АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организация и деятельность органов государственного антимонопольного регулирования: конституционно-правовые и административно-правовые аспекты»
На правах рукописи
БАГАНДОВ Абдулла Исаевич
ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: КОНСТИТУЦИОННО - ПРАВОВЫЕ И АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право, муниципальное
право;
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2004
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: доктор юридических наук
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация: Северо-Кавказская академия государственной службы
Защита состоится 28 октября 2004 г., в 12 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 28 сентября 2004 г.
Ученый секретарь
Носов Сергей Иванович,
Казанцев Николай Михайлович;
кандидат юридических наук Марченко Юлия Владиленовна,
диссертационного Совета
I. Общая характеристика диссертационного исследования
Актуальность темы исследования. Переход к рыночной экономике в России предполагает государственную поддержку
воспрепятствование недобросовестной конкуренции и, соответственно, построение эффективной системы органов по осуществлению государственного антимонопольного регулирования.
Государственное антимонопольное регулирование, став объектом пристального внимания законодателей в конце XIX - начале XX веков, и сегодня является одной из наиболее сложных сфер правового регулирования. Для решения насущных и стратегических проблем окончательного выхода из затянувшегося экономического и социального кризиса, достижения стабильного экономического роста правовое регулирование предпринимательских отношений должно в большей степени отражать объективную значимость антимонопольного регулирования, основанного на конституционных принципах поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.
Объективные процессы рыночной экономики, связанные с концентрацией, монополизацией производства и рынка, вызвали необходимость антимонопольного регулирования, практически, во всех промышленно-развитых странах мира.
Государственному антимонопольному регулированию в России до недавнего времени не придавалось существенного значения. Связано это было с внутренней обстановкой в стране, где отсутствовали рыночные регуляторы общественного производства и господствовала полная государственная монополия в экономической сфере. В правовой и экономической литературе доминировала явная недооценка мер антимонопольного регулирования и значения организации и деятельности органов, осуществляющих такое регулирование.
Начиная с 1990 года, антимонопольное регулирование стало одной из главных тем дискуссий о путях перехода российской экономики к рынку. Экономическая ситуация в стране потребовала проведения государственной антимонопольной политики, направленной, прежде
конкуренции,
ограничение
монополистических
тенденций,
рвг1) !
всего, на создание благо приятных условий для развития реальной конкуренции. Важным здесь является то, что фактор политического признания проблемы монополизации всех сфер деятельности общества послужил толчком для включения в конституционные нормы положений антимонопольного характера.
Необходимость государственного регулирования этих процессов обусловлена не только характером становления рыночной экономики в России, но и общими принципами, свойственными большинству развитых стран. Принятие в 1991 году первого Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и, в последующем, ряда других законов ввело Россию в число более чем 90 стран с антимонопольным законодательством.
Важным для дальнейшего совершенствования антимонопольного законодательства является закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. таких принципов как: поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, единство экономического и правового пространства.
Антимонопольное законодательство Российской Федерации, в силу своей новизны, все еще недостаточно эффективно воздействует на экономические процессы в стране. Это объясняется и тем, что в России, практически, только сейчас начинается глубокое изучение многогранной и сложной проблематики антимонопольного регулирования. Поэтому проблемы реализации конституционных принципов и норм, на которых базируется государственное антимонопольное регулирование и организации системы органов антимонопольного регулирования, несмотря на то, что они нашли отражение в научной литературе, все же, носят разрозненный, несистемный характер.
Недостаточно высокая результативность государственного антимонопольного регулирования не может не отражаться на ходе экономической реформы и вызывать особую озабоченность органов законодательной и исполнительной властей. Все еще не налажен должный, эффективный контроль государства за концентрацией собственности и ресурсов в целях монополизации рынка.
Государство э настоящее время не полностью использует возможности своих властно-распорядительных полномочий по созданию условий для действия другой своеобразной принудительной силы -конкуренции на рынке. Лишь сложение двух таких качественно различных сил дает эффект цивилизованной рыночной экономики.
Необходимо отметить параллелизм и противоречивость в деятельности Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, других министерств и ведомств. В целом, контрольная деятельность органов государственного антимонопольного регулирования, все еще, недостаточно эффективна.
В этих условиях бесспорна необходимость исследований, направленных на укрепление позиций государства в сфере антимонопольного регулирования и реализацию конституционного принципа поддержки конкуренции.
Трудности, с которыми неизбежно сталкиваются антимонопольные органы, характерны не только для тех стран, где, как и в России, рыночные отношения находятся в стадии своего формирования, но и для стран, в которых уже в течение десятилетий накоплен большой, хотя и не всегда положительный опыт.
Кроме того, несомненный интерес вызывает сочетание необходимости объективно возрастающего государственного регулирования в современных условиях глобализации экономики с сохранением саморегулирования в экономике.
Таким образом, актуальность данного диссертационного исследования определяется настоятельной необходимостью в пополнении И совершенствовании конституционных положений о поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности и основ организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования Российской Федерации, а также степенью научной разработанности проблемы.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Отечественная юридическая наука уделяла определенное внимание вопросам государственного антимонопольного регулирования. Исследованию антимонопольного регулирования в связи с проблемами
предпринимательского права посвящены труды С.Э. Жилинского, Н.И. Клейн, Н.Ю. Кругловой, B.C. Мартемьянова, О.М. Олейник,
B.Ф. Попондопуло, В.К. Пугинского, P.O. Халфиной и других.
К концу 1990-х фокус антимонопольного регулирования в России постепенно переместился в сторону институциональных форм, компетенции федерального антимонопольного органа (Федеральной антимонопольной службы) и его территориальных органов, функционального взаимодействия с другими органами государственной власти. Указанные аспекты нашли отражение в работах А.Н. Варламовой,
C.А. Данилюк, О. Коломийченко, А.В. Михайлова, А.Никифорова, К.Ю. Тотьева, Н.Е. Фонаревой, Р.Г. Агаева, В.И. Еременко, Г.И. Никерова, А.Г. Цыганова, Д.В. Хохлова и др.
Зарубежный опыт в области антимонопольного регулирования получил освещение в трудах О.А. Жидкова, З.М. Казачковой, М.И. Кулагина, В.П. Мозолина, и других.
Внимательно рассмотрены в диссертации и многочисленные зарубежные источники, работы ряда известных ученых, таких как К. Макконнелл, Т. Морган, Р. Познер, Д. Шумпетер, Т.К. Хартли. Р. Питтман, А. Маршал, В. Ойкен, Н.Г. Мэнкью, М. Буйи и др.
В качестве методологической и общетеоретической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов, как М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Г.А. Гаджиев, Д.А. Керимов, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцев, Т.Д. Матвеева, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин, Т.М. Шамба, А.И. Экимов, В.Ф. Яковлев, И.С. Яценко и других.
В результате всестороннего изучения и использования большого теоретического и практического материала, монографических источников, официальных документов, публикаций по проблемам правового регулирования основ организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования диссертантом высказаны обоснованные выводы и суждения по различным аспектам исследуемой темы.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с
реализацией конституционных положений о поддержке конкуренции и ограничении монополистической деятельности в Российской Федерации, организацией системы антимонопольных органов России.
Предметом диссертационного исследования являются конституционные принципы, на которых базируется государственное антимонопольное регулирование, система антимонопольных органов, антимонопольное законодательство, административно-правовая и судебная практика в области обеспечения конституционных положений о поддержке конкуренции и свободе экономической деятельности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Исходя из научной и практической актуальности и значимости избранной проблемы, учитывая недостаточную степень ее научной разработанности, автором определены цели исследования, которые заключаются в проведении правового анализа конституционных принципов государственного антимонопольного регулирования в Российской Федерации, тенденций развития и совершенствования системы антимонопольных органов, российского антимонопольного законодательства и антимонопольного регулирования.
Поставленные цели обусловили следующие конкретные задачи исследования;
t раскрытие конституционных принципов государственного антимонопольного регулирования;
• исследование системы органов государственного антимонопольного регулирования в Российской Федерации, их компетенции и полномочий;
• рассмотрение тенденций развития антимонопольного законодательства и особенностей становления монополий;
• определение специфики государственного антимонопольного регулирования в Российской Федерации;
• определение сферы применения антимонопольного законодательства России и изъятий из его действия.
• внесение предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства с учетом правоприменительной практики.
Указанные выше проблемы автор диссертации рассматривает в тесной взаимосвязи с закрепленными конституционными гарантиями по недопущению монополизма, поддержке конкуренции, защите прав и интересов потребителей.
Методологической основой диссертационного исследования является совокупность научных методов и приемов, включающих в себя комплексный анализ явлений и процессов: конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, институциональный и другие. Специфика предмета исследования обусловила рассмотрение конституционных основ организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования с точки зрения различных отраслей права -конституционного, административного, предпринимательского, финансового и других, а также ее изучение как междисциплинарной проблемы, лежащей на стыке юриспруденции и экономики.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., международные договоры, участником которых является Российская Федерации, федеральные законы (в том числе Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях"), указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты (в том числе приказы федерального антимонопольного органа), зарубежное законодательство в сфере антимонопольного регулирования.
Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту. Диссертационная работа представляет собой комплексное исследование конституционных принципов государственного антимонопольного регулирования в Российской Федерации, правовых основ организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования осуществленное на основе анализа отечественной и зарубежной
литературы, действующих правовых актов и представляющее собой интерес для развития конституционного и административного права, антимонопольного законодательства.
В диссертационном исследовании сформулированы и представлены ряд выводов и конкретных предложений, которые могут способствовать развитию антимонопольного законодательства Российской Федерации и внести элементы новизны в практическую деятельность органов государственного антимонопольного регулирования. Они заключаются в том, что автором;
всесторонне, комплексно исследованы конституционные принципы государственного антимонопольного регулирования, такие как: свобода экономической деятельности, единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, дифференциация и защита частных и публичных интересов, поддержка конкуренции, недопустимость экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию и другие. Автором формулируется вывод о необходимости создания в Российской Федерации механизма правового воздействия на конкурентные правоотношения, который бы в полной мере соответствовал указанным принципам;
дан сравнительно - правовой анализ системы органов государственного антимонопольного регулирования в Российской Федерации и зарубежных странах. Показано, что в отличие от зарубежных стран, где существуют несколько взаимодействующих антимонопольных органов, в России главную роль играет федеральный антимонопольный орган, деятельность которого направлена на выполнение различных задач и функций - организационных, регулятивных, контрольных, репрессивных. Это обусловливает его перегруженность, даже при осуществлении деятельности совместно с другими федеральными органами, регулирующими отдельные сферы конкурентных правоотношений;
в процессе анализа основных проблем становления и тенденций развития государственного антимонопольного регулирования в Российской Федерации, выделены отдельные отрасли экономики, в
которых существуют проблемы, объективно сдерживающие возможности реализации конституционных принципов о поддержке конкуренции, свободы экономической деятельности; для их решения необходима разработка специальных мероприятий, прежде всего принятие законодательных актов;
раскрывая практику реализацию положений Конституции России о поддержке конкуренции, выявлены общие черты и особенности в осуществлении государственного антимонопольного регулирования в России и зарубежных странах, которые заключаются: в защите и поощрении конкуренции; в контроле над хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке и др. Автор приходит к выводу, что противоречия между тенденцией к монополизации и необходимостью обеспечения конкуренции должны преодолеваться правовыми методами и, в первую очередь, государственным регулированием. При этом, предоставляя свободу действий для рыночных сил, государство должно сдерживать лишь крайние проявления рыночной стихии, а именно: ограничивать чрезмерную монополизацию и, вместе с тем, предпринимать меры, направленные на поддержку и поощрение конкуренции в сфере малого и среднего предпринимательства. При такой структуре, с одной стороны, рынок в значительной степени оказывается прогнозируемым и управляемым, с другой стороны, он сохраняет конкурентные отношения, что открывает простор для предпринимательской деятельности и принятия эффективных решений;
определены основные направления реализации конституционных положений в части развития конкурентных правоотношений в Российской Федерации, такие как: развитие правовых и экономических методов государственного антимонопольного регулирования, переход от монополизированной структуры российских товарных и финансовых рынков к конкурентной, активизация популяризации антимонопольного законодательства Российской Федерации и другие;
анализируя особенности механизма правового воздействия на конкурентные отношения, автор приходит к выводу о преобладании публично - правовых начал в регулировании этих отношений, что
и
Предопределяется ведущей ролью государства в антимонопольном регулировании;
выделены и проанализированы особенности становления и развития антимонопольного законодательства в России. Сравнивая систему антимонопольного законодательства России с законодательными актами США, автор отмечает, что антитрестовские законы США сформулированы в более общей форме, а конкретные ситуации закрепляются прецедентным путем. Антимонопольное законодательство России в большей степени, чем американское, сосредоточено на контроле за поведением доминирующих хозяйствующих субъектов. Особую значимость при этом приобретает и то, что нормы о поддержке конкуренции получили непосредственное закрепление и в Конституции Российской Федерации;
рассмотрены проблемы соотношения конкурентного права и антимонопольного законодательства, места каждого из них в российской правовой системе. Изучение и анализ имеющихся в литературе научных положений позволили автору сделать вывод, что конкурентное право не является отдельной отраслью права, но выступает как комплексный правовой институт, содержащий нормы различных отраслей права, который формируется на конституционных принципах поддержки конкуренции и единства экономического пространства. Выделение внутри конкурентного права отдельных институтов, таких как защита от недобросовестной конкуренции, государственный контроль за экономической концентрацией, ответственность за нарушение законодательства о конкуренции и других обусловливаются спецификой самого антимонопольного регулирования и используемых правовых методов государственной поддержки конкуренции;
представлена авторская трактовка статуса федерального антимонопольного органа и его территориальных органов, с учетом задач, компетенции и полномочий, возложенных на него законодательством. Автор приходит к выводу о необходимости совершенствования правовых норм, закрепляющих компетенцию и полномочия антимонопольных органов. Определенные меры, принятые в этой области после издания указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 "О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти" позволили упорядочить деятельность государственных органов в сфере антимонопольного регулирования, но все еще являются недостаточными и требуется более подробная регламентация разграничения компетенции и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими антимонопольное регулирование.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выносимых на защиту положений и теоретических выводов диссертации для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в сфере государственного антимонопольного регулирования в Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права России, теории права и государства, административного, предпринимательского права, а также других отраслей права.
Содержащиеся в работе материалы могут послужить основой для дальнейших научных исследований.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в выступлениях на научных конференциях по линии ТАСИС "Информация по политике Европейского Сообщества в области конкурентного законодательства" (Москва, 2002) и "Актуальные проблемы антимонопольной политики в экономике России и стран Европейского Союза. Законодательство, методика и практика" (Москва, 2002), в статьях и публикациях автора, а также на учебных семинарах Федеральной антимонопольной службы и Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области.
Диссертация, в целом, и поставленные в ней проблемы, сделанные автором выводы обсуждены и одобрены на заседаниях проблемно-методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура исследования. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящей из введения, двух глав, объединяющих
пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
П. Основное содержание диссертационной работы
Во Введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, анализируется состояние научной разработанности проблемы, степень ее изученности, ставятся цели и задачи, указываются методы исследования и источники, отмечается научная новизна работа и ее практическая значимость.
В первой главе - "Конституционно-правовые аспекты государственного антимонопольного регулирования" - значительное внимание уделяется процессам становления и тенденциям развития конкурентных отношений в Российской Федерации, рассматривается эволюция понятий "государственное антимонопольное регулирование" "конкуренция" (§ 1); анализируются конституционные принципы государственного антимонопольного регулирования (§ 2). Посредством анализа исторических особенностей развития конкуренции формулируется вывод о том, что исторически широкое распространение конкуренция получила лишь после ликвидации средневековых наследственных и сословных привилегий. Так, во Франции средневековая система цехов была уничтожена в 1789 году. В Англии последний остаток средневекового строя (законы об ученичестве) отменен в 1813 году.
Вместе с тем, в России подобной западноевропейской системы цехов не было, развитие конкуренции сдерживалось крепостным правом, отмененным в 1861 году.
Концентрация экономической власти и монополизация экономики -одна из наиболее характерных особенностей капитализма второй половины XIX века и начала XX века. Данная ситуация почти одновременно оказалась в центре экономических и политических событий России и СЩА.
Процесс образования капиталистических монополий в России, как историческое продолжение концентрации производства и централизации капитала, стал набирать свою силу во второй половине XIX - начале XX
вв. Концентрация производства явственно обнаружилась уже в 70-х годах XIX века, и в дальнейшем ей особенно благоприятствовала выгодная экономическая конъюнктура эпохи подъема 90-х годов.
Начало XX в. характеризуется еще более высоким уровнем концентрации. В начале 1900 года в России начинает активно развиваться синдикатное движение. К 1913 году в России 82 синдиката охватывали все отрасли промышленности.
В СССР на протяжении шести десятилетий, с середины 20-х годов, создавалась система промышленного производства, нацеленная на повышение уровня обобществления производства и состоящая из замкнутых, ориентированных на собственное воспроизводство структур, следствием чего являлась подмена целей общественного развития своими собственными.
Отличительным признаком данного периода развития конкурентных отношений являлось то, что чертами монополизма обладало ведомство, возглавляющее и управляющее отраслью народного хозяйства, а не отдельное предприятие. Ведомственно - бюрократическая форма монополии в России создавалась на базе государственной собственности директивным путем и не имела аналогов ни с управленческой точки зрения, ни с организационной.
Анализ процессов развития монополизма и административно-командных методов управления экономикой позволил диссертанту сделать вывод об обусловленности необходимости перевода российской экономики на рыночные отношения высоким уровнем монополизации и, гораздо в большей степени, наличием монополии министерств и ведомств, которые являлись ядром монополистической системы.
В то же время, автор диссертации отмечает, что явления монополизма присущи различным экономическим системам - как административно-командной, так и рыночной, хотя его происхождение в этих системах в корне различно. Общим же является то, что на определенном этапе общественно-экономического развития негативные последствия монополизма становятся столь сильны и опасны для общества, что неизбежно встает задача - правовыми методами противодействовать монопольным тенденциям.
Анализ рассмотренных в данном параграфе положений о тенденциях развития конкурентных отношений в Российской Федерации дает основания сделать ряд выводов.
Во-первых, высокий уровень концентрации производства и централизации управления, доставшийся в наследство от планово-директивной экономики, был в значительной степени обусловлен объективными факторами организации национального хозяйства (начиная с природно-климатических условий и, заканчивая ставкой на укрупнение производственно-технологических единиц в течение полувека) и поэтому не может однозначно рассматриваться в качестве препятствующего элемента для реформирования экономики. В связи с этим недопустима необдуманная деконцентрация национальных отраслей.
Во-вторых, открытый характер отечественной экономики, начало вступления ее в мировое хозяйство на правах равного партнера не может идти при игнорировании общемировых тенденций глобализации и повышения взаимозависимости хозяйствующих субъектов. Интеграционные процессы в России в связи с этим вполне увязаны с мировыми процессами слияний и поглощений, ведущими, в целом, к повышению концентрации на значимых, традиционных или быстрорастущих, рынках. Более того, величина крупнейших российских интегрированных структур несравнима по рыночной капитализации с ведущими корпорациями, действующими на мировом рынке, что, учитывая достаточно жесткое российское антимонопольное законодательство, дает основания стимулировать интеграционные процессы в целях достойного представительства отечественных производителей на мировом рынке.
В-третьих, в отдельных отраслях экономики существуют проблемы, объективно сдерживающие развитие конкурентных отношений, для решения которых необходима разработка специальных мероприятий, в том числе принятие законодательных актов.
Автор диссертации приходит к выводу о необходимости дальнейшего совершенствования законодательной базы, особенно в части уточнения перечня видов естественно-монопольной деятельности, а также
результативной стратегии реструктуризации базовых инфраструктурных отраслей.
Рыночная система, построение которой сейчас ведется в России, в классическом представлении содержит стихийное и целенаправленное регулирование. Основой стихийного регулирования (саморегулирования) являются объективные экономические законы (например, законы спроса и предложения и другие). Последствия их действия не всегда имеют положительный эффект с точки зрения социально-экономических интересов общества (публичных интересов). Поэтому саморегулирование необходимо корректировать и дополнять целенаправленным правовым воздействием на экономическую систему с целью уменьшения негативных проявлений рыночных стихии.
По мнению диссертанта, такое воздействие осуществляется при помощи правового регулирования экономических отношений, одним из видов которого и является государственное антимонопольное регулирование. Его главное назначение - стимулировать конкуренцию, предупреждать и пресекать противоправную деятельность участников экономических процессов, посягающую на механизм конкурентной борьбы.
Диссертант рассматривает государственное антимонопольное регулирование как один из видов целенаправленной государственной деятельности, осуществляемой на основании и в пределах, допускаемых действующим законодательством, по установлению и реализации правил ведения экономической деятельности на товарных рынках с целью защиты добросовестной конкуренции и обеспечения эффективности рыночных отношений. Причиной, побуждающей государство реализовывать эти цели, является публичный интерес, заключающийся в необходимости поддержания конкурентных основ рыночных отношений.
Важнейшими направлениями (формами) государственного антимонопольного регулирования в современных условиях становятся нормативное и организационное воздействие.
Нормативное регулирование проявляется в установлении в нормативно-правовых актах правил ведения хозяйственной деятельности, а также в контроле за ее осуществлением.
В свою очередь, организационное регулирование состоит в создании государством и наделении соответствующим объемом полномочий различных организационных структур, прежде всего -антимонопольных органов (Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы), способных оказывать реальное и положительное воздействие на экономические отношения и обеспечивающих их эффективность.
Нормативное регулирование находит свое выражение в антимонопольном законодательстве Российской Федерации.
Государственное антимонопольное регулирование базируется на следующих конституционных и отраслевых принципах:
• свободы экономической деятельности;
• единства экономического пространства;
• свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
• дифференциации и защиты частных и публичных интересов;
• поддержки конкуренции;
• недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию;
• специального регулирования естественных и государственных монополий;
• запрета хозяйствующим субъектам (финансовым организациям) на злоупотребление своим доминирующим положением на рынке;
• недопущения заключения соглашений (осуществления согласованных действий) между хозяйствующими субъектами (финансовыми организациями), занимающими доминирующее положение на рынке;
• запрета федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления на принятие актов (осуществление действий), направленных на недопущение, ограничение и устранение конкуренции;
• недопущения недобросовестной конкуренции;
• запрета федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления на заключение соглашений (проведение согласованных действий) с хозяйствующими субъектами (финансовыми организациями), которые имеют своей целью недопущение, ограничение и устранение конкуренции;
• права на обжалование в судебном либо административном порядке актов, действий (бездействие) и соглашений (осуществление согласованных действий) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления органов власти, действий и соглашений (осуществление согласованных действий) хозяйствующих субъектов.
Развитие рыночных реформ в стране предполагает создание такого механизма правового воздействия, который бы в полной мере соответствовал указанным принципам, и антимонопольное регулирование не является в этом смысле исключением.
Вторая глава - "Правовой статус органов государственного антимонопольного регулирования" - посвящена изучению системы антимонопольного законодательства Российской Федерации (§ 1). месту и роли антимонопольных органов в системе федеральных органов исполнительной власти и комплексному анализу их компетенции и полномочий, а также практики деятельности (§ 2), изучению зарубежного опыта в сфере антимонопольного регулирования (§ 3).
Под системой антимонопольного законодательства Российской Федерации диссертант понимает целостный комплекс нормативных правовых актов, включающей в себя правила регулирования воспроизводства и поддержки добросовестной конкуренции, предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Антимонопольное законодательство России призвано урегулировать отношения, как между участниками предпринимательской деятельности, так и между ними, с одной стороны, и государством в лице уполномоченных органов, с другой стороны, на всей территории Российской Федерации.
По своему уровню антимонопольное законодательство является федеральным. Это связано с тем, что п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации 1993 г. относит вопросы установления правовых основ единого рынка к предмету исключительной компетенции Российской Федерации. Правовые начала развития единого рынка, включая антимонопольные правила, на всей территории государства не могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.
Конституционные основы антимонопольного регулирования образуют нормы главы I Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы конституционного строя, федеративное устройство и государственную (территориальную) целостность, права и свободы человека и гражданина, разделение властей, единство экономического пространства, равенство всех форм собственности, а также наивысшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России.
В соответствии со ст. 8 Конституции Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Эти гарантии тесным образом связаны с основополагающими конституционными правами и свободами (право свободно передвигаться, право частной собственности и др.). Государство обязано не только провозгласить эти права (свободы), но и обеспечить условия для их практической реализации в частноправовых и публичных отношениях. Поэтому в п. 2 ст. 34 Конституции России запрещается такая экономическая деятельность, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Данная запрещающая норма носит общий характер и охватывает все виды экономических отношений, включая складывающиеся на рынках ценных бумаг и финансовых услуг.
С точки зрения публичных интересов непосредственное отношение к антимонопольной регулированию имеют конституционные нормы, закрепленные в п. 3 ст. 55, п. 1 ст.74 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г.. Они запрещают устанавливать на территории России юридические и
фактические препятствия (ограничения прав и свобод, таможенные границы, пошлины, сборы и т.п.) для осуществления свободы экономической деятельности и добросовестной конкуренции. Исключение может быть сделано лишь с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, жизни и здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей. Перечисленные ограничения могут вводиться только в форме федерального закона. Примером таких ограничений служит п.1 ст. 10 и п. 2 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Анализ конституционных положений показывает, что Конституция Российской Федерации рассматривает поддержку конкуренции как обязательную деятельность государства и, одновременно, как гарантию реализации принципа свободы экономической деятельности в допускаемых законом границах.
Применительно к частноправовому регулированию запрет на осуществление экономической деятельности, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию закрепленный в п.2 ст. 34 Конституции Российской Федерации реализован в п. 1 ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации. Он не допускает использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребления доминирующим положением.
Как составная часть системы антимонопольного законодательства в диссертации рассматриваются международные договоры, участником которых является Российской Федерации.
Договором стран СНГ "О проведении согласованной антимонопольной политики" от 23 декабря 1993 г. определены принципы, цели и задачи антимонопольной политики, а также общие правила конкуренции хозяйствующих субъектов государств - участников Договора. Для реализации Договора учрежден Межгосударственный совет по антимонопольной политике, а также утверждено Положение о нем.
Непосредственное отношение к развитию антимонопольного законодательства Российской Федерации имеет "Соглашение о
партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны", заключенное 24 июня 1994 г.
Центральное место в системе антимонопольного законодательства по Праву занимает Закон РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции й ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Указанный Закон является первым российским антимонопольным актом. В нем содержится понятийный аппарат антимонопольного законодательства, положения о функциях, структуре и компетенции антимонопольных органов, признаки составов нарушений антимонопольного законодательства, требования государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией, а также нормы о принятии, обжаловании и исполнении решений и предписаний антимонопольных органов.
В соответствии со ст. 1-1 Закона РСФСР № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", антимонопольное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного Закона, федеральных законов, регулирующих отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации, а также физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Эти отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Закону РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и федеральным законам. На основании и во исполнение Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", федеральных законов, указов Президента Российской Федерации правительство
Российской Федерации вправе принимать постановления, регулирующие вышеуказанный круг общественных отношений.
Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" по своим целям наиболее близок к европейской модели антимонопольного законодательства и базируется на принципе "контроль за злоупотреблениями рыночной властью" (статьи 5,17-18). В то же время в указанном законе имеются черты американской системы антитрестовского законодательства, построенной на основе принципа "запрещение монополий" (например в пунктах 1, 3 ст. 6 содержится абсолютный запрет соглашений о разделе рынка по объем продаж или территории). Сравнивая законы, регулирующие конкурентные отношения в России с законодательными актами США, автор диссертации подчеркивает, что антитрестовские законы США сформулированы в более общей форме, а конкретные ситуации закрепляются прецедентным путем. Антимонопольное законодательство России в большей степени, чем американское, сосредоточено на контроле за поведением доминирующих хозяйствующих субъектов.
Теоретико-экономической основой Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" послужил структурно-регулятивный принцип. Это означает, что с помощью Закона предполагается не только противодействовать имеющим место противоправным монополистическим проявлениям, но и предотвращать возникновение хозяйствующих субъектов или организационных связей между ними, монополизирующих экономику и негативно влияющих на структуру рынка.
Используя антимонопольные органы, государство осуществляет правовой и ведомственный контроль за деятельностью монополий, создавая при этом благоприятные условия для эффективного функционирования конкурентных отношений в Российской Федерации.
Государственное регулирование на федеральном уровне исполнительной власти осуществляется, прежде всего, Президентом Российской Федерации, правительством Российской Федерации в той мере, в какой их полномочия касаются сферы исполнительной власти.
Непосредственное исполнение функций по государственному управлению и реализации решений правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации осуществляются системой федеральных органов исполнительной власти.
В систему федеральных органов исполнительной власти кроме Правительства входят отраслевые и межотраслевые федеральные органы исполнительной власти. Их структурный состав достаточно разнообразен и в разное время включал министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, агентства, надзоры, межведомственные комиссии, другие органы, осуществляющие полномочия исполнительной власти.
В результате обновления состава федеральных органов согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314, сформирована система федеральных органов исполнительной власти. Данная система включает 3 видов органов: министерства Российской Федерации; федеральные службы и федеральные агентства.
В соответствии со статьей 11 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в редакции Федерального закона от 09.10.2002г. № 122-ФЗ), проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, а также предупреждение и пресечение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и иных ограничивающих конкуренцию действий осуществляются федеральным антимонопольным органом.
Таким образом, под федеральным антимонопольным органом следует понимать орган исполнительной власти Российской Федерации, созданный и функционирующий для проведения государственной политики по содействию развитию товарных и финансовых рынков и добросовестной конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Полномочия федерального антимонопольного органа и его территориальных органов, а также его задачи предусмотрены
несколькими федеральными законами, связанными с функционированием и развитием товарных и финансовых рынков.
Основной задачей антимонопольных органов является содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции. Ее выполнение неразрывно связано с осуществлением государственного контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства. Контроль и надзор осуществляется по разным направлениям: предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, предупреждение необоснованной концентрации капитала.
Автор диссертации особо обращает внимание на неординарность полномочий антимонопольных органов в сравнении с другими федеральными органами исполнительной власти. Как справедливо отмечается учеными на федеральный антимонопольный орган возложено осуществление нелицеприятного контроля за своими "коллегами" -актами и действиями федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в самой сердцевине формируемой экономики - ее рыночных отношениях. Они же осуществляют дачу обязательных для исполнения предписаний, принятие решений о наложении штрафов и административных взысканий на должностных лиц всех этих органов. Такими полномочиями не обладает ни одна другая государственная структура.
В настоящее время федеральный антимонопольный орган входит в структуру федеральных органов исполнительной власти как Федеральная антимонопольная служба.
Основные задачи, функции и полномочия Федеральной антимонопольной службы в сфере конкурентной политики, а также ответственность его должностных лиц определены Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Федеральным законом от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 "Об
утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службы", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
На федеральный антимонопольный орган возложено выполнение трех типов задач и функций: организационных, контрольных и репрессивных. При этом следует отметить, что некоторые из них реализуются совместно с иными федеральными органами. Так, осуществление антимонопольного регулирования на рынке финансовых услуг согласуется с органами, уполномоченными регулировать соответствующие рынки финансовых услуг - Министерство финансов России, Федеральная служба по финансовым рынкам, Центральный Банк России.
Рассматривая полномочия федерального антимонопольного органа, автор обращает внимание на одну особенность - правовую коллизию. Федеральный антимонопольный орган в соответствии со статьей 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" вправе давать органам исполнительной власти (в том числе органам исполнительной субъектов Российской Федерации) обязательные для исполнения предписания об отмене либо изменении принятых ими неправомерных актов. В то же время в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе лишь приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Однако необходимо отметить, что антимонопольный орган не является единственным в системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование конкурентных правоотношений в Российской Федерации.
Действующее законодательство Российской Федерации наделяет определенными полномочиями, направленными на обеспечение развития конкурентных отношений на товарных и финансовых рынках и другие федеральные органы исполнительной власти. Это такие органы как
Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по финансовым рынкам, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и другие.
Исследуя деятельность органов регулирования конкурентных правоотношений в Российской Федерации, диссертант отмечает, что в России сложилась целая система органов, ответственных за применение антимонопольных норм в той или иной их части. При этом формирование этих органов обусловлено особенностями российского законодательства, сложившихся традиций построения системы государственной власти. Общим же является то, что органы регулирования конкурентных правоотношений имеют независимый статус и законодательством за ними четко закреплены права и полномочия в области развития конкурентной среды на товарных и финансовых рынках, контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства, проведения расследований и применения санкций.
Рассматривая тенденции развития органов регулирования конкурентных правоотношений в настоящее время, автор делает вывод о том, что принимаемые законодательные акты и поправки к ним характеризуются стремлением к изменению функций существующих органов с целью передачи им дополнительных полномочий для повышения эффективности их деятельности в осуществлении государственного антимонопольного регулирования.
Автором диссертации отдельно рассматриваются правовые основы антимонопольного регулирования в государствах Северной Америки и Европейского Союза.
В данном разделе диссертации показано, что противоречия между тенденцией к монополизации и необходимостью обеспечения конкуренции преодолеваются правовыми методами и, в первую очередь, государственным регулированием.
Несмотря на то, что антимонопольное регулирование различных стран мир обладает существенными отличиями, отмечается наличие и общих целей, среди которых выделяются:
защита и поощрение конкуренции;
контроль за хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение;
контроль над процессами концентрации (слияниями, поглощениями) производства и финансовых средств; контроль над ценообразованием;
защита интересов и содействие малому и среднему предпринимательству;
защита прав и интересов потребителей.
Автор диссертации также отмечает, что достижение этих целей ведет к стабилизации экономической ситуации в стране, то есть к более рациональному использованию производственных ресурсов, снятию преград для перетока финансовых средств, пресечению злоупотреблений на рынке.
Кроме того, анализ зарубежного опыта антимонопольного регулирования позволяет сделать вывод о том, что во многих странах наблюдается сходство в определении монополистической деятельности. Так, незаконными признаются такие действия монополий, которые направлены на:
территориальный раздел рынков;
отказ от осуществления сделок с конкурентами (бойкот конкурентов);
привязка потребителей или сбытовиков к определенным источникам снабжения;
поглощение и слияние, если это ведет к созданию или усилению монопольного положения;
установление согласованных цен и скидок с них;
Однако, методы борьбы с монополизмом, используемые в различных странах, весьма дифференцированы и применяются, как правило, с учетом национальных особенностей государства. В этой области в зарубежных странах накоплен большой опыт и созданы правовые основы, на которых базируется антимонопольное регулирование различных государств, в том числе и России.
В Заключении диссертации подведены итоги исследования, сделаны выводы по основным направлениям развития государственного антимонопольного регулирования.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
1. Багандов А.И. Законодательство о конкуренции на финансовых рынках. Плюсы и минусы. // Конкуренция и рынок. СПб., 2003, №1.-0,6 п.л.
2. Багандов А.И. Антимонопольное законодательство России и проблемы его эффективности. // Современное право. Москва, 2003, № 3. -0,6 п.л.
3. Багандов А.И. Место и роль антимонопольных органов в системе исполнительной власти Российской Федерации. - Казань, Издательство Института экономики, управления и права "Таглимат". 2003 - 1 п.л.
Автореферат
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Багандова Абдуллы Исаевича
Тема диссертационного исследования Организация и деятельность органов государственного антимонопольного регулирования: конституционно-правовые и административно-правовые аспекты
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Носов СИ.
Изготовление оригинал-макета Багандов А.И.
Подписано в печать Тираж Ъо экз.
Усл. п. л.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ^В^
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
«21777-
РНБ Русский фонд
2005-4 19668
