АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности правового регулирования труда педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций»
На правах рукописи
Аверьянова Мария Игоревна
Особенности правового регулирования труда педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций
12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
з о СКТ 2014
Москва - 2014
005554154
Работа выполнена в Образовательном учреждении профсоюзов высшего профессионального образования «Академия труда и социальных отношений».
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доцент, бюджетное высшего «Кубанский университет», трудового и
кандидат юридических наук, доцент, Заслуженный юрист Российской Федерации Кучма Маргарита Ивановна Сапфирова Аполлинария Александровна,
доктор юридических наук. Федеральное государственное образовательное учреждение профессионального образования государственный аграрный
заведующая кафедрой земельного, экологического права Андриановская Ирина Ивановна, кандидат юридических наук, доцент, Филиал Федерального государственного
бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Кубанский государственный университет» в г. Геленджике, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего
профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»
Защита состоится «05» декабря 2014 года в 14:00 на заседании диссертационного совета Д 602.001.04 на базе Образовательного учреждения профсоюзов высшего профессионального образования «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 90, ауд. 222. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Образовательного учреждения профсоюзов высшего профессионального образования «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, Д. 90.
Ссылка на сайт Образовательного учреждения профсоюзов высшего профессионального образования «Академия труда и социальных отношений», на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации и автореферат диссертации:
http://wvvw.aliso,ru/index.plin?option=com content&vievv=article&id=1293:avervanova-inariya-iporcvna&catid=46<emid^332&lang=ru
Автореферат разослан «__j> октября 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
Гефтер Ю.А.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность и степень научной разработанности темы исследования. Неоднократные изменения в постсоветский период российского законодательства об образовании, а также принятие Трудового кодекса РФ привели к созданию новой правовой базы трудовой деятельности всех педагогических работников. Особенно это коснулось огромного количества (более миллиона) работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций. Несмотря на то, что с сентября 2013 г. стал действовать новый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании), который должен был обобщить нововведения в соответствующем законодательстве последних двух десятилетий, многие вопросы, касающиеся труда педагогических работников, до сих пор не получили должного правового урегулирования. Расплывчатые формулировки в Законе об образовании, отсутствие необходимых подзаконных нормативных правовых актов, которые давали бы ответ на возникающие в правоприменительной практике вопросы, приводят к решениям, ущемляющим права педагогов общеобразовательных организаций и не всегда учитывающим интересы работодателей.
Комплексные научные исследования, затрагивающие особенности правового регулирования труда педагогических работников государственных (муниципальных) общеобразовательных организаций, в постсоветской России не проводились. Авторы диссертационных работ последнего десятилетия (например, А. В. Завгородний, А. А. Асеева, А. Н. Буцкова, М. А. Горожанкина и др.) в своих исследованиях уделяли внимание вопросам регулирования труда работников только высших учебных заведений. Взгляды ученых в области трудового права на состояние правового регулирования труда учителей школ можно встретить лишь в отдельных статьях, опубликованных в средствах массовой информации.
Сказанное выше свидетельствует об актуальности избранной темы диссертационной работы. Необходимо изучить в совокупности огромный
массив нормативных правовых актов, действовавших ранее и регулирующих сегодня трудовые отношения в сфере образования, выявить преемственность правовых норм, их соответствие международным источникам, предложить решение возникших проблем с научной точки зрения.
Объектом данного диссертационного исследования являются трудовые отношения педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций с работодателями, предметом -нормативные правовые акты (в том числе международные и зарубежных государств), регулирующие указанные отношения; материалы практики контрольных и судебных органов по исследуемой теме.
Основная цель работы - изучение проблем, связанных с условиями труда педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций, разработка рекомендаций по совершенствованию рассматриваемого законодательства.
Для достижения указанной цели автор поставил перед собой следующие задачи:
выявить на основе изучения законодательства за длительный исторический период преемственность используемых в настоящее время правовых норм о труде педагогических работников, тенденции их неоднократного изменения в разные периоды времени;
проанализировать особенности правового регулирования труда педагогических работников по сравнению с действующими для всех работников страны правовыми предписаниями;
определить обоснованность и основания дифференциации правового регулирования труда педагогических работников;
выявить в процессе исследования дефекты в рассматриваемом законодательстве применительно к отдельным институтам трудового права и предложить пути их устранения;
внести предложения по использованию опыта других стран при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих труд педагогических работников общеобразовательных организаций.
Методологическую основу исследования составили методы научного познания: общие (сравнение, абстрагирование, анализ и синтез, индукция и дедукция) и специальные правовые методы (метод сравнительного правоведения, историко-правовой анализ, технико-юридический метод, лингвистический метод и др.).
Теоретическую базу диссертационной работы составили труды как ученых-правоведов, так и ученых в области истории, педагогики, философии и экономики. В частности, значительную роль в процессе проведения диссертационного исследования сыграли работы таких ученых и специалистов в области трудового права, как: Н. Г. Александров, И. И. Андриановская, Б. К. Бегичев, Э. Н. Бондаренко, Н. А. Бриллиантова, И. С. Войтинский, С. Ю. Головина, К. Н. Гусов, А. Д. Зайкин, С. С. Каринский, И. Я. Киселев, М. И. Кучма, Р. 3. Лившиц, А. М. Лушников, А. Е. Пашерстник, А. Я. Петров, О. В. Смирнов, И. О. Снигирева, Е. Б. Хохлов, О. С. Хохрякова, H.A. Цуркан и др.
Важная информация, способствовавшая пониманию объективных причин появления особенностей в правовом регулировании труда педагогов школ, была найдена в работах российских историков, в числе которых М. И. Демков, Д. Э. Днепров, П. Ф. Каптерев, В. О. Ключевский, Е. Н. Медынский, а также в работах по общей теории права Н. М. Коркунова, К. Малышева, К. П. Победоносцева, Н. К. Ренненкампфа, А. А.Тесля, П. Цитович и др.
Нормативную основу работы составили: международные документы, Конституция РФ, Трудовой, Гражданский, Семейный кодексы РФ и другие действующие федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты по теме диссертации, а также законодательство о труде учителей школ Российской империи, послереволюционного российского и советского периодов в стране.
Научная новизна диссертационного исследования и положения, выносимые на защиту
Научная новизна исследования прежде всего заключается в том, что в нем впервые системно рассматривается правовое регулирование труда педагогических работников общеобразовательных организаций с выявлением особенностей его развития в России в течение длительного (начиная с XVII века) периода времени, дается сравнение современного российского законодательства по теме диссертации с законодательством ряда европейских государствах.
К основным положениям, выносимым на защиту, относятся следующие:
1. Анализ нормативных правовых актов Российской империи дает основания утверждать, что дифференциация в правовом регулировании труда педагогических работников имеет более чем двухсотлетнюю историю. Законодательство о труде работников учебных заведений начало формироваться еще в XVII веке с последующим активным развитием со второй половины XVIII века. Факторы, лежащие в основе дифференциации государственного регулирования труда педагогов общеобразовательных школ, и их содержание не оставались неизменными, из них до наших дней дошло три - образовательный ценз, состояние здоровья и поведение работника при выполнении трудовых обязанностей.
Правовое регулирование труда педагогических работников в царской России изначально отличалось от регулирования труда лиц физического труда, что опровергает утверждение Б. К. Бегичева, считавшего дифференциацию по признаку характера труда (физического или умственного) одной из закономерностей советского трудового права, отличающим его от права дореволюционной России1.
2. В советский период сформировались основные контуры дифференциации правового регулирования труда педагогических работников,
' См.: Бегичев Б. К. Трудовая правоспособность советских граждан. М.: «Юридическая
литература», 1972. С. 182-183.
как особой профессиональной группы, которые в дальнейшем были расширены в законодательстве постсоветского государства. С учетом наличия в ТК РФ раздела XII «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников» и выделения в нем помимо педагогических работников иных профессиональных групп2, можно говорить о существовании в настоящее время дифференциации норм трудового права применительно к отдельным профессиональным группам работников, об отмежевании профессиональной дифференциации от отраслевой. Труд лиц в каждой профессиональной группе, выделенной в трудовом законодательстве, имеет свой специфический характер, который присутствует всегда независимо от ведомственной и (или) отраслевой принадлежности организации. Это означает, что особенности правового регулирования труда, осуществляемого на федеральном уровне, должны распространяться на всех работников, входящих в определенную профессиональную группу, независимо от места работы.
3. Необходимость существования дифференциации правового регулирования труда педагогических работников в настоящее время обусловлена не только теми обстоятельствами, что всегда принимались во внимание (объект направленности их труда, объем и характер трудовых функций, повышенное нервное напряжение в процессе их осуществления, поставленные перед педагогами задачи), но и требованиями к тем знаниям, умениям и компетенциям, которые предусмотрены утвержденным Минтрудом России (приказ от 18 октября 2013 г. № 544н) профессиональным стандартом «Педагог (воспитатель, учитель)»3. При этом нельзя не учитывать, что государство заинтересовано в создании и поддержании для обучающихся в школах безопасного и качественного образовательного процесса, а это невозможно без обеспечения педагогам наиболее благоприятных условий труда.
В ТК РФ в профессиональные группы помимо педагогических работников объединены лица: труд которых связан с движением транспортных средств; занятые на подземных работах; спортсмены; медицинские, творческие работники и др.
3 Российская газета. 2013. 18 декабря.
4. Для правильного применения на практике особенностей регулирования труда педагогических работников имеет значение четкое определение круга лиц, относящихся к их числу. В Законе об образовании (п. 21 ч. I ст. 2) характеристика педагогического работника имеет весьма общий характер. Круг педагогических должностей определяется с помощью Единого квалификационного справочника (ЕКС) должностей работников образования и Номенклатуры должностей педагогических работников, утвержденной постановлением Правительства РФ от 8 августа 2013 г. № 6784. Однако в них отсутствует ряд должностей работников, которые состоят в трудовых отношениях с образовательной организацией и выполняют обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) по организации образовательной деятельности. В частности, это некоторые должности работников физической культуры и спорта, а также тех руководителей, работа которых связана с осуществлением и (или) организацией обучающего и (или) воспитательного процесса. Первую из упомянутых групп работников целесообразно выделить в самостоятельную группу педагогических работников в рамках ЕКС должностей работников физической культуры и спорта или перенести в ЕКС должностей работников образования, а вторую - именовать педагогическими работниками с функциями управления в ЕКС должностей работников образования. Следует принять во внимание, что судебная практика до вступления в силу нового Закона об образовании относила деятельность упомянутых руководящих работников образовательных организаций к педагогической работе.
5. На основе изучения условий труда педагогических работников в различных общеобразовательных организациях и тех групп обучающихся лиц, в контакте с которыми приходится работать педагогам, диссертант выявляет существование (шутрипрофсссаоисиыюй дифференциации, развитие которой необходимо продолжить на всех уровнях правового регулирования, в том числе и в актах социального партнерства. При этом ставится вопрос о дальнейшей
СЗРФ. 2013. N33. Ст. 4381.
дифференциации правовых решений относительно допуска к педагогической деятельности, рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда с учетом типа образовательной организагрш (контингента обучающихся в ней лиц), особенностей трудовых функций работников, режима работы образовательной организации и ряда других факторов. Например, применительно к допуску лиц к педагогической деятельности вносятся следующие предложения:
уточнить перечень преступлений, совершение которых сопряжено с ограничением допуска граждан к педагогической деятельности. В частности, обращено внимание на то, что в настоящее время судимость за получение взятки не ограничивает допуск к педагогической деятельности без достаточных к тому оснований;
дифференцировать указанный выше перечень преступлений в зависимости от контингента лиц, с которыми приходится работать педагогу, что в большой степени зависит от типа образовательной организации, в которой трудится педагог; вида реатзуемой образовательной программы; степени контакта педагогического работника с обучающимися; периода, прошедшего после отбытия осужденным наказания, и прочими факторами. Например, наличие судимости за преступления, предусмотренные ст. 153 «Подмена ребенка», ст. 155 «Разглашение тайны усыновления (удочерения)» УК РФ, может быть ограничением при приеме на работу педагогов школ, детсадов, образовательных организаций дополнительного образования детей, но не учитываться по отношению к педагогическим работникам высших учебных заведений и образовательных организаций дополнительного профессионального образования;
классифицировать основания, препятствующие занятию педагогической деятельностью, на общие (для всех педагогических работников) и дополнительные (ограничивающие педагогическую работу с несовершеннолетними лицами). В число ограничений для педагогических работников общеобразовательных организаций целесообразно включить:
наличие ограниченной дееспособности, признанной в установленном законом порядке (лиц, ограниченных судом в дееспособности при злоупотреблении ими азартными играми, спиртными напитками или наркотическими веществами в соответствии со ст. 30 ГК РФ, нельзя допускать к педагогической деятельности в детских организациях); лишение или ограничение родительских прав в соответствии с вступившим в законную силу решением суда по основаниям, предусмотренным ст. 69 и 73 Семейного кодека РФ (за исключением такого основания, как стечение тяжелых обстоятельств).
6. Представляется целесообразным в случаях, когда общеобразовательные организации неоднократно в течение учебного года привлекают педагогов к работе на условиях почасовой оплаты или по совместительству (внешнему и внутреннему) и при этом переоформляют трудовые договоры с ними, предусмотреть упрощенный порядок представления документа о состоянии здоровья и справки о наличии (отсутствии) судимости (факта уголовного преследования). Предлагается:
- при заключении впервые трудового договора о внутреннем совместительстве или о работе с почасовой оплатой с постоянными работниками этой же организации - освободить их от предъявления указанных выше документов, если они уже имеются у данного работодателя;
при первичном заключении договора о труде с внешними совместителями (почасовиками) разрешить работникам предъявлять заверенные по основному месту работы копии справки о судимости (уголовном преследовании) и документа о прохождении медосмотра (требуемой периодичности).
7. Сопоставление общих и дополнительных оснований прекращения трудового договора с педагогическими работниками, изучение правоприменительной практики дают основание утверждать об идентичности оснований, предусмотренных п. 8 ч. 1 ст. 81 и п. 2 ст. 336 ТК РФ. Так, ^применение педагогическим работником, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над
личностью обучающегося, воспитанника, есть не что иное, как совершение аморального проступка, несовместимого с продолжением педагогической работы. В свою очередь аморальный проступок педагога - это частный случай нарушения норм профессионального поведения, которые в настоящее время содержатся в правилах профессиональной этики, принимаемых в школах в качестве локального нормативного акта. В этой связи целесообразно: исключить часть 2 из ст. 336 ТК РФ и изменить редакцию п. 8 ч. 1 ст. 81 ТК РФ; в целях объективной оценки совершенного работником проступка предусмотреть в ст. 82 ТК РФ, что расторжение трудового договора по п. 8 ч. 1 ст. 81 Кодекса осугцествляется с учетом мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации, а при его отсутствии - с учетом мнения иного профессионального органа педагогических работников (педагогического, тренерского совета и т.п.).
8. Повторное в течение одного года грубое нарушение устава организации, осуществляющей образовательную деятельность, содержащееся в п. 1 ст. 336 ТК РФ в качестве дополнительного основания прекращения трудового договора с педагогическим работником, означает по существу неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине трудовых обязанностей, то есть дисциплинарный проступок. Подтверждением этого служит ч. 3 ст. 192 ТК РФ, которая относит увольнение работника по данному основанию к дисциплинарным взысканиям. С учетом Рекомендации МОТ/Юнеско о положении учителей 1966 года предлагается в главе 52 ТК РФ определить особенности применения дисциплинарных взысканий (в том числе увольнения на основании п. 1 ст. 336) при грубом нарушении педагогом устава образовательной организации и (или) норм профессиональной этики педагогических работников, что, в частности, позволит избежать субъективизма со стороны работодателей при применении на практике такого оценочного понятия, как «грубое нарушение».
9. К особенностям правового регулирования рабочего времени педагогических работников общеобразовательных организаций относятся:
установление сокращенного рабочего времени; деление рабочего времени педагога на части в зависимости от характера выполняемых трудовых обязанностей; определение продолжительности рабочего времени (нормы педагогической работы) за ставку заработной платы; существование учебной нагрузки педагогов в расчете на определенный период времени и её верхнего предела в академических (а не в календарных) часах; закрепление особых положений о рабочем времени педагогических работников в нормативных правовых актах различного уровня.
Предложения диссертанта, которые позволят при определении рабочего времени более справедливо учесть не только интересы работодателя, но и педагогических работников общеобразовательных организаций, сводятся к следующему:
отказаться от единой для всех нормы часов преподавательской работы за ставку заработной платы, исходя из того, что у педагогов начальных и старших классов различны интенсивность труда, сложность преподаваемых предметов, объем внеклассной работы;
уменьшить недельную норму часов преподавательской работы за ставку заработной платы на 1 час работникам, имеюгцим ребенка в возрасте до 7 лет',
разрешить педагогам - совместителям заключать трудовой договор по совместительству на полную ставку, если по основному месту работы согласно штатному расписанию он оформлен на половину (или менее) ставки в связи с тем, что га рабочее время за учетный период не должно превышать полуторной нормы.
10. С учетом того, что предоставление педагогическим работникам длительного отпуска (сроком до одного года) должным образом не урегулировано, а в региональных нормативных правовых актах допускается дискриминация некоторых категорий работников, претендующих на такой отпуск, предлагается в ст. 335 ТК РФ указать: не могут быть лишены права на получение длительного оплачиваемого отпуска педагогические работники
пенсионного возраста; лица, работающие в образовательных организациях по совместительству; работники, не предоставившие работодателю обоснования целевого назначения и плана использования такого отпуска.
11. Представляется необоснованным отсутствие во многих общеобразовательных организациях самостоятельной надбавки к окладу (ставке) педагога за ученую степень. Ссылку работодателей из числа государственных и муниципальных общеобразовательных организаций на то, что согласно Закону об образовании такая надбавка поглощается окладом, нельзя признать убедительной. Во-первых, ч. 11 ст. 108 Закона говорит о включении такой надбавки в оклад лишь научно-педагогических работников, к числу которых учителя и воспитатели школ, колледжей, училищ не относятся. Во-вторых, такая надбавка если и вошла в оклад, то только у лиц, работавших на момент вступления Закона в силу (то есть на 1 сентября 2013 г.) - в дальнейшем о ней просто забудут, поскольку в Законе об образовании она уже не упоминается. В-третьих, согласно ч. 5 ст. 10 и ч. 7 ст. 60 Закона об образовании уровнем высшего образования, именуемым «подготовка кадров высшей квалификации», считается подготовка кадров в аспирантуре, ординатуре. Освоение программы данного уровня образования подтверждается соответствующим дипломом. Именно это обстоятельство должно отражаться на окладе педагога, устанавливаемого в соответствии с уровнями профессиональных квалификационных групп. Что же касается ученой степени, то она присваивается работнику только в случае защиты научно-квалификационной работы (диссертации) на соискание ученой степени кандидата или доктора наук и подтверждается другим документом - дипломом кандидата или доктора наук. В силу этого наличие ученой степени должно отдельно учитываться в оплате педагогического труда, о чем должно быть четко сказано в Законе об образовании. Её размер, как и других надбавок и доплат, может определяться учредителем общеобразовательной организации или в актах социального партнерства.
12. В результате реформ в области оплаты труда работников бюджетной сферы основная (гарантированная) часть оплаты труда педагогов школ была снижена путем введения в нее выплат, имеющих переменные величины или непостоянный характер. При этом очевидным стало проявление субъективизма со стороны работодателей при установлении размеров повышающих коэффициентов к окладам (ставкам) педагогов, а также стимулирующих выплат и при проведении оценки качества труда работников для подсчета суммы заработной платы за истекший период. Поскольку ст. 372 ТК РФ при принятии локальных нормативных актов в общеобразовательных организациях, как правило, не применяется, предлагается дополнить ст. 144 ТК РФ положением об участии в установлении работникам государственных и муниципальных обгцеобразовательных оргшшзаг\ий выучат, имеющих переменные величины или непостоянный характер, органа государственной власти (органа местного самоуправления), осуществляющего функции и полномочия учредителя этой организации.
На защиту также выносятся и иные выводы и предложения, в том числе по уточнению редакции норм ТК РФ, Закона об образовании, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов Министерства образования и науки РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретические положения, изложенные в диссертации, могут применяться в процессе преподавания учебной дисциплины «Трудовое право», спецкурса «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников», при написании учебных и методических пособий по трудовому праву. Выводы и предложения автора работы могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства и правоприменительной практики.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Тема диссертации и её содержание соответствуют юридической отрасли наук по .специальности 12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения; пунктам 1.2, 1.6, 1.8 Паспорта номенклатуры специальности научных
работников (юридические науки) ВАК (история развития трудового законодательства, субъекты трудовых правоотношений, отдельные институты трудового законодательства).
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа подготовлена и обсуждена на кафедре трудового права Образовательного учреждения профсоюзов высшего профессионального образования «Академия труда и социальных отношений».
Основные идеи, теоретические и практические предложения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора. Кроме того, они были представлены для обсуждения на международных научно-практических конференциях, состоявшихся: в МГЮА в 2011, 2012, 2013, 2014 г. г., в г. Минске, Киеве и Екатеринбурге в 2013 г.
Результаты исследования также позволили автору организовать эффективную работу в качестве ведущего юриста в нижегородском училище олимпийского резерва, использовать в процессе преподавания учебной дисциплины «Правовые основы профессиональной деятельности».
Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, в которых восемь параграфов, заключения и библиографии.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, формулируются цели, задачи исследования, излагаются теоретическая и методологическая основы работы, определяется её научная и практическая значимость, излагаются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Историко-правовой анализ регулирования труда педагогических работников государственных и муниципальных общеобразовательных организаций» представлены этапы развития законодательства о труде педагогических работников в России, начиная с 17 века, проанализированы основные нормативные правовые акты, касающиеся
трудовых отношений работников школ (училищ), принимаемые в разные исторические периоды.
В процессе рассмотрения в параграфе 1.1 становления и развития правового регулирования труда педагогов школ в дореволюционной России, автор пришел к выводу: первые нормы о допуске к педагогической деятельности появились в церковных документах, в частности, Стоглавого собора, созванного по инициативе царя Иоанна IV. Правовую основу для дальнейшего формирования государственного регулирования отношений в сфере образования заложил Устав народным училищам в Российской Империи 1786 года, принятый Екатериной II под воздействием европейских просветительных идей. В нем не только содержались нормы об условиях допуска работников к педагогической деятельности, но и основания возникновения и прекращения трудовых отношений, норма часов преподавательской работы в неделю за оклад жалованья, положения о предоставлении учителям жилья с отоплением и освещением.
В нормативных правовых актах, регулировавших в Российской империи труд учителей, среди оснований дифференциации четко просматриваются профессиональная принадлежность работника и его пол. Кроме того, имели значение политические убеждения, национальность и вероисповедание претендента на занятие должности преподавателя в школе. На условия труда учителей влияли: ведомственная принадлежность школы (училища), её (его) месторасположение, источник финансирования учебного заведения, правовой статус учителя (являлся ли он государственным служащим или работал по договору личного найма). Есть основания утверждать, что к началу XX века наряду с фабрично-заводским законодательством о труде в Российской империи существовало законодательство о труде работников учебных заведений.
В параграфе 1.2 уделяется внимание особенностям правового регулирования труда педагогов школ в послереволюционный российский и советский периоды. На новое законодательство уже повлияли ликвидация
сословий, закрепление равных прав граждан вне зависимости от их расовой и национальной принадлежности, введение единой системы школьного образования, отделение церкви от государства, а школы от церкви.
В советский период нормативные правовые акты о труде учителей восприняли ряд правовых норм из дореволюционного и послереволюционного законодательства, касающиеся допуска к педагогической деятельности, рабочего времени и оплаты труда. В частности, квалификация, стаж работы и сложность труда стали влиять на оплату труда учителей всех типов школ. Была установлена взаимосвязь нормы часов преподавания со ставкой заработной платы. В целом, были сформированы контуры дифференциации правового регулирования труда учителей как работников одной профессиональной группы.
Развитие законодательства о труде педагогических работников в постсоветский период, о котором идет речь параграфе 1.3, начинается с характеристики нововведений в Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федеральном законе от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Представлена преемственность правовых норм, перешедших впоследствии из этих законов в главу 52 ТК РФ. Подробно анализируется Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации». Показано, что без наличия большого количества подзаконных нормативных правовых актов (а часть из них еще не принята) применение правовых норм, содержащихся в Законе об образовании, затруднено. Особое внимание уделено уставам школ.
На основе анализа особенностей правового регулирования труда отдельных групп работников, упоминаемых в главе 52 ТК РФ, автор приходит к выводу о существовании профессиональной и внутрипрофессиональной дифференциации правовых норм5. Говоря о необходимости внутрипрофессиональной дифференциации, диссертант подчеркивает:
5 Подробно см. положения 2,3,5, выносимые на защиту, на стр. 6-10 автореферата.
интенсивность и напряженность труда педагогических работников не может не зависеть от вида образовательной программы, типа общеобразовательной организации, в которой она реализуется, контингента обучающихся. Так, педагогу устанавливать контакты с детьми, имеющими девиантное поведение или ограниченные возможности здоровья, осваивать с ними образовательные программы гораздо труднее, чем со здоровыми детьми, работа в коррекционной школе или в интернате значительно отличается напряженностью, интенсивностью, режимом труда от работы в обычной общеобразовательной школе
В главе 2 «Особенности заключения и расторжения трудового договора с педагогическими работниками общеобразовательных организаций» подробно рассматривается содержание ст. 331 и 336 ТК РФ и ряда других связанных с ними правовых норм.
В параграфе 2.1 обращается внимание на следующее: особые требования к лицам, привлекаемым к педагогической деятельности, имеют целью не только привлечь в сферу образования высококвалифицированные кадры, но и обеспечить защиту интересов обучающихся. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что требование к образованию лиц, допускаемых к обучению детей, существует в течение по меньшей мере трех веков, хотя, конечно, в разные времена подразумевался разный уровень образования. Лишь в течение нескольких послереволюционных лет для таких лиц имело значение их происхождение, а не грамотность или квалификация. В настоящее время сохраняется первоочередное требование к лицам, прилекаемым к педагогической деятельности, - наличие у них необходимой квалификации. Сравнение определений квалификации, содержащихся в ст. 195.1 ТК РФ и в ст. 2 Закона об образовании, говорит о том, что в Законе дано более детализированное и развернутое определение.
Современная редакция ч. 2 ст. 331 ТК РФ учитывает Конвенцию ООН о правах ребенка и Конвенцию МОТ 1999 года №182 «О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда». Однако,
диссертант, считая справедливым мнение ряда исследователей, высказывающихся за соблюдение в любом случае оптимального баланса интересов как государства, общества, семьи, обучающихся, так и работодателя и работника, не видит такого баланса в содержании ч. 2 ст. 331 ТК РФ.
Высказано мнение, что ограничение допуска к педагогической деятельности неправильно установлено, например, для лиц, причинивших вред средней тяжести здоровью при превышении пределов необходимой обороны (ст. 114 УК РФ), а также совершивших нарушение требований пожарной безопасности или небрежное хранение огнестрельного оружия (ст. ст. 219, 224 УК РФ). Достаточно сложно признать обоснованным ограничение допуска к педагогической деятельности лиц, судимых за нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных и иных работ (ч. 3 ст. 216 УК РФ) или недоброкачественный ремонт транспортных средств и выпуск их в эксплуатацию с техническими неисправностями (ч. 3 ст. 266 УК РФ) только потому, что они отнесены к разряду тяжких преступлений. При этом вправе занимать педагогические должности лица, судимые за кражу, мошенничество, грабеж и вымогательство, получение и дачу взятки (в том числе за обеспечение хороших оценок), входящие в категорию преступлений небольшой и средней тяжести, халатность и заведомо ложный донос (ст. ст. 158, 159, 161, 163, 290, 291, 293, 306 УК РФ). Диссертант поддерживает мнение ряда специалистов (Г. Енютина, Т. В. Русских, J1. В. Щур-Трухановича, Д. J1. Щура), что круг лиц, охваченных действием абзацев 3 и 4 ч. 2 ст. 331 ТК РФ, в настоящее время является неоправданно чрезмерным ввиду отсутствия причинно-следственной связи между судимостью по некоторым из статей УК РФ, препятствующей работе с несовершеннолетним, и риском причинения ему вреда со стороны работника.
Выделение в 2006 г. в ст. 331 ТК РФ недееспособности лица в качестве самостоятельного основания ограничения допуска к педагогической деятельности представляется автору излишним, поскольку психическое
расстройство является заболеванием и достаточно его присутствия в перечне заболеваний, учитываемых при допуске работника к такой деятельности.
Вызывает возражение и тот факт, что ограничение допуска к педагогической деятельности установлено вне зависимости от типа образовательной организации (дошкольной, общеобразовательной, профессиональной или высшего образования), контингента обучающихся лиц (детей дошкольного, школьного возраста, совершеннолетних лиц), функциональных обязанностей работника и степени его контакта с несовершеннолетними. Например, с совершенно разными возрастными группами несовершеннолетних работают воспитатель дошкольной организации, учитель начальных классов общеобразовательной школы и преподаватель образовательной организации, реализующей образовательные программы среднего профессионального или высшего образования. При дистанционном обучении, в частности детей-инвалидов, непосредственно физический контакт педагогических работников и такой категорией обучающихся отсутствует или сводится к минимуму. В последнем случае в значительной степени снижен риск причинения обучающимся вреда лицами, которым допуск к педагогической деятельности ограничен не только по некоторым криминальным, но и медицинским основаниям.
В параграфе 2.2 анализируются основания прекращения трудового договора с педагогическими работниками, предусмотренные ст. 336 ТК РФ. Автор обращает внимание, что появление в Законе об образовании 1992 г. такого основания прекращения трудового договора, как повторное в течение одного года грубое нарушение устава образовательного учреждения, было связано с проведением в начале 90-х годов прошлого века образовательной реформы, когда одним из важнейших регуляторов многих вопросов деятельности школы, в том числе в области трудовых отношений, стал её устав. Он по сути стал выполнять функцию акта о дисциплине труда педагогических работников, поскольку допускается включение в него обязательных правил их поведения. В то же время уставы, к сожалению, не способствуют раскрытию
понятия «грубое нарушение» правил, содержащихся в них. Поскольку при применении на практике это понятие используется работодателями весьма субъективно, автор считает необходимым установить особые правила расследования нарушения педагогом норм устава образовательной организации.
Применение методов воспитания, связанных с психическим и (или) физическим насилием над личностью обучающегося (воспитанника), рассматривается в работе как одно из проявлений аморального проступка педагога, что дает основание автору ставить вопрос об исключении п. 2 из ст. 336 ТК РФ с одновременным изменением редакции п. 8 ч. 1 ст. 81 ТК РФ.
В главе 3 «Проявление дифференциации правового регулирования труда педагогических работников общеобразовательных организаций в других институтах трудового права» подробно рассматривается, что именно отличает рабочее время, время отдыха, оплату труда педагогических работников от общих правил.
Представив в параграфе 3.1 особенности правового регулирования рабочего времени педагогических работников общеобразовательных организаций, диссертант обращает внимание на следующее:
в сфере образования наблюдается автоматическое соотнесение наименования должности с определенной по ней в установленном порядке продолжительностью сокращенного рабочего времени, в то время как для большей части других категорий работников существует специальный механизм определения конкретной продолжительности сокращенного рабочего (например, оценка условий труда);
деление рабочего дня педагогического работника на части в зависимости от характера выполняемых им функций обусловлено тем, что содержание их трудовой деятельности весьма разнообразно. Об этом свидетельствует не только ч. 6 ст. 47 Закона об образовании, но и профессиональный стандарт, разработанный для педагогических работников дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования;
в составе рабочего времени учителей, для которых установлена норма часов преподавания за ставку заработной платы, только часть времени (часы преподавания) относится к нормируемому времени. Другая часть педагогической работы, вытекающая из должностных обязанностей учителя, выполняется также в течение рабочего времени, но она не имеет точного временного учета и не в полной мере поддается контролю со стороны работодателя: работник сам выбирает последовательность и время выполнения отдельных трудовых функций;
режим рабочего времени педагогов школ обусловлен не только характером образовательного процесса, но и особенностями деятельности всей организации;
в периоды каникул, карантина педагог не освобождается от работы, меняется лишь её содержание.
Для учителей начальных и старших классов теперь установлены единые нормы часов преподавательской работы за ставку заработной платы. Вместе с тем ранее существующая дифференциация норм учебной нагрузки позволяла учитывать факторы повышенной интенсивности труда учителей старших классов (например, условия работы с разными классами и (или) параллелями, требующей усиленных трудовых затрат). Учет данных факторов интенсивности труда предлагается предусмотреть в оплате учительского труда.
В параграфе 3.2 с позиций единства и дифференциации норм трудового права рассматриваются особенности времени отдыха педагогов общеобразовательных организаций (отпусков и перерывов)
Появление у педагогических работников ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска было обусловлено существованием еще в дореволюционный период так называемого «вакантного времени», совпадавшего с каникулами, с последующим (в советское время) его соединением с обычным ежегодным отпуском. Первоначально он предоставлялся сельским учителям и педагогам учреждений для глухонемых, слепых и умственно отсталых детей и подростков, но со временем стал
предоставляться всем педагогам образовательных организаций с применением дифференцированного подхода к установлению его продолжительности - в зависимости от наименования должности и места работы (уровня и вида реализуемой образовательной программы). Так, методистам, воспитателям, педагогам дополнительного образования, педагогам-психологам общеобразовательных школ предоставляется 56-дневный отпуск, в то время как такие же работники дошкольных образовательных организаций и образовательных организаций дополнительного образования детей имеют лишь 42-дневный отпуск. Диссертантом высказаны соображения по поводу пересмотра ряда факторов, лежащих в основе дифференциации продолжительности ежегодных удлиненных отпусков, указанных в постановлении Правительства РФ от 1 октября 2002 г. N 724.
Изучив законодательство об отпусках некоторых европейских стран (Англии, Беларуси, Германии, Испании, Польши, Франции, Шотландии и др.), диссертант считает возможным позаимствовать положительный опыт правового регулирования времени отдыха, подходящий для России. В частности, предлагается предусмотреть: увеличение продолжительности отпуска с повышением возраста (а значит, и опыта) педагога; ограничить привлечение учителя к работе в период школьных каникул; предусмотреть использование педагогом каникулярного времени по своему усмотрению; учитывать желание педагогических работников использовать ежегодный отпуск в летнее время (исключение могут составлять лишь педагоги школ-интернатов с круглогодичным пребыванием детей, режим деятельности которых требует присутствия части педагогических работников и в каникулярный период).
Право на длительный отпуск продолжительностью до одного года Законом об образовании 2012 г. предоставлено всем педагогическим работникам, хотя ранее он полагался только работникам, в обязанности которых входило осуществление преподавательской деятельности. До вступления в силу нового Закона порядок и условия предоставления
длительного отпуска должны были определяться учредителем и (или) уставом образовательного учреждения. Для образовательных организаций, учредителем которых является Минобразования России или в отношении которых оно осуществляет полномочия учредителя, соответствующее Положение было утверждено приказом данного министерства от 7 декабря 2000 г. N 35706. Аналогичные нормативные правовые акты принимались в субъектах РФ и муниципальных образованиях. В процессе рассмотрения таких документов и уставов школ диссертант выделил ряд правил предоставления такого отпуска, которые необоснованно ущемляют интересы работников. Высказано пожелание на законодательном уровне установить гарантии реализации права педагогов на получение такого отпуска, если Министерство образования и науки Российской Федерации не сделает это в Порядке предоставления данного отпуска, который должен быть им принят в соответствии с действующим Законом об образовании.
В работе приводятся примеры использования субъектами социального партнерства права устанавливать дополнительные оплачиваемые отпуска с учетом производственных и финансовых возможностей работодателей. Выявлено предоставление дополнительных отпусков педагогическим работникам при подмене временно отсутствующих коллег, при работе без листков нетрудоспособности, председателям профсоюзных комитетов.
Уделено внимания трудностям, с которыми сталкиваются педагоги при использовании в течение рабочего дня перерывов для отдыха и питания.
В параграфе 3.3 рассматривается многоуровневый механизм правового регулирования оплаты труда педагогов государственных и муниципальных-общеобразовательных организаций. На конкретных примерах представлено использование той модели оплаты труда учителей, которая основана на ставке заработной платы за норму часов педагогической работы в целом или учебной (преподавательской) работы. При рассмотрении структуры заработной платы
'' Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 11.
показано, каким образом отражается в ней квалификация работника, его педагогический стаж, сложность и напряженность выполняемой работы, интенсивность труда. Высказаны соображения по поводу учета в оплате труда педагогического работника наличия ученой степени7, появившейся терминологической путаницы с введением поправочных коэффициентов к окладам (ставкам), установления окладов (ставок) с учетом стажа работника. Автор считает целесообразным вернуться к существовавшей ранее в сфере образования градации окладов не только по квалификационному уровню, но и на основе продолжительности педагогического стажа, поскольку опыт работы преподавателя напрямую связан с качеством его работы.
Часы преподавательской работы, выполняемые учителями сверх установленной для них нормы, традиционно оплачиваются в одинарном размере, что, по мнению диссертанта, ухудшает положение педагогов по сравнению со всеми остальными работниками. Предлагается на федеральном уровне решить вопрос об оплате преподавательской (педагогической) работы, выполняемой сверх нормы за ставку заработной платы, следующим образом: если превышение нормы часов произошло по инициативе работника, но с согласия работодателя, размер доплаты устанавливается по соглашению сторон трудового договора, но не может быть менее часовой ставки заработной платы;
если работа выполнялась по инициативе работодателя, то следует применять общие правила привлечения к сверхурочной работы и её оплаты, предусмотренные ст. ст. 99, 152 ТК РФ.
На федеральном уровне целесообразно установить минимальные пределы выплат за дополнительную работу, не входящую в круг прямых обязанностей педагога, которые на региональном и муниципальном уровне с учетом конкретных финансовых условий могут быть только повышены.
В Заключении представлена авторская редакция правовых норм, корректировка которых предложена по ходу изложения материала диссертационного исследования.
7 См. стр. 13 автореферата.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Аверьянова М. И. Особенности регулирования труда работников общеобразовательных учреждений: новеллы законодательства // Ежегодники права. Российский ежегодник трудового права. - 2010. - № 6. - С. 344 - 354. - 0,8 п.л.
2. Аверьянова М. И. История становления и развития законодательства о регулировании трудовых отношений с работниками школ в период до 1917 года // Ежегодники права. Российский ежегодник трудового права. - 2011. - № 7. - С. 398-438.-3.2 п.л.
3. Аверьянова М. И. Правовое регулирование труда педагогических работников общеобразовательных учреждений в советский период // Ежегодники права. Российский ежегодник трудового права. - 2012. - № 8. - С. 243-257. - 1,2 п.л.
4. Аверьянова М. И. Особенности определения продолжительности рабочего времени педагогических работников общеобразовательных организаций // Ежегодники права. Российский ежегодник трудового права. - 2013. - № 9. - С. 426 - 437. - 1,0 п.л.
5. Аверьянова М. И. Дифференциация правового регулирования труда педагогических работников общеобразовательных организаций // Труд и социальные отношения. - 2014. - № 6. - С. 106 - 113. - 0,5 п.л.
Иные публикации:
6. Аверьянова М. И. Особенности отдельных условий труда учителей в Англии: современное состояние. Международное российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ): Материалы VII международной научно-практической конференции / под общ. ред. К.Н. Гусова. - М.: Проспект, 2011. - С. 779 - 784. -0,3 п.л.
7. Аверьянова М. И. Некоторые особенности содержания территориальных отраслевых соглашений, регулирующих социально-трудовые отношения в муниципальной школе. Сочетание государственного и договорного регулирования в сфере наемного труда и социального обеспечения: Материалы VIII международной научно-практической конференции / под общ. ред. К.Н. Гусова. - М.: Проспект, 2012. - С. 664 - 668. - 0,3 пл.
8. Аверьянова М. И. Развитие правового регулирования труда учителей в постсоветский период (сравнительный анализ российского и украинского законодательства). Тенденци розвитку науки трудового права та права сощального забезпечення: MaTepiann I м1жнар. наук.-практ. конф. (КиТв, 25 — 26 kbít. 2013 р.) / за ред. проф. М. I. 1ншина, проф. Н. М. Хуторян, доц. В. I. Щербини. - К. : HiKa —Центр, 2013. - С. 78-84.-0,3 п.л.
9. Аверьянова М. И. Международные рекомендации по оплате труда учителей: выполняются ли они при установлении заработной платы в школах России? Пути реализации в России программы достойного труда и достойного социального обеспечения: Материалы IX международной научно-практической конференции / под общ. ред. К.Н. Гусова. - М.: Проспект, 2013. - С. 776 - 781.-0,5 п.л.
10. Аверьянова М. И. Нормы о труде педагогических работников общеобразовательных организаций в кодифицированных актах России и Беларуси (сравнительный анализ). Профсоюзы и актуальные проблемы трудового, корпоративного и социального права: сборник научных трудов по итогам II Международной научно-практической конференции, 1-2 нояб. 2013 г. - Минск : «МИТСО», 2013. - С. 85 - 87.- 0,15 п.л.
11. Аверьянова М. И. Общая характеристика нормативных правовых актов, регулирующих труд педагогических работников общеобразовательных организаций на современном этапе: Материалы международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 6 декабря 2013 г. Ч. 2. -Екатеринбург: Уральский институт — филиал РАНХиГС, 2013. - С. 138 - 145. -0,9 п.л.
12. Аверьянова М. И. Общая характеристика нормативных правовых актов, регулирующих труд педагогических работников общеобразовательных организаций в постсоветский период // Образование и право. - 2013. - № 10. - С. 218-230.-0,8 п.л.
13. Аверьянова М. И. Проявление социальных, экономических и воспитательных функций трудового права применительно к трудовым отношениям с участием педагогических работников общеобразовательных организаций (историко-правовой аспект). Функции трудового права и права социального обеспечения в условиях рыночной экономики: Материалы X международной научно-практической конференции / сост. М. И. Акатнова, М. Э. Дзарасов - М.: Проспект, 2014. - С. 377 - 383. - 0,5 п.л.
14. Кучма М. И., Аверьянова М. И. Особенности систем оплаты труда педагогических работников общеобразовательных организаций // Трудовое право в России и за рубежом. - 2014. - № 1. - С. 31 -34.-0,5 п.л.
ОУП ВИО «Академия труда и социальных отношении»
Формат А-5. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 эк». Заказ № 38.
Типограф»« ПД «ДТПСО» 119454, Москва, ул. Лобачевского, 90 Тел.: (499) 432-47-45
