассмотрения конфликтных ситуаций и споров между местными Советами и предприятиями вышестоящего подчинения. Выдвигаются предложения по совершенствованию отдельных общесоюзных законодательных актов.
В заключении подведены основные итоги проведенного исследования, сформулированы главные выводы, направленные на совершенствование механизма взаимоотношений местных Советов и предприятий вышестоящего подчинения.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1.0 возрастании роли местных Советов в руководстве народным хозяйством // Актуальные проблемы юридической науки на этапе развитого социализма: Краткие тезисы докладов и научных сообщений республиканской научной конференции 16-18 октября 1985 г. - Харьков, 1985. - С.87-88 /в соавторстве/.
2. Об усилении заинтересованности местных Советов народ-
ных депутатов в повышении эффективности работы объединений и предприятий вышестоящего подчинения // Проблемы повышения эффективности управления производством, вытекающие из решений ХХУП съезда КПСС: Тезисы докладов и научных сообщений научно-практической конференции 25 ноября 1986 г. - Минск,
1987. - С.109-112 /в соавторстве/.
3. Взаимоотношения местных Советов с предприятиями , объединениями вышестоящего подчинения // Проблемы социалистической законности. Вып. 21. - Харьков, 1988. - С.88-91.
4. Роль местных Советов народных депутатов в ускорении научно-технического прогресса // Региональные особенности государственного строительства и укрепления правопорядка в свете идей Октября: Тезисы докладов и сообщений научно-практической конференции 12-14 мая 1988 г. - Орджоникидзе ,
1988. - С.41-42.
5. Областные Советы народных депутатов и промышленные предприятия II Актуальные вопросы укрепления правовой основы государственной и общественной жизни: Сборник научных трудов. - Киев, 1988. - С.27-31.
6. Координация местными Советами народных депутатов деятельности по предупреждению административных правонарушений // Вопросы перестройки правовой системы советского общества на современном этапе. - Харьков, 1989. - 0,2 п.л.,
Деп. в ИНИОН АН СССР Р 37656 от 20.04.89 /в соавторстве/
7. Взаимоотношения местных Советов народных депутатов с государственными предприятиями АПК // Проблемы социалистической законности. Вып. 23. - Харьков, 1989. - С.31-33.
8. Взаимодействие местных Советов с предприятиями вы-
шестоящего подчинения в условиях перехода на региональный хозрасчет // Реформа политико-правовой системы советского общества и укрепление социалистического правопорядка: Тезисы выступлений к областной конференции молодых ученых и соискателей 1-2 июня 1990 г. - Харьков,
1990. - с.51-52.
Диссертант
