АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности административно-правового обеспечния государственной жилищной политики»
На правах рукописи
СИДОРИНА Ольга Евгеньевна
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Специальность: 12.00.14 - Административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1п лпг ?075
Москва 2015
005561550
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы Института государственной службы и управления ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: Понкин Игорь Владиславович
доктор юридических наук, профессор Официальные Берзин Владимир Александрович
оппоненты: доктор юридических наук,
начальник юридического отдела ООО «Киевская площадь 1»
Батяева Альбина Рамазановна
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права, заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», доцент
Ведущая организация: Федеральное государственное казенное военное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Военный университет» Министерства обороны Российской Федерации
Защита состоится 17 сентября 2015 г. в 12.00 на заседании
диссертационного Совета ДК 504.001.34 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д. 82, корп. 1, ауд. 2312.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС. Автореферат диссертации разослан 17 июля 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
О.Н. Доронина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Принятие в конце 2012 - начале 2014 г. ряда административно-правовых нормативных документов вновь актуализировало вопрос о должных основаниях, приоритетных направлениях и инструментах государственной политики (в административно-правовом ее понимании) в сфере жилищных отношений, об ее эффективности и о качестве ее административно-правового обеспечения. К числу документов, актуализирующих эту тему, следует отнести постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. №404 (в ред. от 25 февраля 2015 г.) «О некоторых вопросах реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации"»1, постановление Правительства Российской Федерации от 25 октября 2012 г. № 1099 (в ред. от б марта 2015 г.) «О некоторых вопросах реализации Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" в части обеспечения права отдельных категорий граждан на приобретение жилья экономического класса»2.
Утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 29 апреля 2014 г. «Обзор судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции»3 еще раз подтвердил наличие многочисленных случаев нарушения жилищных прав как следствие недостатка публичного управления в этой сфере.
В числе приоритетных задач Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011—2015 г., утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 10504, и программы «Жилье для российской семьи» в рамках государственной программы Российской Федерации
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 12.05.2014. -№ 19. - Ст. 2438. В ред. от 25.02.2015 - СПС «Гарант».
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 29.10.2012. - № 44. - Ст. 6042. В ред. от - 06.03.2015 - СПС «Гарант».
3 СПС «Гарант». В ред. от - 06.03.2015 - СПС «Гарант».
4 Собрание законодательства Российской Федерации. - 31.01.2011. -№ 5. - Ст. 739. В ред. от 18.10.2014 - СПС «Гарант».
«Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. №4045 было определено совершенствование государственного управления в этой сфере и его административно-правового обеспечения. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. Президент В.В. Путин поручил создать систему, предполагающую обязанность органов местного самоуправления ввести прозрачную и ясную процедуру осуществления торгов участков под застройку, с установлением ответственности застройщика за необоснованное затягивание строительства. Кроме того, была поставлена задача создания необходимых правовых и экономических инструментов обеспечения необходимой инженерной инфраструктурой земельных участков, застраиваемых жильем (или предназначенных под строительство жилья).
Сказанное выше подтверждает, что в современных условиях модернизации российской системы государственного управления актуализируется необходимость комплексного административно-правового исследования содержания и инструментов государственной жилищной политики, обусловленной социальными обязательствами государства в части обеспечения прав граждан на жилье и на достойную жизнь. Это, соответственно, определяет необходимость системной научной проработки комплекса вопросов административно-правового обеспечения государственной жилищной политики в Российской Федерации, а также направлений и способов ее совершенствования с учетом зарубежного опыта, результаты которой помогут эффективнее осуществлять государственное управление в жилищной сфере.
Степень научной исследованности темы. Особенностям административно-правового обеспечения и реализации государственной политики в жилищной сфере (государственной жилищной политики) в России было посвящено немного работ. Из трудов российских авторов, посвященных особенностям государственного управления в сфере
5 Собрание законодательства Российской Федерации. - 12.05.2014. -№ 19. - Ст. 2438. В ред. от 25.02.2015 - СПС «Гарант».
жилищных отношений и государственной жилищной политики, считаем необходимым обозначить научные работы Е.Ю. Бакировой, П.П. Васильева, Л.Ю. Грудцыной, Л.Л. Гусевой, В.П. Грибанова,
A.B. Гайера, A.B. Кудашкина, Н.Б. Косыревой, П.В. Крашенинникова, H.A. Курковой, А.Н. Кичихина, Т.Н. Корсун, А.П. Лончакова,
B.М. Манохина, В. Наумова, В.В. Проскряковой, Л.М. Пчелинцевой,
C.И. Сусловой, Т.А. Сухих, П.И. Седугина, М.Ю. Тихомирова, Е.С. Хлестуновой, Л.Д. Ходова, А.Х. Хисамова, H.A. Щербакова, М.Д. Шапиро, Е.В. Чирковой.
Вопросам государственной жилищной политики посвящены диссертации К.Н. Бабичева, И.Д. Бекмурзаева, А.И. Гранько, Г.В. Гудименко, М.А. Долгошеева, В.И.Жилиной, В.К.Кармен, О.В.Климовой, М.А. Мусаевой, В.В. Проскряковой, И.В. Чеботарева, М.Д. Щербаковой и др.
Значительное количество научных статей и монографий по проблемам диссертационного исследования было издано за рубежом (преимущественно на английском, французском и испанском языках). К числу зарубежных авторов, занимавшихся изучением административно-правовых оснований, механизмов и особенностей государственной жилищной политики, полагаем необходимым отнести: А. Томаса, М. Люкса, П. Сомервилля, Н. Шпригингса, И. Герра, С. Тутина, П. Шпицкера, Ш. Ангела, Д. Долинга, Д. Конвейя, Д. Клэпхема, П. Кемпа, С. Смита.
Вместе с тем, проработанность темы административно-правового обеспечения и реализации государственного управления и государственной политики в жилищной сфере на настоящий момент недостаточна, чтобы системно обобщить основы, приоритетные направления и инструменты государственной политики в жилищной сфере.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией государственного управления и государственной политики в жилищной сфере, а также связанные с этими отношениями административно-правовые научно-теоретические и научно-практические проблемы.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права и судебная практика Российской Федерации, нормы права и положения официальных документов зарубежных государств по вопросам государственного управления и государственной политики в жилищной сфере.
Цель диссертационной работы заключается в осуществлении комплексного административно-правового исследования правовой природы, оснований, особенностей, инструментов, приоритетных направлений и перспектив развития государственной жилищной политики.
Цель диссертационного исследования предопределила постановку следующих исследовательских задач:
- определение понятия государственной жилищной политики, выявление административно-правовой природы такой политики и правовых императивов, детерминирующих обязанность государства проводить такую политику;
- выявление и обобщение целей, принципов и приоритетных направлений государственной жилищной политики;
- анализ и обобщение применяемых и перспективных инструментов государственного управления и государственной политики в жилищной сфере;
- вскрытие и обобщение основных особенностей административно-правового обеспечения жилищной политики в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации;
- выявление и систематизация реализованных в зарубежных государствах подходов и моделей в организации и реализации государственного управления и государственной политики в жилищной сфере, в том числе применительно к определенным социальным и профессиональным группам;
- разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной жилищной политике.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения ученых по общим вопросам теории государственного управления и административного права, отраженные в работах А.Б. Агапова,
И.Н. Барцица, А.Р. Батяевой, Д.Н. Бахраха, В.А. Берзина, В.Г. Вишнякова, В.В. Власенкова, Е.Ю. Грачевой, A.C. Дугенца, А.Б. Зеленцова, М.А. Лапиной, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Понкина, Л.Л. Попова, В.А. Прокошина, Н.Г. Салищевой, В.Н. Самсонова, А.Д. Селюкова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина, A.B. Широкова и др.
В качестве методологической основы диссертационного исследования были использованы общенаучные методы научного познания (анализ, включая системный и контент-анализ, синтез, индукция, дедукция и др.), а также частно-научные методы научного познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, юридико-телеологический (целевой), юридико-лингвистический и др.). Задействование сравнительно-правового метода позволило привлечь и обработать массив зарубежного нормативного правового материала. Метод анализа использовался в сочетании с другими методами исследования по всему тексту диссертации. Формально-юридический, юридико-телеологический (целевой) и юридико-лингвистический методы употреблялись при непосредственном исследовании конкретных нормативных источников.
Нормативную, эмпирическую и иную источниковую основу настоящего диссертационного исследования составили:
- законодательство и официальные документы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- судебная практика российских судебных инстанций;
- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные правовые документы и документы международных организаций;
- законодательство и официальные документы зарубежных государств (Австралия, Бельгия, Великобритания, Испания, Канада, Румыния, США, Франция, Швеция) в первоисточниках.
Кроме того, был привлечен большой круг зарубежной и отечественной научной литературы по теме диссертации.
Научная новизна диссертации обусловлена разработкой автором ранее недостаточно исследованного круга вопросов административно-правового обеспечения и реализации государственной жилищной
политики, инновационным авторским замыслом в компоновке научных исследовательских методов и оригинальными авторскими подходами к осмыслению особенностей указанной политики, а также полученными научными результатами:
- определено административно-правовое содержание понятия «государственная жилищная политика», выявлены особенности ее административно-правовой природы и правовых императивов, детерминирующих обязанность государства проводить такую политику;
- выявлены и описаны цели, принципы и приоритетные направления государственной жилищной политики;
- систематизированы и описаны применяемые и перспективные инструменты государственного управления и государственной политики в жилищной сфере (на федеральном и региональном уровне в России, а также за рубежом);
- представлена авторская классификация групп инструментов реализации государственного управления и государственной политики в жилищной сфере (регулирующие (в том числе, стандартизирующие), доктринальные, стимулирующие, профилактические и охранительные меры, а также меры по предоставлению жилья);
- выделены и показаны основные особенности административно-правового обеспечения жилищной политики в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации;
- на основе анализа нормативных правовых актов ряда зарубежных государств, регулирующих проведение государственной жилищной политики, и анализа практики их реализации выявлены и обобщены основные подходы и модели в реализации государственного управления и государственной политики в жилищной сфере, а также наиболее эффективные и успешные инструменты государственной жилищной политики за рубежом.
Результатом настоящего диссертационного исследования явились нижеследующие обладающие научной новизной положения, выносимые на защиту:
1. Административно-правовая природа государственной жилищной политики определяется следующими ключевыми детерминантами, обязывающими государство проводить такую политику:
- комплексы императивов, проистекающих из принципа социального государства и определяющих обязанности государства по созданию условий для реализации прав граждан (различных социальных групп) на жилище и на определяемую его наличием достойную жизнь — в рамках государственной политики в жилищной сфере;
- императивы ответственности государства за надлежащее обеспечение демографического благополучия населения и демографической безопасности;
- императивы обеспечения необходимыми жилищными условиями (в том числе, служебным жильем и жильем по форме социального найма) военнослужащих (служащих государственной военной службы), служащих правоохранительной службы, государственных гражданских служащих и лиц, замещающих государственные должности, - как один из механизмов организации функционирования государственного аппарата;
- императивы содействия развитию предпринимательской деятельности в сфере жилищного и связанного с ним инфраструктурного строительства и эксплуатации - в рамках государственной политики в сфере бизнеса. Обеспечение государственной жилищной политики включает в себя нормы не только административного, но и других отраслей права, а также межотраслевые институты, однако именно административно-правовое регулирование играет главную роль в соответствующем массиве правовых норм.
2. Государственная жилищная политика определяется как проектируемая, выстраиваемая и реализуемая государством система ценностных оснований и целеполаганий, принципов и приоритетных направлений деятельности в сфере жилищных отношений, а также системные наборы логических алгоритмов и инструментов решения поставленных в связи с этим задач (проистекающих из вышесказанного) и протяженный во времени преемственный процесс по задействованию указанных алгоритмов и инструментов в целях:
- реализации социальных обязательств государства, проистекающих из необходимости реализации принципа государства на административно-правовом уровне (на уровне органов исполнительной власти), трансформирующихся в конкретные функциональные наборы компетенций уполномоченных органов - как в отношении всего общества на общих условиях, так и в отношении отдельных групп населения, исходя из государственного патернализма;
- обеспечения профессиональной мобильности государственных служащих (государственной гражданской, государственной правоохранительной и государственной военной службы);
- содействия стабильной солидарности общества;
- развития экономики государства и создания необходимых условий в сфере строительства и управления жилищным фондом;
- реализации надлежащего публичного управления городами (в части их жилищных фондов) и обеспечения урбанистического развития.
Административно-правовое обеспечение государственной жилищной политики - нормативно закрепленный системный комплекс целей, задач, приоритетов и принципов, заложенных в основу деятельности государства (прежде всего, в целях реализации прав граждан на жилище) в сфере жилищного строительства, управления эксплуатацией, развитием и коммунальным обеспечением существующих жилищных фондов, а также нормативных правовых инструментов (мер, средств и механизмов) для достижения указанных целей.
3. Основными направлениями государственного управления и государственной политики в жилищной области являются следующие:
1) обеспечение жилищно-бытового благополучия населения посредством создания необходимых общих условий и создания и реализации комплекса административно-правовых и административно-организационных мер и механизмов:
- обеспечение гражданам (и, прежде всего, семьям с различным уровнем доходов) правовых, организационных, финансовых и других возможностей самостоятельного приобретения ими (по различным схемам накопления или привлечения заёмных, в том числе, ипотечных, средств)
отвечающего их ожиданиям (по качеству, размеру, расположению) и финансово доступного им жилья;
- реализация в отношении граждан (и, прежде всего, семей с низкими доходами, находящихся в связи с этим в сложных жизненных ситуациях) социальных гарантий посредством предоставления им государством или органами местного самоуправления отвечающего их ожиданиям (по качеству, размеру и по расположению) жилья (посредством тех или иных форм такого жилищного обеспечения со стороны государства, в том числе по форме социального найма) не ниже установленного минимального стандарта, отражающего соответствующие потребности в этой сфере, а также посредством предоставления им на бесплатной основе или по льготным ценам земельных участков под жилищное строительство;
2) обеспечение жилищно-бытового благополучия отдельных групп населения посредством создания необходимых условий и реализации комплекса административно-правовых и административно-организационных мер и механизмов:
- адресная реализация (как форма социальной поддержки семей с детьми в рамках государственной демографической политики) в отношении семей с детьми (и, прежде всего, для таких семей с низкими доходами, находящихся в связи с этим в сложных жизненных ситуациях) повышенных социальных гарантий посредством предоставления им льготных условий самостоятельного приобретения жилья или посредством предоставления им жилья государством или органами местного самоуправления (по договорам социального найма и др.);
- адресное обеспечение жильем отдельных категорий граждан: лиц творческих профессий (таким образом, чтобы это жилье обеспечивало указанным лицам возможности реализовывать специфические творческие цели их деятельности); лиц с ограниченными возможностями и с некоторыми заболеваниями, перечень которых нормативно закреплен; спортсменов, ветеранов и др.;
- обеспечение жильем государственных служащих (государственной гражданской, государственной правоохранительной и государственной военной службы);
3) развитие индустрии жилищного строительства:
- развитие необходимой конкуренции в сфере жилищного строительства, противодействие монополизации это сферы;
- создание административно-правовых условий для обеспечения и стимулирования финансово и экономически устойчивого функционирования и развития индустрии жилищного строительства, обеспечение разнообразия на рынке жилья разных типов, технических параметров и ценовых категорий;
- совершенствование и повышение инновационности технологий жилищного строительства, в целом градостроительства, повышение инвестиционной привлекательности данной сферы;
- совершенствование экологичных жилищ, исходя из императивов обеспечения экологической безопасности и комфортности жилья и его безвредности для окружающей среды;
4) обеспечение в рамках публичного управления городами надлежащего функционирования, обновления и обеспечения жилищного фонда и связанной с ним коммунальной и иной инфраструктуры:
- обеспечение функционирования и развития сопряженной с жильем бытовой, транспортной и иной инфраструктуры, в том числе надлежащего доступа населения к транспорту, рабочим местам, сфере услуг в зависимости от предоставляемого жилья;
- обеспечение надлежащего функционирования и развития системы эксплуатации и коммунального обеспечения жилья;
- обеспечение визуального урбанистического порядка, эргономичности и туристической привлекательности жилых районов.
4. Анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в сфере государственной жилищной политики, позволил выявить ряд недостатков российского законодательства, существенно снижающих эффективность государственной жилищной политики и предопределяющих в настоящее время дисфункционапьность государственного управления в жилищной сфере, в том числе:
- недостатки системности законодательства в рассматриваемой сфере, связанные со значительными пробелами в правовой базе, с недостаточной согласованностью федерального и регионального законодательств и с нечетким разграничением полномочий между
органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпунктов 14.2, 24, 26, 61 и 65 пункта 2 статьи 26.3; подпункта «о» пункта 2 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 03 февраля 2015 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для этого явно недостаточно);
- отсутствие на федеральном уровне базового профильного закона о государственной жилищной политике, что не может быть в существенной мере компенсировано отдельными профильными законами некоторых субъектов Российской Федерации (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Нижегородской и Амурской областей), посвященными государственной жилищной политике, а равно федеральными подзаконными актами в рассматриваемой сфере;
- избыточная декларативность и формализованная поверхностность правового регулирования законов субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере, необоснованное редуцирование содержания таких законов, дублирование в них норм федерального законодательства, что размывает или просто блокирует возможности полноценного учета региональной специфики в сфере жилищных отношений (особенностей уклада поселенческой жизни, доминирующих типов и форм домохозяйств и др.);
- отсутствие необходимых системных связей законодательства о государственной социальной жилищной политике и государственной градостроительной (или шире - урбанистической) политике;
- чрезмерная ограниченность законодательно закрепленных и реализуемых сегодня инструментов государственного управления и государственной политики в рассматриваемой сфере, игнорирование успешно апробированного и положительно зарекомендовавшего себя обширного круга правовых мер, средств и механизмов, востребованных сегодня инвесторами и застройщиками в сфере строительства и эксплуатации жилищного фонда и связанной с ним инфраструктуры;
- отсутствие системного комплекса мер по поддержке и развитию жилищных фондов моногородов и сельских поселений, что влечет «умирание» указанных типов населенных пунктов;
- отсутствие должного учёта в государственной жилищной политике успешного опыта принятия и реализации в отдельных субъектах кодифицированных актов в рассматриваемой сфере (Социальных кодексов Санкт-Петербурга, Ярославской, Белгородской и Омской областей).
5. Проведенный сравнительно-правовой анализ особенностей административно-правового обеспечения и реализации государственной жилищной политики в Российской Федерации и зарубежных государствах позволил выделить следующие обобщенные модели такой политики (в административно-правовом ее понимании):
- наиболее распространенная модель, проистекающая из императивов, определяемых конституционным принципом социального государства и основанная на сбалансированном сочетании рыночных механизмов обеспечения граждан жильем и механизмов государственного патернализма в отношении отдельных категорий граждан. При этом, поскольку баланс сочетания рыночных механизмов и государственного патернализма может различаться, выделяется наибольшее разнообразие таких моделей;
- модель, сводящая обеспечение жильем исключительно к рыночным механизмам и ориентированная на спрос с минимизированной социальной политикой государства;
- патерналистско-распределительная модель, ориентированная на преобладание государственной собственности в жилищном фонде и полный контроль государства над распределением и перераспределением жилищных объектов (ранее была характерна для социалистических государств, ныне - в КНДР).
6. Проведенный анализ полноты и качества административно-правового обеспечения государственной жилищной политики в Российской Федерации позволил сформулировать нижеследующие предложения относительно изменений соответствующего законодательства России:
- принятие нового федерального закона «Об основах государственной жилищной политики в Российской Федерации», который учел бы позитивные результаты реализации утратившего в 2005 г. силу Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. №4218-1, но представлял бы собой принципиально новый нормативный правовой акт, определяющий, помимо целей, задач, приоритетных направлений государственной жилищной политики, главным образом - правовые, финансовые и организационные инструменты ее реализации, с акцентом на инновационные инструменты, в том числе инструменты в рамках так называемой «новой модели государственного управления», привлеченные из арсенала корпоративного управления, а также инструменты государственно-частного партнерства;
- внесение изменений в статьи 26.3, 26.3-1, 26.7 и 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 03 февраля 2015 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целях существенно более полной детализации и определенности разграничения и согласования полномочий (в том числе реализуемого посредством договоров о разграничении полномочий) между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для повышения эффективности государственной жилищной политики в Российской Федерации в целом, а также внесение изменений в статью 26.3-3 в целях повышения эффективности оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации применительно к государственной жилищной политике;
-внесение в статью 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2014 г.) изменений, направленных на расширение, детализацию и уточнение полномочий федерального и региональных органов в области градостроительной деятельности в части повышения согласованности государственной социальной жилищной политики и государственной градостроительной (или шире - урбанистической) политики;
- внесение изменений, направленных на повышение согласованности требований и условий предоставления государственной поддержки различным категориям государственных служащих (военнослужащим (служащим государственной военной службы), служащим правоохранительной службы, государственным гражданским служащим и др.).
Практическая значимость диссертационной работы определяется тем, что теоретические выводы, положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при разработке и принятии законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих государственное управление и государственную политику в жилищной области, а также в правоприменительной деятельности исполнительных органов государственной власти при проведении жилищной политики.
Результаты диссертации могут быть применены в рамках преподавания курсов и дисциплин административно-правового цикла, при подготовке соответствующих учебных и научно-методических пособий, в том числе в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Практическое значение диссертационной работы определяется также тем, что диссертантом введены в научный оборот многочисленные новые источники, прежде всего - зарубежные законодательные акты и документы в рассматриваемой области, что делает работу ценной для последующих научных разработок в области государственной жилищной политики.
Представленные авторские предложения относительно совершенствования законодательства Российской Федерации в исследуемой сфере общественных отношений так же определяют практическое значение настоящей диссертации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Научные результаты диссертации были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные научные результаты диссертационного исследования прошли апробацию в ходе выступлений автора на научно-практических конференциях, включая следующие: Межвузовская научно-практическая конференций «Актуальные проблемы административного, информационного и финансового права в России и за рубежом» (Москва, РУДЫ, 2014), Всероссийская конференция «Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования в России и зарубежных странах» (Москва, РУДН, 2014), конференция «Государственное управление и государственная политика в современной России» (ИГСУ РАНХиГС, 2015).
Ряд результатов диссертации получил апробацию в процессе служебной деятельности диссертанта на должностях в Министерстве обороны Российской Федерации в части выработки и реализации отдельных элементов государственной жилищной политики в отношении военнослужащих и членов их семей.
Основные научные достижения диссертанта (результаты диссертации) отражены в целом ряде научных статей, в том числе опубликованных в пяти рецензируемых научных периодических изданиях, включенных в перечень ВАК Минобрнауки России, в одном зарубежном рецензируемом научном журнале, в других научных изданиях, а также в научной монографии диссертанта.
Структура и содержание диссертации определяются ее целью и задачами. Диссертационное исследование включает введение, две главы, подразделенные на параграфы, заключение и список использованных источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении диссертации обоснованы теоретическая и практическая актуальность избранной темы, определены объект и предмет исследования, сформулированы цель и задачи диссертации. Показана степень исследованности темы, обозначена методологическая, эмпирическая, нормативная и иная источниковедческая основа исследования. Показаны основные научные результаты диссертации, представлены вынесенные на защиту научные положения - основные
результаты диссертации, обозначена их теоретическая и практическая значимость. Даны сведения об апробации результатов исследования.
В главе 1 - «Понятие, цели, инструменты и особенности государственной жилищной политики: административно-правовые аспекты» - исследованы административно-правовая природа, понятие и концептуальные основания, основные направления и инструменты государственной жилищной политики (§ 1.1), особенности
административно-правового обеспечения и реализации государственной жилищной политики в Российской Федерации (§ 1.2).
Исследованы отраженные в научной литературе основные научно-методологические подходы к определению понятия государственной жилищной политики (с точки зрения административного права), исходя из прав граждан на жилье и связанными с этим обязательствами государства.
Показано, что административно-правовая природа государственной жилищной политики (в административно-правовом ее понимании) определяется целым рядом описанных в диссертации ключевых детерминантов, обязывающих государство проводить такую политику:
- комплексы императивов, проистекающих из социальности государства и определяющих обязанности государства по созданию условий для реализации прав граждан (различных социальных групп) на жилье и на определяемую его наличием достойную жизнь - в рамках государственной политики в жилищной сфере;
- императивы ответственности государства за надлежащее обеспечение демографического благополучия и демографической безопасности страны;
- императивы обеспечения необходимыми жилищными условиями (в том числе служебным жильем и жильем по форме социального найма) военнослужащих (служащих государственной военной службы), служащих правоохранительной службы, судей, государственных гражданских служащих и лиц, занимающих отдельные государственные должности, -как один из механизмов организации функционирования государственного аппарата;
- императивы содействия развитию предпринимательской деятельности в сфере жилищного и связанного с ним инфраструктурного
строительства и эксплуатации - в рамках государственной политики в сфере бизнеса (обеспечение государственной жилищной политики обладает межотраслевым характером, включает в себя нормы и других отраслей права, а также межотраслевых институтов, однако именно административно-правовое регулирование играет в этом объеме главную роль).
Исследованы цели и принципы государственной жилищной политики, в том числе вытекающие из Перечня поручений Президента РФ В.В. Путина от 27 декабря 2013 г. по итогам его Послания Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г., из Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, ряда других ключевых документов.
Приведено описание принципов государственной жилищной политики.
На основе анализа нормативных источников и отраженных в отечественной и зарубежной научной литературе научных подходов, с учетом особенностей жилищной политике в государствах Европы и других регионов мира в начале XXI века, диссертант делает акцент на исследовании и определении основных направлений и инструментов государственной жилищной политики.
Показано, что особенности государственной жилищной политики определяются спецификой и разнообразием направлений, мер, механизмов и средств государственного управления в этой отрасли, выраженных в нормативных правовых актах, а также обусловливают их.
Выстроив в первом параграфе первой главы определенную теоретико-концептуальную административно-правовую научную модель интерпретации понятия, административно-правовой природы, элементов и инструментов, приоритетных направлений административно-правового обеспечения и реализации государственной жилищной политики, диссертант переходит к ее апробации и проверке на основе исследования особенностей административно-правового обеспечения и реализации государственной жилищной политики в Российской Федерации.
Административно-правовое регулирование жилищной политики в Российской Федерации осуществляется как на федеральном, так и уровне
субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией РФ, в части разграничения сфер правового регулирования, административное, жилищное и земельное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Автором были проанализированы нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в которых нашли отражение направления государственной жилищной политики. Исходя из анализа законодательства субъектов Российской Федерации, диссертантом показаны основные цели и задачи проведения государственной жилищной политики в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.
Показан круг адресатов государственной жилищной политики.
Исследованы, обобщены и систематизированы основные группы инструментов государственной жилищной политики.
В заключающих первую главу выводах представлены:
- авторские определения понятий «государственная жилищная политика» и «административно-правовое обеспечение государственной жилищной политики»;
- авторское видение и описание основных направлений государственного управления и государственной политики в жилищной сфере;
- авторские выводы относительно недостатков российского законодательства в жилищной сфере, существенно снижающих эффективность государственной жилищной политики и предопределяющих в настоящее время дисфункциональность государственного управления в жилищной сфере;
- соответствующие авторские предложения относительно изменений законодательства России для устранения указанных недостатков.
Во второй главе - «Особенности административно-правового обеспечения и реализации государственной жилищной политики в зарубежных государствах» исследованы общие вопросы административно-правового обеспечения и реализации государственной жилищной политики в зарубежных государствах (§ 2.1), а также зарубежный опыт административно-правового регулирования и
реализации государственной жилищной политики в отношении отдельных социальных и профессиональных групп (§ 2.2).
В рамках формирования в ряде зарубежных государств «новой модели государственного управления» существенные преобразования претерпевает и государственная жилищная политика, что делает анализ зарубежного опыта по исследуемому кругу вопросов особенно актуальным, представляющим большой интерес для цели настоящего исследования.
В диссертации представлен научный анализ особенностей административно-правового обеспечения государственной жилищной политики в ряде зарубежных государств (Австралия, Бельгия, Великобритания, Испания, Канада, Румыния, США, Франция, Швеция), по итогам которого диссертантом сделан целый ряд важных научных выводов.
В частности, диссертантом сделан вывод о том, что зарубежным правовым демократическим государствам свойственно наличие специальных законов о государственной жилищной политике - в дополнение к законам (или кодексам) о правоотношениях в жилищной сфере (гражданским и жилищным кодексам). В этих законах устанавливаются принципы и приоритеты, инструменты и задачи государственного управления и государственной политики в сфере жилищных отношений.
Кроме того, представлена авторская классификация административно-правовых моделей государственной жилищной политики в зарубежных государствах. Отмечено, что всем странам, чей опыт был детально исследован и показан диссертантом, присуща модель, проистекающая из императивов социального государства, основанная на сбалансированном сочетании рыночных механизмов обеспечения граждан жильем и механизмов ограниченного государственного патернализма. Однако отмечено, что баланс сочетания рыночных механизмов и государственного патернализма может различаться.
Сделан вывод о том, что целью административно-правового обеспечения государственной жилищной политики в зарубежных странах, является создание условий, посредством норм права, для удовлетворения
потребностей в жилье семей не только с низким уровнем доходов путем поощрения найма жилья, но и среднего класса, путем поощрения домовладения (приобретения жилья в собственность).
Обосновывается вывод о том, что французская модель государственного управления и государственной политики в сфере жилищных отношений, представляет наибольший интерес для административно-правового обеспечения и в Российской Федерации.
Переходя от общего к частному, диссертант исследует зарубежный опыт административно-правового регулирования и реализации государственной жилищной политики в отношении отдельных социальных и профессиональных групп, а именно исследуются следующие направления: 1) предоставление социального жилья; 2) государственная жилищная политика в отношении военнослужащих.
В заключающих вторую главу выводах, представлены:
- авторская классификация обобщенных моделей государственной жилищной политики (в административно-правовом ее понимании);
- авторская классификация групп инструментов реализации государственного управления и государственной политики в жилищной сфере;
- авторское видение основных мер реализации государственной политики в отношении военнослужащих в части обеспечения их жильем;
В заключении подведены итоги научного исследования, сформулированы основные обобщающие теоретические выводы и предложения по совершенствованию административно-правового обеспечения государственной жилищной политики.
Научные результаты диссертации отражены в публикациях:
Научные монографии
1. Сидорина O.E. Государственная жилищная политика. - М., 2014.
Рец.: Кислова (Погорелова) М.А., к.ю.н. Рецензия на монографию
О.Е.Сидориной «Государственная жилищная политика» // Нравственные
императивы в праве. - 2015. - № 1.
Статьи в журналах, входящих в перечень ведущих рецензируемых журналов и издании, утвержденный ВАК Мннобрнауки России
2. Сидорина O.E. Особенности административно-правового регулирования и реализации государственной жилищной политики: зарубежный опыт// Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридич. науки».-2014.-№ 1.-С. 150-158.
3. Сидорина О. Е. Государственная жилищная политика: понятие и цели реализации // Государственная служба. - 2014. - № 2. - С. 25-28.
4. Сидорииа O.E. Административно-правовая природа, понятие и концептуальные основания государственной жилищной политики // Право и образование. - 2014. -№ 3. - С. 161-170.
5. Сидорииа O.E. Право спортсменов на получение жилья от государства// Законы России: опыт, анализ, практика. - 2014. - № 9. -С.82-83.
6. Сидорииа O.E. Некоторые предложения по совершенствованию правового регулирования в области реализации государственной жилищной политики в Российской Федерации в отношении военнослужащих // Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение". - 2015. - № 4.
Публикации в иностранных ведущих рецензируемых журналах
7. Sidorina О. Y. The right of athlete to receive housing from the government // e-Lex Sportiva Journal (L.Sp.J) (ISSN 2241-707). - 2013. -Vol. 1. - Issue 2. - P. 236-239. (На английском языке).
Публикации в иных научных журналах п сборниках
8. Сидорина O.E. Британский опыт административно-правового регулирования и реализации государственной жилищной политики // Нравственные императивы в праве. - 2013. -№ 3. - С. 46-50.
9. Сидорина O.E. Государственная политика в сфере обеспечения жильем военнослужащих: зарубежный опыт // Нравственные императивы в праве. - 2013. - № 4. - С. 40-46.
10.Сидорииа O.E. Обеспечение жильем военнослужащих: зарубежный и российский опыт // Сравнительное право и проблемы частноправового регулирования в России и зарубежных странах: Сб. статей Всерос. конф. (24.01.2014, РУДН, Москва). - М.: РУДН. - 2014. - С. 186-192.
11.Сидорина O.E. Административно-правовое обеспечение и реализация государственной жилищной политики в Российской Федерации // Государственное управление и государственная политика в современной России: Сб. статей конф. (15.05.2015, ИГСУ РАНХиГС, Москва).
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Сидориной Ольги Евгеньевны
Тема диссертационного исследования
«ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Понкин Игорь Владиславович
Изготовление оригинал-макета Сидориной О.Е.
Издается в авторской редакции
Подписано в печать 13.07.2015. Формат 60x90/16. Гарнитура «Times New Roman». Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 424. Отпечатано в ООО «Реглет» г. Москва, Вернадского пр-кт, д. 39
