АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов»
На правах рукописи 48532° I Исх. №
от ¿Ж 01
Хатова Жанна Михайловна
ОСМОТР ПРИНАДЛЕЖАЩИХ ЮРИДИЧЕСКОМУ ЛИЦУ ИЛИ ИНДИВИДУАЛЬНОМУ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЮ ПОМЕЩЕНИЙ, ТЕРРИТОРИЙ И НАХОДЯЩИХСЯ ТАМ ВЕЩЕЙ И ДОКУМЕНТОВ
Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право, информационное право.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 2 СЕН 2011
Москва - 2011
4853261
Работа выполнена на кафедре административного права Московского университета МВД России
Научный руководитель: - доктор юридических наук, профессор,
Россинекий Борис Вульфович
Официальные оппоненты: - доктор юридических наук, доцент
Кардашова Ирина Борисовна
кандидат юридических наук, доцент Молчанов Павел Витальевич
Ведущая организация - Всероссийской научно-
исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации
Защита состоится 13 октября 2011 г. в 10 часов на заседании совета Д 203.019.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Московском университете МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан « О* » сентября 2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
И. И. Лизикова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Развитие в экономике рыночных отношений, становление разнообразных форм собственности и новых форм управления экономикой повлекли коренные изменения в осуществлении государством контроля за соблюдением правовых предписаний всеми субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, как юридическими, так и физическими лицами.
Происходящие реформы в системе управления страной, в системе органов государственного контроля в условиях нечеткости и перманентного изменения законодательства, регулирующего их деятельность, сопровождаются отсутствием апробированных методик производства отдельных мероприятий по делам об административных правонарушениях.
Деятельность органов контроля и надзора приобретает новый специфический характер, связанный с необходимостью работы в новых условиях. Эти условия подразумевают оптимальное сочетание требований по соблюдению прав на защиту субъектов предпринимательства от неоправданного вмешательства государства в хозяйственную деятельность и преодоление распространяющихся фактов противодействия государственным органам контроля с их стороны, формирование единообразной судебной практики. Именно поэтому, «нужно учить правоохранителей охранять и защищать права и свободы».1
Необходимо также укреплять законность при производстве по делам об административных правонарушениях, обеспечивать согласованное функционирование государственных и общественных институтов в данной сфере. В этих целях важно создать надежные механизмы реализации законов, усовершенствовать работу всех государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью юридических лиц, их должностных лиц, индивидуальных предпринимателей.
I Медведев Д.А. Россия вперед //Российская газета - Федеральный выпуск №4995 (171)
II сентября 2009 г.
В процессе возбуждения дел об административных правонарушениях, в целях пресечения административного правонарушения, установления личности правонарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по дату постановления уполномоченными на то лицами применяются предусмотренные законом процессуальные действия. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях законодатель существенно расширил перечень процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях по сравнению с тем, что было в ранее действовавшем законодательстве, и во многом усовершенствовал порядок их применения.
Одной из таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушения является осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий юридических лиц и находящихся там вещей и документов (далее по тексту -осмотр).
Однако, как свидетельствует анализ правоприменительной практики, органы государственного контроля и надзора не выполняют в полной мере возложенные на них обязанности по надлежащему обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. В своей работе ими допускаются многочисленные нарушения законодательства. В значительном числе случаев такие нарушения допускаются при проведении осмотров. Соответствующие должностные лица недостаточно активно применяют правовые нормы, уполномачивающие их на проведение осмотра, а в тех случаях, когда такие меры обеспечения применяются, процессуальные документы грешат недостатками. В результате, использование их в качестве доказательств по делу зачастую невозможно.
Среди причин подобной практики, наряду с возросшим объемом работы по оформлению материалов дел об административных правонарушениях,
следует назвать несовершенство законодательных и ведомственных правовых актов, регулирующих деятельность государственных органов и их должностных лиц в этой сфере.
Законодательная конструкция норм, касающихся проведения осмотра, в ряде случаев не соответствует потребностям правоприменительной практики, что значительно осложняет их реализацию. В КоАП РФ не урегулированы принципиально важные моменты указанной меры обеспечения производства. Так, отсутствует понятие осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, не регламентированы сроки составления протокола осмотра и др.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, с одной стороны, недостаточным уровнем научной разработанности проблемы, а с другой - потребностями практической деятельности государственных органов.
Степень научной разработанности темы.
Недостаточно изучены вопросы теории и практики применения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Отдельные проблемы применения указанной меры обеспечения привлекали внимание ученых (Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.Ш. Килясханова, В.Р. Кисина, Г.А. Кузьмичевой, Ю.П. Кузякина, Ю.Ф. Решетника, Б.В. Российского, В.Д. Сорокина и др.), однако ранее изданные работы, в основном носили характер методических материалов или публикаций, касающихся частных вопросов методики проведения осмотров. Такие работы, безусловно, оказывали должностным лицам, обладающим соответствующими полномочиями в сфере административной юрисдикции, определенную помощь в проведении осмотров и других мероприятий по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Однако, нося в основном прикладной характер, они не раскрывали глубины общих теоретических проблем совершенствования деятельности по проведению осмотров.
Несмотря на явную очевидность данных проблем, в административно-правовой науке не проводилось каких-либо крупных научных исследований по проблемам организации и проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений территорий и находящихся там вещей и документов. Не было по этой проблематике и диссертационных исследований комплексного характера.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования состоят в комплексном исследовании правовых и организационных проблем осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; разработке положений, характеризующих сущность и определяющих правильную организацию производства такого осмотра;, разработке научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок организации и производства осмотра, защиту прав предпринимателей и юридических лиц при его проведении, а также рекомендаций по методике и тактике осуществления осмотра.
Поставленные цели предопределили постановку и решение следующих задач:
- исследование теоретических основ осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; формулирование и определение целей, задач и понятия такого осмотра.
- осуществление дифференциации различных вариантов осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; определение видов осмотра.
- изучение полномочий и классификация государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих такой осмотр, и обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования их деятельности;
- исследование вопросов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении осмотра;
- рассмотрение и анализ особенностей процессуальной регламентации производства осмотра;
- исследование организации производства осмотра и разработка предложений по ее совершенствованию;
- разработка научно обоснованных методических и тактических рекомендаций по обнаружению и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении в процессе осмотра.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
Предметом исследования являются теоретические положения, касающиеся осуществления осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; нормы законодательства, регулирующие производство указанной меры; практика организации и производства осмотра.
Методологическая основа исследования. Используемый при формировании и аргументации положений диссертации юридико-правовой метод позволил провести научный анализ действующих законов и иных нормативно-правовых актов и правоотношений, так и разносторонней административной и судебной практики, изложить материалы исследования с учетом предъявляемых юридических и научных требований. Применялся научный метод обращения к другим, смежным правовым наукам (использовались категории и определения наук конституционного, гражданского, уголовно-
процессуального права, криминалистики).
Примененный диссертантом сравнительный метод исследования позволил проследить особенности нормативно-правового регулирования исследуе-
мого вопроса в странах постсоветского пространства и благодаря этому создал возможность более четко, объективно и достаточно достоверно раскрыть и показать особо значимую сегодня и в перспективе актуальность решения проблем, поставленных в диссертационном исследовании и основных положений, выносимых на защиту.
В целом исследование носит всесторонний, комплексный характер охватывающий совокупность разноплановых методов, в том числе формальнологический, историко-правовой, системно-структурный, метод сравнительно-критического анализа результатов других научных исследований, другие общенаучные и частно-научные методы познания.
Теоретическую базу исследования образовали труды ведущих ученых в области административного права А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, С.Н. Бочарова, Б.Н. Габричидзе, Е.В. Додина, A.C. Дугенца, A.A. Евтеевой, И.Б. Кардашо-вой, A.A. Кармолицкого, Ф.М. Кобзарева, Ю.М. Козлова, ВЛ. Кикотя, И.Ш. Килясханова, Ю.П. Кузякина, Б.В. Российского, С.М. Петрова, ЛЛ. Попова, А.Г. Чернявского, и некоторых других ученых. Также были изучены работы, посвященные проблемам осмотра и рекомендациям по его проведению, ученых в области уголовного процесса и криминалистики: P.C. Белкина, Л.В. Винницкого, А.В.Дулова, А.М. Зинина, В.П. Колмакова, Е.М. Лившица, Б.И. Шевченко и др.
Нормативная и правовая база диссертации включает в себя Конституцию Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый Кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», другие законы и подзаконные нормативно-правовые акты, регламентирующие производство осмотра, а также административное законодательство зарубежных стран.
Эмпирическая база исследования. Изучены материалы административной и судебной практики различных регионов России, в т.ч. г. Москвы, Вологодской, Воронежской, Ленинградской, Московской, Калининградской, Кемеровской, Тверской, Томской и других областей за период 2002-2010 г.г., статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, МВД России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, других правоохранительных и контрольных органов, а также обобщенные информационные и аналитические документы по исследуемой проблеме.
В ходе исследования изучено 264 материала об административных правонарушениях, 218 протоколов осмотра. В процессе проводимого исследования с помощью специально разработанных опросных листов проводилось интервьюирование 254 работников территориальных правоохранительных и контрольных органов, включая прокуроров, должностных лиц Министерства внутренних дел, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы судебных приставов практически из всех субъектов Российской Федерации в период их обучения в соответствующих образовательных учреждениях повышения квалификации. Использован автором и личный опыт производства осмотров принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов.
Проанализированы имеющиеся по теме исследования публикации в средствах массовой информации и архивные документы.
Использовались также компьютерные приемы накопления, анализа и обработки статистических и иных информационных данных, использовались также данные глобальной сети Интернет, в первую очередь - информационные ресурсы правоохранительных и контролирующих органов, содержащие статистические сведения, а также, анализ административной практики.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что автором на основе комплексного и системного исследования основных проблем организации и производства осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и
находящихся там вещей и документов определен комплекс мер правового и организационного характера, позволяющий обеспечить проведение качественного осмотра данных объектов и вследствие этого оказать существенное влияние на повышение эффективности производства по делам об административном производстве.
В ходе диссертационного исследования были выявлены существенные пробелы правового регулирования осмотра, систематизированы наиболее типичные и распространенные нарушения законодательства, регулирующего применение указанной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, проанализированы и обобщены основные недостатки и дефекты административной практики.
Результаты проведенного научного диссертационного исследования дали возможность предложить оптимальную модель организации и производства осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов, определить его специфику, методику, тактику, предложить решение и других проблем, которые соответствуют современным условиям социально-экономического развития Российской Федерации, сформулировать и внести целый ряд предложений законодательного и организационно-распорядительного характера в том числе, относящихся к дальнейшему совершенствованию организации и правового регулирования функциональной деятельности органов контроля и их должностных лиц.
При этом конкретное содержание новизны диссертационного исследования выражается:
- в разработке авторского определения этого осмотра, его целей и задач;
- в проведении классификации осмотров и структурировании этапов и элементов производства осмотра;
- в выделении специфических приемов и способов производства такого осмотра;
- в уточнении перечня субъектов, уполномоченных производить рассматриваемый осмотр и обосновании предложений по совершенствованию правового регулирования их деятельности;
- в исследовании особенностей процессуальной регламентации производства осмотра;
- в доказывании необходимости внесения дополнений и изменений законодательства в части, касающейся порядка производства осмотра, защиты прав лиц, вовлеченных в сферу отношений, связанных с применением данной меры обеспечения производства об административном правонарушении;
- в разработке научно обоснованных методических и тактических рекомендаций по организации и производству осмотра и других мер по совершенствованию правовой и организационной основы осмотра.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Он представляет собой административно-процессуальное действие, в ходе которого должностным лицом или несколькими должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, зрительно и с применением технических средств производится обследование объектов осмотра (помещений, территорий, документов) без нарушения их конструктивной целостности. Осмотр проводится с целью обеспечения нормального и законного хода производства по делу об административном правонарушении (пресечения, доказывания его состава, привлечения виновного к административной ответственности), путем выявления и фиксации следов правонарушения, вещественных доказательств, их оценки, а также установления иных обстоятельств, значимых для производства по делу об административном правонарушении, которые фиксируются в протоколе в предусмотренной законодательством форме.
2. Классификация осмотров принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там
вещей и документов, которая позволяет дифференцировать конкретное содержание исследуемого мероприятия, а также добиться единообразия составляемых документов и используемых в них терминов в целях повышения эффективности деятельности органов государственного контроля.
3. Предложения по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, уточняющие процессуальную регламентацию производства осмотра. В целях устранения разночтений в наименовании осмотра, содержащихся в ст. ст. 27.1 и 27.8 КоАП РФ, а также в связи с возникающей на практике необходимостью проведения осмотра на объектах, принадлежащих иным физическим лицам, которые могут заниматься хозяйственной деятельностью без соответствующей регистрации, целесообразно в тексте п.З ч.1 ст. 27.1 КоАП РФ после слов «осмотр принадлежащих юридическому лицу» добавить «или индивидуальному предпринимателю, а также иному лицу». С учетом положений законодательства1, предоставляющего право осуществления предпринимательской деятельности учреждениям, следует внести соответствующие изменения в текст ст. ст. 22.1, 28.3, 27.8 КоАП РФ и исключить их должностных лиц из числа, обладающих правом осуществлять государственно-властные полномочия по контролю и надзору в части проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов.2 Необходимо законодательно установить, что осмотр проводится в рабочее время, а в случаях, не терпящих отлагательств, и в иное время, при этом период, в течение которого непрерывно проводится осмотр не может превышать 16 часов, а для предприятий малого бизнеса - не более 8 часов, для чего необходимо внести соответствующие изменения в п. 4 ст. 27.8 КоАП РФ.
1 Например: ст. 24 Федерального Закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральных законов от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции» и от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (над зора) и муниципального контроля»
2 Предложения автора частично реализованы Федеральным законом от 2S.12.2009 N 380-Ф3 (см. также Хатова Ж.М. Правовое регулирование компетенции должностных лиц, уполномоченных осуществлять осмотр используемых для .осуществления предпринимательской деятельности помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, нуждается в совершенствовании/Л"езисы выступлений и докладов адъюнктов и соискателей Московского Университета МВД РФ на научно-практической конференции 20 апреля 2007 г.-М.: Изд-во Моск.ун-та МВД России,2007.С-57-62.).
4. Положение о том, что осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов как процессуальное действие необходимо отличать от осмотра, являющегося элементом служебной, хозяйственной или производственной деятельности. По результатам осмотра, проводимого уполномоченными органами контроля в рамках проверки информации об административном правонарушении, а равно при выявлении административного правонарушения в ходе обследования и рассмотрения документов как мероприятий по контролю, в любом случае необходимо составлять протокол осмотра, который может стать (как самостоятельно, так и в совокупности с другими документами) либо основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, либо основанием для отказа в его возбуждении.
5. Вывод о том, что организационной формой реализации осмотра как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении является масштабный осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Такой осмотр характеризуется большим числом субъектов и должен производится ими согласованно, по намеченному плану, под единым руководством, последовательно или параллельно с обследованием большого числа объектов осмотра и (или) на обширной территории при участии необходимого количества понятых.
6. Алгоритм организации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов и комплекс соответствующих методических рекомендаций. Их содержание изложено в тексте диссертации и в приложении №3.
Теоретическая и практическая значимость результатов. В результате проведенного исследования разработаны теоретические основы осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов в системе принудительных мер обеспечения производства по делу об административном
правонарушении. Выявлены особенности его организации и производства в частности, в случае осмотра с участием нескольких должностных лиц либо на нескольких участках. Выработаны предложения и рекомендации по подготовке (сбору информации, ее анализу, планированию, организации выезда и т.д.) и проведению осмотра (обнаружению и фиксации доказательств административного правонарушения, с учетом соблюдения прав юридических лиц и предпринимателей, у которых проводится осмотр).
Сформулированные в диссертации совокупность основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические и практические проблемы осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов, развивают соответствующие положения административно-правовой науки.
Полученные результаты могут быть использованы в целях совершенствования законодательства об административных правонарушениях, органами государственного контроля и надзора в правоприменительной практике, в научно-исследовательской работе, посвященной проблемам применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в преподавании учебных дисциплин по специальности административное право, в том числе в системах различных форм повышения деловой квалификации юристов, контролеров, экономистов, при подготовке соответствующих научно-методических и практических пособий правоохранительных и контролирующих органов.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения, выводы и предложения, сделанные по результатам исследования, разработанные научно-практические и методические рекомендации докладывались диссертантом на 2-х научно-практических конференциях (Москва, 2007 г.). Положения, содержащиеся в диссертации, использовались при проведении занятий и обсуждались на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России, внедрены в учебный процесс Института повышения квалификации
руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры России, филиала Московского психолого-социального института в г. Люберцы, в деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации, а также природоохранной прокуратуры Московской области.
Структура диссертации определена особенностями темы исследования, поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения (общая характеристика работы), 2-х глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность, новизна, значимость исследования; сформулированы основная цель и задачи; содержится характеристика объекта и предмета исследования, определены основные положения, выносимые на защиту, методологическая основа, эмпирическая база и апробация результатов работы.
Первая глава «Понятие и общая характеристика осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов» содержит 3 параграфа.
В первом параграфе «Понятие, цель и виды осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов» на основе системного анализа отечественного и зарубежного законодательства, имеющихся научных исследований, а также административной и судебной практики автор обосновывает необходимость разработки понятия осмотра и приходит к выводу о том, что главное отличие осмотра от сходных мероприятий, урегулированных иными отраслями права, заключается в том, что у применения этой меры административно-процессуального принуждения имеется особая цель.
Далее диссертантом формулируются задачи осмотра, дифференцируются различные виды осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов и на основе полученных данных, а также синтеза существующих авторитетных научных разработок формулируется следующее понятие осмотра.
Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, представляет собой административно-процессуальное действие, в ходе которого должностным лицом или несколькими должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, зрительно и с применением технических средств производится обследование объектов осмотра (помещений, территорий, документов) без нарушения их конструктивной целостности. Осмотр проводится с целью обеспечения нормального и законного хода производства по делу об административном правонарушении (пресечения, доказывания его состава, привлечения виновного к административной ответственности), путем выявления и фиксации следов правонарушения, вещественных доказательств, их оценки, а также установления иных обстоятельств, значимых для производства по делу об административном правонарушении, которые фиксируются в протоколе в предусмотренной законодательством форме.
В связи с тем, что осмотр может применяться и до установления состава административного правонарушения, но при наличии достаточных оснований предполагать о факте административного правонарушения, автором предлагается новая редакция ч.1 ст. 27.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях с указанным определением осмотра, а также включить в КоАП РФ понятие состава административного правонарушения, что будет способствовать наполнению содержания законодательной нормы, закрепит правомерность и сущность такой меры.
Автор полагает целесообразным в целях устранения разночтений в наименовании осмотра, содержащихся в ст. ст. 27.1 и 27.8 КоАП РФ, а также в связи с возникающей на практике необходимостью проведения осмотра на объектах, принадлежащих иным физическим лицам, которые могут заниматься хозяйственной деятельностью без соответствующей регистрации, в тексте п.З ч.1 ст. 27.1 КоАП РФ после слов «осмотр принадлежащих юридическому лицу» добавить «или индивидуального предпринимателя, а также иному лицу».
Диссертант, с учетом положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» приходит к выводу, что нужно различать осмотры, проводимые в ходе плановых проверок органов контроля, которые носят главным образом профилактический характер и осмотры, проводимые в ходе проверки информации об административном правонарушении (как правило, проводимые в ходе внеплановых проверок).
В целях повышения эффективности деятельности органов государственного контроля, единообразия составляемых документов и используемых в них терминов предлагается использовать разработанные им на основе анализа ряда нормативных актов и существующих научных разработок классификацию осмотров и примерные перечни помещений, территорий и документов в методическом пособии по проведению осмотра.
Во втором параграфе «Органы государственного контроля и надзора, их должностные лица, уполномоченные осуществлять осмотр» изучены полномочия и дана классификация государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих осмотр, обоснованы предложения по совершенствованию правового регулирования их деятельности.
Проанализировав федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее структуру и компетенцию государственных органов и их должностных лиц в сфере применения мер
обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, автором классифицированы должностные лица, уполномоченные применять осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов в зависимости от их компетенции. Опираясь на анализ судебной практики, данные проведенного анкетирования, а также на зарубежный опыт и положения законодательства, предоставляющего право осуществления предпринимательской деятельности также и учреждениям, диссертант пришел к выводу о целесообразности внесения соответствующих изменений в текст ст. ст. 22.1, 28.3, 27.8 КоАП РФ, чтобы исключить их должностных лиц из числа, обладающих правом осуществлять государственно-властные полномочия по контролю и надзору в части проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов.
По мнению диссертанта, основанному на изучении полученных данных, созданная в целях разделения полномочий по надзору и оказанию услуг система федеральных служб и федеральных агентств несовершенна, в связи с чем, необходимо довести реформирование этой системы федеральных органов исполнительной власти до логического завершения и привести ее в строгое соответствие с провозглашенными идеями административной реформы.
В третьем параграфе «Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении осмотра» обращается внимание на актуальные вопросы механизма защиты субъектов частного предпринимательства в Российской Федерации.
Сравнивая положения отечественного и зарубежного законодательства, используя данные судебной практики, результаты проведенного социологического исследования, диссертант делает заключение, что соблюдение законности органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов, не только
обеспечивает соблюдение законных прав проверяемых лиц, но и повышение эффективности деятельности указанных органов.
Обосновывается, что при проведении осмотра территорий, помещений и документов приоритетное значение в плане защиты прав предпринимателей и юридических лиц имеет соблюдение порядка его проведения.
Законодательством Российской Федерации предусмотрены серьезные гарантии прав лицам, у которых производится осмотр. Строгую упорядоченность в вопросах определения форм и методов реализации прав субъектов предпринимательства при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности призван решить принятый 26.12.2008 Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный закон значительно расширяет перечень ограничений для государственных и муниципальных органов контроля. Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 27.07.2010 № 239-ФЭ, в том числе, устанавливает административную ответственность должностных лиц контролирующих органов за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (ст. 19.6.1 КоАП РФ).
Обращается внимание, что проблема защиты прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении осмотра и иных мероприятий по контролю осложнена тем, что нередко влечет за собой иные, более тяжкие правонарушения.
Поэтому, на основе анализа данных судебной и прокурорской статистики, мнения практических работников, а также в свете новых полномочий прокурора по согласованию внеплановых проверок и в формировании плана проверок, автором подчеркивается, что действенной мерой по защите прав предпринимателей и юридических лиц при проведении осмотра является судебный контроль и прокурорский надзор.
Вторая глава «Особенности организации и производства осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов»
- состоит из 3 параграфов.
В первом параграфе «Особенности процессуальной регламентации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов» исследуются вопросы такого осмотра в процессуальном аспекте.
Обобщив существующие научные разработки, проанализировав законодательство и оценив материалы административной практики, автор приходит к выводу, что деятельность должностных лиц по реализации норм КоАП РФ при проведении осмотра, рассматривается как административно-процессуальная. Причем, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов, как процессуальное действие необходимо отличать от осмотра, являющегося элементом служебной, хозяйственной или производственной деятельности.
Установлено, что по результатам осмотра, проводимого уполномоченными органами контроля в рамках проверки информации об административном правонарушении, а равно при выявлении административного правонарушения в ходе обследования и рассмотрения документов как мероприятий по контролю, в любом случае необходимо составлять протокол осмотра, который может стать (как самостоятельно, так и в совокупности с другими документами) основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, либо основанием для отказа в его возбуждении.
Автор, определившись с процессуальными стадиями осмотра, пришел к выводу, что процессуальные основания осмотра помещений, территорий и находящихся там вещей и документов содержатся в правовых актах различной юридической силы (федеральных законах, законах субъектов РФ, подзаконных актах- инструкциях, приказах, распоряжениях).
Анализ практики обжалования процессуальных действий должностных лиц при проведении осмотра, позволил диссертанту сделать вывод, что нарушения процессуальных норм при производстве осмотра влекут за собой признание протокола осмотра и собранных доказательств не имеющими юридической силы.
Исследовав процессуальное положение лиц, участвующих в осмотре, изучив зарубежное законодательство об административных правонарушениях, диссертант полагает, что разъяснение прав понятым является необходимой процедурой не только при составлении протокола об административном правонарушении (ч. 3 ст. 28.2 КоЛП РФ). Не менее важно такое требование соблюдать и при проведении осмотра. Представляется, что п.6 ст. 27.8 КоАП РФ необходимо дополнить нормой об обязательном разъяснении прав и обязанностей всем лицам (участникам), присутствующим при составлении протокола осмотра, а также обязывающей должностных лиц, производящих осмотр, копию протокола осмотра вручать под расписку законному представителю (работнику) юридического лица, индивидуальному предпринимателю (либо его работнику), а при их отказе взять копию протокола - производить в протоколе осмотра соответствующую запись.
Во втором параграфе «Организация осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов» автором изучаются необходимые условия для проведения этого мероприятия, излагается разработанная автором последовательность организации осмотра.
Учитывая недостаточную разработанность вопросов организации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, диссертантом интегрированы научно-практические разработки, посвященные криминалистическому осмотру в разработанные им алгоритм организации такого осмотра и комплекс соответствующих методических рекомендаций.
■ Основываясь на исследованиях вопросов организации осмотров, урегулированных уголовно-процессуальным законодательством, автор также сделал вывод о том, что деятельность должностного лица при исследуемом осмотре складывается из ряда операций и реализуется не только в процессуальном, но и в познавательном, организационном и поисково-удостоверительном элементе.
Особое внимание уделено предложениям по совершенствованию законодательного регулирования механизма осмотра. С учетом положений законодательства, а также физических возможностей лиц, участвующих в осмотре, диссертантом предлагается законодательно установить, что осмотр проводится в рабочее время, а в случаях, не терпящих отлагательств, и в иное время, при этом период, в течение которого непрерывно проводится осмотр не может превышать 16 часов, а для предприятий малого бизнеса - не более 8 часов, для чего необходимо внести соответствующие изменения в п. 4 ст. 27.8 КоАП РФ.
Установлено, что при осуществлении осмотра помещений, территорий юридических лиц или индивидуальных предпринимателей и находящихся там вещей и документов в ряде случаев целесообразно проводить масштабный осмотр, при котором он производится не последовательно, а параллельно, когда несколько участков территории или несколько помещений осматриваются одновременно разными людьми, что значительно повышает эффективность данной меры обеспечения производства по делу. В этой связи в диссертации предложено дополнить статью 27.8 КоАП РФ понятием масштабного осмотра (частью 7), которую изложить в следующем виде: «Организационной формой реализации осмотра как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении является масштабный осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Такой осмотр характеризуется большим числом субъектов и должен производится ими согласованно, по намеченному плану, под единым руководством, последовательно или
параллельно с обследованием большого числа объектов осмотра и (или) на обширной территории при участии необходимого количества понятых.
Рассматривая обучение кадров как одно из важных организационных условий деятельности, принимая во внимание результаты проведенного анкетирования, диссертант делает вывод о том, что активное использование деловой игры «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов» при повышении квалификации должностных лиц органов государственного контроля, при проверке степени их профессиональной подготовки, в т.ч. при аттестации государственных служащих положительно влияет на повышение эффективности их деятельности.
В третьем параграфе «Методика и тактика обнаружения и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении при осмотре» указано, что методика осуществления осмотра позволяет находить оптимальные варианты деятельности в условиях различных субъективных и объективных факторов, влияющих на осуществление надзорных мероприятий и потому, способна существенно расширить возможности влияния должностного лица в сфере соблюдения норм закона в вопросах административного производства.
Указывается, что тактика обнаружения и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении во многом зависит от этапа проводимого осмотра.
Детально проанализировав приемы и способы фиксации доказательств при осмотре, автор обобщает имеющиеся и разрабатывает на этой основе свои рекомендации по подготовке протокола осмотра.
По мнению диссертанта, требуется разработать единое универсальное методическое пособие по проведению осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, необходимость которого давно назрела.
При подготовке такого пособия предлагается использовать разработанные автором методические рекомендации по организации осмотра.
Подытоживая данный параграф, автор приходит к выводу, что следует в целях внедрения единой методики осмотра, а также его оптимизации, повышения качества фиксации хода и результатов осмотра утвердить единый примерный бланк протокола осмотра. Такой бланк в диссертации разработан и содержится в приложении № 1.
В заключении автор излагает краткие теоретические и практические выводы по материалам, рассмотренным в диссертации.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:
1. Хатова Ж.М. Процессуальное регулирование участия в проведении осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2008. № 11. - С.119-122 (0,2 п.л.).
2. Хатова Ж.М. Об организации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов / Вестник Российской правовой Академии. 2010-№2. - С. 58-60 (0,2 п.л.).
3. Хатова Ж.М. Фиксация доказательств при осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов //Административное право и процесс. 2011. № 5.-С.60-61 (0,2 п.л.).
Статьи, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
4. Хатова Ж.М. Понятие состава административного правонарушения нуждается в законодательном закреплении//Административное право и про-цссс.2007. № 1. - С.25-27 (0,2 пл.).
5. Хатова Ж.М. Правовое регулирование компетенции должностных лиц, уполномоченных осуществлять осмотр используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, нуждается в совершенствовании/Лезисы выступлений и докладов адъюнктов и соискателей Московского Университета МВД РФ на научно-практической конференции 20 апреля 2007 г.-М.: Изд-во Моск.ун-та МВД России, 2007. С.57-62 (0,3 пл.).
6. Хатова Ж.М. Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении осмотра территорий, помещений и докумен-тов//Третьи Всероссийские «Державинские чтения» (14-15 декабря 2007 г. ): сб. ст.: в 8 кн. - кн.З: Проблемы административного, финансового и налогового права/отв. Ред. Б.В. Россинский; ГОУ ВПО РПА Минюста России, М.: 2008. С. 135-139 (0,3 п.л.).
7. Хатова Ж.М. Использование активных методов обучения для повышения качества и эффективности работы должностных лиц органов государственного контроля // Проблемы конституционно-правового регулирования в гражданском обществе. Тематический сборник научных работ. Вып.З / Под ред. Оноприенко В.И.-М.: НОУ BIIO МПСИ. 2009.С. 132-142 (0,4 п.л.).
Подписано в печать:
02.09.2011
Заказ № 5846 Тираж - 90 экз. Печать трафаретная. Объем: 1 усл.п.л. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Хатова, Жанна Михайловна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Понятие и общая характеристика осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
§1. Понятие, цель и виды осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
§2. Органы государственного контроля и надзора, их должностные лица, уполномоченные осуществлять осмотр.
§3. Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении осмотра.
Глава 2: Особенности организации и производства осмотра! принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
§1. Особенности, процессуальной регламентации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
§2. Организация осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений; территорий и находящихся. там вещей и документов.
§3. Методика и тактика обнаружения и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении при осмотре.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов"
Актуальность темы диссертационного исследования.
Развитие в экономике рыночных отношений, становление разнообразных форм собственности и новых форм управления экономикой повлекли коренные изменения в осуществлении государством контроля за соблюдением правовых предписаний всеми субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, как юридическими, так и физическими лицами.
Происходящие реформы в системе управления страной, в системе органов государственного контроля в условиях нечеткости и перманентного изменения законодательства, регулирующего их деятельность, сопровождаются отсутствием апробированных методик производства отдельных мероприятий по делам об административных правонарушениях.
Деятельность органов контроля и надзора приобретает новый специфический характер, связанный с необходимостью работы в новых условиях. Эти условия подразумевают оптимальное сочетание требований по соблюдению прав на защиту субъектов предпринимательства от неоправданного вмешательства государства в хозяйственную деятельность и преодоление распространяющихся фактов противодействия государственным органам контроля с их стороны, формирование единообразной судебной ¡практики. Именно поэтому, «нужно учить правоохранителей охранять и защищать права и свободы».1
Необходимо также укреплять законность при производстве по делам об административных правонарушениях, обеспечивать согласованное функционирование государственных и общественных институтов в данной сфере. В этих целях важно создать надежные механизмы реализации законов, усовершенствовать работу всех государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью юридических лиц, их должностных лиц, индивидуальных предпринимателей.
1 Медведев Д.А. Россия вперед //Российская газета - Федеральный выпуск №4995 (171) от 11 сентября 2009 г.
В процессе возбуждения дел об административных правонарушениях, в целях пресечения административного правонарушения, установления личности правонарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченными на то лицами применяются предусмотренные законом процессуальные действия. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях законодатель существенно расширил перечень процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях по сравнению с тем, что было в ранее действовавшем законодательстве, и во многом усовершенствовал порядок их применения.
Одной из таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушения является осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий юридических лиц и находящихся там вещей и документов1.
Однако, как свидетельствует анализ правоприменительной практики, органы государственного контроля и надзора не выполняют в полной мере возложенные на них обязанности по надлежащему обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. В своей работе ими допускаются многочисленные нарушения законодательства. В значительном числе случаев такие нарушения допускаются при проведении осмотров. Соответствующие должностные лица недостаточно активно применяют правовые нормы, уполномачивающие их на проведение осмотра, а в тех случаях, когда такие меры обеспечения применяются, процессуальные документы грешат недостатками. В результате, использование их в качестве доказательств по делу зачастую невозможно.
Среди причин подобной практики, наряду с возросшим объемом работы по оформлению материалов дел об административных правонарушениях, следует назвать несовершенство законодательных и ведомственных право
1 Далее по тексту - осмотр вых актов, регулирующих деятельность государственных органов и их должностных лиц в этой сфере.
Законодательная конструкция норм, касающихся проведения осмотра, в ряде случаев не соответствует потребностям правоприменительной практики, что значительно осложняет их реализацию. В КоАП РФ не урегулированы принципиально важные моменты указанной меры обеспечения производства. Так, отсутствует понятие осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, не регламентированы сроки составления протокола осмотра и др.
Недостаточно изучены вопросы теории и практики применения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Отдельные проблемы применения- указанной меры обеспечения привлекали внимание ученых (Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.Ш. Килясханова, В.Р. Кисина, Г.А. Кузьмичевой, Ю.П. Кузякина, Ю.Ф. Решетника, Б.В. Российского, В.Д. Сорокина и др.), однако ранее изданные работы, в основном носили характер методических материалов или публикаций, касающихся частных вопросов методики проведения осмотров. Такие работы, безусловно, оказывали должностным лицам, обладающим соответствующими полномочиями в сфере административной юрисдикции, определенную помощь в проведении осмотров и других мероприятий по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Однако, нося в основном прикладной характер, они не раскрывали глубины общих теоретических проблем совершенствования деятельности по проведению осмотров.
Несмотря на явную очевидность данных проблем, в административно-правовой науке не проводилось каких-либо крупных научных исследований по проблемам организации и проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений территорий и находящихся там вещей и документов. Не было по этой проблематике и диссертационных исследований комплексного характера.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, с одной стороны, недостаточным уровнем научной разработанности проблемы, а с другой - потребностями практической деятельности государственных органов.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования состоят в комплексном исследовании правовых и организационных проблем осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; разработке положений, характеризующих сущность и определяющих правильную организацию производства такого осмотра; разработке научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок организации и производства осмотра, защиту прав предпринимателей и юридических лиц при его проведении, а также рекомендаций по методике и тактике осуществления осмотра.
Поставленные цели предопределили постановку и решение следующих задач:
- исследование теоретических основ осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений,.территорий и находящихся там вещей и документов; формулирование и определение целей, задач и понятия такого осмотра. осуществление дифференциации различных вариантов осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; определение видов осмотра.
- изучение полномочий и классификация государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих такой осмотр, и обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования их деятельности;
- исследование вопросов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении осмотра;
- рассмотрение и анализ особенностей процессуальной регламентации производства осмотра;
- исследование организации производства осмотра и разработка предложений по ее совершенствованию;
- разработка научно обоснованных методических и тактических рекомендаций по обнаружению и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении в процессе осмотра.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
Предметом исследования являются теоретические положения, касающиеся осуществления осмотра1 принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; нормы законодательства, регулирующие производство указанной меры; практика организации и производства осмотра.
Методологической основой исследования. Используемый при формировании и аргументации положений диссертации юридико-правовой< метод позволил провести научный анализ действующих законов и иных нормативно-правовых актов и правоотношений, так и разносторонней административной и судебной практики, изложить материалы исследования с учетом предъявляемых юридических и научных требований. Применялся научный метод обращения к другим, смежным правовым наукам (использовались категории и определения наук конституционного, гражданского, уголовно-процессуального права, криминалистики).
Примененный диссертантом сравнительный метод исследования позволил проследить особенности нормативно-правового регулирования исследуемого вопроса в странах постсоветского пространства и благодаря этому создал возможность более четко, объективно и достаточно достоверно раскрыть и показать особо значимую сегодня и в перспективе актуальность решения проблем, поставленных в диссертационном исследовании и основных положений, выносимых на защиту.
В целом исследование носит всесторонний, комплексный характер охватывающий совокупность разноплановых методов, в том числе сравнительного правоведения, формально-логический, историко-правовой, системно-структурный, метод сравнительно-критического анализа результатов других научных исследований, другие общенаучные и частно-научные методы познания.
Теоретическую базу исследования образовали труды ведущих ученых в области административного права А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, С.Н. Бочарова, Б.Н. Габричидзе, E.Bi Додина, A.C. Дугенца, A.A. Евтеевой, A.A. Кармолицкого, Ф.М. Кобзарева, Ю.М. Козлова, В:Я. Кикотя, И.Ш. Килясха-нова, Ю.П. Кузякина, Б.В. Российского, С.М. Петрова, Л.Л. Попова, А.Г. Чернявского, и некоторых других ученых. Также были изучены работы, посвященные проблемам осмотра и рекомендациям по его проведению, ученых в области уголовного процесса и и криминалистики: P.C. Белкина, JLB. Винницкого, А.В.Дулова, A.M. Зинина, В.П. Колмакова, Е.М. Лившица, Б.И. Шевченко и др.
Нормативная* и правовая база диссертации включает в себя Конституцию Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый Кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», другие законы и подзаконные нормативно-правовые акты, регламентирующие производство осмотра, а также административное законодательство зарубежных стран.
Эмпирическая база исследования. Изучены материалы административной и судебной практики различных регионов России, в т.ч. в Москвы, Вологодской, Воронежской, Ленинградской, Московской, Калининградской, Кемеровской, Тверской, Томской и других областей за период 2002-2010 г.г., статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, МВД России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, других правоохранительных и контрольных органов, а также обобщенные информационные и аналитические документы по исследуемой проблеме.
В ходе исследования изучено 264 материала об административных правонарушениях, 218 протоколов осмотра. В процессе проводимого исследования с помощью специально разработанных опросных листов проводилось интервьюирование 254 работников территориальных правоохранительных и контрольных органов, включая прокуроров, должностных лиц Министерства внутренних дел, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы судебных приставов практически из всех субъектов Российской Федерации в период их обучения в соответствующих образовательных учреждениях повышения квалификации. Использован автором и личный опыт производства осмотров принадлежащих юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов.
Проанализированы имеющиеся по теме исследования публикации в средствах массовой информации и архивные документы.
Использовались также компьютерные приемы накопления, анализа и обработки статистических и иных информационных данных, использовались также данные глобальной сети Интернет, в-первую очередь — информационные ресурсы правоохранительных и контролирующих органов, содержащие статистические сведения, а также, анализ административной практики.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что автором на основе комплексного и системного исследования основных проблем организации и производства осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов определен комплекс мер правового и организационного характера, позволяющий обеспечить проведение качественного осмотра данных объектов и вследствие этого оказать существенное влияние на повышение эффективности производства по делам об административном производстве.
В ходе диссертационного исследования были выявлены существенные пробелы правового регулирования осмотра, систематизированы наиболее типичные и распространенные нарушения законодательства, регулирующего применение указанной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, проанализированы и обобщены основные недостатки и дефекты административной практики.
Результаты проведенного научного диссертационного исследования дали возможность предложить оптимальную модель организации и производства осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов, определить его специфику, методику, тактику, предложить решение и других проблем, которые соответствуют современным условиям- социально-экономического развития Российской Федерации, сформулировать и внести целый ряд предложений законодательного и организационно-распорядительного характера в том числе, относящихся к дальнейшему совершенствованию организации и правового регулирования функциональной деятельности органов контроля и их должностных лиц.
При этом конкретное содержание новизны диссертационного исследования выражается:
- в разработке авторского определения этого осмотра, его целей и задач;
- в проведении классификации» осмотров и структурировании этапов и элементов производства осмотра;
- в выделении специфических приемов и способов производства такого осмотра;
- в уточнении перечня субъектов, уполномоченных производить рассматриваемый осмотр и обосновании предложений по совершенствованию правового регулирования их деятельности;
- в исследовании особенностей процессуальной регламентации производства осмотра;
- в доказывании необходимости внесения дополнений и изменений законодательства в части, касающейся порядка производства осмотра, защиты прав лиц, вовлеченных в сферу отношений, связанных с применением данной меры обеспечения производства об административном правонарушении;
- в разработке научно обоснованных методических и тактических рекомендаций по организации и производству осмотра и других мер по совершенствованию правовой и организационной основы осмотра.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Он представляет собой административно-процессуальное действие, в ходе которого должностным лицом или несколькими должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, зрительно и с применением технических средств производится обследование объектов осмотра (помещений, территорий, документов) без нарушения их конструктивной целостности. Осмотр проводится с целью обеспечения нормального и законного хода производства по делу об административном правонарушении (пресечения, доказывания его состава, привлечения виновного к административной ответственности), путем выявления и фиксации следов правонарушения, вещественных доказательств, их оценки, а также установления иных обстоятельств, значимых для производства по делу об административном правонарушении, которые фиксируются в протоколе в предусмотренной законодательством форме.
2. Классификация осмотров принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, которая позволяет дифференцировать конкретное содержание исследуемого мероприятия, а также добиться единообразия составляемых документов и используемых в них терминов в целях повышения эффективности деятельности органов государственного контроля.
3. Предложения по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, уточняющие процессуальную регламентацию производства осмотра. В целях устранения разночтений в наименовании осмотра, содержащихся в ст. ст. 27.1 и 27.8 КоАП РФ, а также в связи с возникающей на практике необходимостью проведения осмотра на объектах, принадлежащих иным физическим лицам, которые могут заниматься хозяйственной деятельностью без соответствующей регистрации, целесообразно в тексте п.З ч.1 ст. 27.1 КоАП РФ после слов.«осмотр принадлежащих юридическому лицу» добавить «или индивидуальному предпринимателю, а также иному лицу». С учетом положений* законодательства1, предоставляющего-право осуществления предпринимательской деятельности учреждениям, следует внести соответствующие изменения в текст ст. ст. 22.1, 28.3, 27.8 КоАП РФ и исключить их должностных лиц из числа, обладающих правом осуществлять государственно-властные полномочия по контролю и надзору в части проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов.2 Необходимо законодательно установить, что осмотр проводится в рабочее время, а в случаях, не терпящих отлагательств, и в иное время, при этом период, в течение которого непрерывно проводится осмотр не может превышать 16 часов, а для предприятий малого бизнеса - не более 8 часов, для чего необходимо внести соответствующие изменения в п. 4 ст. 27.8 КоАП РФ.
1 Например: ст. 24 Федерального Закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральных законов от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции» и от 26.12. 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
2 Предложения автора частично реализованы Федеральным законом от 28.12.2009 № 380-ФЭ (см. также Ха-това Ж.М. Правовое регулирование компетенции должностных лиц, уполномоченных осуществлять осмотр используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, нуждается в совершенствовании/ГГезисы выступлений и докладов адъюнктов и соискателей Московского Университета МВД РФ на научно-практической конференции 20 апреля 2007 г.-М.: Изд-во Моск.ун-та МВД России,2007.С-57-62.).
4. Положение о том, что осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов как процессуальное действие необходимо отличать от осмотра, являющегося элементом служебной, хозяйственной или производственной деятельности. По результатам осмотра, проводимого уполномоченными органами контроля в рамках проверю! информации об административном правонарушении, а равно при выявлении административного правонарушения в ходе обследования и рассмотрения документов как мероприятий по контролю, в любом случае необходимо составлять протокол осмотра, который может стать (как самостоятельно, так и в совокупности с другими документами) либо основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, либо основанием для отказа в его возбуждении.
5. Вывод о том, что организационной формой реализации осмотра как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении является масштабный осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Такой осмотр характеризуется большим числом субъектов и должен производится ими согласованно, по намеченному плану, под единым руководством, последовательно или параллельно с обследованием большого числа объектов осмотра и (или) на обширной территории при участии необходимого количества понятых.
6. Алгоритм организации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов и комплекс соответствующих методических рекомендаций. Их содержание изложено в тексте диссертации и в приложении №3.
Теоретическая и практическая значимость результатов. В результате проведенного исследования разработаны теоретические основы осмотра принадлежащих юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю помещений, территорий или там вещей документов в системе принудительных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Выявлены особенности его организации и производства в частности, в случае осмотра с участием нескольких должностных лиц либо на нескольких участках. Выработаны предложения и рекомендации по подготовке (сбору информации, ее анализу, планированию, организации выезда и т.д.) и проведению осмотра (обнаружению и фиксации доказательств административного правонарушения, с учетом соблюдения прав юридических лиц и предпринимателей, у которых проводится осмотр).
Сформулированные в диссертации совокупность основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические и практические проблемы осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов, развивают соответствующие положения административно-правовой науки.
Полученные результаты могут быть использованы в целях совершенствования законодательства об административных правонарушениях, органами государственного контроля и надзора в. правоприменительной практике, в научно-исследовательской работе, посвященной проблемам применения мер обеспечения производства по делу об -административном» правонарушении, в преподавании учебных дисциплин по специальности административное право, в том числе в системах различных форм повышения деловой квалификации юристов, контролеров, экономистов, при подготовке соответствующих научно-методических и практических пособий правоохранительных и контролирующих органов.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения, выводы и предложения, сделанные по результатам исследования, разработанные научно-практические и методические рекомендации докладывались диссертантом на 2-х научно-практических конференциях (Москва, 2007 г.). Положения, содержащиеся в диссертации, использовались при проведении занятий и обсуждались на заседании кафедры административного права Московского университета МВД
России, внедрены в учебный процесс Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры России, филиала Московского психолого-социального института, в деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации, а также природоохранной прокуратуры Московской области. Выводы, рекомендации и предложения, сформулированные по результатам диссертационного исследования, представлены в опубликованных автором 7 научных статьях, в т.ч. в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения (общая характеристика работы), 2-х глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Хатова, Жанна Михайловна, Москва
Заключение. *
Таким образом, представляется, что общий порядок подготовки и организации осмотра помещений, территорий и находящихся там документов индивидуального предпринимателя, или юридического лица может быть представлен в виде следующей организационной схемы . Подготовительный этап: ~~ определение необходимости осмотра; его цели и задач, принятие решения о проведении осмотра;
• составление плана осмотра, с указанием сроков, участников, места сбора группы, необходимых материально-технических ресурсов;
• обеспечение присутствия представителей юридического лица, предпринимателя, понятых и иных лиц (например, специалиста);
• инструктаж участников осмотра;
• прибытие на место осмотра. Рабочий этап.
• предъявление приказа, распоряжения о проведении проверки, разъяснение участникам осмотра их прав и обязанностей;
• определение границ и секторов осмотра и распределение участников осмотра по секторам (если в осмотре участвует несколько должностных лиц), принятие мер по охране осматриваемого имущества;
• обеспечение условий для применения технических средств, используемых при осмотре (фото-видеотехники).
• фиксация доказательств по делу об административном правонарушении в протоколе осмотра.
Заключительный этап:
• проверка правильности составления протокола осмотра (внесение всех необходимых реквизитов, полностью ли отражены в содержании установленные фактические данные);
• предъявление и подписание протокола осмотра всеми участниками и присутствующими лицами (или проставление отметки об отказе подписать протокол, в соответствии с п.6 ст. 27.8 КоАП РФ);
• уведомление представителей юридического лица, предпринимателя о дате и времени вызова в органы контроля для рассмотрения дела об административном правонарушении.
Можно сделать вывод, что настоящие рекомендации дают возможность предложить наиболее оптимальную модель организации осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей документов, предложить решение организационных проблем, которые возникают до, во время и после проведения такого осмотра.Применение этих рекомендаций может быть полезным при решении такого проблемного вопроса, как небольшой опыт должностных лиц, проводящих осмотр.
Следует отметить, что умения по производству осмотра являются необходимым требованием, предъявляемым к соответствующим должностным лицам. В связи с изложенным, возникает вопрос о способах скорейшего приобретения ими необходимого профессионального опыта. Представляется, что это достижимо постоянной учебой, в том числе в форме деловой игры, работой над собой, наставничеством опытных работников, обменом опыта на совещаниях, конференциях, семинарах, на страницах научных и учебно-методических изданий. Важнейшим вопросом в организации осмотра является издание соответствующих организационно-распорядительных документов. К ним могут относиться различные инструкции, памятки, распоряжения (приказы) о проведении осмотра (проверки) конкретного объекта.
Знание принципиальных подходов и характеристик различных методологий невозможно без базисных знаний изучаемого предмета.1
Основой изучения в целях подготовки к успешному осмотру помещений, территорий и документов должно стать действующее законодательство, в первую очередь: Конституция России; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральный закон Российской Федерации от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции» и т.д.
Более подробно нормативные положения, регулирующие проведение осмотра фигурируют в подзаконных актах, принимаемых органами исполнительной власти различного уровня, в первую очередь это административные регламенты и иные нормативные акты.
В числе методической литературы можно обратиться к следующим: Административная юрисдикция: Учебное пособие. МосУ МВД России ; Аверина Е.А. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие;3Сборник научных трудов. «Укрепление законности в экономике, социальной и административной деятельности средствами прокурорского
1 Шаронова С.А. Деловые игры:Практикум.-М:Изд-во РУДН,2005.с-35.
2 Бочаров С.Н., Зубач A.B., Костенников M.B., Куракин A.B.,Сальников М.Г., Тюрин В.А. Административная юрисдикция: Учебное пособие. - М.: МосУ МВД России,Изд-во «Щит-М». 2005.
3 Аверина Е.А. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие. -М.: TK Велби. Изд-во Проспект,2005. надзора»;1 журналам «Административное право и процесс», «Законность», и т.д.
Самый важный ресурс материалов, необходимых для проведения осмотра, дает только практическая деятельность. Поэтому доступ к административной практике является одним из приоритетных.
Помимо доступа к письменным актам органов государственного контроля, всегда остается доступной возможность поиска материалов в ресурсах глобальной сети «Интернет» на сайтах органов контроля и правоохранительных органов, а также в правовых системах типа «Консультант», «Гарант» и т.п.
1 Сборник научных трудов. "Укрепление законности в экономике, социальной и административной деятельности средствами прокурорского надзора". М., 2001 г.
