Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики

Хараджиев, Руслан Федорович

Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практикитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики»

1-Ш3056540

На правах рукописи

ХАРАДЖИЕВ Руслан Федорович

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

Москва - 2007

003056540

Диссертационная работа выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: Косаренко Николай Николаевич

кандидат юридических наук, доцент

Научный консультант: Прокошин Василий Алексеевич

доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: Лапина Марина Афанасьевна

доктор юридических наук, профессор Каплиева Елена Вячеславовна кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация: Московский гуманитарный университет

Защита состоится «26 » апреля 2007 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.01. по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1 учебный корпус, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «26» марта 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена глубокими качественными переменами, которые пронизывают российское общество в ходе проведения современной административной реформы. В центре и на местах постепенно набирают силу новые и существенно обновленные государственные структуры, формируется профессиональный кадровый состав аппаратов органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Его основу составляют государственные гражданские служащие и должностные лица, решающие перспективные и текущие проблемы государственного строительства. Именно их деятельность определяет конкретный круг государственных интересов, правовые и организационные меры по их реализации. При этом одновременно решаются сложнейшие задачи реформирования самого государственного аппарата и достижения нового высокого качества и уровня развития самой государственной гражданской службы — важной движущей силы современного государственного управления России.

Именно поэтому в основе государственной службы находятся публично-правовые отношения ответственности должностных лиц, а в деятельности самих служащих главными должны быть проблемы обеспечения законности и правопорядка, прав и интересов человека и гражданина.

Сложность масштабных общественно-политических и экономических проблем, которые решает современное Российское государство, далеко не всегда сочетается с компетентными и инициативными правомерными действиями государственных служащих. Действительность такова, что сама система реформы государственной службы и радикальное укрепление в ней публично-правовых начал стали ответом на явные факты сращивания государственных и коммерческих структур, разрастания коррупции, широкого проникновения в органы государственной власти всех уровней представителей организованной преступности, да и просто нечистых на руку чиновников. Все это привело к значительному снижению эффективности деятельности государственных структур, потере ими доверия со стороны населения, к необходимости срочного принятия мер по повсеместному повышению ответственности государственных служащих и особенно тех, кто в силу должностных полно-

мочий постоянно исполняет функции публичной власти или осуществляет на постоянной основе руководство коллективами государственных служащих. Иначе говоря, речь идет о необходимости повсеместного повышения ответственности должностных лиц государственной службы за организацию порученного им дела, точного и неуклонного следования служебному долгу.

Одними лишь призывами и общими требованиями к государственной гражданской службе эти проблемы решить явно не удается. Наряду с развитием самих государственно-служебных отношений не следует забывать и о проверенных временем средствах применения мер юридической ответственности, которые напрямую в институт государственной службы не включены. Прежде всего, речь идет о мерах административной, а при необходимости и уголовной ответственности, которые неуклонно должны применяться к лицам, нарушающим законодательство России, вне зависимости от их государственно-служебного статуса. Его наличие отнюдь не исключает, напротив, предполагает применение повышенной юридической ответственности к должностным лицам в соответствии с действующим законодательством.

Конечно, с проведением административной реформы и принятием нового законодательства о государственной службе ситуация изменяется, что не может не сказаться на деятельности должностных лиц. Государственная служба постепенно освобождается от случайных и некомпетентных людей. Растет взаимная ответственность данных лиц в этой особой публичной корпорации. Однако все это не в силах заменить мер публичной ответственности за результаты деятельности тех должностных лиц, действия которых дискредитируют систему государственной власти.

Следует подчеркнуть, что в связи с развитием ставшего на публично-правовой путь института государственной гражданской службы проблемы ответственности должностных лиц приобрели новое звучание и содержательное наполнение. На фоне глобальных изменений, охвативших систему государственной службы, этот ее аспект оказался несколько в тени. Однако его очевидная важность заставляет науку вновь и вновь изучать существенно обновившиеся отношения юридической ответственности должностных лиц из числа государственных служащих и вырабатывать адекватные современности меры и средства воздействия на чиновников-правонарушителей.

Между тем, в специальной юридической литературе эти проблемы раз-

рабатываются явно недостаточно. Тем более, что новое законодательство о государственной гражданской службе только начинает давать свои первые плоды. Но как раз это обстоятельство актуализирует выбранную тему диссертационного исследования и должно дать новый импульс развитию государственно-управленческих отношений на гражданской службе и совершенствованию ее правового регулирования.

Состояние научной разработанности темы. Разработка основных теоретико-методологических подходов к природе и сущности государства, государственного управления, государственной службы и ответствешюсти государственных служащих имеет давнюю историко-правовую традицию. Впервые эти проблемы нашли свое отражение в трудах мыслителей древности, таких, как Аристотель, Платон, Ульпиан и др. Весомый вклад в разработку этих вопросов внесли западноевропейские ученые. Среди них следует отметить труды Н. Макиавелли, И. Канта и др. В немалой степени современные реформы российской государственной службы берут свои истоки в реформаторской деятельности Петра I и других деятелей периода русского самодержавия. Именно здесь впервые была заложена основа публично-правовой организации государственной службы и традиции российского чиновничества. Немалый интерес представляют работы таких ученых, как Елистрагов А.И., Ильин ИА., Ключевский В.О., Коркунов Н.М., Шершеневич Г.Ф., Чичерин Б.Н. и др.

В советский период государственная служба существовала скорее в теории, чем была реальным правовым институтом. Причем соответствующие вопросы нашли наибольшее развитие в процессе изучения деятельности должностных лиц, на которых в первую очередь возлагалась политическая и административная ответственность за результаты перспективной и текущей деятельности государственного аппарата в центре и на местах. Здесь следует отметить труды Лебина БД., Малеина М.И., Манохина В.М., Мельникова В.П., Попкова В.Д., Пашерстника А.Е., Пахомова И.Н., Перфильева М.Н. и др.

С точки зрения анализа современных процессов становления и развития отечественной государственной службы в диссертации сделан акцент на труды: Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Вельского К.С., Барцица И.Н., Воробьева В.В., Вишнякова В.Г., Гришковна A.A., Граждана В.Д., Казанцева Н.М., Ко-лодкина Л.М., Козлова Ю.М., Лунева Е.А., Лазарева Б.М., Мальцева Г.В., Манохина В.М., Ноздрачева А.Ф., Оболонского A.B., Овсянко Д.М., Петрова

С.М., Розенбаума Ю.А., Старилова Ю.Н., Соловей Ю.П., Тихомирова Ю.А., Туманова Г.А., Хутинаева И.Д. и др.

Часть из них (Бахрах Д.Н., Вельский К.С., Лазарев Б.М., Матузов Н.И., Овсянко Д.М., Старилов Ю.Н. и др.) сосредоточила свое внимание преимущественно на административно-правовой характеристике государственной службы, ее анализе в качестве одного из институтов административного права и соответственно на разработке нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу. Другая часть научных трудов в большей мере направила свои усилия на исследование государственной службы с позиций различных аспектов теории государственного управления. Наиболее типичными представителями этого направления являются Колодкин JIM., Петров С.М., Пискотин М.И., Розенбаум Ю А., Туманов ГА. и др.

В диссертации рассматривается зарубежный опыт правового регулирования ответственности должностных лиц государственных органов. В этой связи изучались труды Ориу М., Вебера М., Дарендорфа Р., Кунца Г. и других исследователей.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере административной ответственности должностных лиц - государственных гражданских служащих органов государственной власти Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования - содержание и механизмы реализации юридической ответственности должностных лиц в системе государственной гражданской службы России.

Целью данного исследования является разработка путей и методов повышения эффективности применения мер юридической ответственности к должностным лицам государственных органов управления.

В числе основных задач исследования:

- анализ оснований специальной ответственности государственных гражданских служащих;

- изучение особенностей государственной гражданской службы в связи с возможностью и необходимостью применения к должностным лицам мер административно-правового воздействия;

- анализ понятия и источников института ответственности должностных лиц в Российской Федерации;

- изучение зарубежного опыта привлечения к административной ответственности государственных служащих;

- определение основных направлений повышения эффективности применения мер ответственности к должностным лицам в механизме реализации административной реформы.

Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологический методы, анализ судебной и административной практики и другие средства.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из немногих комплексных научных работ, в которой с позиций административно-правового регулирования проанализирован радикальный поворот в сторону управленческого регулирования ответственности должностных лиц на современном этапе административной реформы в системе государственной гражданской службы.

Разработаны основные направления по дальнейшему повышению эффективности применения мер юридической ответственности в системе государственной гражданской службы с позиции укрепления ее публично-правового регулирования, открытости и связи с институтами гражданского общества.

В работе предложен, с учетом зарубежного опыта, механизм предотвращения коррупции должностных лиц.

Поставленные в диссертации задачи рассмотрены в динамике, комплексно, с учетом отечественного и зарубежного опыта. Кроме того, в работе рассмотрены теоретико-практические аспекты совершенствования государственного управления и государственной службы в условиях реализации административной реформы. Критически переосмыслены меры ответственности должностных лиц, сформулированы выводы, рекомендации и предложения по решению всего комплекса поставленных вопросов.

Исследование по теме работы позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, которые обладают научной новизной п выносятся на защиту:

1. Основные характеристики деятельности должностных лиц, обуслов-

ленные административной реформой, включающие:

- ее властную, организующую направленность, относимую как к должностным лицам-руководителям, так и к представителям власти;

- повышенную юридическую, а в отдельных случаях и специальную политическую ответственность должностных лиц за принимаемые ими решения и результаты их исполнения;

- наличие ограниченного права на ошибку, связанную с постоянной необходимостью принятия решений по усмотрению;

- особую юридическую защиту ряда категорий должностных лиц в связи с исполнением ими своих полномочий;

- специальный статус, наличие специальных ограничений и, напротив, стимулов, обеспечивающих результативную деятельность должностных лиц.

2. Вывод о необходимости усиления гарантий правовой и социальной защищенности должностных лиц, в том числе и тех, кто принадлежит к числу государственных служащих, их категорий.

3. Систему негативной ответственности должностных лиц государственной гражданской службы целесообразно дополнить организационно-правовыми мерами по расширению их позитивной ответственности. Эти меры должны стать альтернативой в отношении малоэффективных на практике правил поведения государственных гражданских служащих, закрепленных в федеральном законодательстве.

4. Вывод о необходимости принятия федерального закона «Об ответственности должностных лиц в Российской Федерации».

5. Юридическая ответственность должностных лиц государственной гражданской службы отличается от ответственности других должностных лиц тем, что ей подлежат обладатели особого статуса - статуса государственных служащих, который предполагает повышенную ответственность за совершаемые ими правонарушения. В настоящее время этот вопрос не нашел достаточного отражения в законодательстве, в связи с чем есть необходимость в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ввести особый раздел, устанавливающий административную ответственность государственных гражданских служащих.

Концептуально следует:

- установить повышенную ответственность для должностных лиц го-

сударственной гражданской службы по отношению к другим должностным лицам;

- ввести особый порядок привлечения таких лиц к юридической ответственности;

- определить и урегулировать специальный порядок производства по делам о правонарушениях для должностных лиц государственной гражданской службы;

- усилить государственный и, в частности, прокурорский надзор за исполнением законодательства о правонарушениях должностных лиц из числа государственных гражданских служащих;

- установить необходимость одновременного применения дисциплинарной ответственности наряду с другими видами юридической ответственности к должностным лицам государственной гражданской службы;

- для повышения эффективности юридической ответственности применительно к должностным лицам государственной службы необходимо начать формирование системы специализированных административных судов по принятой в мире схеме административной юстиции.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является одной из немногих научных работ, в которой с позиций нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» рассмотрена проблема юридической ответственности государственных гражданских служащих. Автором обстоятельно проанализированы теоретические вопросы и зарубежный опыт применения ответственности в различных системах государственной службы, новейшее российское законодательство, а также практические проблемы, возникшие за последнее десятилетие в системе государственной гражданской службы. Все это позволило по-новому оценить перспективы ее совершенствования, открывшиеся в связи с принятием нового Федерального закона и проведением административной реформы, предложить ряд концептуальных направлений правового и организационного повышения эффективности юридической ответственности, применяемой к гражданским служащим.

Определенной научной значимостью отличаются выводы и положения диссертации, касающиеся формирования теории административно-государственного управления и места в ней современной государственной

службы.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в нем выводы и сформулированные предложения могут быть использованы в законотворческой практике Федерального Собрания Российской Федерации, а также при дальнейшем совершенствовании законодательства о государственной гражданской службе.

Представляется, что авторские предложения относительно совершенствования административного законодательства актуальны с позиций проходящей административной реформы, задач повышения дисциплины в системе государственной гражданской службы, а также помогут решению острейших проблем борьбы с коррупцией и иными правонарушениями, совершаемыми государственными служащими.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля, а также в дальнейших научных исследованиях по данной и смежным с ней проблемам.

Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях, в выступлениях на научных конференциях.

Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, 6 параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, обозначаются предмет, объект, цели и задачи исследования, обосновывается теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе работы - «Методологические основы ответственности должностных лиц в условиях административной реформы» - рас-

смотрены концептуальные подходы к уяснению понятия, содержания и генезиса юридической ответственности должностных лиц в современных условиях развития российской государственности.

Правовое регулирование отношений административного реформирования в единстве с теорией развития ответственности должностных лиц предполагает укрепление системы правовых приоритетов административной реформы, осуществляемой в интересах Российского демократического федеративного государства. Речь идет об усилении ответственности, связанной с созданием устойчивого экономического роста, стимулированием инвестиционной активности, упорядочением отношений собственности, защитой интересов российских товаропроизводителей, реализацией долгосрочных программ модернизации экономики и научно-технического прогресса, введением системы индикативного планирования, реоргаЕШзацией структуры органов исполнительной власти.

Одновременно в диссертации ставится вопрос об углублении целей, задач и системности ответственности должностных лиц в условиях административного реформирования. В связи с этим требуется конкретизация содержания и сущности административной реформы (какие меры в ее рамках уже осуществлены либо планируются к выполнению) и комплекса мероприятий, непосредственно или косвенно способствующих достижению целей ответственного выполнения программных задач ira средне- и долгосрочную перспективу.

В Послании Президента Федеральному Собранию (апрель 2002 года) административная реформа получила содержательное наполнение. Её результатом должно стать создание эффективного, компактного и ответственно работающего государственного аппарата, адекватного времени и целям Российского государства. Также Президент Российской Федерации отметил проблемы преодоления административных барьеров, коррумпированности и отсутствие прозрачности исполнения решений в государственном аппарате, препятствующих развитию гражданского общества и формированию цивилизованной предпринимательской среды. В связи с этим возникает необходимость уточнения и упорядочения полномочий надзорных органов, их должностных лиц и подкрепления отдельных полномочий повышенными мерами ответственности.

Для построения эффективной системы ответственности органов исполнительной власти, их должностных лиц необходимо использование научно обоснованных методик. При этом, во-первых, ответственность должна быть обоснованной, во-вторых — строго соответствовать закону и компетенции применяющего ее органа; в-третьих - иметь ясно выраженный процессуальный порядок применения мер ответственности и адекватное ему внешнее выражение.

Надежно работающие нормы права и развитая система институтов, необходимых для полноценного функционирования исполнительной власти, — институциональное направление реформы. Речь идет о создании недостающих норм и институтов не только в инвестиционной и социальной сферах, но и в области управления административной реформой.

В целом ответственность есть форма общественной связи, свидетельствующая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определенных (порученных ему) дел. Она тесно связана с дисциплиной в государственном аппарате и может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. В то же время дисциплина имеет самостоятельный смысл, набор элементов и их структур, место и результаты применения. С законностью она образует общее сегментное «поле», за пределами которого каждая выполняет свои функции.

В теории единого понятия ответственности не существует, имеются различные мнения. Одни авторы сводят ее только к разновидности санкций, другие под ней подразумевают сам процесс применения санкций. Третьи представляют ее в виде охранительного правоотношения, возникающего между нарушителем и государственными органами. Но во всех случаях юридическая ответственность - это специфическая обязанность претерпевания лишений морального или материального характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права.

Признаками и характерными чертами юридической ответственности должностных лиц являются:

1) юридическая ответственность состоит из норм материального права и норм процессуального права, причем процессуальное право лишь регулирует порядок и условия возложения, применения юридической ответственности к должностным лицам за те или иные правонарушения;

2) юридическая ответственность является одним из видов социальной ответственности и ей присущи те же признаки, что и социальной ответственности. Однако понятие юридической ответственности должностных лиц уже понятия ответственности социальной;

3) определяющим признаком юридической ответственности чаще всего признается санкция (наказание), хотя в противовес этому в литературе рассматривается и позитивная ответственность. В этом случае ответственность является моральным регулятором поведения людей;

4) юридическая ответственность, в отличие от социальной, устанавливается только правовыми актами, которые издаются органами государственной власти и управления, а также должностными лицами;

5) отличительным признаком юридической ответственности является то, что она применяется за совершение правонарушения, за нарушение правовых норм;

6) юридическая ответственность является одной из форм государственного принуждения, а поэтому применяется либо государственными органами, либо по поручению государственных органов общественными орг анами.

Юридическая ответственность должностных лиц за проведение административной реформы обладает не только своими признаками, но и элементами. В частности, можно говорить об основаниях ответственности, ее субъектах, условиях, мерах, порядке их применения. Особой проблемой является создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих и принятие дисциплинарного кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарных правонарушений, принуждения, ответственности и производства.

Успешному осуществлению задач, связанных с разработкой концепции юридической ответственности, будет способствовать реализация ее основных принципов: законности, дисциплинированности, справедливости, целесообразности, неотвратимости.

Естественно, сами правовые основания ответственности не могут достигать окончательного результата без поддержки органов управления и кадров, способных обеспечить поддержку проведения реформы в жизнь, использование практической силы законов субъектов и федерации в целом.

Одним из основных тормозов в проведении административной реформы и снижения ответственности должностных лиц является низкий уровень

оплаты труда государственных служащих - прежде всего лиц, принимающих ответственные управленческие решения, сотрудников контролирующих и правоохранительных органов. Бессмысленно бороться с поборами, коррупцией и взяточничеством, если официальное денежное содержание государственного служащего не обеспечивает не только достойного уровня жизни, но порой и прожиточного минимума ему и членам его семьи.

В ходе административной реформы необходимо обратить внимание на то, что многие уже принятые и закрепленные законодательно нормы по вопросам государственной службы, ответственности должностных лиц не реализуются или реализуются формально.

В процессе установления ответственности за проведение административной реформы слабо учитывается то обстоятельство, что эта реформа осуществляется в резко изменившихся информационных условиях. Бурно развиваются информационные технологии, которые находят все более широкое применение как в бизнесе, так и в государственном управлении.

Виды и формы ответственности субъектов управления достаточно разнообразны. Наряду с юридической ответственностью используется отличная от нее ответственность политическая. Так, субъектом политической ответственности выступают не только должностные лица, но и органы государственной власти.

В плане укрепления ответственности должностных лиц особенно важно создание государственно-политических и общественных механизмов, системы взаимодействия между ветвями власти, при которых любой ее деятель и институт в случае нарушения законов не мог бы избежать политического, нравственного и правового воздействия общества. Гражданам России предстоит научиться четко и действенно выражать свою волю по отношению к власти, освоить политическую культуру реформ.

Одна из особенностей дисциплинарной ответственности должностных лиц состоит в том, что за руководителем, наделенным правом привлекать к ответственности подчиненных, сохранялись большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению. В этом отношении дисциплинарная ответственность нередко сопровождалась произволом вышестоящих начальников и в силу этого может препятствовать эффективному управлению.

Моральная ответственность строится на «внутреннем контроле», который реализуется внутри самого аппарата управления созданными в нем специальными структурами или корпоративными сообществами. По российскому законодательству дисциплинарное взыскание, а именно такой вид дисциплинарной ответственности предусматривает законодательство о государственной гражданской службе, налагает лицо или орган, назначивший государственного служащего на должность.

Административная ответственность - наиболее широко применяемый вид юридической ответственности должностных лиц. Как и дисциплинарная ответственность, она носит всеобщий, универсальный характер, т.е. распространяется на все службы должностных лиц. Основанием административной ответственности являются административные проступки, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере реформирования и охраны режима управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение которых входит в служебные обязанности должностных лиц. Административная ответственность должностных лиц есть особый вид юридической ответственности, которому присущи все признаки последней. С другой стороны, административная ответственность - составная часть административного принуждения и обладает всеми его качествами, например, она может осуществляться в рамках внеслужебного подчинения.

В большинстве зарубежных стран, как и в России, рассмотрение административных дел, в том числе жалоб на действия должностных лиц и органов управления по вопросам реформирования, осуществляется в порядке административной юстиции. Хотя ряд ученых высказывает мнение, что административная юстиция органов управления нередко расширяется в ущерб судебной юрисдикции, в ряде случаев административным властям предоставляются дискредиционные полномочия.

В общем случае административная юстиция - это система специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, а в более узком смысле - особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами либо организацией, с одной стороны, и органом государственного управления, с другой.

Гражданско-правовая ответственность должностных лиц носит компенсационный характер, поскольку ее цель - восстановление нарушенных имущественных прав гражданина, и поэтому размер ответственности обычно должен соответствовать размеру причиненных убытков или возмещаемого вреда.

Применение гражданско-правовой ответственности должностных лиц, стимулируя надлежащее исполнение гражданско-правовой обязанности, является средством предупреждения правонарушений. Восстановительная (штрафная) и воспитательная (превентивная) функции гражданско-правовой ответственности должностных лиц выполняются не раздельно, а в совокупности.

Когда говорят о более общих категориях реализации мер ответственности за реализацию административной реформы, то способами обеспечения исполнительского порядка в рассматриваемой сфере являются прежде всего контроль и надзор. Роль контроля как функции реализации федеральных и региональных решений различна. Во-первых, выделяют контроль как таковой, когда проверяются законность, целесообразность, эффективность управленческой деятельности и исполнительность работников системы управления. Во-вторых, специально рассматривается надзор, когда оценивается только состояние режима законности управленческих действий и осуществления мер административного принуждения.

Во многих случаях надзор является разновидностью контроля и состоит только в проверке законности осуществляемых действий. Иначе говоря, надзор - это контроль в узком смысле за исполнением и применением мер административного принуждения, в том числе и в сфере отношений, обусловленных применением ответственности за реализацию административной реформы.

Масштабность российских реформ и сложность соответствующих задач предъявляют высокие требования не только к чисто профессиональной квалификации работников управленческого аппарата, но и к качеству их труда, обусловливают возрастание роли дисциплины, ответственности и организованности. Без этого государственной службе попросту не справиться со сложнейшими задачами, которые ставит современная жизнь, теория и практика реализации управленческих решений.

Значение государственной дисциплины и ответственности особенно велико, потому что большей части управленческих мер придается правовая форма. Об этом говорится и в постановлениях Правительства Российской

Федерации, направленных на дальнейшее совершенствование отношений в этой сфере. Правовые нормы должны обеспечивать четкое функционирование всех звеньев государственного механизма, правильное соотношение прав и ответственности на всех уровнях управления, всемерное развитие и повышение роли хозяйственных договоров, дальнейшее укрепление законности и государственной дисциплины и ответственности.

Культура в работе, четкость и согласованность в деятельности аппарата управления во многом зависит от того, насколько полно будут конкретизированы требования административной реформы в положениях, должностных инструкциях, определяющих, что и как должен делать работник для выполнения своих обязанностей в новых условиях. Такие организационные акты устанавливают нормы служебного поведения, которые предлагаются работникам в качестве общественно необходимых образцов.

Во второй главе диссертации - «Развитие механизма реализации административной реформы: проблемы повышения ответственности должностных лиц» - намечаются пути решения этих проблем применительно к специфике государственной гражданской службы Российской Федерации.

Развитие управленческо-правового механизма реализации административной реформы включает в число своих элементов единство правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления и ответственности всех субъектов управления, в первую очередь - должностных лиц, осуществляющих реформу в Российской Федерации.

Российское государство должно создать такую концепцию ответственности должностных лиц и систему реагирования на нарушения порядка реформирования управления, которая гарантировала бы оперативное применение мер управленческого воздействия к виновным лицам и одновременно исключала любые проявления беззакония и произвола в отношении самих органов, принимающих решения о проведении административной реформы.

Среди элементов профилактической компетенции субъектов ответственности следует назвать функционально-профилактическую, предметно-профилактическую и процессуально-профилактическую. Наряду с этими специфическими функциями, не менее важны рассмотрение управленческо-

правового спора (дела о правонарушении на этапе разработки акта управления) и принятие решения по делу об ответственности должностного лица.

Профилактическую функцию, несомненно, можно считать правозащитной по своей сущности, ибо полномочия субъектов правового обеспечения ответственности связаны не только с доведением решения об ответственности до сведения заинтересованных лиц, но и внесением в соответствующие инстанции и организации предложений об устранении причин и условий, способствовавших нарушению законности при принятии актов государственного управления. Надо учитывать избирательный (факультативный) характер функции, ибо предложения об устранении причин и условий, способствовавших нарушению законности в ходе исполнения актов об административной реформе, вносятся при условии их установления, что бывает далеко не всегда. Обязательное доведение постановления до сведения определенных должностных лиц предусматривается в случае наложения на них взысканий.

Необходимо создать в механизме реализации административной реформы возможность исключения судебной ошибки в отношении невиновного лица в правотворческом процессе. Для этого надо иметь научное обоснование классификации видов и форм управленческо-правовой ответственности за принятие незаконных актов управления по вопросам административной реформы, расширить перечень дел, по которым решение об административной и дисциплинарной мерах принуждения должно приниматься судебным органом. В частности, следовало бы ужесточить эти меры, вплоть до применения видов взысканий, носящих репрессивный характер и сопряженных со значительными правоограничениями для нарушителей порядка разработки, принятия и действия соответствующих актов управления.

В обществе действуют политическая, правовая, моральная ответственность субъектов, ответственность, установленная нормами общественных организаций. Четкого разделения сфер действия между ними практически не существует. Они дополняют, взаимозаменяют друг друга. Реальная схема социальной ответственности за проведение той или иной реформы носит всегда конкретно исторический характер, зависящий от социально-экономического развития общества, степени развития демократии, культуры управления.

В своей деятельности должностные лица аппарата управления следуют не только правовым нормам, но и нормам экономики, политики, морали, вы-

полняя требования политических директив и внутриорганизационных норм органов управления. Схема соотношения статуса и правовой ответственности, морали и политики распространяется и на взаимодействие соответствующих видов ответственности в управлении процессом реформирования. Их гармоничное сочетание обусловливает эффективность нормативного регулирования ответственности должностных лиц за развитие административной реформы.

Разработка морально-этического кодекса для должностных лиц аппарата государственного управления является актуальной задачей науки управления. По мнению диссертанта, нормативно-правовому оформлению в сфере управления подлежат: 1) отношение должностных лиц к своему труду; 2) взаимоотношения служащих в аппарате; 3) взаимоотношения руководителей и подчиненных; 4) личные качества управленческих работников; 5) взаимоотношения управленческих работников с другими служащими и гражданами.

Представляется необходимым повысить значение дисциплинарных взысканий, связанных с применением актов управления. В действующем трудовом законодательстве увольнение отнесено к мерам дисциплинарной ответственности. Применительно к должностным лицам целесообразно дополнить содержание увольнения как меры взыскания за нарушение трудовой и служебной дисциплины (чтобы отделить понятие увольнения как организационного мероприятия по перестановке кадров) указанием на правовые последствия, например, лишение права занимать руководящие должности на определенный период (от 1 до 3 лет) с обязательной записью в трудовой книжке уволенного должностного лица.

Судебное рассмотрение жалоб граждан на незаконные акты должностных лиц имеет существенное превентивное воздействие, способствует укреплению законности в государственном управлении процессом административного реформирования, воспитанию чувства ответственности у государственных должностных лиц, а также является дополнительной демократической гарантией реальности защиты законных прав и интересов граждан.

Ответственный подход должностных лиц к своим обязанностям выступает практически показателем реальности демократии. Поэтому для института юридической ответственности в управлении характерна тенденция расширения взаимодействия правовых и общественных институтов, активного уча-

стия общественных организаций и граждан в правоприменительном процессе. Практика свидетельствует об эффективности использования общественных начал в применении мер юридической ответственности. Например, действенными формами участия граждан в правоприменительном процессе являются обращения профсоюзных организаций в государственные органы с требованиями о привлечении к ответственности должностных лиц, гласность в применении правовых взысканий и т.д.

Вопрос о месте и роли управленческих правоотношений при характеристике процесса совершенствования средств обеспечения ответственности должностных лиц - один из ключевых. Реализация решений по вопросам реформы рассматривается, в том числе, и как комплексное совершенствование организационных средств обеспечения ответственности должностных лиц в процессе разграничения полномочий органов управления.

Управленческие отношения реформирования имеют собственную форму и содержание. Форма отношения как более жесткий, малоподвижный элемент фиксирует не только субъективные права и обязанности должностных лиц, но и их связь. Именно связь, взаимное отношение сторон друг к другу, корреляция прав и обязанностей и составляют форму управленческих отношений реформирования, в рамках которых протекает реализация административной реформы. При таком подходе акцент ставится на отношении зависимости сторон. Но это лишь общая характеристика содержания реализационных отношений реформирования.

Реализация реформы, совершенствование средств ее обеспечения могут иметь место в рамках и регулятивных, и охранительных отношений. Последние предполагают, как правило, включение в процесс реализации дополнительных гарантий перевода нормативных предписаний в практику. Рациональность проводимой в стране реформы требует адекватного государственного регулирования отношений ответственности должностных лиц в процессе разграничения полномочий органов управления.

Для более активного участия населения в процессе принятия важнейших политических и социально-экономических решений по вопросам административной реформы в субъектах РФ создаются общественные палаты. Они также становятся одним из инструментов гражданского контроля за деятель-

ностыо персонально каждого должностного лица по выполнению социально важных решений, определенных административной реформой.

Новые политико-правовые и экономические условия, созданные административной реформой, в слабой степени содействовали изменению типа исполнительной деятельности, профессиональной психологии государственных и муниципальных служащих разных категорий и уровней. По-прежнему ведущим мотивом для огромного числа должностных лиц в их взаимоотношениях с гражданами остается не правовое решение вопросов административной реформы, а собственное усмотрение.

В аппаратах управления все еще нет четкой зоны персональной ответственности за принимаемые в ходе реформы решения. Многие полномочия органов управления имеют пересекающийся характер, что ведет, с одной стороны, к дублированию полномочий органов исполнительной власти, а с другой, — к нежеланию применять непопулярные меры, приводят к стремлению переложить ответственность на «смежные» органы со сходными полномочиями. Наблюдается нереализованность и неэффективность полномочий по осуществлению административной реформы. Сохраняется ориентация на «вышестоящие» указания, а не на требования законодательства. Все еще не изжито стремление к необоснованному расширению своих полномочий, в основном по распоряжению государственным имуществом, регулированию тарифов, лицензированию, сертификации, необоснованному влиянию в сфере приватизации и т.п.

В условиях свободы экономической деятельности следует выяснять роль персональной ответственности должностных лиц в обеспечении качественного выполнения решений в процессе регулирования административно-реформационных отношений. По нашему мнению, качество реформирования управленческой организации включает в себя как минимум два вида регулятивной деятельности: издание эффективных нормативных актов и регулирующе-исполнительное воздействие органов управления и государственных организаций на улучшение качества услуг.

Особый блок административной реформы составляют вопросы ответственности должностных лиц за реформирование государственной и муниципальной службы. В первую очередь необходима разработка концепций обеспе-

чения нового качества реформирования государственной гражданской и муниципальной службы.

В России накопились проблемы, напрямую связанные с реализацией юридической ответственности должностных лиц. Для их разрешения необходимо принятие федерального закона «Об ответственности должностных лиц в Российской Федерации». В настоящее время при отсутствии такого закона, должностные лица, особенно высших сфер власти (в частности, губернаторы) при нарушениях законодательства практически остаются безнаказанными.

Для повышения эффективности юридической ответственности применительно к должностным лицам государственной службы необходимо начать формирование полноценной системы специализированных административных судов по принятой в мире схеме административной юстиции.

В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и предложения диссертанта.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Хараджиев Р.Ф. Правовая сущность ответственности должностных лиц за проведение административной реформы. // Представительная власть - XXI век. - 2006. - № 5 (71). - 0,5 пл.

2. Хараджиев Р.Ф. Государственная служба как один из важнейших институтов государства // Актуальные проблемы экономики и права современной России. - М., 2004. - Выпуск 1- 0,5 п.л.

3. Хараджиев Р.Ф. Ответственность должностных лиц по законодательству зарубежных стран. // Право и экономика. - 2005. - № 1.-0,5 п.л.

4. Хараджиев Р.Ф. Проблемы административно-государственного управления в Российской Федерации. // Право и экономика. - 2006. - № 1. -0,5 пл.

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Хараджиева Руслана Федоровича

Тема диссертационного исследования

Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики

Научный руководитель - кандидат юридических наук,

доцент Косаренко H.H. Научный консультант - доктор юридических наук, профессор Прокошин В.А.

Изготовление оригинал-макета

Хараджиевым Русланом Федоровичем

Подписано в печать г^ ¿7 Тираж - Ж Усл. п.л. - 1,0

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № -119606, Москва, пр. Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Хараджиев, Руслан Федорович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ.

1.1. Сущность и правовые основания ответственности должностных лиц в условиях административной реформы.

1.2. Виды и формы ответственности должностных лиц в контексте проведения административной реформы.

1.3. Методологические основы ответственности должностных лиц при реализацию Концепции административной реформы в Российской Федерации.

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ: ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ.

2.1. Проблемы правового обеспечения единства статуса и ответственности должностных лиц в механизме реализации административной реформы.

2.2. Совершенствование организационных средств обеспечения ответственности должностных лиц в процессе разграничения полномочий между органами исполнительной власти.

2.3. Органы исполнительной власти и повышение персональной ответственности за качество выполнения решений при проведении административной реформы.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики"

Актуальность темы исследования обусловлена глубокими качественными переменами, которые пронизывают российское общество в ходе проведения современной административной реформы. В центре и на местах постепенно набирают силу новые и существенно обновленные государственные структуры, формируется профессиональный кадровый состав аппаратов органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Его основу составляют государственные гражданские служащие и должностные лица, решающие перспективные и текущие проблемы государственного строительства. Именно их деятельность определяет конкретный круг государственных интересов, правовые и организационные меры по их реализации. При этом одновременно решаются сложнейшие задачи реформирования самого государственного аппарата и достижения нового высокого качества и уровня развития самой государственной гражданской службы - важной движущей силы современного государственного управления России.

Между тем, в специальной юридической литературе эти проблемы разрабатываются явно недостаточно. Тем более, что новое законодательство о государственной гражданской службе только начинает давать свои первые плоды. Но как раз это обстоятельство актуализирует выбранную тему диссертационного исследования и должно дать новый импульс развитию государственно-управленческих отношений на гражданской службе и совершенствованию ее правового регулирования.

Состояние научной разработанности темы. Разработка основных теоретико-методологических подходов к природе и сущности государства, государственного управления, государственной службы и ответственности госслужащих имеет давнюю историко-правовую традицию. Впервые эти проблемы нашли свое отражение в трудах мыслителей древности, таких, как Аристотель, Платон, Ульпиан и др. Весомый вклад в разработку этих вопросов внесли западноевропейские ученые. Среди них следует отметить труды Н. Макиавелли, И. Канта и др. В немалой степени современные реформы российской государственной службы берут свои истоки в реформаторской деятельности Петра I и других деятелей периода русского самодержавия. Именно здесь впервые была заложена основа публично-правовой организации государственной службы и традиции российского чиновничества. Немалый интерес представляют работы таких ученых, как Елистратов А. И., Ильин И.А., Ключевский В.О., Коркунов Н.М., Шершеневич Г.Ф., Чичерин Б.Н. и др.

В советский период государственная служба существовала скорее в теории, чем была реальным правовым институтом. Причем соответствующие вопросы нашли наибольшее развитие в процессе изучения деятельности должностных лиц, на которых в первую очередь возлагалась политическая и административная ответственность за результаты перспективной и текущей деятельности государственного аппарата в центре и на местах. Здесь следует отметить труды Лебина Б.Д., Малеина М.И., Манохина В.М., Мельникова В.П., Попкова В.Д., Пашерстника А.Е., Пахомова И.Н., Перфильева М.Н. и др.

B.В., Вишнякова В.Г., Гришковца A.A., Граждана В.Д., Казанцева Н.М., Ко-лодкина JIM., Козлова Ю.М., Лунева Е.А., Лазарева Б.М., Мальцева Г.В., Манохина В.М., Ноздрачева А.Ф., Оболонского A.B., Овсянко Д.М., Петрова

C.М., Розенбаума Ю.А., Старилова Ю.Н., Соловей Ю.П., Тихомирова Ю.А., Туманова Г.А., Хутинаева И.Д. и др.

Часть из них (Бахрах Д.Н., Вельский К.С., Лазарев Б.М., Матузов Н.И., Овсянко Д.М., Старилов Ю.Н. и др.) сосредоточила свое внимание преимущественно на административно-правовой характеристике государственной службы, ее анализе в качестве одного из институтов административного права и соответственно на разработке нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу. Другая часть научных трудов в большей мере направила свои усилия на исследование государственной службы с позиций различных аспектов теории государственного управления. Наиболее типичными представителями этого направления являются Колодкин Л.М., Петров С.М., Пискотин М.И., Розенбаум Ю.А., Туманов Г.А. и др.

В числе основных задач исследования:

- анализ оснований специальной ответственности государственных гражданских служащих;

- анализ понятия и источников института ответственности должностных лиц в Российской Федерации;

- изучение зарубежного опыта привлечения к административной ответственности государственных служащих;

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из немногих комплексных научных работ, в которой с позиций государственной гражданской службы Российской Федерации проанализирован радикальный поворот в сторону управленческо-правового регулирования ответственности должностных лиц на современном этапе административной реформы.

В работе предложен, с учетом зарубежного опыта, механизм предотвращения коррупции должностных лиц.

Исследование по теме работы позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, которые обладают научной новизной и выносятся на защиту:

1. Основные характеристики деятельности должностных лиц, обусловленные административной реформой, включающие:

- особую юридическую защиту ряда категорий должностных лиц в связи с исполнением ими своих полномочий;

5. Юридическая ответственность должностных лиц государственной гражданской службы отличается от ответственности других должностных лиц тем, что ей подлежат обладатели особого статуса - статуса государственных служащих, который предполагает повышенную ответственность за совершаемые ими правонарушения. В настоящее время этот вопрос не нашел достаточного отражения в законодательстве, в связи с чем есть необходимость в КОАЛ РФ ввести особый раздел, устанавливающий административную ответственность государственных, гражданских служащих.

Концептуально следует:

- установить повышенную ответственность для должностных лиц государственной гражданской службы по отношению к другим должностным лицам.

- ввести особый порядок привлечения таких лиц к юридической ответственности.

- определить и урегулировать специальный порядок производства по делам о правонарушениях для должностных лиц государственной гражданской службы.

- Для повышения эффективности юридической ответственности применительно к должностным лицам государственной службы необходимо начать формирование системы специализированных административных судов по принятой в мире схеме административной юстиции.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Хараджиев, Руслан Федорович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Без теории повышения ответственности должностных лиц за формирование государственного аппарата, который призван сыграть роль одного их основных инструментов социально-экономических преобразований, перспективы достижения поставленных административной реформой целей выглядят весьма туманно. Предлагаемые изменения можно реализовать уже сегодня не только потому, что они абсолютно необходимы для развития страны, но и потому, что они имеют достаточную бюджетную обеспеченность.

1. Центральным вопросом теории ответственности должностных лиц является вопрос о ее правовых основаниях. Для возникновения ответственности любого вида необходимо, следовательно, наличие определенных условий. Нельзя игнорировать общие черты в содержании этих условий и соотношении между ними при всех имеющихся различиях в законодательстве, судебной практике и доктрине зарубежных стран.

2. В России накопились проблемы, напрямую связанные с проблемой ответственности должностных лиц. Для их разрешения необходим специальный нормативный акт «Об ответственности должностных лиц». В настоящее время при отсутствии такого закона, должностные лица, особенно высших сфер власти (и в частности, губернаторы) практически остаются безнаказанными, что отрицательно сказывается на жизни всего общества и, в конечном счете, государства.

Не разработан в России и вопрос об органах и структурах, которые правомочны решать вопросы привлечения должностных лиц к ответственности, как это имеет место в ряде зарубежных стран (пример с Генеральным прокурором РФ).

Таким образом, одновременно с разработкой закона «Об ответственности должностных лиц» важно предложить и внести изменения и дополнения в действующее законодательство (Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ», Уголовно-процессуальный кодекс РФ и т.д.). Опыт зарубежных стран показывает, что целесообразно использовать уже существующие правовые институты для привлечения того или иного должностного лица к ответственности.

3. Реализация Концепции Административной реформы, принятой Правительством России на 2006-2008 годы, равно как и программы социально-экономических преобразований, требует рационализации и модернизации государственного аппарата и системы управления им. Должен быть проведен не только функциональный анализ существующих министерств и ведомств, но и ликвидированы те функции государственного управления, которые носят излишний или антирыночный характер, а остальные перераспределены с тем чтобы исключить: совмещение в одном ведомстве функции установления «правил игры» при одновременном участии самого ведомства в этой «игре» в качестве игрока; совмещение в одном ведомстве функций распределения ресурсов (бюджетных средств, лицензий, квот, разрешений) и контроля за распределением этих ресурсов; «конфликты интересов» между различными функциями внутри одного ведомства; нечеткое разграничение, пересечение и дублирование функций.

При этом необходима максимальная формализация функций ведомств и однозначная регламентация их полномочий, что позволит установить жесткий контроль не только за законностью, но и за эффективностью деятельности органов исполнительной власти. Повышению персональной ответственности будет способствовать и переход на программно-целевой метод финансирования государственной администрации. Речь идет о постепенном внедрении финансирования конкретных социально-значимых программ и национальных проектов вместо механического выделения средств на содержание аппарата. При этом должна быть существенно повышена свобода руководства ведомств в распоряжении выделенными средствами.

4. В настоящее время в связи с появлением новой структуры федеральных органов исполнительной власти утверждение новых «учредительных документов» каждого ведомства - положений о них должно быть решено в рамках серьезной административно-аналитической работы над определением видов и форм ответственности должностных лиц за проведение в жизнь административной реформы.

Вместе с тем новая организация контроля и повышения служебной дисциплины должна сосредоточиться не только на установлении постатейного соответствия произведенных затрат бюджетного, как это имеет место в настоящее время, но и на анализе эффективности этих затрат с точки зрения реализации программных целей и национальных проектов государства государства. Контрольные функции «внутри государства» должны быть сосредоточены в Счетной палате, а ее работа - кардинальным образом перестроена. Костяк Счетной палаты должны составить квалифицированные аудиторы, юристы и экономисты, а в ее структуре основное место должны занять аналитические управления, ориентированные на повышение персональной ответственности за обнаруженные финансовые злоупотребления.

Необходимо создать механизм легального материального стимулирования для тех, кто принимает решения во исполнение административной реформы, организует работу и осуществляет контроль, - то есть для менеджерского звена в государственном аппарате. По нашим расчетам, для эффективного повышения денежного содержания 35 тысяч ответственных работников госаппарата - всех, кто принимает решения - необходимо заложить в бюджете изменения в виде новых источников финансирования.

Повышение денежного содержания ответственным госслужащим потребует минимального вмешательства в существующую правовую основу госслужбы: должны быть внесены поправки и соответствующие приложения к Указам Президента.

Повышение оплаты необходимо обусловить реорганизацией соответствующих государственных ведомств, что позволит привлечь на государственную службу квалифицированные кадры. В дальнейшем потребуется изменение всего комплекса правовых норм, регламентирующего кадровые и финансовые аспекты функционирования ведомств. Необходимо выделить фонды оплаты экспертов в размере не менее 30% от фонда денежного содержания штатных работников, перейти на систему конкурсного отбора на государственную службу.

5. Одновременно с этим необходимо сделать механизм принятия решений о персональной ответственности должностных лиц более прозрачным и сократить свободу усмотрения, имеющуюся у тех, кто реализует политику реформирования, а не определяет ее - у органов и должностных лиц, занимающихся так называемой правоприменительной деятельностью, регистрацией, лицензированием, выдачей разрешений, квот и т.п. Этот вид деятельности должен быть жестко регламентирован с тем, чтобы сократить возможности чиновничьего произвола. Должностных лиц, принимающих решения, следует поставить в жесткие процедурные рамки ответственности, установив алгоритм рассмотрения каждой категории дел, исчерпывающий перечень представляемой гражданами и юридическими лицами информации, четкие критерии принятия решений и разумные сроки рассмотрения дел. Такого рода регламентация должна быть введена в форме федерального закона.

При этом следует отказаться от концепции, в соответствии с которой «закон - не инструкция, он не должен быть подробным». Дело не только в том, что только законодательное закрепление процедуры рассмотрения дел государственной администрацией обеспечивает необходимую прозрачность этой процедуры. Если общество хочет, чтобы «правила игры» в сфере ответственности устанавливали избранные им парламентарии, а не неизвестные ему чиновники, оно должно требовать от парламентариев принятия законов прямого действия, а не деклараций. Кроме того, «прозрачность» процесса принятия решений существенно облегчит возможность участия в определении персональной ответственности заинтересованных представителей гражданского общества. Это обеспечит также более точную постановку социально-значимых задач и оценку их реализации.

Жестко регламентированная и прозрачная процедура облегчит гражданам и организациям защиту их прав в суде. Следует поэтому принять меры по совершенствованию судебного контроля за деятельностью государственной администрации, по созданию полноценной системы административной юстиции.

Должен быть принят процессуальный закон, устанавливающий порядок рассмотрения судами жалоб на неправомерные решения и действия государственных органов и их должностных лиц. Практика государств с развитой системой административной юстиции показывает, что при рассмотрении этой категории дел необходимо отказаться от «классического» понимания состязательности процесса. Гражданин, жалующийся на государственный орган, обладает заведомо меньшими возможностями по сбору доказательств собственной правоты и юридическому обоснованию своих претензий. Поэтому он должен быть освобожден от необходимости доказывать суду незаконность решения администрации - напротив, государственный орган должен доказывать свою правоту. Такой подход потребует одновременно создания организационных механизмов административной юстиции -специализированных коллегий по административным делам в судах общей юрисдикции.

6. Перспективы административной реформы, в основе которой находится правореализация управленческого механизма повышения персональной ответственности должностных лиц за неэффективность деятельности исполнительной власти, в значительной мере определяются правореализуемостью управленческих мероприятий, осуществляемых под влиянием приоритетов реформирования и разработку теории приоритетности правореализации управленческих решений об административном реформировании.

7. Кроме того, разрабатываемая в настоящей диссертации теория ответственности должностных лиц также развивает систему и структуру органов, принимающих государственные решения, экономический потенциал государства и его регионов, содержание и юридические требования к данным ре- шени-ям.Игнорирование потребностей и интересов управляемых объектов хозяйствования породило проблемную ситуацию в государственном управлении, когда не устанавливается ответственность за разрастание конфликтной, экстремальной ситуации вокруг рыночной экономики, осуществления прав и интересов субъектов предпринимательства, когда нарушается порядок поддержания управляемости реформационных процессов.

В этих условиях неизмеримо возрастает роль юридического закона как основы и формы установления ответственности за государственные решения, принимаемые во исполнение административной реформы. Необходимо достижение консолидации, системности и юридически точного оформления управленческих действий, свидетельствующих о прекращении избыточного государственного регулирования деятельности субъектов предпринимательства, приобретающего необратимый характер.

Наряду с этим нужна не только тщательная и всесторонняя «выверка» всех конкретных решений на предмет определения ответственности, но и издание на федеральном уровне типовых инструкций, которые служили бы правовым ориентиром при подготовке федеральных и региональных (субъектных) решений для должностных лиц комитетов, управлений, департаментов относительно применения мер такой ответственности.

8. С учетом уже накопленного опыта реформирования перспективным направлением дальнейшей работы по пересмотру закрепленных за государством функций и способов их реализации представляется ответственность за совершенствование (оптимизацию) структуры исполнительной власти на региональном уровне. Причем речь, в первую очередь, идет не о территориальных органах (реформируемых, в том числе, в ходе процесса законодательного наполнения и разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации), а о структуре непосредственно органов власти на уровне субъектов РФ (например, администраций).

В рамках осуществления административной реформы целесообразна повторная ревизия всех функций, осуществляемых госорганами, и эта ревизия должна проводиться профессионалами, способными установить персональную ответственность за каждую из них. Важным направлением реформы является противодействие коррупции в государственных и муниципальных органах. Для определенных управленческих структур необходимо установить особые антикоррупционные режимы деятельности с установлением персональной ответственности должностных лиц, допускающих расширение масштабов коррупции на порученном участке (функции) государственного и муниципального управления.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики»

1. Официальные документы, нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

3. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод// Международные акты о правах человека. М., 2000.

4. Федеральный Закон от 31 июля 1995г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. №31. Ст.2990.

5. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

6. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»// СЗ РФ. 1997. №2. Ст. 4464.

7. Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации»// СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3586.

8. Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

9. Федеральный закон от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»// СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

10. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

11. Гражданский Кодекс Российской Федерации. М., 2003.

12. Уголовный кодекс РФ. М., 2005.

13. Уголовно-процессуальный кодекс РФ. М, 2005.

14. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.

15. Указ Президента РФ от 3 июня 1993 года «О перовоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1993. № 23. Ст. 2108.

16. Указ Президента РФ от 22 октября 1993 года «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.

17. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 174.

18. Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. «О квалификационных требованиях по государственным должностям государственной службы» //СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 533.

19. Указ Президента РФ «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)»// Российская газета. 1996. 14 мая.

20. Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации» от 1 декабря 1995 г. (в ред. Указа Президента РФ от 6 февраля 1996 г. // Российская газета. 1995. 14 дек., 1996. 13 февр.).

21. Указ Президента РФ от 3 июля 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» //СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

22. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции для государственных нужд»// СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1756.

23. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. //СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5011.

24. Указ Президента РФ от 13 марта 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»// СЗ РФ. 2000. №20. Ст. 2112.

25. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. №20. Ст. 2112.

26. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»// СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3024.

27. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. №3. Ст. 119.

28. Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления»// СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.

29. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2002.19 апреля.

30. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2003. 17 мая.

31. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2004. 25 мая.

32. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

33. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р).

34. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О Концепции экономического и социального развития Российской Федерации на 1996-2005 года» //СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3045.

35. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы «Известия». 1996. Вып. 1-2.

36. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы «Известия». 1995-1998. Вып. 1-7.

37. Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года// Российская газета. 2004. 7 октября.

38. Текущий архив Московской областной Думы за 1998-2005 г.г.

39. Текущий архив Орловской областной Думы за 1998 год.

40. Текущий архив Администрации Орловской области за 2003-2004 годы.

41. Текущий архив Московской областной Думы за 1998-2005 г.г.

42. Стратегия социально-экономического развития Чувашской Республики до 2010 года. Чебоксары. 2003.

43. Послание Президента Чувашской Республики Государственному Совету Чувашской Республики. Чебоксары. 2003.

44. Текущий архив Министерства юстиции Чувашской Республики за 2004 год.

45. Текущий архив Администрации Томской области за 2004 год.

46. Текущий архив Администрации Тюменской области за 2004 год.

47. Текущий архив Аппарата Президента Чувашской Республики за 2004 г.

48. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1997. Вып. 4.

49. Монографии, тематические сборники, материалы научныхконференций, учебные и справочные издания

50. Административная реформа: предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности. Сборник научных статей. М., 2003. С. 30-106.

51. Административное право. Учебник РАГС. М., 2004.

52. Административная реформа: предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности. Сборник научных статей. М., 2003.

53. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.

54. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972.

55. Атаманчук Г.В., Кейзеров Н.М. Кулыура решений менеджмента. М., 1995.

56. Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М., 2000.

57. Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.

58. БСЭ. Издание 2-е. Т. 36. М., 1995.

59. Винсент О. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. М., 1983.

60. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Разработка управленческого решения. М., 1997.

61. Государственная служба, решения и контроль. Зарубежный опыт. Информационно-аналитический бюллетень. РАГС. М., 2002.

62. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.

63. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М., 1994.

64. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М., 1999.

65. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.

66. Ильин И.А. Путь духовного обновления. М., 1996.

67. Ионова А.И. Региональные особенности организации управления и государственной службы в Российской Империи. М., 2001.

68. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.,1961.

69. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996.

70. Жевлаков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность. М., 1997.

71. Карданская Н.Л. Принятие управленческого решения. М., 1999.

72. Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1994.

73. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Том 1.М., 1993.

74. Козелецкий Ю. Психологическая теория решений. М., 1979.

75. Котлер Ф. Маркетинг и менеджмент. СПб., 1998.и

76. Кхол И. Эффективность управленческих решений. М., 1975.

77. Лебедев М.П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М., 1974.

78. Мальцев Г.В. Право и политика современной России. М., 1996.

79. Общая теория права. М., 1996.

80. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996.

81. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. М., 1983.

82. Петров В.В. Экология и право. М., 1991.

83. Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. /Пер. с анг. М., 1984.

84. Право, экономика и культура управления. Сборник научных статей. М., 2001.

85. Преступление и наказание в Англии, США, Франции, ФРГ, Японии. Общая часть уголовного права. М., 1992.

86. Проблемы правового обеспечения государственного строительства. Федеральный и региональный уровни. Орел. 1998.

87. Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004.

88. Регион и Федерация: в поисках оптимума. М., 1996.

89. Регион: к новому качеству управления. М., 2000.

90. Реформирование федеративных отношений: организационно-правовые проблемы. М., 2003.

91. России управленческие знания. М., 2002.

92. Российский статистический ежегодник. М., 2005.

93. Российский статистический ежегодник. М., 1996.

94. Савин В.Н. Ответственность органов власти субъекта Федерации за Россию. М., 2001.

95. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003.

96. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. М., 1996.

97. США: организационные формы и методы управления промышленными корпорациями. М., 1972.

98. Теория государства и права. Учебник / Под ред. А.И. Денисова. М., 1972.

99. Трахтенгерц Э.А. Компьютерная поддержка принятия решений. М., 1998.

100. Тугаринов Б.П. Личность и общество. М., 1965. Федерализация в зарубежных странах М., 1993.

101. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1987.

102. История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003.

103. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1993.

104. Чернышев А.Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999.

105. Научные статьи, публикации и обзорыв периодических изданиях, авторефераты

106. Аксаков В.Е. правовые основы обеспечения внутренней безопасности региона (на примере Московской области). Автореф. канд. юрид. наук. М., 2003.

107. Барциц И.Н. Конституционная реформа и обеспечение единства правового пространства России // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000.

108. Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ// Федерализм. 2003. № 3.

109. Варламова H.B. Конституционный строй России: нормативная модель и политическая реальность // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000.

110. Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству// Журнал российского права. 2003. № 10.

111. Галкин A.A., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России// Полис. 2001. № 4. С. 132-162.

112. Ганликс А.Б. Многообразие форм федерализма в США. Государство и право. 1994. № 6.

113. Голодинкина С.О. Геополитическая экспансия стран СевероВосточной Азии как угроза региональной безопасности России (на примере Приморского края). Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2004.

114. Государственная служба. Зарубежный опыт. Информационно-аналитический бюллетень. РАГС. 1997. № 1 (18).

115. Иванова Н. Сегодня меньше, чем вчера. А завтра? Михаил Фрадков реорганизовал аппарат Правительства// Российская газета. 2004.27 апреля.

116. Иванченко JI.A. Организационно-правовое обеспечение приоритетов регионального развития // Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. М., 2000.

117. Иванченко JI.A. Формирование правовых механизмов взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации // Вторая Международная конференция по федерализму. Москва, 16-17 декабря 1997 г. М., 1999.

118. Из подготовленной МЭРТ «Концепции целевой программы «Административная реформа»// Коммерсантъ. 2004. 25 октября.

119. Казанцев Н.М. Государственная служба в контексте административной реформы // России управленческие знания. М., 2002.

120. Киселев Н. Большие ожидания на архангельских широтах// Российская газета. 2005.13 января.

121. Колосов Н.М. Конституционная ответственность самостоятельный вид юридической ответственности // Гос. и право. 1997. №2.

122. Концепция целевой программы «Административная реформа»// Коммерсантъ. 2004. 25 октября.

123. Конюхова И.А. Проблемы становления конституционализма в современной России // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000.

124. Краснов М. Три этажа власти: Новая структура Правительства -прорыв к административной реформе. // Российская газета. 2004. 12 марта.

125. Крылов Б.С. Региональные аспекты Российского законодательства// Переговорные механизмы создания согласованного правового пространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях обеспечения стабильности Российской государственности. М., 1999.

126. Кузнецов С.Ю. Субъекты Российской Федерации: проблемы регулирования регионально-управленческих отношений. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

127. Лашкина Е. Правительство: издание второе, исправленное// Российская газета. 2004. 21 мая.

128. Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2002.

129. Мальцев Д. Центр принятия решения// Российская газета. 2004. 18 ноября.

130. Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений. Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2002.

131. Могучих Е.В. Правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в области предметов совместного ведения. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.

132. Пороховский А.А. Государственные интересы и национальная экономическая безопасность США: Экономика. Политика. Идеология. 1994. №10.

133. Прокошин В.А. Диктатура закона в системе жизнеобеспечения территорий// Регион: к новому качеству управления. М., 2000.

134. Рыбакова Т. Довести до конца административную реформу может абсолютно любой // Известия. 2004. 27 февраля.

135. Салищева К. Законодательное регулирование ответственности и разграничение полномочий // Закон. 1998. № 9.

136. Сусликов В.Н. Управленческие правоотношения в экономике региона: проблемы теории и практики. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

137. Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты// Полис. 2002. № 4.

138. Федотова Т. Государственный контроль в борьбе против криминализации финансового сектора экономики// Человек и власть закона: гармонизация отношений. Сборник научных статей. М., 2003.

139. Федотова Т.В. Региональная организация управления процессом осуществления экономико-правовых решений// Реформирование федеративных отношений: организационно-правовые проблемы. М., 2003.

140. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарностъ// Государство и право. 2002. № 5.

141. Шаблова Е.Г. Перспективы развития правового института возмездного оказания услуг.// Журнал российского права. 2002 г. № 1.

142. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7.

143. Экологическое право России. Учебник. М., 1997. С. 413; Вельский К.С. О принципах административного права // Государство и право. 1998. № 8.

144. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Автореферат дисс. докт. юрид. наук. М., 1958.

Автор: Хараджиев, Руслан Федорович
Город: Москва
Год: 2007
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Хараджиев, Руслан Федорович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Хараджиев, Руслан Федорович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Хараджиев, Руслан Федорович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Хараджиев, Руслан Федорович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики»