АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Органы внутренних дел (полиция) в системе субъектов государственного финансового контроля»
На правах рукописи
Моняк Снежана Геннадьевна
ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (ПОЛИЦИЯ) В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2012
005042620
V_____
005042620
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Краснодарский университет МВД России»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Денисенко Виктор Васильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Казачкова Земфира Мухарбиевна,
Ставропольский государственный университет, заведующая кафедрой финансового и предпринимательского права
кандидат юридических наук, доцент, Петрусенко Алексей Георгиевич, Правительство Республики Адыгея, вице-премьер
Ведущая организация: Российский университет
дружбы народов
Защита состоится «24» мая 2012 года в 12 часов на заседании диссертационного совета ДМ.203.011.02 при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 503.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России. Автореферат диссертации размещен на официальном сайте Высшей аттестационной комиссии - www.vak.ed.gov.ru и на официальном сайте ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России» - www.ruimvd.ru.
Автореферат разослан «23 »апреля 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
А.Б. Мельниченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Контроль за состоянием и развитием экономики является важной сферой деятельности государства, определяющей одну из основных функций государственного управления. Это обусловливает наличие эффективной системы государственного финансового контроля.
Начиная с 90-х годов прошлого столетия, в России начаты и продолжаются реформа политической власти, экономическая реформа, административная реформа, судебная реформа. Все это потребовало изменения всей системы российского законодательства. К сожалению, в условиях весьма динамичного законотворческого процесса принимаемые законодательные и иные нормативные правовые акты в указанных сферах нередко характеризуются несовершенством. Это, в свою очередь, обусловливает постоянные внесения изменений в законодательство, что предопределяет его нестабильность.
Оценивая состояние государственного финансового контроля, можно констатировать, что его регламентация не всегда своевременно отражает изменения, происходящие в сфере экономики. В условиях перехода к рыночной экономике, значительной интеграции Российской Федерации в мировое экономическое пространство, включая ее вступление во Всемирную торговую организацию, использование подходов к государственному управлению, сформировавшихся в советский период и продолжающих широко использоваться в современной России, становится малоэффективным. Мировой финансовый кризис еще более обострил вышеназванные проблемы в финансово-бюджетной сфере.
В последние годы в научной среде проблемам правового регулирования государственного финансового контроля стало уделяться значительно больше внимания. Предлагаются новые модели и алгоритмы финансово-контрольной деятельности, продолжается поиск современных методов государственного финансового контроля, принимаются меры по оптимизации системы субъектов государственного финансового контроля.
Вместе с тем, до настоящего времени так и не удалось сформировать систему государственного финансового контроля, соответствующую реалиям экономического состояния России и отвечающую современным вызовам в сфере экономической безопасности государства.
В ходе реформирования органов государственной власти, осуществляющих финансовый контроль, в значительной мере удалось устранить дублирование функций за счет перераспределения полномочий между данными органами. Но наряду с этим нельзя не отметить и не вполне оправданные решения. Прежде всего это относится к сужению контрольных полномочий органов внутренних дел в сфере финансов. То обстоятельство, что осуществление такой деятельности не является основной, привело к недооценке роли полиции в системе государственного финансового контроля. Но как показывает мировой опыт, да и сама практика деятельности российских правоохранительных органов, полиция, будучи органом дознания, и осуществляющая оперативно-розыскную деятельность, способна выявлять нарушения в бюджетно-финансовой сфере на значительно более ранних стадиях, нежели органы, для которых контроль в финансовой сфере является основным направлением их деятельности. В итоге такая недооценка ведет к снижению эффективности государственного финансового контроля в целом.
Эти обстоятельства обусловливают актуальность исследования проблематики, взятой в качестве темы диссертации.
Степень научной разработанности темы исследования. Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям общей теории права, конституционного, административного и финансового права, имеющим методологическое значение.
Значительный вклад в формирование основ государственного финансового контроля дореволюционной России внесли труды Н.Я. Алышевского, Э.Г. Берендтса, И.С. Блиоха, С.Ю. Витте, В.П. Гриневича, С.И. Иловайского, В.А. Лебедева, В.А. Саковича, М.М. Сперанского, В.А. Татаринова.
В советский период финансово-контрольная деятельность государства получила развитиев исследованиях Д.И. Аленчикова, А.О. Альского, И.А. Андреева, И.А. Белобжецкого, Б.А. Борьяна, Э.А. Вознесенского,
Г.А. Кутузова, ЮЛ. Данилевского, H.A. Ковалева, С.А. Котляровского, Э.Э. Понтовича, H.H. Ровинского и других ученых.
На последующем этапе проблемы государственного финансового контроля разрабатывались З.М. Ахмедовой, С.Д. Бахишевым, E.H. Бережной, Н.Д. Бровкиной, В.В. Бурцевым, А.Я. Быстряковым, A.A. Васильевым, М.В. Васильевой, О.В. Владимировой, A.C. Герасимовым, Е.Ю. Грачевой, ЕЛ. Григо, Д.В. Дементьевым, Н.П. Ефимовой, В.А. Жуковым, С.М. Зыряновым, З.М. Казачковой, Э.С. Карповым, М.В. Карасевой, И.В. Кобыленко, С.А. Кодинцевым, Е.Е. Курочкиной, А.Ю. Кузнецовым, О.В. Кулажиным, Д.О. Лебедевым, A.A. Мамедовым, A.B. Мартыновым, В.В. Модановым, А.П. Опальским, С.П. Опенышевым, М.Ю. Пашнановым, А.Г. Петрусенко, АЛ. Полищуком, В.М. Родионовой, И.В. Рукавишниковой, С.А. Санниковым, Э.Д. Соколовой, Н.С. Столяровым, А.Т. Тлипиевым, Н.И. Химичевой, Л.Я. Хориной, А.Т, Цалиевым, М.В. Чадиным, П.В. Черноморд, Ю.А. Чиханчиным, С.О. Шохиным, A.A. Ялбулгановым и другими учеными.
Применительно к теме диссертационного исследования особый интерес вызывают работы, посвященные вопросам организации органов внутренних дел (Е.Ф. Басарев, Д.Н. Бахрах, В.М. Безденежных, К.С. Вельский, И.П. Бочкарев, И.И. Веремеенко, В.В. Денисенко, М.И. Еропкин, Д.А. Иванов, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, С.М. Кузнецов, Д.В. Лызов, A.B. Миненко, К.А. Новокшонов, ЛЛ. Попов, В.Н. Прокопенко, Д.В. Ривман, Б.В. Россинский, Ю.П. Соловей, Г.Б. Царева, В.В. Черников, А.П. Шергин, В.Ф. Щербаков и др.).
Немало ценного содержится в появившихся в последнее время трудах, посвященных некоторым аспектам реализации государственного финансового контроля органами внутренних дел (А.П. Беликов, Л.Н. Древаль, Д.А. Иванов, В.В. Кулажников и др.).
Широкий круг авторов, труды которых составили методологическую основу диссертационного исследования, как и тех, чьи изыскания в той или иной мере затрагивали проблемы, связанные с осуществлением государственного финансового контроля, свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Высоко оценивая работы указанных авторов, отметим, что исследований по выбранной нами тематике не проводилось.
Объект исследования - совокупность административно-правовых и финансово-правовых отношений, возникающих в процессе осуществления государственного финансового контроля различными субъектами, в том числе органами внутренних дел (полицией).
Предмет исследования - федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты в области осуществления государственного финансового контроля, теоретические и практические проблемы осуществления государственного финансового контроля органами государства, в том числе органами внутренних дел (полицией).
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается в комплексном изучении органов внутренних дел (полиции) в системе субъектов государственного финансового контроля, рассматриваемого в качестве функции государственного управления в сфере финансов; в оценке взаимодействия органов внутренних дел с другими органами государства при осуществлении государственного финансового контроля и выработке научных рекомендаций и практических предложений по совершенствованию государственного финансового контроля.
Конкретные задачи исследования сводятся к тому, чтобы:
- проанализировать историю развития и становления государственного финансового контроля в России;
- представить государственный финансовый контроль как элемент системы «государственный контроль»;
- исследовать современное состояние государственного финансового контроля в зарубежных странах;
- провести сравнительно-правовой анализ различных подходов к понятию государственного финансового контроля и его содержанию;
- предложить авторский подход к определению форм и методов государственного финансового контроля;
- уточнить и охарактеризовать субъектный состав государственного финансового контроля;
- показать специфику осуществления государственного финансового контроля органами внутренних дел (полицией);
- охарактеризовать взаимодействие органов внутренних дел (полиции) с другими органами государственной власти при осуществлении государственного финансового контроля;
- выявить проблемы осуществления органами внутренних дел (полицией) государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию общетеоретической и правовой основ государственного финансового контроля и его практическому осуществлению органами внутренних дел (полицией).
Методология и методы исследования. Методологической основой исследования выступил диалектический метод научного познания. Для решения специальных задач использовались сравнительно-правовой, нормативный, системный, исторический, правовой экстраполяции, правового прогнозирования, статистический, логический методы научного познания.
Теоретическую и нормативную основу диссертационного исследования составили научные труды отечественных и зарубежных правоведов, положения экономической теории, теории государства и права, административного, финансового права и других отраслей права, российское и международное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, материалы периодической печати.
Эмпирическую базу исследования составили данные анкетирования 137 сотрудников полиции Главного управления МВД России по Южному федеральному округу, Главного управления МВД России по Краснодарскому краю, Главного управления МВД России по Ростовской области (для репрезентативности отобрано 125 анкет), 108 инспекторов Управлений федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю, Ростовской области, межрайонных инспекций федеральной налоговой службы по Ростовской области, инспекций федеральной налоговой службы по г. Краснодару (для репрезентативности отобрано 100 анкет).
Научная новизна исследования определяется:
- использованием концептуально нового подхода к исследованию государственного финансового контроля, сочетающего традиционные для науки финансового права подходы с рассмотрением государственного финансового контроля
через функции государственного управления, разработанные теорией административно-правовой науки;
- системным и функционально-компетенционным подходами к исследованию субъектного состава государственного финансового контроля;
- исследованием места и роли органов внутренних дел (полиции) в системе государственного финансового контроля на основе сравнительно-правового анализа Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» и Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»;
- предложенной авторской классификацией периодизации государственного финансового контроля в России, расширяющей границы его генезиса и отражающей его соответствие конкретному этапу исторического и экономического развития российского государства;
- анализом государственного финансового контроля (как функции государственного управления) в качестве элемента одновременно двух детерминированных систем первого порядка «государственный контроль» и «финансовый контроль»;
- раскрытием понятия и содержания государственного финансового контроля как сложного социально-правового феномена, характеризующегося совокупностью взаимосвязанных элементов, отражающих правовой, организационный и функциональный компоненты;
- выделением отдельных направлений передового опыта зарубежных стран с развитой рыночной экономикой и обоснованием возможности их использования в организации государственного финансового контроля в Российской Федерации;
- уточнением понятия и содержания правовой и неправовой форм государственного финансового контроля, носящих межотраслевой (административно-правовой и финансово-правовой) характер;
- предложенной авторской классификацией субъектного состава государственного финансового контроля, основанной на системном и функционально-компетенционном подходах оценки деятельности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль;
8
- выделением специфики осуществления государственного финансового контроля органами внутренних дел;
- исследованием основных направлений взаимодействия органов внутренних дел с другими органами государственной власти при осуществлении государственного финансового контроля;
- разработкой предложений и рекомендаций по совершенствованию общетеоретической и правовой основ государственного финансового контроля и его практическому осуществлению органами внутренних дел.
Проведенное исследование позволило сформулировать основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Предлагается авторская классификация периодизации государственного финансового контроля в России, расширяющая границы его генезиса и отражающая его соответствие конкретному этапу исторического и экономического развития российского государства.
2. Обоснованы особенности участия органов внутренних дел в осуществлении государственного финансового контроля на разных этапах его эволюции.
3. Государственный финансовый контроль (как функция государственного управления) одновременно может быть представлен элементом двух детерминированных систем первого порядка: системы «государственный контроль», элементами которой, наряду с государственным финансовым контролем, выступают государственный таможенный контроль, государственный экологический контроль и другие виды государственного контроля и системы «финансовый контроль», структуру которой, наряду с государственным финансовым контролем, составляют негосударственный финансовый контроль, включая муниципальный, внутрихозяйственный, общественный и независимый контроль (аудит), образуя, в свою очередь, систему второго порядка, элементами которой выступают бюджетный, налоговый, валютный, банковский, страховой контроль.
4. Государственный финансовый контроль - сложный социально-правовой феномен, характеризующийся совокупностью следующих взаимосвязанных элементов:
Во-первых, нормы, регулирующие установление и функционирование государственного финансового контроля, образуют самостоятельный межотрасле-
вой (административно-правовой и финансово-правовой) институт (правовой компонент).
Во-вторых, государственный финансовый контроль - регламентированная нормами права деятельность уполномоченных государственных органов по проверке законности и целесообразности действий в процессе собирания, распределения, использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики и поддержания правопорядка в сфере финансов для обеспечения баланса интересов государства, предприятий, учреждений, организаций и граждан (организационный компонент).
В-третьих, государственный финансовый контроль - функция государственного управления, осуществляемая с целью установления достоверности фактического состояния дел в финансово-экономической сфере запланированному уровню, изучения и оценки деятельности по аккумулированию, распределению и использованию денежных фондов государства и муниципальных образований, а также оценки действий государственных органов и должностных лиц по законности, целесообразности и эффективности финансовой деятельности (функциональный компонент).
5. Выделены отдельные направления передового опыта зарубежных стран с развитой рыночной экономикой и обоснована возможность их использования в организации государственного финансового контроля в Российской Федерации.
6. В государственном финансовом контроле, являющемся функцией государственного управления, предлагается выделять: правовую, неправовую, внешнюю и внутреннюю формы государственного финансового контроля.
Правовой формой государственного финансового контроля выступают не обследование, проверка, ревизия, экспертиза, являющиеся методом контроля, самой контрольной деятельностью, а акты (обследования, проверки, ревизии,экспертизы), как юридически оформленные решения контролирующих органов и влекущие наступление юридически значимых последствий для подконтрольных субъектов.
Неправовые формы государственного финансового контроля включают: формы отчетности, критерии отчетности (периодичность, полнота), методики контроля; совещания, конференции, семинары; обучение, повышение квалифи-
кации, переподготовку; обзоры, аналитические справки о выявленных недостатках и положительном опыте.
7. Предлагается авторская классификация субъектного состава государственного финансового контроля, основанная на системном и функционально-компетенционном подходах оценки деятельности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.
8. Обосновывается вывод о том, что реализуя возложенные на них основные задачи, органы внутренних дел (полиция) в рамках оперативно-розыскной и административно-юрисдикционной деятельности фактически осуществляют опосредованно функцию государственного финансового контроля, несмотря на отсутствие законодательного закрепления таких полномочий в качестве основных направлений ее деятельности, при этом полиция не подменяет, а дополняет деятельность субъектов государственного финансового контроля.
9. Разработаны научно-практические рекомендации по совершенствованию взаимодействия органов внутренних дел (полиции) с другими органами государства при осуществлении государственного финансового контроля.
10. Теоретически обоснованы и сформулированы предложения по уточнению норм, регламентирующих основные направления деятельности полиции, в целях приведения их в соответствие с той деятельностью в сфере финансового контроля, которую она фактически осуществляет в рамках противодействия преступлениям и административным правонарушениям, включая наделение некоторыми полномочиями в области финансов сотрудников подразделений Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации МВД России, конкретизации и расширению полномочий сотрудников подразделений Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, в части, касающейся предоставления им полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, имеющих смежные с преступлениями составы.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена сутью предложений диссертанта по совершенствованию теоретических основ государ-
ственного финансового контроля и практики применения его положений финансово-контрольными органами и органами внутренних дел (полицией).
В теоретическом плане ценность диссертации состоит в исследовании государственного финансового контроля как функции государственного управления, рассмотрении субъектного состава государственного финансового контроля посредством функционально-компетенционного подхода, выделении особенностей участия органов внутренних дел (полиции) в осуществлении государственного финансового контроля.
Практическое значение работы заключается в обосновании предложений по совершенствованию правового регулирования государственного финансового контроля и практики его осуществления органами внутренних дел (полиции), в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности; в практике финансово-контрольных органов, либо органов внутренних дел (полиции) и иных органов, опосредованно осуществляющих функцию финансового контроля; для дальнейших научных исследований государственного финансового контроля; в учебном процессе по курсам «Административное право», «Финансовое право», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались и были одобрены на заседании кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России, кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России. Отдельные положения диссертационного исследования изложены в докладах на пятой и шестой Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса», посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг Краснодарского края, 7-9 октября 2010 г., 7-9 октября 2011 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых исследователей» (г. Тюмень, 26 ноября 2010 г.), Межвузовской научно-практической конференции «Конституция и конституционные преобразования в России» (г. Краснодар, 10 декабря 2010 г.), Международной научно-практической конференции «Россия в глобальных экономических и социокультурных процес-
сах» (г. Липецк, 25 мая 2011 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной ответственности» (г. Омск, 19 мая 2011 г.).
Результаты исследования используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий на курсах повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел (полиции) в Краснодарском университете МВД России, Ростовском юридическом институте МВД России, внедрены в практику оперативно-служебной деятельности Главного управления МВД России по Южному федеральному округу.
По теме диссертации опубликовано 11 работ общим объемом 6 п.л., в том числе 3 работы объемом 1,7 пл. в рецензируемых научных журналах, включенных в перечень, утвержденный Высшей аттестационной комиссией.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования, определены логикой изучения проблемы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографии, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность и степень научной разработанности темы исследования, сформулированы объект, предмет, цель и основные задачи, приводится методология и методы исследования, теоретическая основа и эмпирическая база, изложена научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, дается оценка теоретической и практической значимости исследования, содержатся сведения об апробации его результатов, структуре и объеме диссертации.
Глава первая «Финансовый контроль как функция государственного управления» содержит три параграфа.
Первый параграф «Генезис государственного финансового контроля в России» посвящен ретроспективному анализу становления государственного финансового контроля в России.
На основе изучения юридической и экономической литературы, в которой рассматривается история развития государственного финансового контроля в России, автором последовательно характеризуется деятельность органов финансового контроля на разных этапах становления российской государственности:
Первый этап (862-1497 гг.) - с начала правления Рюрика до издания Великокняжеского Судебника.
Второй этап (1497-1654 гг.) — с издания Великокняжеского Судебника до образования приказа Счетного дела.
Третий этап (1654—1801 гг.) - с образования приказа Счетного дела до начала правления Александра I.
Четвертый этап (1801-1917 гг.) - с начала правления Александра I и до октябрьской революцией 1917 г.
Пятый этап (1917-1993 гг.) - с октябрьской революции 1917 г. до принятия Конституции РФ.
Шестой этап (1993 г. - настоящее время) - с принятия Конституции РФ по настоящее время.
Далее в исследовании проведен анализ задач и функций полиции, позволяющий утверждать, что на протяжении своего существования она выполняла функции контроля в сфере экономики. В 1721 г. создана регулярная полиция, в числе задач которой был контроль за ценами; в 1729 г. создана Канцелярия конфискации; в 1730 г. образован Должный приказ, осуществлявший контрольные функции в отношении должников, неплательщиков и банкротов.
Проведенное исследование свидетельствует, что на каждом этапе исторического развития действовала своя система государственного финансового контроля, который достиг наивысшего расцвета к концу XIX в. К этому времени в России действовала общая административная полиция (аналог современной полиции), судебная полиция (полиция юстиции) и полиция безопасности, представляющая собой подразделения полиции в отдельных ведомствах (таможенная полиция, лесная полиция, полиция промыслов, полиция дороговизны и др.).
В первые годы советского периода произошел слом действовавшей в царской России системы государственного финансового контроля, которая стала
14
формироваться с учетом ярко выраженного классового характера, что во многом сместило акценты с правовых на политические. Лишь к концу 70-80-х гг. XX в. на первый план вновь стали выходить экономико-правовые приоритеты.
В заключении параграфа обосновывается тезис, что принятие Конституции 1993 г. обусловило начало нового этапа формирования государственного финансового контроля в РФ, содержание которого должно учитывать интересы личности, общества и государства.
Во втором параграфе «Государственный финансовый контроль как элемент системы «государственный контроль» понятие контроля рассматривается как функция государственного управления.
Последовательно с системных позиций анализируются: 1) «управление» -«государственное управление» (понятие, сущность, признаки, виды, функции, среди которых особо выделен контроль); 2) «контроль» - «государственный контроль» (признаки, виды в зависимости от различных оснований классификации).
Подробно рассматриваются различные классификации государственного контроля. В частности, в зависимости:
- от направления деятельности контролирующего субъекта (государственный финансовый контроль, государственный таможенный контроль, государственный экологический контроль, государственный антимонопольный контроль, государственный портовый контроль, государственный лесной контроль, государственный земельный контроль и другие виды контроля);
- от сферы деятельности контролирующих субъектов в конкретной области финансов (бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный контроль, банковский контроль, страховой контроль).
Проведенное исследование позволило автору предложить классификацию, учитывающую системный характер государственного финансового контроля, одновременно выступающего элементом систем «государственный контроль» и «финансовый контроль».
Исходя из критического анализа Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзо-
15
ра) и муниципального контроля», диссертантом делается вывод о неоднозначности подходов законодателя к понятиям «контроль» и «надзор», в одних случаях отождествляющих, в других разграничивающих данные понятия, что негативно сказывается как на развитии теоретических основ контрольно-надзорной деятельности, так и на осуществлении их на практике. Наряду с этим отмечается, что расширение законодателем круга надзорных органов посредством отнесения части контрольных функций к разряду надзорных неизбежно ведет к сужению воздействия государства на объекты управления.
В третьем параграфе «Организация государственного финансового контроля в зарубежных странах» автором анализируется содержание международных документов, зарубежное законодательство (Конституции, законы о контрольно-счетных органах), регламентирующие организацию финансового контроля.
Центральное место занимает Декларация руководящих принципов контроля (Лимская декларация) 1977 г., положения которой имеют основополагающее методологическое значение для финансово-контрольной деятельности зарубежных стран. Автором подробно исследуются закрепленные в ней принципы контроля и приводятся примеры их реализации в развитых зарубежных государствах. Одновременно с этим рассматриваются основные принципы эффективности организации государственного финансового контроля, выработанные мировой практикой.
На основе анализа различных подходов и суждений в оценке современного состояния государственного финансового контроля в странах Запада обосновывается целесообразность рассмотрения государственного финансового контроля в зависимости от осуществляющих его субъектов, включая:
— парламентский контроль (четыре основные его формы);
— административный контроль, осуществляемый правительством, главой государства и специализированными органами, при этом основная роль традиционно принадлежит Министерству финансов;
— судебный контроль, характерный для стран континентальной системы права, при которой в рамках системы административных судов существуют специализированные финансовые суды;
- банковский контроль - особый вид финансового контроля, представляющий собой контроль за деятельностью банков с целью обеспечения стабильности банковской системы и безопасности вкладов;
- наднациональный контроль, появившийся в мире с развитием интеграционных процессов, приведших к созданию целого ряда международных неправительственных организаций, объединяющих высшие органы контроля.
Развитие национальных систем государственного финансового контроля в значительной степени предопределено изучением и использованием передового зарубежного опыта, что обусловливает создание соответствующих международных организаций (Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), Европейская организация высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ), Организация высших органов финансового контроля Азии (АЗОСАИ) и др.), способствующих выработке общеобязательных рекомендаций.
Анализируя деятельность контрольных органов в зарубежных странах, автор приходит к выводу об их высокой эффективности и формулирует соответствующие предложения о возможности использования в России организации государственного финансового контроля в отдельных странах.
Глава 2 «Теоретические и организационно-правовые основы государственного финансового контроля» содержит три параграфа.
В первом параграфе «Интерпретации научных позиций о содержании государственного финансового контроля» исследуется совокупность различных аспектов контроля как правовой и экономической категории.
Сопоставляя представленные в науке финансового права подходы к определению понятия «финансовый контроль», соискатель приходит к выводу о том, что разнообразие в определении финансового контроля обусловило и множество подходов к определению понятия «государственный финансовый контроль». Следуя концепции исследования, основанной на том, что контроль есть функция государственного управления, автор предлагает рассматривать государственный финансовый контроль как сложный социально-правовой феномен, характеризующийся совокупностью взаимосвязанных элементов, составляющих: а) правовой компонент; б) организационный компонент; в) функциональный компонент.
Далее в работе оцениваются предложения, направленные на повышение эффективности государственного финансового контроля. В частности, о расширении полномочий Счетной палаты РФ, либо о создании наряду с ней Координационного совета руководителей органов государственного контроля при Президенте Российской Федерации. Не отрицая возможности реализации данных предложений, соискатель обосновывает возможность повышения эффективности государственного контроля в целом и финансового - в частности, основываясь на положениях теории управления. Исходя из закрепленной в ст. 10 Конституции РФ самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, каждая из них осуществляет внутриведомственный контроль, то есть фактически контролирует саму себя. Вместе с тем, эффективность контроля повышается, когда внутриведомственный контроль дополняется надведомствен-ным. В этой связи соискателем приводятся дополнительные аргументы о формировании контрольно-надзорной ветви власти.
Далее в работе выделены проблемы правовых и организационных основ государственного финансового контроля и сформулированы предложения о создании на территории Российской Федерации единой системы государственного финансового контроля, регулируемой соответствующей единой системой законодательных актов.
Во втором параграфе «Формы и методы государственного финансового контроля» проведен сравнительно-правовой анализ представленных в науке финансового права взглядов на понятие форм и методов государственного финансового контроля (И.А. Белобжецкий, Н.Г. Белов, Э.Г. Вайнштейн, Э.А. Вознесенский, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина и др.), в результате чего автором делается вывод о наличии существенных терминологических расхождений, при которых одни и те же понятия рассматриваются либо в качестве форм, либо в качестве методов государственного финансового контроля.
Преодоление терминологической неопределенности возможно, если исходить из того, что государственное управление в значительной степени осуществляется органами исполнительной власти, деятельность которых регламентируется нормами прежде всего административного права, а контроль — есть функция
управления. Это позволит экстраполировать в науку финансового права понятие «форма государственного управления», разработанное теорией административно-правовой науки. Используя такой подход, диссертант предлагает определения понятий «правовая форма государственного финансового контроля» и «неправовая форма государственного финансового контроля».
Внешние формы управления осуществляются в целях реализации основных задач и функций, возложенных на органы управления. Внутренние формы управления имеют своей целью оптимизацию деятельности и структуры самого органа управления. Таким образом, в сфере государственного финансового контроля внешние формы находят свое выражение при осуществлении контрольных действий вышестоящим органом в отношении нижестоящего. В свою очередь, внутренние формы государственного финансового контроля способствуют оптимизации финансовой деятельности данного органа управления.
Далее в работе подробно анализируются методы государственного финансового контроля (обследование, проверка, ревизия, экспертиза).
По общему мнению некоторых авторов (В.В. Бурцев, А.Т. Цалиев и др.), метод государственного финансового контроля характеризуется использованием: общенаучных приемов исследования объектов контроля, собственных эмпирических приемов, специфических приемов смежных экономических наук. Используя данную классификацию, диссертант предлагает рассматривать собственные эмпирические методические приемы, применяя классификацию методов государственного финансового контроля в зависимости от источников данных, согласно которой различают фактический, документальный и комбинированный контроль (документально-фактический).
В третьем параграфе «Проблемы определения субъектного состава государственного финансового контроля» автором исследуется система органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, и выявляются проблемы в их определении.
Как показывает анализ работ, посвященных государственному финансовому контролю, их авторы (Е.Ю. Грачева, В.А. Жуков, В.В. Моданов, Ю.А. Соколова, C.B. Степашин, Н.С. Столяров, Н.И. Химичева, М.В. Чадин,
С.О. Шохин и др.), как правило, подходят к данному вопросу через призму самой системы государственного контроля. Вследствие этого до настоящего времени в отечественной финансово-правовой науке не удалось сформировать не вызывающих споры представлений о субъектном составе государственного финансового контроля.
В основу авторской классификации органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, положен функциональный и компетенционный аспекты, поскольку важен не перечень таких органов (что наблюдается в большинстве рассмотренных работ), а отсутствие дублирования полномочий каждого из них. Таким образом, цели государственного финансового контроля будут различны в зависимости от функциональности — принадлежности к тому или иному органу власти и компетенции - совокупности таких полномочий, в рамках которых осуществляемый государственный финансовый контроль является либо основным видом деятельности, либо одним из направлений деятельности, либо диктуется необходимостью охраны финансовых правоотношений и осуществляется при противодействии правонарушениям в сфере финансов.
При такой классификации субъектный состав государственного финансового контроля будет выглядеть следующим образом:
1) субъекты, специально образованные для осуществления государственного финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ);
2) субъекты общей компетенции, осуществляющие функции контроля в финансовой сфере (Администрация Президента РФ, Правительство РФ; администрации субъектов РФ);
3) субъекты специальной компетенции, осуществление государственного финансового контроля для которых отнесено к числу основных функций (Министерство финансов Российской Федерации находящиеся в его ведении Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство (федеральная служба) и их территориальные органы; Центральный банк РФ);
4) субъекты специальной компетенции, осуществляющие отдельные направления государственного финансового контроля, наряду со своими основными функциями (Федеральная таможенная служба; Федеральная служба по финансовым рынкам (за исключением банковской и аудиторской деятельности), Федеральная служба по финансовому мониторингу и их территориальные органы);
5) субъекты (главные распорядители бюджетных средств), осуществляющие финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств;
6) субъекты, осуществляющие государственный финансовый контроль за использованием финансовых ресурсов государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования);
7) субъекты, осуществляющие государственный финансовый контроль при противодействии правонарушениям в сфере финансов (Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и их территориальные органы).
Глава 3 «Теория и практика осуществления государственного финансового контроля органами внутренних дел (полицией)» содержит три параграфа.
В первом параграфе «Финансовый контроль как одна из функций органов внутренних дел (полиции)» автором дается детальный анализ закрепленных в ст. 2 Федерального закона «О полиции» основных направлений ее деятельности.
Диссертант исходит из того, что функции как основные направления деятельности выражают сущность и назначение полиции в системе органов государственной власти.
В работе обосновывается, что правоохранительную функцию полиция осуществляет в рамках оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и ад-министративно-юрисдикционной деятельности, для осуществления которых она наделена широким спектром полномочий, включая контрольно-надзорные.
Законодатель напрямую не возлагает на полицию обязанности по осуществлению финансового контроля. Вместе с тем, проведенное исследование позволяет утверждать, что реализация функции финансового контроля логически
вытекает из основных направлений ее деятельности, связанных с предупреждением, пресечением, выявлением и раскрытием преступлений и административных правонарушений в сфере финансов и характеризуется следующими особенностями: а) наличием собственной нормативно-правовой основы данного направления деятельности, включающей нормы законодательства в области финансов (Налоговый кодекс РФ) и законодательства о полиции (ФЗ «О полиции»); б) возможностью проведения оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в финансовой сфере; в) применением мер административного принуждения, регламентированных ФЗ «О полиции» и КоАП РФ; г) выделением в структуре полиции подразделений, специализирующихся на противодействии правонарушениям в финансовой сфере; д) ведением баз данных, реестров, учетов, содержащих сведения, представляющие интерес для органов государственного финансового контроля.
Во втором параграфе «Взаимодействие органов внутренних дел (полиции) с другими органами государства при осуществлении государственного финансового контроля» рассматриваются теоретические и практические аспекты взаимодействия органов внутренних дел (полиции) со Счетной палатой РФ, Министерством финансов РФ и подведомственными ему службами, государственными внебюджетными фондами, Федеральной службой безопасности, Федеральной таможенной службой, осуществляемое в рамках контрольной деятельности.
Исследуя понятие взаимодействия, включая взаимодействие органов внутренних дел с органами исполнительной власти, его форм и методов, автором делается вывод о том, что научным миром неоднозначно понимаются формы и методы взаимодействия, что обусловливает неоднозначность оценок такого взаимодействия его сторонами.
В этой связи в работе обосновываются критерии оценки взаимодействия полиции и других органов в контрольно-финансовой сфере. Наряду с этим в качестве основных направлений (форм) взаимодействия предлагается рассматривать: 1) совместное участие сотрудников полиции и органов финансового контроля в проведении контрольных проверок; 2) использование субъектом финан-
сового контроля информации органов внутренних дел, полученной оперативным путем; 3) реализацию полицией информации субъектов финансового контроля о выявленном ими противоправном деянии.
В третьем параграфе «Проблемы осуществления органами внутренних дел (полицией) государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности» анализируются проблемы, возникающие в контрольно-финансовой деятельности органов внутренних дел (полиции) при ведении борьбы с правонарушениями в сфере финансов.
В контексте анализа полномочий подразделений органов внутренних дел в финансово-контрольной сфере в параграфе сопоставляются структуры Министерства внутренних дел, действовавшая ранее и сформировавшаяся в ходе преобразования милиции в полицию.
Органы внутренних дел являются субъектом административно-юрисдикционной деятельности, а их сотрудники правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, в том числе предусмотренных ст. 15.13, 15.14 КоАП РФ. Полномочия должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию определены Приказом МВД РФ от 2 июня 2005 г. № 444, из которого следует, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.13, 15.14 КоАП РФ, вправе составлять достаточно широкий круг должностных лиц МВД России, едва ли не любой сотрудник подразделений как Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - ГУОООП МВД России), так и Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции (далее - ГУЭБиПК МВД России). Анализируя функции подразделений, входящих в состав ГУОООП МВД России, вряд ли можно выделить такие, на которые бы возлагалось выявление административных правонарушений в сфере финансовой деятельности. Более вероятно выявление административных правонарушений в области финансов сотрудниками оперативных подразделений, на которые возложены задачи по борьбе с экономическими преступлениями. Подобное
объясняется тем, что на практике деяние может содержать либо признаки состава преступления, либо административного правонарушения, что прямо следует из диспозиции норм ч. 1 и ч. 2 ст. 15.14 КоАП РФ.
К числу основных функций и полномочий ГУЭБиПК МВД России не отнесено выявление административных правонарушений вообще, в том числе и в области финансов, предусмотренных ст. 15.13, 15.14 КоАП РФ. Это означает, что выявление административных деликтов в виде уклонения от подачи декларации об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или декларации об использовании этилового спирта либо нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов органами внутренних дел (полицией) или не осуществляется ввиду отсутствия полномочий подразделений ГУОООП МВД России в области финансов или осуществляется сотрудниками ГУЭБиПК МВД России при отсутствии закрепленных за ними административно-юрисдикционных полномочий.
В работе обосновывается необходимость пересмотра традиционных взглядов, получивших развитие в литературе, а также вытекающих из действующего законодательства, не позволяющих объективно и всесторонне оценить роль органов внутренних дел (полиции) в системе субъектов государственного финансового контроля, в которых игнорируется, что органы внутренних дел, будучи наделенными полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, способны выявлять нарушения в области финансов на более ранних стадиях, нежели органы, для которых государственный финансовый контроль отнесен к числу основных функций.
Исходя из проведенного анализа, в диссертации формулируются предложения, обосновывающие фактическую роль органов внутренних дел (полиции) в обеспечении экономической безопасности, и направленные на совершенствование норм, регламентирующих административно-юрисдикционную деятельность полиции в сфере финансовых отношений,
В заключении формулируются основные выводы диссертационного исследования и предложения, направленные на совершенствование теоретической основы и правового регулирования государственного финансового контроля и деятельности органов внутренних дел (полиции) по его осуществлению.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах автора:
В рецензируемых научных журналах, включенных в перечень, утвержденный Высшей аттестационной комиссией:
1. Моняк С.Г. Становление и развитие системы органов государственного финансового контроля в России в период с середины XVII века по конец XVIII века // Философия права. 2010. № 5. - 0,6 пл.
2. Моняк С.Г. Взаимодействие органов внутренних дел с другими органами государства при осуществлении государственного финансового контроля // Юристь-правоведъ. 2010. № 5. - 0,5 п.л.
3. Моняк С.Г. Организация государственного финансового контроля в зарубежных странах // Юристь-правоведъ. 2011. № 5. - 0,6 п.л.
В иных научных журналах и изданиях:
4. Моняк С.Г. Основные тенденции развития системы государственного финансового контроля в России в IX-XVII веках // Проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых исследователей: Сборник тезисов докладов и сообщений на Всероссийской научно-практической конференции (26 ноября 2010 г.). Тюмень, 2010. - 0,3 п.л.
5. Моняк С.Г. Проблемы реализации задач органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов, аспирантов и соискателей: сборник научных трудов. Ростов-на-Дону: ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России», 2010.-0,5 пл.
6. Моняк С.Г. К вопросу о конституционном регулировании государственного финансового контроля // Конституция и конституционные преобразования в России: Сборник материалов Межвузовской научно-практической конференции (10 декабря 2010 г.). Краснодар, 2010. - 0,4 пл.
7. Моняк С.Г. Некоторые аспекты участия органов внутренних дел в осуществлении государственного финансового контроля //Материалы пятой Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика администра-
25
тивного права и процесса», посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина. (8-10 октября 2010 года). Ростов-на-Дону, 2010. - 0,6 п.л.
8. Моняк С.Г. К вопросу о понятии государственного финансового контроля» // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов, аспирантов и соискателей: Сборник научных трудов. Ростов-на-Дону: ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России». Ростов-на-Дону. 2011. -0,8 п.л.
9. Моняк С.Г. Некоторые проблемы современного состояния государственного финансового контроля в России // Россия в глобальных экономических и социокультурных процессах: Сборник материалов Международной научно-практической конференции (25 мая 2011 г.). Липецк, 2011. — 0,4 п.л.
10. Моняк С.Г. К вопросу о соотношении административной и финансовой ответственности // Актуальные проблемы административной ответственности: материалы Всероссийской научно-практической конференции (19 мая 2011 г.). Омск, 2011. - 0,5 пл.
11. Моняк С.Г. Проблемы определения субъектного состава государственного финансового контроля // Материалы шестой Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Теория и практика административного права и процесса», посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (7-9 октября 2011 года). Ростов-на-Дону-Небуг, 2011. — 0,8 п.л.
Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л. Заказ № 2645. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Органы внутренних дел (полиция) в системе субъектов государственного финансового контроля»
61 12-12/963
Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Краснодарский университет МВД Российской Федерации»
На правах рукописи
Моняк Снежана Геннадьевна
ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (ПОЛИЦИЯ) В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор В.В. Денисенко
Ростов-на-Дону - 2012
СОДЕРЖАНИЕ
стр
Введение 3
Глава 1. Финансовый контроль как функция государственного управления 14
§ 1. Генезис государственного финансового контроля в России 14
§2. Государственный финансовый контроль как элемент системы «государственный контроль» 44
§3. Организация государственного финансового контроля в зарубежных странах 62 Глава 2. Теоретические и организационно-правовые основы государственного финансового контроля 83 §1. Интерпретации научных позиций о содержании государственного финансового контроля 83 §2. Формы и методы государственного финансового контроля 105 §3. Проблемы определения субъектного состава государственного финансового контроля 119 Глава 3. Теория и практика осуществления государственного финансового контроля органами внутренних дел (полицией) 145 §1. Финансовый контроль как одна из функций органов внутренних дел (полиции) 145 §2. Взаимодействие органов внутренних дел (полиции) с другими органами государства при осуществлении государственного финансового контроля 162 §3. Проблемы осуществления органами внутренних дел (полицией) государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности 177 Заключение 188 Библиография 195 Приложения 220
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Контроль за состоянием и развитием экономики является важной сферой деятельности государства, определяющей одну из основных функций государственного управления. Это обусловливает наличие эффективной системы государственного финансового контроля.
Начиная с 90-х годов прошлого столетия, в России начаты и продолжаются реформа политической власти, экономическая реформа, административная реформа, судебная реформа. Все это потребовало изменения всей системы российского законодательства. К сожалению, в условиях весьма динамичного законотворческого процесса принимаемые законодательные и иные нормативные правовые акты в указанных сферах нередко характеризуются несовершенством. Это, в свою очередь, обусловливает постоянные внесения изменений в законодательство, что предопределяет его нестабильность.
Оценивая состояние государственного финансового контроля, можно констатировать, что его регламентация не всегда своевременно отражает изменения, происходящие в сфере экономики. В условиях перехода к рыночной экономике, значительной интеграции Российской Федерации в мировое экономическое пространство, включая ее вступление во Всемирную торговую организацию, использование подходов к государственному управлению, сформировавшихся в советский период и продолжающих широко использоваться в современной России, становится малоэффективным. Мировой финансовый кризис еще более обострил вышеназванные проблемы в финансово-бюджетной сфере.
В последние годы в научной среде проблемам правового регулирования государственного финансового контроля стало уделяться значительно больше внимания. Предлагаются новые модели и алгоритмы финансово-контрольной деятельности, продолжается поиск современных методов государственного финансового контроля, принимаются меры по оптимизации системы субъектов государственного финансового контроля.
Вместе с тем, до настоящего времени так и не удалось сформировать систему государственного финансового контроля, соответствующую реалиям экономического состояния России и отвечающую современным вызовам в сфере экономической безопасности государства.
В ходе реформирования органов государственной власти, осуществляющих финансовый контроль, в значительной мере удалось устранить дублирование функций за счет перераспределения полномочий между данными органами. Но наряду с этим нельзя не отметить и не вполне оправданные решения. Прежде всего это относится к сужению контрольных полномочий органов внутренних дел в сфере финансов. То обстоятельство, что осуществление такой деятельности не является основной, привело к недооценке роли полиции в системе государственного финансового контроля. Но как показывает мировой опыт, да и сама практика деятельности российских правоохранительных органов, полиция, будучи органом дознания, и осуществляющая оперативно-розыскную деятельность, способна выявлять нарушения в бюджетно-финансовой сфере на значительно более ранних стадиях, нежели органы, для которых контроль в финансовой сфере является основным направлением их деятельности. В итоге такая недооценка ведет к снижению эффективности государственного финансового контроля в целом.
Эти обстоятельства обусловливают актуальность исследования проблематики, взятой в качестве темы диссертации.
Степень научной разработанности темы исследования. Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям общей теории права, конституционного, административного и финансового права, имеющим методологическое значение.
Значительный вклад в формирование основ государственного финансового контроля дореволюционной России внесли труды Н.Я. Алышевского, Э.Г. Берендтса, И.С. Блиоха, С.Ю. Витте, В.П. Гриневича, С.И. Иловайского, В.А. Лебедева, В.А. Саковича, М.М. Сперанского, В.А. Татаринова.
В советский период финансово-контрольная деятельность государства получила развитиев исследованиях Д.И. Аленчикова, А.О. Альского, И.А. Андреева, И.А. Белобжецкого, Б.А. Борьяна, Э.А. Вознесенского,
Г.А. Кутузова, Ю.А. Данилевского, H.A. Ковалева, С.А. Котляровского, Э.Э. Понтовича, H.H. Ровинского и других ученых.
На последующем этапе проблемы государственного финансового контроля разрабатывались З.М. Ахмедовой, С.Д. Бахишевым, E.H. Бережной, Н.Д. Бровкиной, В.В. Бурцевым, А.Я. Быстряковым, A.A. Васильевым, М.В. Васильевой, О.В. Владимировой, A.C. Герасимовым, Е.Ю. Грачевой, E.JI. Григо, Д.В. Дементьевым, Н.П. Ефимовой, В.А. Жуковым, С.М. Зыряновым, З.М. Казачковой, Э.С. Карповым, М.В. Карасевой, И.В. Кобыленко, С.А. Кодинцевым, Е.Е. Курочкиной, А.Ю. Кузнецовым, О.В. Кулажиным, Д.О. Лебедевым, A.A. Мамедовым, A.B. Мартыновым, В.В. Модановым, А.П. Опальским, С.П. Опенышевым, М.Ю. Пашнановым, А.Г. Петрусенко, А.Л. Полищуком, В.М. Родионовой, И.В. Рукавишниковой, С.А. Саннико-вым, Э.Д. Соколовой, Н.С. Столяровым, А.Т. Тлипиевым, Н.И. Химичевой, Л.Я. Хориной, А.Т. Цалиевым, М.В. Чадиным, П.В. Черноморд, Ю.А. Чихан-чиным, С.О. Шохиным, A.A. Ялбулгановым и другими учеными.
Применительно к теме диссертационного исследования особый интерес вызывают работы, посвященные вопросам организации органов внутренних дел (Е.Ф. Басарев, Д.Н. Бахрах, В.М. Безденежных, К.С. Бельский, И.П. Бочкарев, И.И. Веремеенко, В.В. Денисенко, М.И. Еропкин, Д.А. Иванов, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, С.М. Кузнецов, Д.В. Лызов, A.B. Миненко, К.А. Новокшонов, Л.Л. Попов, В.Н. Прокопенко, Д.В. Ривман, Б.В. Россинский, Ю.П. Соловей, Г.Б. Царева, В.В. Черников, А.П. Шергин, В.Ф. Щербаков и др.).
Немало ценного содержится в появившихся в последнее время трудах, посвященных некоторым аспектам реализации государственного финансового контроля органами внутренних дел (А.П. Беликов, Л.Н. Древаль, Д.А. Иванов, В.В. Кулажников и др.).
Широкий круг авторов, труды которых составили методологическую основу диссертационного исследования, как и тех, чьи изыскания в той или иной мере затрагивали проблемы, связанные с осуществлением государственного финансового контроля, свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Высоко оценивая работы указанных авторов, отметим, что исследований по выбранной нами тематике не проводилось.
Объект исследования - совокупность административно-правовых и финансово-правовых отношений, возникающих в процессе осуществления государственного финансового контроля различными субъектами, в том числе органами внутренних дел (полицией).
Предмет исследования - федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты в области осуществления государственного финансового контроля, теоретические и практические проблемы осуществления государственного финансового контроля органами государства, в том числе органами внутренних дел (полицией).
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается в комплексном изучении органов внутренних дел (полиции) в системе субъектов государственного финансового контроля, рассматриваемого в качестве функции государственного управления в сфере финансов; в оценке взаимодействия органов внутренних дел с другими органами государства при осуществлении государственного финансового контроля и выработке научных рекомендаций и практических предложений по совершенствованию государственного финансового контроля.
Конкретные задачи исследования сводятся к тому, чтобы:
- проанализировать историю развития и становления государственного финансового контроля в России;
- представить государственный финансовый контроль как элемент системы «государственный контроль»;
- исследовать современное состояние государственного финансового контроля в зарубежных странах;
- провести сравнительно-правовой анализ различных подходов к понятию государственного финансового контроля и его содержанию;
- предложить авторский подход к определению форм и методов государственного финансового контроля;
- уточнить и охарактеризовать субъектный состав государственного финансового контроля;
- показать специфику осуществления государственного финансового контроля органами внутренних дел (полицией);
— охарактеризовать взаимодействие органов внутренних дел (полиции) с другими органами государственной власти при осуществлении государственного финансового контроля;
— выявить проблемы осуществления органами внутренних дел (полицией) государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию общетеоретической и правовой основ государственного финансового контроля и его практическому осуществлению органами внутренних дел (полицией).
Методология и методы исследования. Методологической основой исследования выступил диалектический метод научного познания. Для решения специальных задач использовались сравнительно-правовой, нормативный, системный, исторический, правовой экстраполяции, правового прогнозирования, статистический, логический методы научного познания.
Теоретическую и нормативную основу диссертационного исследования составили научные труды отечественных и зарубежных правоведов, положения экономической теории, теории государства и права, административного, финансового права и других отраслей права, российское и международное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, материалы периодической печати.
Эмпирическую базу исследования составили данные анкетирования 137 сотрудников полиции Главного управления МВД России по Южному федеральному округу, Главного управления МВД России по Краснодарскому краю, Главного управления МВД России по Ростовской области (для репрезентативности отобрано 125 анкет), 108 инспекторов Управлений федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю, Ростовской области, межрайонных инспекций федеральной налоговой службы по Ростовской области, инспекций федеральной налоговой службы по г. Краснодару (для репрезентативности отобрано 100 анкет).
Научная новизна исследования определяется:
- использованием концептуально нового подхода к исследованию государственного финансового контроля, сочетающего традиционные для науки
финансового права подходы с рассмотрением государственного финансового контроля через функции государственного управления, разработанные теорией административно-правовой науки;
- системным и функционально-компетенционным подходами к исследованию субъектного состава государственного финансового контроля;
- исследованием места и роли органов внутренних дел (полиции) в системе государственного финансового контроля на основе сравнительно-правового анализа Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» и Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»;
- предложенной авторской классификацией периодизации государственного финансового контроля в России, расширяющей границы его генезиса и отражающей его соответствие конкретному этапу исторического и экономического развития российского государства;
- анализом государственного финансового контроля (как функции государственного управления) в качестве элемента одновременно двух детерминированных систем первого порядка «государственный контроль» и «финансовый контроль»;
- раскрытием понятия и содержания государственного финансового контроля как сложного социально-правового феномена, характеризующегося совокупностью взаимосвязанных элементов, отражающих правовой, организационный и функциональный компоненты;
- выделением отдельных направлений передового опыта зарубежных стран с развитой рыночной экономикой и обоснованием возможности их использования в организации государственного финансового контроля в Российской Федерации;
- уточнением понятия и содержания правовой и неправовой форм государственного финансового контроля, носящих межотраслевой (административно-правовой и финансово-правовой) характер;
- предложенной авторской классификацией субъектного состава государственного финансового контроля, основанной на системном и функцио-
нально-компетенционном подходах оценки деятельности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль;
- выделением специфики осуществления государственного финансового контроля органами внутренних дел;
- исследованием основных направлений взаимодействия органов внутренних дел с другими органами государственной власти при осуществлении государственного финансового контроля;
- разработкой предложений и рекомендаций по совершенствованию общетеоретической и правовой основ государственного финансового контроля и его практическому осуществлению органами внутренних дел.
Проведенное исследование позволило сформулировать основные положения и выводы, выносимые на защиту.
1. Предлагается авторская классификация периодизации государственного финансового контроля в России, расширяющая границы его генезиса и отражающая его соответствие конкретному этапу исторического и экономического развития российского государства.
2. Обоснованы особенности участия органов внутренних дел в осуществлении государственного финансового контроля на разных этапах его эволюции.
3. Государственный финансовый контроль (как функция государственного управления) одновременно может быть представлен элементом двух детерминированных систем первого порядка: системы «государственный контроль», элементами которой, наряду с государственным финансовым контролем, выступают государственный таможенный контроль, государственный экологический контроль и другие виды государственного контроля и системы «финансовый контроль», структуру которой, наряду с государственным финансовым контролем, составляют негосударственный финансовый контроль, включая муниципальный, внутрихозяйственный, общественный и независимый контроль (аудит), образуя, в свою очередь, систему второго порядка, элементами которой выступают бюджетный, налоговый, валютный, банковский, страховой контроль.
4. Государственный финансовый контроль - сложный социально-правовой феномен, характеризующийся совокупностью следующих взаимосвязанных элементов:
Во-первых, нормы, регулирующие установление и функционирование государственного финансового контроля, образуют самостоятельный межотраслевой (административно-правовой и финансово-правовой) институт (правовой компонент).
Во-вторых, государственный финансовый контроль - регламентированная нормами права деятельность уполномоченных государственных органов по проверке законности и целесообразности действий в процессе собирания, распределения, использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики и поддержания правопорядка в сфере финансов для обеспечения баланса интересов государства, предприятий, учреждений, ор�
