АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Основания и пределы государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ»
Санкт-Петербургский государственный университет
На правах рукописи
005015670
Елисеева Светлана Викторовна
ОСНОВАНИЯ И ПРЕДЕЛЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ
Специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 [лД? Ш
Санкт-Петербург 2012
005015670
Работа выполнена на кафедре государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
кафедры государственного и административного права СПбГУ Гриценко Елена Владимировна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
кафедры конституционного и муниципального права РФ МГЮА имени О. Е. Кутафина Шугрина Екатерина Сергеевна
кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права НИУ «ВШЭ» (Санкт-Петербург) Сивицкий Владимир Александрович
Ведущая организация: Самарский государственный
университет
Защита состоится <</&» марта 2012 г. в^ часові мин. на заседании диссертационного совета Д.212.232.66 при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 199026, Санкт-Петербург, В. О., 22-я линия, дом 7, Зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. А. М. Горького при Санкт-Петербургском государственном университете (г. Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9).
Автореферат разослан « <14 » февраля 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
Н. А. Сидорова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью обеспечения законности в деятельности муниципальной власти и надлежащей реализации отдельных переданных государственных полномочий органами местного самоуправления. Указанной цели невозможно достичь без осуществления административного контроля за местным самоуправлением со стороны не только органов исполнительной власти РФ, но и исполнительных органов субъектов РФ, особая роль которых во взаимоотношениях с муниципальными органами предопределяется федеративным характером российского государства. Кроме того, выбор темы объясняется пробельностью, противоречивостью и несистематизированностью действующего правового регулирования административного контроля в сфере местного самоуправления, неразграниченностью полномочий между контролирующими субъектами. Сложившаяся ситуация является следствием отсутствия завершенной и проработанной концепции государственного административного контроля в сфере местного самоуправления. Однако для построения указанной концепции нельзя ограничиться анализом исключительно современной отечественной практики правового регулирования и реализации административного контроля в отношении субъектов местного самоуправления. Основу государственного административного контроля в сфере местного самоуправления составляют международные стандарты, выполняющие роль универсальных принципов и содержащиеся, прежде всего, в Европейской Хартии местного самоуправления (далее: Европейская Хартия, Хартия) - составной части российской правовой системы. Существенное значение для выработки отечественной модели административного контроля за местным самоуправлением также имеет опыт других государств - участников Хартии в этой сфере и отечественный дореволюционный опыт.
Степень научной разработанности темы. В отечественной правовой науке уже предпринимались попытки рассмотрения специфики государственного контроля в сфере местного самоуправления (см.: кандидатские диссертации С.А. Коршунова, C.B. Пылина, В.В. Чумановой). В ряде трудов поднимались и рассматривались также отдельные вопросы государственного административного контроля в отношении муниципальной власти, причем не только в России, но и в зарубежных странах (см.: работы Е.В. Гриценко, Н.Л. Пешина, К.А. Пивоварова, Е.С. Шугриной). Однако специальное исследование оснований и пределов государственного административного контроля в сфере местного
самоуправления, определение особенностей данного вида контроля по отношению к иным разновидностям государственного контроля в сфере местного самоуправления в отечественной правовой науке отсутствует. Нерешенной остается и задача по разработке концепции российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является: разработка отечественной модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления через установление его оснований и пределов.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие частные задачи исследования, нашедшие свое отражение в плане и тексте диссертации.
1) рассмотреть природу государственного административного контроля как родового понятия для государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, исследовав отечественную правовую и управленческую доктрину;
2) исследовать европейские стандарты государственного административного контроля в сфере местного самоуправления и опыт правового регулирования государственного административного контроля в континентальной и англосаксонской муниципальных системах стран Европы (на примере Франции, ФРГ, Великобритании), выявить общие принципы и особенности осуществления государственного административного контроля в различных моделях местного самоуправления (местного управления);
3) определить место государственного административного контроля в сфере местного самоуправления по отношению к другим видам контрольной (надзорной) деятельности органов государственной власти, осуществляемой в сфере местного самоуправления, в сравнении с практикой правового регулирования зарубежных стран и с учетом дореволюционного российского опыта; установить соотношение государственного административного контроля в сфере местного самоуправления со смежными понятиями -опеки, вмешательства, оценки эффективности;
4) сформулировать понятие государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, выявить пределы (критерии, предмет, содержание, допустимые формы и меры), основания и цели в сравнении с зарубежной практикой правового регулирования и с учетом дореволюционного российского опыта;
5) исследовать специфику подконтрольного субъекта в российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления;
6) установить пределы возможных заимствований зарубежного опыта при
конструировании российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления;
7) обозначить проблемы и пробелы в правовых подходах, регламентации и практической реализации института государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ; сформулировать направления совершенствования российского федерального и регионального законодательства в сфере государственного административного контроля, осуществляемого в отношении муниципальной власти.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Предмет исследования— правовой механизм осуществления государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе работы над диссертацией применялись следующие общие и специальные методы научного исследования: анализ и синтез, сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, статистический, социологический, формально-юридический, системный метод и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по конституционному, административному, муниципальному праву, а также по истории государства и права. В процессе исследования были проанализированы труды дореволюционных (А. И. Васильчиков, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, В. М. Гессен,
A. Ф. Евтихиев, А. И. Елистратов, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, В. Д. Кузьмин-Караваев, Н. И. Лазаревский, М. А. Лозина-Лозинский, С. А. Корф, В. Ф. Матвеев, М. И. Свешников, В. П. Скалон, Д. Д. Семенов, Б. Н. Чичерин, Г. И. Шрейдер и др.), советских и современных российских ученых-правоведов (С. А. Авакьян, А. А. Акмалова, К. В. Арановский, А. П. Алехин, Л. В. Андриченко, Г. В. Барабашев, А. В. Безруков, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, И. В. Выдрин, Е.В.Гриценко, В. М. Горшелев, А. А. Кармолицкий, С. Д. Князев, М. Н. Кудилинский, В. А. Козбаненко, А. Н. Кокотов, А. Н. Костюков, В. В. Куликов, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, В. Н. Лексин, А. В. Мадьярова, А.
B. Малько, Э. Маркварт, Н. И. Матузов, А. В. Мелехин, А. А. Мишин, В. В. Невинский, О.
A. Ногина, К. А. Пивоваров, В. В. Полянский, Л. Л. Попов, О. Л. Савранская, А. С. Саломаткин, В. П. Серебренников, А. А. Сергеев, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина,
B. А. Сивицкий, А. М. Тарасов, Ю. А. Тихомиров, А. Д. Черкасов, В. Е. Чиркин,
В. И. Фадеев, Т. Я. Хабриева, Н. А. Шевелева, Е. С. Шугрина и др.), зарубежных правоведов (Р. Вил, Г. Вольман, Ж. Гримо, Ж. Доминак, Э. В. Дюран и др.).
В рамках диссертации были исследованы труды зарубежных авторов на языке первоисточника.
Нормативную базу исследования составляют: международные нормативные источники (Европейская Хартия местного самоуправления, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод); российские федеральные и региональные нормативные источники (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы, законы субъектов РФ и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, регулирующие осуществление государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ, ведение регистра муниципальных правовых актов, оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления, иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации); зарубежные нормативные источники, регулирующие вопросы осуществления государственного административного контроля в сфере местного самоуправления (местного управления) во Франции, ФРГ, Великобритании на языке оригинала.
В рамках исследования такой формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в РФ, как оценка эффективности деятельности местного самоуправления, была изучена практика правового регулирования 36 субъектов Федерации. Для определения правовой природы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, возникающих в рамках ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, была изучена практика правового регулирования 22 субъектов Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют: постановления и определения Конституционного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ, судебная практика иных судов Российской Федерации, решения Европейского суда по правам человека, решения Уставного суда Санкт-Петербурга, иные правоприменительные акты, принятые в рамках осуществления прокурорского надзора и государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Практика взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти при осуществлении последними административного контроля, а также прокурорского надзора была проанализирована в диссертации на примере муниципального
образования муниципальный округ Пулковский меридиан (Санкт-Петербург).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления по результатам анализа стандартов (универсальных принципов) Европейской Хартии, отечественной дореволюционной и современной доктрины, практики правового регулирования и практики взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, а также с учетом сопоставления с зарубежными моделями государственного административного контроля в сфере местного самоуправления (местного управления) ФРГ, Франции и Великобритании. В диссертации сформулировано авторское понятие государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, комплексно исследованы его цели, пределы (критерии, содержание, предмет, формы и меры контроля) и основания (юридические и фактические).
Положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Государственный административный контроль в сфере местного самоуправления представляет собой спсцнфичсск-ую разновидность надведомственного государственного административного контроля и выражается в систематической деятельности уполномоченных органов исполнительной власти (РФ или субъекта РФ) в отношении специфического публично-властного субъекта, выведенного за рамки системы органов государственной власти, но не исключённого из механизма публичной власти; осуществляется с целью обеспечения слаженного функционирования всех уровней публичной власти в государстве; направлен на отслеживание исполнения законодательства и обеспечение надлежащего исполнения переданных государственных полномочий муниципальными субъектами путем выявления нарушений в сфере местного самоуправления и их устранение с использованием мер предупредительного либо пресекателыюго характера.
2. По сравнению с моделями административного контроля (надзора), осуществляемого в отношении муниципальной власти в ФРГ, Франции и Великобритании, в российской модели административный контроль предельно сужен и является вспомогательным инструментом поддержания законности наряду с основными формами контроля за местным самоуправлением: прокурорским надзором и судебным контролем. Необходимость осуществления указанного вида контроля обусловлена: обязанностью исполнительных органов государственной власти обеспечивать соблюдение законности со стороны всех субъектов права; федеративным устройством России; наличием у
должностных лиц исполнительной власти субъекта РФ полномочий по привлечению к ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления. Последнее допустимо только в случае установления факта наличия нарушения со стороны муниципальных субъектов, что требует участия органов (должностных лиц) исполнительной власти субъекта РФ в механизме осуществления контроля. Подобное участие не должно приводить к дублированию административного контроля и прокурорского надзора (и наоборот), а также не должно нарушать конституционных гарантий местного самоуправления.
При реализации отдельных переданных государственных полномочий административный контроль является одним из основных инструментов обеспечения их надлежащего осуществления муниципальной властью, и в данном контексте наибольшим образом проявляется его управленческая природа (что также характерно для муниципальных систем ФРГ, Франции и Великобритании). Подобное положение вещей представляется оправданным и объясняется тем обстоятельством, что именно государство является субъектом, ответственным перед населением за надлежащую реализацию переданных полномочий. В рамках реализации переданных государственных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления возникает функциональная связь, и последние, несмотря на свою организационную обособленность от системы органов государственной власти, осуществляют переданные полномочия от имени государства.
3. Модель государственного административного контроля (надзора), осуществляемого в отношении муниципальной власти, может быть охарактеризована по следующим универсальным параметрам: контролирующий субъект, подконтрольный субъект, основания, цели, пределы. При этом пределы ГАК включают в себя следующие характеристики: критерии, содержание, предмет, формы и меры контроля). Указанные компоненты специфическим образом проявляются в зарубежных моделях (немецкой, французской и британской) и отечественной модели государственного административного контроля, осуществляемого в отношении муниципальной власти.
Определяющее значение в модели государственного административного контроля, осуществляемого в сфере местного самоуправления, имеет статус подконтрольного субъекта. Этим предопределяются особенности всех других элементов модели. В России специфика подконтрольного субъекта обусловлена, с одной стороны, действием принципа организационной обособленности местного самоуправления, а с другой стороны —
существованием функционального единства органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации последними переданных государственных полномочий.
4. Государственный административный контроль необходимо отличать от таких видов государственного воздействия на местное самоуправление (местное управление), как опека, временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти (вмешательство), оценка эффективности деятельности. В результате исследования соотношения административного контроля со смежными понятиями было выявлено, что в силу отсутствия принуждения в содержании оценки эффективности деятельности местного самоуправления она представляет собой форму координации; вмешательство— это инструмент экстренного реагирования органов государственной власти на ситуацию в муниципалитете, при исчерпании или объективной невозможности использования иных механизмов воздействия оно носит временный характер и заключается в подмене действующих органов муниципальной власти органами государственной власти, или реализации органами государственной власти полномочий местного самоуправления при отсутствии его органов (должностных лиц); опека — это установленная законодательством устойчивая система взаимоотношений органов государственной и муниципальной власти, включающая в свое содержание различные формы государственного воздействия на муниципальную власть, характеризующаяся всеохватывающим характером воздействия, применением всех мер воздействия в административном порядке и проверкой не только законности, но и целесообразности значимых решений муниципальной власти.
5. В силу специфического статуса местного самоуправления в РФ, проявляющегося, в том числе, в дуалислиеском характере компетенции муниципальной власти, государственный административный контроль в сфере местного самоуправления представляет собой сочетание двух направлений - контроля за законностью при реализации муниципальной властью вопросов местного значения и контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Предмет государственного административного контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий различается в зависимости от характера передаваемых полномочий: он может быть сведен исключительно к проверке законности и целевого использования материальных и финансовых ресурсов, предоставленных для осуществления переданных
полномочий, или включать в себя проверку законности и целесообразности. В содержание государственного административного контроля за целесообразностью входит проверка эффективности, результативности и качества осуществления муниципальной властью отдельных переданных государственных полномочий. Содержание таких характеристик целесообразности, как эффективность и качество, различается в зависимости от характера переданных полномочий. В отличие от показателей эффективности, показатели результативности и качества не нашли своего закрепления в правовом ре1уиировании субъектов Федерации. Это дает возможность региональным органам государственной власти произвольно принимать решение о наличии нарушений со стороны органов (должностных лиц) местного самоуправления при осуществлении ими переданных государственных полномочий и не соответствует конституционным критериям допустимости административного контроля.
6. Предложение высшего органа исполнительной власти субъекта РФ об устранении нарушений законодательства, направляемое органам (должностным лицам) местного самоуправления, является как мерой по обеспечению соответствия законодательству нормативных актов, направляемых для включения в регистр муниципальных правовых актов субъекта РФ, так и самостоятельной мерой административного контроля. В последнем случае отсутствует необходимое федеральное и региональное правовое регулирование механизма реализации рассматриваемой меры, что приводит к нарушению конституционных критериев допустимости государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
7. Отсутствие разработанных критериев отбора зарубежного опыта для его использования в целях совершенствования отечественного правового регулирования государственного административного контроля в сфере местного самоуправления зачастую приводит к заимствованию взаимоисключающих элементов из различных муниципальных систем. Тем самым закладывается внутреннее концептуальное противоречие в российскую модель административного контроля. Речь идет о недопустимом смешении подходов, используемых в рамках континентальной и англосаксонской муниципальных систем. В континентальных муниципальных моделях административный контроль обусловлен особым статусом местного самоуправления (местного управления) и в силу дуалистического подхода к характеристике компетенции муниципальной власти представляет собой сочетание общего контроля в отношении реализации собственных полномочий муниципальной власти и специального контроля за реализацией
делегированных (государственных) полномочий. В англосаксонской модели существует только специальный контроль за реализацией всех полномочий муниципальной власти как одного из субъектов, обязанных исполнять закон.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для целей: внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», иные федеральные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы административного контроля в сфере местного самоуправления, а также для совершенствования регионального правового регулирования административного контроля; для проведения дальнейших научных исследований, направленных на совершенствование механизма административного контроля в сфере местного самоуправления; для преподавания учебных курсов «Конституционное право», «Сравнительное конституционное право», «Муниципальное право РФ», «Муниципальное право зарубежных стран», «Административное право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации были использованы автором в процессе выступления на международных и российских научных конференциях и нашли свое отражение в опубликованных научных работах. Материалы диссертационного исследования используются автором в процессе преподавания на юридическом факультете СПбГУ по дисциплинам «Конституционное право» и «Муниципальное право России». Ряд выводов, представленных в работе, получили свою апробацию в рамках НИР Юридического факультета СПбГУ (2008-2010 гг.) «Теоретико-правовые основы организации публичной власти в городах-мегаполисах (сравнительно-правовой анализ)».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (восьми параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности исследуемой проблематики, определяются цель, задачи, объект, предмет исследования, раскрываются его методологическая, теоретическая основы, нормативная база, обосновывается научная новизна диссертационного исследования; формулируются отличающиеся новизной
положения, выносимые на защиту, освещается научно-практическая значимость диссертации и результаты апробации содержащихся в ней выводов и идей.
Первая глава «Теоретические и правовые основы государственного административного контроля в сфере местного самоуправления» состоит из трех параграфов. Структура и содержание данной главы обусловлены необходимостью рассмотрения, с одной стороны, специфики государственного административного контроля как универсальной категории, выработанной в отечественной науке управления и административном праве и являющейся родовым понятием для государственного административного контроля в сфере местного самоуправления. С другой стороны, необходимо учитывать стандарты (универсальные принципы) государственного административного контроля, установленные Европейской Хартией, которые определяют специфику государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в отличие от иных видов административного контроля. К тому же правовое регулирование и сама концепция местного самоуправления в РФ, как и административного контроля за ним, во многом основывается на заимствовании зарубежного опыта и идей, что порождает необходимость анализа значимой для российской муниципальной системы практики правового регулирования и реализации административного контроля в странах Европы (в частности, ФРГ, Франции и Великобритании).
В первом параграфе «Понятие, признаки и принципы государственного административного контроля в управленческой и правовой доктрине РФ»
исследуется родовое для государственного административного контроля в сфере местного самоуправления понятие — государственный административный контроль, раскрываются его сущность, содержание, цели, меры, принципы; дается разграничение ведомственного и надведомственного контроля.
Во втором параграфе «Международные стандарты государственного административного контроля в сфере местного самоуправления» подробно анализируются стандарты как универсальные принципы государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, установленные Европейской Хартией, а именно: 1) правовая определенность и запрет произвола; 2) сочетание контроля за законностью с контролем за целесообразностью (административный контроль в отношении собственных полномочий муниципальной власти осуществляется исключительно за законностью, в свою очередь в отношении делегированных задач
допустим контроль за законностью и целесообразностью, если последний отвечает требованию правовой определенности и не противопоставляется законности); 3) соразмерность контрольного воздействия защищаемым интересам (в рамках данного стандарта особое внимание уделяется исследованию такой его составляющей, как степень защищенности от произвола). Принцип соразмерности по-разному проявляется в зависимости от того, каков предмет контроля и в отношении каких задач муниципальной власти (собственных или делегированных) осуществляется контроль.
В третьем параграфе «Правовое регулирование государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в муниципальных системах стран Европы» проведено сравнительное исследование и сопоставление моделей государственного административного контроля в странах континентальной (на примере Франции и ФРГ) и англосаксонской (на примере Великобритании) муниципальных систем. Построение российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления не представляется возможным без исследования и сопоставления опыта зарубежных стран, относящихся к различным муниципальным системам. Это обусловлено тем, что российское правовое регулирование местного самоуправления и административного контроля за ним, несмотря на принадлежность отечественной муниципальной системы в большей мере к континентальному типу, характеризуется заимствованием зарубежного опыта из различных муниципальных систем. Например, сам термин местное самоуправление («local self-government») и идея относительной самостоятельности местного самоуправления в рамках своих полномочий по отношению к правительственной администрации были заимствованы из Великобритании.
На основании проведенного исследования можно сделать вывод о том, что модели государственного административного контроля, осуществляемого в отношении муниципальной власти в ФРГ, Франции и Великобритании, обладают следующими общими чертами: местная власть имеет двойственный статус (с одной стороны— это корпорация, организационно обособленная от вышестоящих уровней государственной власти, с другой же стороны— это один из уровней системы государственного управления); административный контроль (надзор) — одна из основных форм взаимоотношений органов государственной и муниципальной власти, он широко распространен; административный контроль является инструментом защиты прав граждан (в том числе и права на самоуправление) от неправомерных действий органов
(должностных лиц) муниципалитета; содержание контроля (надзора) понимается широко (в него входят ответственность органов муниципальной власти, координация); по времени осуществления возможен как предварительный, так и последующий контроль, а по степени воздействия используется как прямой, так и косвенный контроль; предмет и степень контрольного воздействия различаются в зависимости от того, в отношении какого элемента компетенции муниципальной власти осуществляется контроль - собственных (корпоративных) или делегированных (государственных) задач, добровольных или обязательных полномочий.
В то же время указанным моделям контроля присущи значительные особенности: в Великобритании при восприятии муниципальной власти как корпорации субъектом права являются, тем не менее, органы местной власти, а во Франции и ФРГ - это территориальное публичное образование (община, местный территориальный коллектив), от имени которого и выступают органы муниципальной власти, не имеющие статуса самостоятельных субъектов права; основанием контроля во Франции и ФРГ является специфический статус муниципального образования, в Великобритании же местное управление контролируется не в силу своего специфического статуса, а наряду с другими субъектами, обязанными исполнять закон, и лишь в силу того, что оно входит в перечень субъектов, исполняющих закон; во Франции и ФРГ контроль строится на сочетании общего и специального контроля, в Великобритании контроль носит исключительно отраслевой (специальный) характер; в Великобритании содержание контроля значительно расширено по сравнению с ФРГ и Францией; в отличие от ФРГ и Франции, косвенный административный контроль в Великобритании носит интенсивный характер; системы контролирующих органов, подход к определению структуры компетенции муниципальной власти, предмет контроля и порядок осуществления контрольных мер различаются во всех трех странах.
На основании анализа модели взаимоотношений органов государственной власти и местного управления, которая имела законодательное закрепление во Франции до начала 80-х гг. XX в., автор определяет характерные признаки, присущие такой особой модели взаимоотношений государства и муниципальной власти, как опека, независимо от того, в какой стране она будет применяться. Опека представляет собой установленную законодательством устойчивую систему взаимоотношений органов государственной и муниципальной власти: 1) имеющую не только цели предупреждения, выявления и устранения нарушений в деятельности органов местного самоуправлении, но также
специфические цели (например, устранение разногласий между органами муниципальной власти) и формы реализации (например, издание обязательных модельных актов по организации муниципальных служб); 2) включающую в себя различные виды контроля, меры координации, поддержки и последующее воздействие (ответственность);
3) характеризующуюся применением всех мер воздействия в административном порядке;
4) допускающую проверку не только законности, но и целесообразности деятельности самоуправления в рамках осуществления собственных полномочий муниципальной власти, а также произвольные, не установленные законом критерии проверки деятельности муниципальной власти на предмет целесообразности; 5) отличающуюся всеохватывающим характером предварительной проверки.
Вторая глава «Российская модель государственного административного контроля в сфере местного самоуправления» включает в себя 4 параграфа.
Первый параграф «Место государственного административного контроля в российской модели государственного контроля в сфере местного самоуправления» посвящен соотношению административного контроля в сфере местного самоуправления с другими видами контрольной (надзорной) деятельности государства: президентским, парламентским, судебным контролем, прокурорским и административным надзором.
На основе сравнительного анализа отечественного и зарубежного опыта автор делает вывод о том, что государственный административный контроль в сфере местного самоуправления в РФ по субъекту его осуществления правомерно понимать в специальном и в общем смысле. При более общем подходе он включает в себя президентский контроль, прокурорский надзор, контроль центральных и региональных органов исполнительной власти, а также административный надзор. Подобный подход чужд муниципальным системам Германии, Франции и Великобритании.
В свою очередь в специальном понимании под административным контролем в сфере местного самоуправления подразумевается контроль исключительно органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ общей или специальной компетенции (именно такое понимание административного контроля существует в моделях контроля ФРГ, Франции и Великобритании).
Административный контроль исполнительных органов государственной власти представляет собой самостоятельный элемент системы государственного контроля РФ (что также характерно для ФРГ, Франции и Великобритании), его следует отграничивать от прокурорского надзора. В то же время указанный контроль в отношении собственных
полномочий местного самоуправления на сегодняшний день является вспомогательным механизмом обеспечения законности по отношению к прокурорскому надзору и судебному контролю.
Необходимость осуществления административного контроля исполнительных органов государственной власти в сфере собственных полномочий муниципальной власти обусловлена: конституционной обязанностью исполнительных органов государственной власти РФ обеспечивать соблюдение законности со стороны всех субъектов права, в том числе и муниципальных субъектов (ч. 2 ст. 15, п. «а» ст. 71 Конституции РФ); федеративным устройством России, в соответствии с принципами которого указанная обязанность налагается на органы всех ветвей государственной власти субъекта РФ (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); а также наличием у должностных лиц исполнительной власти субъекта РФ полномочий по привлечению к ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления. Последнее допустимо только в случае установления факта наличия нарушения со стороны муниципальных субъектов, что требует участия органов (должностных лиц) исполнительной власти субъекта РФ в механизме осуществления контроля. Однако масштаб административного контроля в сфере местного самоуправления не может быть таким, как это имеет место в ФРГ, Франции и Великобритании, в силу особого конституционного статуса российского местного самоуправления и наличия прокуратуры как универсального надзорного органа, обеспечивающего законность. Последнее обстоятельство обусловило необходимость недопущения дублирования административного контроля и прокурорского надзора (и наоборот), а также формирование, в основном, по остаточному принципу содержания административного контроля исполнительных органов государственной власти в сфере собственных полномочий местного самоуправления (в указанный вид контроля, по сути, было включено то, что осталось за рамками прокурорского надзора).
Административный контроль исполнительных органов государственной власти проявляется наиболее полно в сфере реализации органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий в силу того, что в этом случае органы муниципальной власти функционально включаются в механизм публичного управления государством, сохраняя организационную обособленность. Подобное понимание административного контроля в отношении делегированных муниципальной власти задач характерно и для моделей административного контроля ФРГ, Франции и Великобритании. Однако в этих моделях управленческая сущность административного контроля
проявляется значительно ярче, чем в РФ, поскольку в указанных государствах муниципальная власть при реализации государственных полномочий становится соподчиненным уровнем иерархической системы органов государственной власти.
Анализ отечественной практики правового регулирования в области административного контроля свидетельствует о том, что в сфере собственных полномочий местного самоуправления осуществляется не только общий, но и специальный контроль (контроль органов специальной отраслевой компетенции), что существенным образом размывает грань между административным контролем и административным надзором. Таким образом, речь идет о смешении подхода к административному контролю, существующего в континентальной и англосаксонской моделях. Подобное положение вещей приводит к чрезмерности государственного контроля, осуществляемого в отношении местного самоуправления, его несоответствию принципам правовой определенности и соразмерности и закладывает внутренние концептуальное противоречие в российскую модель административного контроля, что представляется недопустимым.
Во втором параграфе «Соотношение государственного административного контроля и других форм государственного воздействия на местное самоуправление» в целях выявления сущности государственного административного контроля и определения в дальнейшем его содержания, форм и мер произведено отграничение административного контроля от смежных понятий (опеки, надзора, содействия, координации, вмешательства, оценки эффективности деятельности).
Разграничение административного контроля и координации производится по целям осуществления указанных взаимоотношений, роли участвующих в них субъектов, наличию принуждения. Различие административного контроля и координации особенно ярко проявляется в региональной практике правового регулирования регистра муниципальных правовых актов. Так, взаимоотношения, возникающие между органами государственной власти и местного самоуправления в рамках ведения регистра, могут рассматриваться исключительно как информационное взаимодействие (координация). Будучи формой координации, они могут включать в себя проведение юридической экспертизы муниципальных правовых актов, направляемых в регистр, и информирование муниципальных субъектов о результатах экспертизы. В то же время эти взаимоотношения могут являться формой административного контроля в случае направления муниципальным субъектам предложения (а нередко и требования) уполномоченною органа исполнительной власти субъекта РФ об устранении нарушений законодательства.
Одной из форм координации является оценка эффективности деятельности местного самоуправления. В отличие от контроля, в ее содержании отсутствует принуждение (в виде предупредительных и/или пресекательных мер) со стороны органов государственной власти, направленное на улучшение значений показателей оценки эффективности. Так, например, недопустимо направление требований, обязывающих муниципальные субъекты совершить какие-либо мероприятия по улучшению показателей эффективности, обращение в суд с целью их принуждения к осуществлению тех или иных действий по улучшению показателей эффективности деятельности и т. д. Подобная ситуация обусловлена, в том числе, качеством самих федеральных и региональных показателей оценки эффективности.
При соотношении административного контроля и опеки обосновывается вывод о том, что контроль и опека — самостоятельные формы государственного воздействия на органы местного самоуправления, при этом аргументируется позиция о том, что надзор является формой административного контроля.
Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти (вмешательство), в отличие от государственного административного контроля, представляет собой особый институт в системе взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, инструмент экстренного реагирования органов государственной власти на ситуацию в муниципалитете. Вмешательство обладает следующими отличительными чертами: осуществление органами государственной власти полномочий местного самоуправления вместо последнего; временный характер; чрезвычайный характер вмешательства (представляется, что применение мер вмешательства возможно только тогда, когда контрольная деятельность не сумела либо в принципе не мота предотвратить сложившуюся ситуацию); необходимость применения именно мер вмешательства; соразмерность вмешательства: адекватность применяемых мер государственного воздействия возникшей ситуации; субсидиарный характер вмешательства (применение вмешательства только после исчерпания всех иных способов разрешения ситуации); законность и конституционность вмешательства (наличие четких и исчерпывающих оснований вмешательства, разработанных и формально определенных процедур их применения, а также гарантий для местного самоуправления).
В третьем параграфе «Характеристика отдельных элементов модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в
РФ» исследуются специфика подконтрольного субъекта, цели, критерии, формы, меры, предмет, содержание государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ. При этом основной акцент делается на контроле за собственными полномочиями местного самоуправления.
Местное самоуправление в рамках отечественной модели государственного административного контроля должно пониматься как разновидность публичной власти, на которую возложены функции по исполнению законов, организационно обособленная от системы органов государственной власти и функционально отделенная от них в рамках реализации собственных полномочий, но при этом не исключенная из механизма управления государством. В то же время местное самоуправление — коллективное право территориально организованного населения. Двойственный подход к местному самоуправлению (местному управлению) характерен также для муниципальных систем ФРГ, Франции и Великобритании.
Двойственная природа местного самоуправления, с одной стороны, предопределяет особый статус подконтрольных субъектов (органов, должностных лиц местного самоуправления) и специфический характер государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, а с другой стороны— обусловливает необходимость осуществления указанного вида контроля, является его основанием.
Наличие такого базового основания контроля, как специфический статус субъектов муниципальной власти, характерно также для европейских стран континентальной муниципальной системы (в частности, ФРГ и Франции).
Основания административного контроля в российской модели правомерно условно разделить на юридические основания (нормативно предусмотренные случаи осуществления контроля) и фактические основания (конкретные решения, действия органов (должностных лиц) местного самоуправления). Подобные основания административного контроля присутствуют также в моделях административного контроля ФРГ, Франции и Великобритании.
Опираясь на стандарты Европейской Хартии и практику Конституционного Суда РФ, в данном параграфе были выявлены следующие принципы административного контроля исполнительных органов государственной в сфере собственных полномочий местного самоуправления, выступающие одновременно в качестве критериев его правомерности: запрет тотального, всеохватывающего контроля; правовая определенность (конкретизированность) всех элементов модели административного контроля и запрет
произвола; ограниченность предмета контроля только законностью в формально юридическом смысле; осуществление пресекательных мер контроля в случае несоответствия актов местного самоуправления (вступивших в законную силу) законодательству исключительно в судебном порядке; соразмерность контрольного воздействия.
Вместе с тем, нуждается в уточнении и развитии правовая позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в «Курском деле» (Постановление КС РФ от 30.11.2000 г. № 15-П). Так, при определении пределов административного контроля исполнительных органов государственной власти, осуществляемого в сфере собственных полномочий местного самоуправления, административный контроль должен в большей мере трактоваться не как ограничение права на местное самоуправление, а как способ обеспечения законности деятельности публично-властного субъекта в целом, его органов и должностных лиц. Также должно быть учтено, что при реализации отдельных государственных полномочий местное самоуправление выступает в институциональном понимании, в данном контексте речь в принципе не идет о трактовке местного самоуправления даже как коллективного права граждан.
В данном параграфе предложено авторское определение государственного административного контроля в сфере местного самоуправления с учетом его двойственной природы, сочетающей в себе черты административной процедуры и муниципально-правового института.
В отличие от более широкого подхода, характерного для Франции, ФРГ и Великобритании, особенностью российской концепции государственного административного контроля является невключение в его содержание таких элементов, как привлечение к ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления и правового регулирования, осуществляемого посредством принятия подзаконных правовых актов (как, например, в Великобритании).
Формами государственного административного контроля в сфере реализации собственных полномочий местного самоуправления являются следующие разновидности нормативно закрепленных процедур выявления нарушений: государственная регистрация устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования; юридическая экспертиза; надзор; проведение проверок; рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушениях законодательства муниципальными субъектами; отчетность.
В качестве мер административного контроля, то есть способов реагирования на выявленные нарушения, можно выделить следующие: отказ в государственной регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования); направление со стороны высшего органа исполнительной власти субъекта РФ предложения органу (должностному лицу) местного самоуправления об устранении нарушений законодательства; представление высокодотационными муниципальными образованиями в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии проекта местного бюджета требованиям бюджетного законодательства РФ; требование предоставления информации; согласование муниципальных правовых актов; получение объяснений от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления по факту нарушения законодательства; отмена муниципального акта в судебном порядке.
На основе анализа существующего правого регулирования и практики реализации такой формы административного контроля, как государственная регистрация устава муниципального образования, были выявлены следующие недостатки законодательного регулирования и проблемы применения: несогласованность формулировок Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» № 97 и Приказа Минюста РФ от 26.08.2005 г. №147, позволяющая произвольно толковать требование о перечне документов, необходимых для регистрации изменений в устав (что требует внесения изменений в ч. 4 ст. 3 ФЗ № 97 в части уточнения перечня необходимых документов для регистрации изменений (дополнений) в устав); отказ в государственной регистрации изменений в устав по причине, не предусмотренной в законе (например, в случае непредставления в регистрирующий орган в установленный срок документов, необходимых для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав). В то же время сложившаяся практика государственной регистрации уставов муниципального образования (актов об изменении в устав) свидетельствует о том, что данная форма контроля не является гарантией соответствия учредительного акта местного самоуправления законодательству.
При исследовании практики реализации такой меры государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, как предложение об устранении нарушений законодательства со стороны высшего органа исполнительной
власти субъекта РФ, сделан вывод о ее применении либо как меры, используемой в рамках полномочий по обеспечению соответствия законодательству нормативных актов, направляемых для включения в регистр муниципальных правовых актов субъекта РФ, так и как самостоятельной меры контроля. В последнем случае были выявлены следующие проблемы в реализации указанного контрольного мероприятия: мера применяется в ненадлежащей форме (устно), в федеральном и региональном законодательстве отсутствует правовое регулирование механизма ее реализации, применение рассматриваемой меры — право, а не обязанность органа государственной власти. В силу указанных факторов исследуемая мера контроля используется ситуативно и без учета требования правовой определенности и соразмерности административного контроля.
Опираясь на анализ практики взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, представляется возможным при условии законодательного оформления с учетом соблюдения принципов и критериев административного контроля за местным самоуправлением выделить следующие контрольные меры, пока не названные в законодательстве, однако уже применяемые на практике: дача указаний во исполнение закона, консультирование с требованием исполнения. В том виде, в котором дача указаний по вопросам местного значения существует сегодня (она не закреплена законодательно в качестве меры контроля, что порождает произвольность механизма, формы, а также оснований ее применения), она не может быть признана законной и допустимой, поскольку не соответствует такому критерию контроля как запрет произвола.
В связи с этим представляется целесообразным дополнить главу 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 в части закрепления принципов и критериев, которым должен отвечать административный контроль, и установления гарантий защиты прав местного самоуправления при осуществлении государственного контроля и надзора.
Глава третья «Государственный административный контроль за реализацией отдельных переданных государственных полномочий органами местного самоуправления» включает в себя два параграфа.
Первый параграф «Пределы государственного административного контроля за реализацией отдельных переданных государственных полномочий органами местного самоуправления» посвящен исследованию элементов государственного
административного контроля за реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. На критерии, пределы, содержание, меры и формы, допустимые при данной разновидности контроля, существенное влияние оказывает расширенный предмет проверки (законность и целесообразность), сближение государственной и муниципальной власти при реализации переданных полномочий последней (между ними возникает функциональная связь), восприятие местного самоуправления в данном контексте исключительно в институциональном аспекте. Административный контроль в рассматриваемом случае в значительно большей степени проявляет свою управленческую природу, нежели когда он осуществляется в отношении собственных полномочий местного самоуправления.
На основании стандартов Европейской Хартии и Постановления Конституционного Суда РФ по «Курскому делу» в данном параграфе были выявлены следующие принципы, выступающие одновременно в качестве критериев правомерности осуществления рассматриваемого вида контроля: запрет тотального, всеохватывающего контроля; правовая определенность (конкретизированность) всех элементов модели административного контроля и запрет произвола; соразмерность контроля.
Исходя из анализа практики правового регулирования правомерно выделить следующие формы административного контроля за осуществлением отдельных переданных самоуправлению государственных полномочий: осуществление проверок, осуществление надзора, отчетность об осуществлении переданных полномочий, инструктирование, систематический анализ и обобщение результатов проверок.
Мерами рассматриваемого вида контроля являются: дача указаний по вопросам исполнения государственных полномочий; согласование муниципального правового акта, решения; предписание по устранению нарушений; предложение о приведении муниципального правового акта в соответствие с законодательством; требование предоставления информации; требование предоставления объяснений (как в устной, так и в письменной форме) от муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления, которые непосредственно осуществляют отдельные государственные полномочия; заслушивание отчетов должностных лиц местного самоуправления; приостановление в административном порядке муниципального правового акта, изданного в рамках реализации переданных полномочий; отмена в судебном порядке муниципального правового акта, изданного в рамках реализации переданных государственных полномочий; назначение уполномоченных должностных лиц для
наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий; приостановление осуществления отдельных переданных полномочий; подготовка законопроекта о прекращении осуществления самоуправлением отдельных переданных государственных полномочий; представление о нарушении законодательства в прокуратуру.
На основании исследования региональной практики правового регулирования административного контроля за реализацией переданных государственных полномочий был сделан вывод о наличии существенных недостатков в правовом регулировании контроля, приводящих к несогласованности административного контроля с требованием правовой определенности. В частности речь идет о следующих нарушениях: неопределенности в установлении перечня контрольных органов, мер, оснований применения последних; несбалансированности прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий (например, закрытый перечень прав и открытый перечень обязанностей, что приводит к возможности требовать исполнения неопределенного круга обязанностей со стороны самоуправления и произвольности при решении вопроса о надлежащем или ненадлежащем исполнении переданных полномочий); применении неопубликованных нормативных актов, касающихся осуществления административного контроля; нарушении организационной самостоятельности местного самоуправления. Из-за нечеткости разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления остро стоит вопрос о сфере применения административного контроля.
В силу изложенного, с учетом конституционного статуса муниципальной власти и стандартов Европейской Хартии необходимо дополнить статью 19 ФЗ №131, регулирующую требования к закону о наделении органов самоуправления отдельными государственными полномочиями, нормами, содержащими обязательные требования к правовому регулированию административного контроля в законе о наделении.
Во втором параграфе «Предмет государственного административного контроля за реализацией отдельных переданных государственных полномочий органами местного самоуправления» на основании исследования регионального опыта правового регулирования обосновывается вывод о том, что на предмет государственного административного контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий влияет специфика и содержание передаваемых полномочий, в силу чего предмет контроля может быть либо сведен исключительно к проверке законности, либо включать в себя как контроль за законностью, так и за
целесообразностью.
Особое внимание уделяется исследованию такой составляющей предмета рассматриваемого вида контроля, упомянутой в Европейской Хартии, как целесообразность. В результате изучения отечественного дореволюционного опыта и практики правового регулирования субъектов РФ обосновывается вывод о том, что административный контроль за целесообразностью включает в себя проверку эффективности, результативности, качества осуществления органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Содержание таких компонентов целесообразности, как эффективность и качество, варьируется в зависимости от характера переданных полномочий. В отличие от показателей эффективности, показатели результативности и качества не нашли закрепления в правовом регулировании субъектов Федерации, в силу чего они нуждаются в дополнительной конкретизации посредством установления в законодательстве субъектов РФ прогнозных показателей качества и результативности.
В заключении подведены итоги диссертации и сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Елисеева, С. В. К вопросу о разграничении государственного контроля и вмешательства в сфере местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 19. — С. 18-24.
2. Елисеева, С. В. Предмет контроля за целесообразностью и эффективностью в сфере местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 8. — С.57-62.
3. Елисеева, С. В. Особенности временного осуществления полномочий местного самоуправления федеральными органами государственной власти // Федерализм и регионализм: приоритеты 21 века. Материалы 2-й международной научной конференции / под общ. ред. к. ю. н., доц. М. А. Миндзаева. — Владикавказ, 2009. — С. 240-247.
Подписано в печать 31.01.2012г. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ №2481.
Отпечатано в ООО «Издательство "JIEMA"» 199004, Россия, Санкт-Петербург, В.О., Средний пр., д. 24 тел.: 323-30-50, тел./факс: 323-67-74 e-mail: izd_lema@mail.ru http://www.lemaprint.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Основания и пределы государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ»
61 12-12/557
Санкт-Петербургский государственный университет
На правах рукописи
V
Елисеева Светлана Викторовна
Основания и пределы государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное
право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук,
профессор Гриценко Елена Владимировна
Санкт-Петербург 2012
Оглавление
Введение 3
Глава 1. Теоретические и правовые основы государственного 12
административного контроля в сфере местного самоуправления
§ 1. Понятие, признаки и принципы государственного 13
административного контроля в управленческой и правовой доктрине РФ
§ 2. Международные стандарты государственного 24
административного контроля в сфере местного самоуправления § 3. Правовое регулирование государственного административного 34 контроля в сфере местного самоуправления в муниципальных системах стран Европы
3.1. Модели государственного административного контроля в 36 сфере местного самоуправления в странах континентальной
Европы
3.2. Модель государственного административного контроля в 62 сфере местного самоуправления в Великобритании
Глава 2. Российская модель 80
государственного административного контроля в сфере местного самоуправления
§ 1. Место государственного административного контроля 80
в российской модели государственного контроля в сфере местного самоуправления
§ 2. Соотношение государственного административного контроля 100 и других форм государственного воздействия на местное самоуправление
§ 3. Характеристика отдельных элементов модели государственного 121 административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ
Глава 3. Государственный административный контроль за 162
реализацией отдельных переданных государственных полномочий органами местного самоуправления
§ 1. Пределы, содержание, формы и меры государственного 162
административного контроля за реализацией отдельных переданных государственных полномочий органами местного самоуправления § 2. Предмет государственного административного контроля за 173
реализацией отдельных переданных государственных полномочий органами местного самоуправления Заключение 180
Список использованных источников и литературы 183
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью обеспечения законности в деятельности муниципальной власти и надлежащей реализации отдельных переданных государственных полномочий органами местного самоуправления. Указанной цели невозможно достичь без осуществления административного контроля за местным самоуправлением со стороны не только органов исполнительной власти РФ, но и исполнительных органов субъектов РФ, особая роль которых во взаимоотношениях с муниципальными органами предопределяется федеративным характером российского государства. Кроме того, выбор темы объясняется пробельностью, противоречивостью и несистематизированностью действующего правового регулирования административного контроля в сфере местного самоуправления, неразграниченностью полномочий между контролирующими субъектами. Сложившаяся ситуация является следствием отсутствия завершенной и проработанной концепции государственного административного контроля в сфере местного самоуправления. Однако для построения указанной концепции нельзя ограничиться анализом исключительно современной отечественной практики правового регулирования и реализации административного контроля в отношении субъектов местного самоуправления. Основу государственного административного контроля в сфере местного самоуправления составляют международные стандарты, выполняющие роль универсальных принципов, и содержащиеся, прежде всего, в Европейской Хартии местного самоуправления (далее: Европейская Хартия, Хартия) - составной части российской правовой системы. Существенное значение для выработки отечественной модели административного контроля за местным самоуправлением также имеет опыт других государств—участников Хартии в этой сфере и российский дореволюционный опыт.
Степень научной разработанности темы. В отечественной правовой науке уже предпринимались попытки рассмотрения специфики государственного контроля в сфере местного самоуправления (см.: кандидатские диссертации С.А. Коршунова, C.B. Пылина, В.В. Чумановой). В ряде трудов поднимались и рассматривались также отдельные вопросы государственного административного контроля в отношении муниципальной власти, причем не только в России, но и в зарубежных странах (см.: труды Е.В. Гриценко, H.JI. Пешина, К.А. Пивоварова, Е.С. Шугриной,). Однако
специальное исследование оснований и пределов государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, определение особенностей данного вида контроля по отношению к иным разновидностям государственного контроля в сфере местного самоуправления в отечественной правовой науке отсутствует. Нерешенной остается и задача по разработке концепции российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является разработка отечественной модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления через установление его оснований и пределов.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие частные задачи исследования, нашедшие свое отражение в плане и тексте диссертации.
1) рассмотреть природу государственного административного контроля как родового понятия для государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, исследовав отечественную правовую и управленческую доктрину;
2) исследовать европейские стандарты государственного административного контроля в сфере местного самоуправления и опыт правового регулирования государственного административного контроля в континентальной и англосаксонской муниципальных системах стран Европы (на примере Франции, ФРГ, Великобритании), выявить общие принципы и особенности осуществления государственного административного контроля в различных моделях местного самоуправления (местного управления);
3) определить место государственного административного контроля в сфере местного самоуправления по отношению к другим видам контрольной (надзорной) деятельности органов государственной власти, осуществляемой в сфере местного самоуправления в сравнении с практикой правового регулирования зарубежных стран и с учетом дореволюционного российского опыта; установить соотношение государственного административного контроля в сфере местного самоуправления со смежными понятиями - опеки, вмешательства, оценки эффективности;
4) сформулировать понятие государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, выявить пределы (критерии, предмет, содержание, допустимые формы и меры), основания и цели в сравнении с зарубежной практикой правового регулирования и с учетом дореволюционного российского опыта;
5) исследовать специфику подконтрольного субъекта в российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления;
6) установить пределы возможных заимствований зарубежного опыта при конструировании российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления;
7) обозначить проблемы и пробелы в правовых подходах, регламентации и практической реализации института государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ; сформулировать направления совершенствования российского федерального и регионального законодательства в сфере государственного административного контроля, осуществляемого в отношении муниципальной власти;
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Предмет исследования— правовой механизм осуществления государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе работы над диссертацией применялись следующие общие и специальные методы научного исследования: анализ и синтез, сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, статистический, социологический, формально-юридический, системный методы и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по конституционному, административному, муниципальному праву, а также по истории государства и права. В процессе исследования были проанализированы труды дореволюционных (А. И. Васильчиков, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, В. М. Гессен, А. Ф. Евтихиев, А. И. Елистратов, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, В. Д. Кузьмин-Караваев, Н.И. Лазаревский, М. А. Лозина-Лозинский, С. А. Корф, В. Ф. Матвеев, М. И. Свешников, В. П. Скалон, Д. Д. Семенов, Б. Н. Чичерин, Г. И. Шрейдер и др.), советских и современных российских ученых-правоведов (С. А. Авакьян, А. А. Акмалова, К. В. Арановский, А. П. Алехин, Л. В. Андриченко, Г. В. Барабашев, А. В. Безруков, Н. С. Боцдарь, В.И.Васильев, И.В.Выдрин, Е. В. Гриценко, В. М. Горшелев, А. А. Кармолицкий, С. Д. Князев, М. Н. Кудилинский, В. А. Козбаненко, А. Н. Кокогов, А. Н. Костюков, В. В. Куликов, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, В. Н. Лексин, А. В. Мадьярова, А. В. Малько, Э.Маркварт, Н. И. Матузов, А. В. Мелехин, А. А. Мишин, В. В. Невинский, О. А. Ногина, К. А. Пивоваров, В. В. Полянский, Л. Л. Попов, О. Л. Савранская, А. С. Саломаткин, В. П. Серебренников,
А. А. Сергеев, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, В. А. Сивицкий, А. М. Тарасов, ЮА. Тихомиров, А. Д. Черкасов, В. Е. Чиркин, В. И. Фадеев, Т. Я. Хабриева, Н. А. Шевелева, Е.С. Шугрина и др.), зарубежных правоведов (Р. Вил, Г. Вольман, Ж. Гримо, Ж. Доминак, Э. В. Дюран и др.).
В рамках диссертации были исследованы труды зарубежных авторов на языке первоисточника.
Нормативную базу исследования составляют: международные нормативные источники (Европейская Хартия местного самоуправления, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод); российские федеральные и региональные нормативные источники (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы, законы субъектов РФ и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, регулирующие осуществление государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ, ведение регистра муниципальных правовых актов, оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления, иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации); зарубежные нормативные источники, регулирующие вопросы осуществления государственного административного контроля в сфере местного самоуправления (местного управления) во Франции, ФРГ, Великобритании на языке оригинала.
В рамках исследования такой формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в РФ как оценка эффективности деятельности местного самоуправления была изучена практика правового регулирования 36 субъектов Федерации. Для определения правовой природы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, возникающих в рамках ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, была изучена практика правового регулирования 22 субъектов Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют: постановления и определения Конституционного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ, судебная практика иных судов Российской Федерации, решения Европейского суда по правам человека, решения Уставного суда Санкт-Петербурга, иные правоприменительные акты, принятые в рамках осуществления прокурорского надзора и государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Практика взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной
власти при осуществлении последними административного контроля, а также прокурорского надзора была проанализирована в диссертации на примере муниципального образования муниципальный округ Пулковский меридиан (Санкт-Петербург).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления по результатам анализа стандартов (универсальных принципов) Европейской Хартии, отечественной дореволюционной и современной доктрины, практики правового регулирования и практики взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, а также с учетом сопоставления с зарубежными моделями государственного административного контроля в сфере местного самоуправления (местного управления) ФРГ, Франции и Великобритании. В диссертации сформулировано авторское понятие государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, комплексно исследованы его цели, пределы (критерии, содержание, предмет, формы и меры контроля) и основания (юридические и фактические).
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Государственный административный контроль в сфере местного самоуправления представляет собой специфическую разновидность надведомственного государственного административного контроля и выражается в систематической деятельности уполномоченных органов исполнительной власти (РФ или субъекта РФ) в отношении специфического публично-властного субъекта, выведенного за рамки системы органов государственной власти, но не исключённого из механизма публичной власти; осуществляется с целью обеспечения слаженного функционирования всех уровней публичного власти в государстве; направлен на отслеживание исполнения законодательства и обеспечение надлежащего исполнения переданных государственных полномочий муниципальными субъектами путем выявления нарушений в сфере местного самоуправления и их устранение с использованием мер предупредительного либо пресекательного характера.
2. По сравнению с моделями административного контроля (надзора), осуществляемого в отношении муниципальной власти в ФРГ, Франции и Великобритании, в российской модели административный контроль предельно сужен и является вспомогательным инструментом поддержания законности наряду с основными формами контроля за местным самоуправлением: прокурорским надзором
и судебным контролем. Необходимость осуществления указанного вида контроля обусловлена: обязанностью исполнительных органов государственной власти обеспечивать соблюдение законности со стороны всех субъектов права; федеративным устройством России; наличием у должностных лиц исполнительной власти субъекта РФ полномочий по привлечению к ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления. Последнее допустимо только в случае установления факта наличия нарушения со стороны муниципальных субъектов, что требует участия органов (должностных лиц) исполнительной власти субъекта РФ в механизме осуществления контроля. Подобное участие не должно приводить к дублированию административного контроля и прокурорского надзора (и наоборот), а также не должно нарушать конституционных гарантий местного самоуправления.
При реализации отдельных переданных государственных полномочий административный контроль является одним из основных инструментов обеспечения их надлежащего осуществления муниципальной властью, и в данном контексте наибольшим образом проявляется его управленческая природа (что также характерно для муниципальных систем ФРГ, Франции и Великобритании). Подобное положение вещей представляется оправданным и объясняется тем обстоятельством, что именно государство является субъектом, ответственным перед населением за надлежащую реализацию переданных полномочий. В рамках реализации переданных государственных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления возникает функциональная связь, и последние, несмотря на свою организационную обособленность от системы органов государственной власти, осуществляют переданные полномочия от имени государства.
3. Модель государственного административного контроля (надзора), осуществляемого в отношении муниципальной власти, может быть охарактеризована по следующим универсальным параметрам: контролирующий субъект, подконтрольный субъект, основания, цели, пределы. При этом пределы включают в себя следующие характеристики: критерии, содержание, пр
