АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Основные тенденции развития и правовое регулирование деятельности органов муниципального управления в США»
М0(Ж0ВСф1ЛЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В.ЛОМОНОСОВА
Основные тенденции развития и правовое регулирование
деятельности органов муниципального управления в США
Специальность 12.00.02. Государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
^•^бридический факультет
На правах рукописи
СОРОКИН АЛЕКСАНДР СЕРГЕЕВИЧ
Москва • 1994
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В.ЛОМОНОСОВА
Юридический факультет
На правах рукописи
СОРОКИН АЛЕКСАНДР СЕРГЕЕВИЧ
Основные тенденции развития и правовое регулирование деятельности органов муниципального управления в США
Специальность 12.00.02. Государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 1994
Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова
Научные руководители
доктор юридических наук, профессор | Барабашев Г.В. | доктор юридических наук, профессор Авакьян С.А.
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор Васильев В.И. кандидат юридических наук Смирное В.В.
Ведущая организация — Московская государственная юридическая академия
ного Совета К.053.05.31 в Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Воробьевы горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ.
Защита состоится 1994 г.
'. на заседании специализирован-
Автореферат разослан
1994 г.
специализированного совета
Ученый секретарь
Е.А.Воротилин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью создания эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации. При формировании ее моделей и правовых основ исключительно важен опыт зарубежных стран. Практика США в этом плане представляет интерес, как в целом для развития науки муниципального права, так и при решении реальных проблем местного самоуправления, дает яркий пример децентрализации управления, использот вания институтов саморегулирования в руководстве хозяйственными и социальными процессами в федеративном государстве.
Организация местного управления является одним из базисных институтов в структуре американской демократии. По замечанию французского политолога Токвиля, одного из первых европейских исследователей XIX века, сумевшего по достоинству оценить фундаментальное значение политического творчества американских первопоселенцев в организации местной власти-создание тауншипов (самоуправляющихся территориальных общин) предшествовало созданию штатов, а последних — созданию федерации*. Исторически государственность Соединенных Штатов
Токвиль А. О демократии в Америке. Соч. Л де Токвиля. Пер. с 14-го франц. изд. В.Н.Лилд. М."Книжное дело" 1897, с. 17
Америки формировалась снизу и это в конечном итоге определило высокий уровень децентрализации в государственной системе страны. Данный вывод является фундаментальным при анализе деятельности местных органов в США. Сегодняшнее положение муниципалитетов в государственном механизме США, определено изменениями в правовом регулировании и структуре местного управления, происходившими с момента их возникновения. В результате мы наблюдаем уникальную природу органов муниципального управления, которые, с одной стороны, в соответствии с американской государственно-правовой концепцией являются креатурами штатов, осуществляющими делегированные им полномочия, а с другой — служат примером наиболее полной реализации демократических принципов организации управления на местах. Американский исторический опыт и современная практика имеют важное значение также и потому что они наглядно демонстрируют различные правовые подходы законодательных органов штатов, в компетенцию которых входит регулирование местного управления, к организации деятельности муниципальных органов. Здесь можно видеть многое из того, что сегодня волнует ученных и практиков в России. Во-первых, речь идет о периоде жестокого контроля штатов над местными властями, сопровождавшийся введением специального законодательства, как инструмента грубого вмешательства штата в сферу местного управления; усилия муниципальных органов по конституционному запрету такой практики; наконец, принятие законодательных актов, закрепивших право самоуправления (гомруль) для муниципалитетов. Эти этапы развития местного управления, вероятно, во многом могут служить источником положительного опыта для российских реформ.
Научная новизна диссертации, заключается в комплексном рассмотрении основных тенденций развития и правовых форм закрепления
статуса органов муниципального управления в США. Данный подход к проблеме, объясняется в первую очередь тем, что анализ изменения статуса органов муниципального управления предполагает исследование роли и природы нормативных актов, являющихся источниками муниципального права. Основными из них в США являются конституции штатов и хартии местного управления.
Конституционные нормы определяют основные положения организации местного управления. Именно принятые конституционные поправки запретили введение специальных законов, регламентирующих правовой статус отдельных муниципалитетов, установили общие принципы деятельности муниципальных органов, а в дальнейшем закрепили право решать вопросы отнесенные к их компетенции без вмешательства со стороны штата.
Уникальная природа муниципальных хартий заключается в том, что они возникли на определенном этапе развития местных органов, как результат борьбы с законодательной властью штата за расширение прав муниципалитетов. Ситуация, когда, с одной стороны, были приняты конституционные поправки, запретившие специальное законодательство в отношение муниципалитетов, а с другой — в конституциях штатов закреплялись лишь основные принципы построения системы муниципального управления, определила задачу, которую должны были выполнить хартии — стать основной правового статуса органов муниципального управления.
Определяя хартии как основной закон муниципальной организации, необходимо дать некоторые пояснения. Американская государственно-правовая наука рассматривает хартию в широком смысле, как совокупность законодательных актов, регулирующих деятельность органов местного управления. В этом случае нормы конституции, являются час-
тью хартий управления, определяя в конечном итоге их содержание. В штатах, где хартии существуют в виде отдельных документов, конституции так же содержат положения о признании утратившими юридическую силу статей хартий, не соответствующих Основному Закону штата. Хартия является законодательным актом, формально закрепляющим создание муниципальной организации, гарантирующим право органов муниципального управления.
В диссертации рассматриваются вопросы эволюции хартий, их основные типы, структура, содержание, социально-политическое, функционально, организационное значение.
Исследование муниципальных хартий на различных исторических этапах раскрывает эволюцию организационных и властных начал в деятельности муниципальных органов, позволяет учесть влияние политических, социальных, исторических и иных факторов на формирование системы местного управления в США.
Автор, рассматривая хартии, как важнейший источник муниципального права, в то же время обращает внимание в работе на необходимость сравнительного анализа юридического и фактического статуса муниципальных органов.
История взаимоотношений легислатур штатов с местными властями в США дает примеры того, как законодательные органы сознательно наделяли муниципалитеты правами, реально воспользоваться которыми последние не имели возможности в силу отсутствия нормативных положений, обеспечивающих механизм их реализации.
Данное наблюдение является, на наш взгляд чрезвычайно важным при создании правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.
Целью диссертации является анализ статуса органов муниципаль-
ного управления в США на различных этапах их развития.
Для достижения этой цели поставлено несколько задач исследования:
— определение основных характеристик органов муниципального управления;
— рассмотрение изменения статуса муниципальных органов в
США;
— анализ основных факторов, оказавших влияние на содержание правового регулирования местного управления в США;
— характеристика муниципальных хартий в системе источников муниципального права, их значения в деятельности муниципальных органов в США.
Решение поставленных задач раскрывает сущность американской модели местного управления, позволяет определить подходы к использованию положительного опыта американских муниципалитетов для решения проблем, возникающих в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации.
В российской юридической литературе разработка проблем местного управления США в целом началась в конце 60-х годов. В этот период были опубликованы труды Барабашева Г.В.,Крылова Б.С., Куфаковой H.A., Смирнова В.В., посвященные различным аспектам данной проблемы. В дальнейшем вопросы организации местного самоуправления в США освещались в работах Моргачева В.Н., Савельева В.А., Шамберга В.М., Шулус Т.К. и др.
Вместе с тем исследованию муниципальных хартий, как нормативных актов, закрепляющих статус органов местного управления в США — анализ которых раскрывает эволюцию местного управления, позволяет определить общие подходы в деятельности муниципалитетов — в россий-
ской научной литературе уделено, недостаточно внимания. Это в значительной степени определило выбор темы диссертации.
В ходе настоящего исследования разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения:
— характерной особенностью развития муниципальных органов в рамках так называемого англосаксонского типа является широкое использование демократических начал и институтов саморегулирования при организации местного управления;
— конституции и законы штатов, определяя основные принципы организации муниципальных органов, обеспечивают единство системы местного управления, закрепляют право муниципалитетов в пределах их компетенции осуществлять свои полномочия без вмешательства со стороны органов штата;
— реформы в регулировании правового статуса муниципалитетов были направлены на демократизацию системы местного управления. Логическая завершенность этого процесса на данный момент определяется закреплением в законодательстве штатов принципа самоуправления для муниципальных органов, что в свою очередь не исключает дальнейшего совершенствования модели местного управления в соответствии с положениями муниципальных хартий.
Источники исследования. При подготовке диссертации изучены работы, в которых анализируются основные проблемы зарубежного и отечественного государства и права, — среди них исследования Бараба-шева Г.В., Габригидзе Б.Н., Жидкова O.A., Ильинского И.П., Кряжкова В.А., Куфаковой H.A., Мишина A.A., Туманова В.А., Смирнова В.В., Страшуна Б.А., Четверикова С.Б., Шеремета К.Ф., Шулус Т.К. и др.
В диссертации использованы многие американские источники, в частности научные труды В.Андерсона, Р.Биша, Д.Колмана, М.Хенка,
Ч.Китинга, В.Острома, Дж.Циммермана и др.
Фактологической основой диссертационного исследования являются данные официальной американской статистики, материалы правительственных и научно-исследовательских организаций США.
Важным источником информации по теме диссертации стали конституции и законы штатов, хартии муниципального управления.
Диссертационное исследование имеет практическое значение. Его результаты могут быть использованы в учебных целях — при подготовке нового учебного курса "Муниципальное право" и его преподавании. Кроме того, опыт применения муниципальных хартий, безусловно, заслуживает внимания в российском местном самоуправлении. Предмет этих актов — схема управления районом, городом; структура местной администрации статус; полномочия, строение ее подразделений; организация кадровой службы, регламентация процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии, организация территориального самоуправления, заслуживает внимание при решении подобных вопросов в деятельности органов местного самоуправления в России.
Структура диссертации обусловлена целью исследования. Она состоит из введения и двух глав.
Во введении дана общая характеристика организации местного управления, как одного из базисных институтов в структуре американской демократии, обоснован выбор темы, сформулированы цель диссертационной работы, научная новизна и практическая значимость.
В первой главе "Развитие органов муниципального управления в США: опыт и тенденции", рассматриваются изменения в правовом регу-лированиии и структуре местных органов на различных этапах их развития. Данный подход позволяет, во-первых, с практической точки зрения объяснить сегодняшнее положение муниципалитетов в государственном
механизме США, а во-вторых, с точки зрения теории раскрывает основные признаки, англосаксонского типа организации деятельности муниципальных органов, такие как децентрализация управления и широкое развитие интситутов саморегулирования.
Определенная сложность исследования заключается в отстутствии единой системы муниципальных органов в США. На это обращает внимания ряд авторов научных работ в этой области, отмечая, что американская модель местного управления характеризуется чрезвычайным разнообразием форм, обусловленным главным образом, тем обстоятельством,
о
что местное управление относится к компетенции штатов, законодательство которых уделяет большое место регулированию данного вопроса. В силу этого обстоятельства мы наблюдаем разный объем полномочий муниципалитетов и спектр выполняемых ими функций. Вместе с тем всесторонний анализ муниципальных органов позволяет выделить общие подходы, используемые легислатурами штатов при организации местного управления.
Во-первых, законодательные собрания штатов, регулируя вопросы местного управления, обязаны следовать единым конституционным принципам.
Во-вторых, муниципальные органы в США в силу некоторых присущих им организационных и функциональных свойств относятся к числу традиционных демократических институтов. При этом, главным признаком для отнесения муниципалитетов к системе демократии является то, что они являются также как и законодательные органы штата — представительными органами.
Муниципалитетам присущи такие общие черты, как выборность и коллегиальный состав, определенный правовой статус, позволяющий им осуществлять функцию представителей населения в рамках администра-
тивно-территориальных единиц*.
В-третьих, исследование хартий муниципального управления являющихся основой правового статуса местных органов, наглядно демонстрирует общность содержащихся в них положений в таких вопросах как непротиворечие конституции штата, порядока разработки, принятия и внесения изменений в хартию, организацию деятельности муниципального органа и ряд других.
Обращаясь к выводам Токвиля, указавшего на необходимость использования опыта американского местного управления, вспомним одно из его замечаний: "Главное, не быть обманутым внешним беспорядком, характерным для организации местного управления. Организация обнаруживается в общности принципов построения, схеме межмуниципальных соглашений"**, которые позволяют различным органам муниципального управления эффективно взаимодействовать и выполнять возложенные на них функции.
Видный специалист в области государственного права США Томас Дай пишет: "Мы рассматриваем американскую федеральную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровня власти"***
Перси Ашлей пишет, что органы местного управления не только являются органами власти: они осуществляют единые функции государственного управления. Кроме того, местные органы обладают организационным единством****.
* Местные органы в политической системе капитализма. Под ред. В.А.Туманова,
Г.В.Барабашева. М„ 1985. С. И.
** ТоквильА., Указ. соч. с. 19
*** Dey. Jh.Politics in States and Communities Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Enc. 1973. P. 23.
**** Ашлей П. Указ. соч. с. 15.
Известный американский ученый-государствовед Р.Биш также указывает, что при всем различии управления отдельными городскими метрополиями обнаруживается тенденция к его единообразию, и везде отмечаются общие характерные черты*.
Именно выделение общих признаков муниципальных органов, таких как локальный характер, наличие особой связи с населением, определенная организационная, бюджетно-финансовая, управленческая, функциональная самостоятельность, позволяет исследовать исторические тенденции развития американской модели местного управления учесть положительный опыт в ходе российских реформ.
Исследуя основные характеристики муниципального управления, автор считает логичным поставить вопрос отражает ли многообразие терминов многообразие форм организации местного управление или же понятие "муниципалитет" (municipality) и "муниципальная корпорация" (municipal corporation) -- тождественны?
Применительно к американской системе местного управления такая постановка вопроса вполне закономерна. Т.к. американская правовая доктрина считает органы муниципального управления креатурами штата. Муниципальные корпорации обладают только теми правами, которые предоставлены им законодательным органом штата. Главным требованием, предъявляемым к муниципальным хартиям, является соответствие содержащихся в них положений нормам конституций и другим законам штата. В диссертации нами будут рассмотрены примеры, когда решения судов при отсутствии хартии как единого документа, регламентирующего права и обязанности органа муниципального управления, прямо указывают на то, что в этом случае хартией считаются все нормативные ак-
Ostrom V., Bish R., Ostrom E., Local government in the United States. Institute for Contemporary Studies. California, 1988, p. 15
ты, принятые законодательными органами штата, регламентирующие деятельность местного управления.
Однако сразу же сделать вывод о том, что органы муниципального управления в США являются только административными подразделениями штата, означало бы забыть о всех выводах, к которым приходили исследователи со времен Токвиля, — о децентрализации управления и развитии институтов саморегулирования как одной из характерных особенностей американского местного управления. И как в этом случае объяснить законодательное закрепление принципа самоуправления (гомруль), означающего осуществление муниципальным органом управления местными делами без вмешательства со стороны законодательного и иных органов штата.
Законодательное закрепление прав и обязанностей органов муниципального управления означает, как правило, не ущемление свободы местных властей, а как правовое закрепление статуса субъектов правоотношений. Например, ст. 9 Конституции штата Нью-Йорк обязывает каждый орган муниципального управления, кроме графства, полностью входящего в состав города, иметь законодательный орган, избираемый населением*. Вряд ли можно считать данное положение ограничением властных полномочий местных органов власти.
Анализ данных проблем в диссертации проделан путем исследования различных правовых подходов к регулированию статуса муниципальных органов. Это позволило представить эволюцию местного упрал-вения в США которая, с одной стороны, имеет тенденции к децентрализации, а с другой — исходит из общих принципов конституционного права обеспечивающих целостность Федерации.
Вместе с тем, использование терминов "централизация" и "децент-
Constitution of the Stale of New York, art XII 2
13
рализация" при рассмотрении системы американского государственного управления с точки зрения автора не вполне правильно. Логика вопроса состоит в следующем: для того, чтобы произошла децентрализация, необходим процесс, ей предшествующий, ~ централизация власти. "Американская политическая система должна быть охарактеризована скорее как федерализованная, чем централизованная"*. В Элементы централизации безусловно присутсвуют, они проявляются в случаях, когда штаты имеют решающее влияние на местные дела или когда федеральное правительство имеет влияние на правительства штатов и органы местного управления. Эти тенденции обычно вызывают значительное напряжение внутри американской политической системы, так как борьба за доминирование вызывает борьбу за реформы.
Рассматривая ситуацию, одни ученые видят в этом хаос, другие — вполне закономерный путь, эволюцию гражданских взаимоотношений в вопросах власти и управления.
Борьба за местное самоуправление всегда была стержнем этого конфликта в течение всей американской истории.
В результате этого возникла ситуация, при которой вопрос о точной природе американской системы местного управления остается открытым. Одной из причин этого является, то, что, рассматривая органы местного управления в разных штатах, мы наблюдаем различный объем прав муниципалитетов, закрепленный в законодательстве каждого штата, и, исследуя который, с полным основанием можно сделать вывод о той или иной степени децентрализации и демократизации управления.
Наиболее яркий пример в этом плане представляет собой организация упраления городскими метрополиями. В диссертации рассмотрены
Colnian W. Cities Saburbsand Stayes Governing and Financing Urban America. New York: Free Press 1985 p. 75.
различные позиции авторов, занимающихся исследованием этой проблемы.
Традиционный подход которого придерживается большинство американских исследователей заключается в том, что столичные районы представляют единую общину, соединенную социальными и экономическими связями, но искусственно разделенную административными органами управления.
При этом разнообразие в структуре управления ассоциируется с _ различными недостатками, которые можно исправить с помощью объединенной структуры. Некоторые из этих недостатков, по мнению американских авторов, заключаются в следующем:
A) Отстутствие единой системы планирования развития столичного района.
Б) Недостаток управленческих возможностей и профессиональных навыков.
B) Расовое и социальное разграничение.
При всей очевидности на первый взгляд сторонников традиционного подхода представляют интерес научные работы авторы которых считают, что возникающая в результате процесса консолидация множественности интересов в рамках одной метрополии приводит к тому, что аргументы одного муниципального органа, как правило, терпят неудачу. Результат консолидации — это ухудшение деятельности всех общественных служб, снижение степени активности должностных лиц, утрата гражданами уверенности в их способности участвовать в процессе решения местных вопросов. Приведенные в диссертации данные американской статистики, которые используют сторонники различных моделей городского управления позволяют наглядно представить остроту дискуссии по данной проблеме, учесть положительный опыт, избежать негативных ре-
зультатов при решении подобных вопросов в рамках российских реформ местного самоуправления.
Во второй главе "Роль муниципальных хартий в регулировании статуса органов муниципального управления" раскрывается правовая природа и содержание муниципальных хартий.
Историческая связь Англии и США, обусловившая развитие их муниципальных систем в рамках одного, так называемого англосаксонского типа местного управления определила пояление муниципальных хартий как правовых-документов, принятых законодательным собранием штата, формально закрепляющих создание муниципалитетов, предоставляющих им права и наделяющих их определенными обязанностями в соответствии с конституцией и законами штата.
В ходе своего исторического развития муниципальные хартии приобрели еще несколько важных признаков, таких как законодательное закрепление за гражданами муниципалитета права самостоятельно разрабатывать хартии самоуправления, а также права местных органов на нормотворческую деятельность. Хартии в большей степени являются правовой базой для деятельности органов муниципального управления, нежели инструментом контроля над местным управлением и ущемлением их прав со стороны штата.
Однако, наличие хартии самоуправления отнюдь не освобождает муниципалитет от власти закона. Большая часть положений таких хартий прямо основана на нормах весьма разветвленного законодательства штатов, включая и законодательство по вопросам местного самоуправления. Многие положения воспроизводят нормы законов или конкретизируют, детализируют их, дополняют процедурными моментами. Введение в хартию положений, находящихся в прямом противоречии с установлениями конституции и законов штата, дает основания для вынесения су-
дамп решений о недействительности таких положений по причине превышения муниципалитетом своих полномочий. Вместе с тем законы оставляют муниципалитетам, имеющим хартии, определенную свободу, возможность альтернативных решений, прежде всего в организационной сфере.
В соответствии с американской правовой доктриной существующая система хартии местного управления включает себя 5 видов:
а) специальные (частные);
б) общие;
в) классификационные;
г) факультативные;
д) хартии самоуправления.
В диссертационном исследовании дается характеристика каждого из этих типов муниципальных хартий.
Рассмотрению хартий самоуправления (гомруль) в диссертации отводится важное значение т.к. данный тип муниципальных хартий представляет собой одну из наиболее оригинальных правовых форм закрепления статуса муниципальных органов и имеет ряд характерных признаков.
Принципиальное отличие хартий самоуправления от других перечисленных видов хартий заключается в том, что предоставление легислатурой штата муниципальным органам права осуществлять управление на основе принципа "гомруль" означает для местных властей возможность решать вопросы, отнесенные к компетенции муниципалитета, без вмешательства со стороны законодательного органа штата, самостоятельно разрабатывать, принимать и вносить изменения в хартию самоуправления.
Механизм введения права "гомруль" предполагает в одних случаях
принятие хартии самоуправления, (например, законодательство штата Рой-Айленд), в других — действие муниципальных корпораций на основе принципа самоуправления предполагает его конституционное закрепление вне зависимости от наличия или отстутствия хартии как отдельного нормативного документа (штаты Массачусетс, Канзас, Иллинойс, Нью-Йорк) .
Применение хартий самоуправления имеет ряд преимуществ в социально-политическом, функциональном, организационном планах.
В социально-политическом плане хартии гомруль символизируют суть самоуправления как возможность самоорганизации и саморегулирования, предоставляющую непосредственно гражданам активную роль в процессе управления на местах. Несмотря на то, что в США деятельность местных властей традиционно является предметом весьма критических оценок исследователей, в целом эта критика носит конструктивный характер, свидетельствует об интересе общественности к данному институту местного самоуправления. А связанные с ним хартии самоуправления закрепились в сознании населения как одна из политических ценностей, органичных для американской демократии.
Значение хартий объясняется также и тем, что они обеспечивают большую весомость мнений и пожеланий населения в программировании деятельности муниципальных органов, стимулируют интерес граждан к местному управлению и их участие в его осуществлении.
В функциональном плане хартии "гомруль" решают одну из главных задач, которая была поставлена на первых этапах организации местного управления — ограничивают вмешательство законодательных органов штатов в местные дела, содействуют расширению прав самоуправления, в особенности в таких вопросах, как поиск дополнительных источников доходов, финансирование капиталовложений, стимулирование
предпринимательства, проведение мер социальной защиты бедных и малообеспеченных слоев населения, использование муниципальной собственности, формирование различных программ.
В организационном плане хартии обеспечивают плюрализм форм местного самоуправления, позволяют населению максимально учесть специфику условий деятельности муниципального органа и в зависимости от этого выбрать приемлемые варианты устройства местной власти, отношений между представительным органом и исполнительным аппаратом, структуру местной администрации, организацию муниципальных служб и т.п. Это объясняет почему значительное место в хартиях отводится нормам процессуального характера, содержащим гарантии для советов и муниципальной администрации, ответственного исполнения служащими своих должностных обязанностей, эффективного использования в местном управлении институтов прямой демократии. Тем самым нормы хартии, посвященные организации деятельности муниципалитетов дают населению наглядное представление о различных подразделениях муниципальной корпорации о конкретных направлениях их работы.
Помимо сказанного муниципальные хартии самоуправления играют большую кодификационную роль. Законодательство, регулирующее деятельность органов муниципального управления, включающее статью конституций штатов, муниципальные кодексы или законодательные акты, весьма обширно и мало доступно для неспециалистов. Хартии гомруль воспроизводят и адаптируют к местным условиям многочисленные законоположения, представляют их в упорядоченном виде, содержат необходимые комментарии. Это, с одной стороны, облегчает работу муниципальных администраторов с законодательством, с другой — способствует формированию у населения достаточно полных представлений о механизме местного самоуправления, демонстрируя его социальную на-
правленность и возможность участия граждан в процессе управления.
Реализация принципа самоуправления в деятельности муниципального органа предполагает в первую очередь соответствие принятой хартии "гомруль" основным конституционым принципам и иным общим законам штата. Это положение является определяющим при анализе содержания хартий самоуправления.
Содержание хартий определяется тем, что они создают муниципальный орган, определяют муниципальные полномочия, форму муниципальной организации, устанавливают границы муниципалитета, классифицируют права и обязанности совета мэра, различных отделов и служащих муниципалитета.
Анализ данных положений, включая рассмотрение основных форм управления (мэр — совет; совет — управляющий; со^ет комиссионеров) нашел свое отражение в работе.
В диссертации приведены результаты исследования различных американских ученых, позиция которых заключается втом, что предоставление муниципальным органам права самоуправления, служит основанием для создания принципиально новой модели взаимоотношений между штатом и муниципалитетом.
Конституционное закрепление права самоуправления — это избрание демократического принципа при построении эффективной системы местного управления, отказ от жесткого контроля над местными органами, требующий создания специальных органов, выполняющих данные функции, что приводит к дополнительным финансовым затратам, но не способствует улучшению деятельности муниципалитетов.
Использование модели, предполагающей широкое развитие системы административного контроля центральной власти надл местными органами, не вполне оправдано. Профессор Г.В.Барабашев писал, что му-
ниципальные реформы последних лет в Великобритании и Франции привели к известному стиранию различий между англосаксонским и так называемым французским типом местного управления*.
Эффективность деятельности органов муниципального уравления, принявших хартии самоуправления, определяются также тем, что "гомруль", является наиболее оптимальной формой организации местного управления, предоставляя муниципальным органам максимально широкий объем полномочий, границами которых служат, в первую очередь нормы закона, а не решения бюрократического аппарата.
В заключении диссертационного исследования отмечается, что в американской научной литературе при общей положительной оценке права самоуправления некоторые авторы склонны к выводам, что "гомруль" не стал универсальным средством решения муниципальных проблем.
Это положение отражает ситуацию, когда эффективность деятельности муниципалитетов не исключает апробацию новых форм в организации их работы. При этом Ст.Фланаган пишет, что "никакая форма муниципальной структуры не может быть объявлена как гарантирующая удовлетворительное местное управление. Существуют определенные вопросы, которые не могут быть изначально предусмотрены в хартии самоуправления. Об этом свидетельствуют судебные решения, успехи и неудачи прошлого, учитывая что функция местного управления всегда требовала заинтересованности, внимания и профессионализма"**.
Данный вывод убеждает нас в том, что использование американского опыта при организации местного самоуправления в России имеет важное значение, только при его творческом осмыслении, отказе от ме-
* Местные органы в политической системе капитализма. Под ред. В.Л.Туманова,
Г.В.Барабашева, М. 1985 С. 11
** Keating Ch. Flanagan St. Op. cit. p. 47.
ханического копирования и в конечном итоге научном анализе и осмыслении проблем, которые стоят перед российскими реформами.
Основные положения и выводы диссертации изложены в следующих публикациях автора
1. Развитие органон муниципального управления в США: опыт и тенденции // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы научно-практической конференции МГУ. Юридический факультет. М., 1994.
2. Организация управления городскими метрополиями // Вестник МГУ. Сер. Право. В печати.
