АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Политические партии как субъекты административного права»
Завгородний Михаил Алексеевич
Политические партии как субъекты административного
права
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
1 7 МАР 2011
Саратов - 2011
4840753
Диссертация выполнена на кафедре административного права и государственного строительства Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П. А. Столыпина».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Братановскпп Сергей Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
■заслуженный юрист Российской Федерации
Сергун Пётр Павлович
кандидат юридических наук Борисова Людмила Ннколаевна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Волгоградский
государственный университет» (кафедра конституционного и муниципального права)
Защита состоится 18 марта 2011 г. в 12-00 на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83. корп. 12, ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки имени В.А. Артисевич ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского».
Автореферат разослан »«С^О^^/^ДлЬ^1
011 года.
Ученый секретарь диссертационного совета.
кандидат юридических наук, доцент ^^ Е.А. Крючкова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации закрепила важнейшие основы построения демократического правового государства и гражданского общества, создала политическую систему, основанную на идеологическом многообразии и многопартийности. Масштабные реформы, реализуемые сегодня во всех сферах общественной жизни, обозначили четкое направление дальнейшего развития и укрепления всех форм народовластия и юридических гарантий реализации политических прав и свобод граждан.
Российские политические партии выполняют связующую и объединяющую функции в отношениях между гражданским обществом (как неполитической сферой) и государство,м (как политической сферой) и выступают инструментом выражения, формирования и представительства общественного мнения, средством политического самоопределения граждан. Они представляют собой неотъемлемую часть государствообразующего механизма. Являясь важнейшим выразителем электоральной активности населения, политические партии предлагают конституционные механизмы разрешения наиболее актуальных социальных, политических и правовых проблем.
Президент России Д. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. отметил следующее: «Политические партии, которые сегодня действуют в нашей стране, прошли испытание временем. Они окрепли в борьбе за голоса избирателей, завоевали их доверие, стали по-настоящему массовыми. Располагают они и организационной структурой, кадровым, интеллекгуальным потенциалом - всем, что необходимо для работы во всероссийском масштабе. Их программы отражают весь спектр существующих в обществе политических взглядов. В то же время многие аспекты политической жизни подвергаются общественной критике. Отмечаются проблемы в организации выборов, низкий уровень политической культуры, дефицит глубоко проработанных альтернативных предложений по конкретным вопросам социально-экономического развития». Этими тезисами глава государства обозначил направления, по которым должна осуществляться модернизация политической системы и совершенствование оргапизационио-нравовых основ деятельности политических партий.
Конституция РФ, федеральные законы от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" и от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" сформировали прочную законодательную основу для деятельности политических партий и закрепили базис, согласно которого в российском государстве партии создаются и осуществляют свою деятельность в строгом соответствии с законом.
Таким образом, в последние два десятилетия в России происходит правовое закрепление института политических партий, однако этот процесс требует дальнейшего развития и совершенствования с учетом опыта
исторического развития государства и законодательства, действующего в демократическом государстве.
Значительную роль в достижении указанной цели играет эффективное административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий.
Кардинальное изменение нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность политических партий (в частности, принятие Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях») позволило по-иному подойти к изучению их правового и, в том числе, административно-правового статуса. Функционирование политических партий традиционно являлось предметом регулирования норм конституционного права. Однако, существующие в настоящее время положение и роль политических партий в России вызывают необходимость рассмотрения их и как субъектов административного права. Административно-правовые составляющие, к которым нужно отнести формирование организационной структуры, рациональное распределение функций, совершенствование форм и методов управления, административные правоспособность и дееспособность, образование и прекращение деятельности политических партий - требуют иного концептуального подхода, иных инструментов и способов правового анализа по сравнению с осуществленным в рамках конституционно-правовой науки. Анализ научных исследований последнего времени, практики деятельности политических партий свидетельствуют о серьезных проблемах, возникающих у них при игнорировании имеющихся разработок по интенсификации организационно-правового обеспечения функционирования политических партий.
Обусловленный законодательными нормами административно-правовой статус данной категории общественных объединений не обладает признаками устойчивости, что не позволяет этим субъектам эффективно отстаивать интересы максимально широкого круга граждан. В результате достаточно интенсивного расслоения общества все чаще выявляются факты неправомерной агитации, незаконного финансирования деятельности политических партий, подкупа избирателей, преследования политическими партиями неуставных целей. Административно-правовые аспекты, связанные с созданием политических партий, их реорганизации и ликвидации, не получили объективной регламентации в современном законодательстве.
Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается необходимостью изучения и анализа организационно-правовых проблем создания политических партий, направленной на всемерное обеспечение народовластия. На основании изложенного возникает потребность комплексного системного исследования административно-правового регулирования этой части политической системы, освещения собственного видения недостатков и пробелов в данной области, а также поиска эффективных форм и методов организации и деятельности политических партий в России.
Всё это предопределило выбор темы, характер и направление наших научных изысканий.
Степень научной разработанности темы исследования. При формировании общетеоретической основы диссертации был использован обширный аналитический материал, посвященный отдельным аспектам правового статуса политических партий, содержащийся в трудах российских дореволюционных, советских и современных ученых. В их числе выделяются работы таких исследователей, как: С.Л. Лвакьян, А. Б. Агапов, С. С. Алексеев, А. ГГ. Алехин, П. В Анисимов, Г. В. Атаманчук, М.В. Баглай, М. И. Байтин, И. А. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, С. Н. Братановский, Н. И. Глазунова, В.Д. Зорькин, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Ю. М. Козлов, Г. Н. Комкова, Н. М. Конин, Б. Н. Курашвили, O.E. Кутафин, В. М. Манохин, А. В. Малько, IL И. Матузов, В. И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, А. В. Оболонский, М. Я. Острогорский, J1.JI. Попов, Б.В. Российский, Ф.М. Рудинский, Н. Г. Салищева, П. П. Сергун, Ю. Н. Старилов, 10. А. Тихомиров, В. II. Уваров, Ii. 10. Хаманева, В. Н. Чиркин, Б. Н. Чичерин, Б. С. Эбзеев, В.
A. Юсупов и многих других.
Современный этап юридической науки сделал объектом научного анализа стремительно протекающие процессы становления демократической многопартийности в суверенной России. Это нашло своё отражение в исследованиях С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, И. В. Болотина, Ю.А. Дмитриева, С.Е. Заславского, З.М. Зотовой, JIM. Карапетяна, В.В. Лапасвой,
B.О. Лучина, О. О. Миронова, Ю. В. Соболевой, И.А. Умновой, Г.Н. Филимоновой, P.O. Халфиной, Ю.А. Юдина, С.С. Юрьева и др.
Вместе с тем, отмечая значительный накопленный опыт в научном исследовании рассматриваемой темы, приходится констатировать, что основная масса теоретических положений в данной области лежит в плоскости конституционного права. С принятием Федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", возросла роль политических партий во всех сферах общественной жизни, и, одновременно с этим, усилилась необходимость рассмотрения организационно-правового статуса данного вида общественных объединений именно с позиций административного права. Отдельные положения указанных выше трудов второй группы авторов устарели, поскольку они написаны в 90-е годы прошлого столетия без учета положений, отмеченных выше нормативных актов. В связи с этим тема, связанная с исследованием политических партий как субъектов административного права, до сих пор не получила системного, глубокого и всестороннего освещения.
Научная задача диссертационного исследования выражается в необходимости определения особенностей политических партий как субъектов административного права, их административно-правового статуса
и его реализации в отношениях с другими участниками административно-правовых отношений.
Целью диссертационного исследования является проведение комплексного административно-правового анализа теоретических и практических проблем, связанных с деятельностью современных политических партий и выработки конкретных рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования в данной сфере.
Для осуществления указанной цели в научном исследовании определены следующие задачи, обусловившие структуру диссертации:
- дать правовую характеристику политической . партии как вида общественного объединения в системе субъектов административного права;
- раскрыть понятие и выделить структуру административно-правового статуса политической партии;
- исследовать права и обязанности политических партий;
- рассмотреть особенности правового регулирования порядка создания политических партий;
- изучить порядок приостановления деятельности политических партий и их ликвидации;
- на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы; разработать предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения деятельности политических партий.
Методология исследования. Достижение указанной цели и поставленных задач возможно посредством использования ряда общенаучных и частных методов познания. Каждый метод юридической науки в целом имеет свой потенциал, позволяет осваивать ту или иную сторону действительности и экстраполировать полученные результаты в определенную плоскость, при этом проецируя узкоспециализированные перспективы развития общественных отношений. Вместе с этим, полную и объективную картину функционирования политических партий как субъектов административного права может дать лишь совокупность применяемых разноплановых и взаимодополняемых методов.
Методология диссертации основана на комплексном, системном подходе к анализу объекта научного исследования, с использованием следующих методов научного познания действительности:
- сравнительно-правовой метод использован при изучении и сопоставлении законодательства о политических партиях в сравнительной перспективе его эволюции и совершенствования;
- системно-структурный подход применялся в качестве средства познания политической партии как одного из видов общественного объединения во всей совокупности его внешних и внутриорганизационных связей и отношений;
- логический метод применялся как способ познания закономерностей функционирования и развития исследуемого объекта с использованием приёмов формальной логики;
- метод правовой герменевтики применялся в контексте толкования правовых норм юридических документов, относящихся к объекту проводимого исследования.
Также при написании диссертации был использован широкий спектр существующих методов философии, экономики, социологии, политологии и других отраслей научных знаний. Их применение позволило исследовать политические партии как особый вид общественных объединений целостно и всесторонне в их непосредственной взаимосвязи и взаимозависимости.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Важной составляющей научно-нрактичсской базы исследования является анализ законодательного и иного нормативного материала, посвященного рассматриваемой проблематике. Нормативную основу составили международные документы, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, документы Центральной избирательной комиссии РФ, органов исполнительной власти, а также решения судов. При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на труды по теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, финансовому праву, иным юридическим наукам. Значительное внимание при многогранном исследовании юридических аспектов деятельности политических партий уделено анализу справочной литературы, материалов периодической печати и официальных Интернет-сайтов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с правовой организацией деятельности политических партий и их участия в формировании и функционировании органов государственной власти.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, определяющие основы административно-правового статуса политических партий, деятельность органов и должностных лиц в данной сфере, затрагивающие конституционные права граждан на объединение и участие в управлении делами государства. Предметом исследования также являются организационно-правовые основы управленческой деятельности, связанные с реализацией политическими партиями своих прав и обязанностей.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы и заключается в том, что диссертантом предпринята одна из первых попыток комплексного анализа административно-правовых проблем, касающихся деятельности политических партий. В научной работе показано, что с учетом законодательных изменений дальнейшее развитие теоретических представлений о модели политического объединения граждан не может ограничиваться общими для всех.видов общественных объединений признаками. При этом научной новизной также обладает само направление проведенного исследования, которое выражается в расширении и углублении научного знания о данном предмете путем выявления его отличительных особенностей, проявляющихся на всех стадиях жизнедеятельности политических партий. Проведенное исследование позволило автору
аргументировать, сформулировать и изложить следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. При анализе административно-правового статуса политических партий установлено, что недостаточность в определении целей и задач политических партий в Федеральном законе «О политических партиях», может служить серьезным препятствием при осуществлении их регистрации. На основании этого предлагается п. 4 ст. 3 указанного Закона изложить в следующей редакции:
«4. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе. Основными целями политической партии являются:
-содействие выявлению, формированию и выражению общественного мнения;
- политическое образование и воспитание граждан в соответствие с целями и задачами партии;
-выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности, органов государственной власти и местного самоуправления;
-выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах в указанные органы, а также в работе избирательных органов».
2. Сделан вывод о наличии у политических партий специальных признаков, четко дифференцирующих их от других видов общественных объединений. На основании этого представляется целесообразным определить политическую партию не как органнзационно-правовую форму общественных объединений, а как вид общественного объединении, что в значительной степени влияет на содержание административно-правовых отношений с участием политических партий.
С учетом того, что правильное определение вида общественного объединения и сто организационно-правовой формы в значительной степени влияют на характер складывающихся правоотношений политических партий (с позиции административно-правовой науки - это регистрационные, контрольно-надзорные, финансовые отношения) в работе предлагается разработать Федеральный закон «О политических общественных объединениях», предусматривающий в качестве организационно-правовых форм политических общественных объединений такие формы как политическая партия и политическое движение (переработанные варианты таких организационно-правовых форм как общественная организация и общественное движение), отнеся при этом политические общественные объединения к видам общественных объединений.
3. На основе административно-правового анализа сформировано понятие политической партии - как основанной на индивидуальном
членстве общественной организации, созданной в целях осуществления политической деятельности для представления се членов в органах государственной власти и местного самоуправления.
4. Установлено, что дальнейшее использование в политической сфере наименования и символики ликвидированной по решению суда политической партии способствует формированию негативного общественного мнения, дестабилизирует политическую систему и создает предпосылки к незаконной деятельности вновь созданного политического общественного объединения. В связи с этим п. 1 ст. 6 Федерального закона «О политических партиях» автору представляется необходимым изложить в следующей редакции: «В наименовании политической партии, как в полном, так и в сокращенном виде не допускается использование наименований иных существующих в Российской Федерации политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также политических партий, прекративших свою деятельность вследствие ликвидации по решению суда».
5. В целях оптимизации управленческой процедуры обнародования намерений о создании политической партии обоснована необходимость разрешить организационному комитету, общероссийской общественной организации или общероссийскому общественному движению размещать сведения о месте и дате проведешы учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, в любых печатных изданиях на их усмотрение с обязательным опубликованием в сети Интернет. С этой целыо предложено внести соответствующие изменения в п. 1 ст. 14 Федерального закона «О политических партиях», изложив его в следующей редакции:
«Сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, организационный комитет либо общероссийская общественная организация или общероссийское общественное движение публикует в любых печатных изданиях на их усмотрение с обязательным опубликованием в сети Интернет».
6. Сделан вывод о необходимости упрощения регистрационной процедуры регионального отделения политической партии. В целях устранения необоснованных административных барьеров, упразднения дублирования документооборота, повышения оперативности работы структурных подразделений политических партий представляется обоснованным изложить п. 1 ст. 18 Федерального закона «О политических партиях» посредством исключения из ее состава пунктов «в» и «г», которые обязывают для государственной регистрации регионального отделения политической партии в территориальный орган представлять, соответственно, заверенные уполномоченными лицами политической партии копии устава и программы политической партии и заверенную уполномоченными лицами регионального отделения политической партии копию протокола
конференции или общего собранна регионального отделения политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональном отделении, а также места нахождения руководящих органов регионального отделения политической партии.
7. Доказана необходимость установления срока проживания на территории определенного субъекта Федерации гражданина - члена политической партии, претендующего на занятие руководящих должностей в региональном отделении этой партии. В связи с этим представляется необходимым в ст. 24 Закона «О политических партиях» закрепить срок преимущественного проживания гражданина на территории субъекта - три года с допустимым выездом за его пределы на срок не более шести месяцев.
8. Определено понятие государственной регистрации политической партии. Под данным этапом создания политической партии предлагается понимать форму ее взаимоотношений с государственными органами (органами юстиции), целями которых является обеспечение соответствия законодательству учредительных документов политической партии и при этом условии получения политической партией прав юридического лица.
9. Установлено, что в целях повышения конституционных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, усиления механизма административно-пресекательного воздействия на политические партии в случае совершения ими неправомерных, в том числе экстремистских действий, необходимо расширить круг субъектов, имеющих право помимо Минюста РФ обращаться в суд с заявлением о приостановлении деятельности политических партий при наличии соответствующих оснований, отнеся к ним Уполномоченного по правам человека, органы Федеральной службы безопасности РФ и прокуратуры РФ. Соответствующие изменения целесообразно внести в п. 3. ст. 39 ФЗ «О политических партиях».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается, прежде всего, в новых современных подходах к изучению и осмыслению складывающихся административно-правовых отношений в сфере деятельности политических партий. Кроме того, исследование существенно расширяет и углубляет нынешние представления о сущности и правовой природе этого особого вида общественных объединений, механизме взаимодействия партий между собой, а также с органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и предложения развивают и дополняют .сложившийся понятийный аппарат, посвященный особенностям правового регулирования политических движений в России, расширяют границы научного познания в данной области с целью создания стабильной и концептуально обоснованной административно-правовой модели политического общественного объединения, способствуют развитию и совершенствованию организационно-правового статуса политических партий.
Сформулированные при этом выводы и научные положения в определенной мере освещают и переосмысливают ряд правовых гипотез, приводящих к новым доктринальным толкованиям, дополняют и развивают отдельные положения теории государства и права, конституционного, административного, гражданского права, а также теории государственного управления. Изложенные в диссертации положения, заключения и предложения могут быть использованы:
• в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства в области функционирования политических партий;
• в научных исследованиях по проблемам административно-правового регулирования политических общественных объединений и преподавании учебных дисциплин и спецкурсов студентам юридических вузов и факультетов
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им П. Л. Столыпина. На основе результатов исследования автором подготовлены и опубликованы научные статьи и доклады к научным конференциям.
Результаты работы докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях: «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России (Саратов, 2-3 июля 2008 г.), «Современные вопросы государства, права, юридического образования (Тамбов, 22 декабря 2009 г.), «Школа, государство и общество» (Пенза, июнь 2009 г.), «Качество жизни населения в транзитивном российском обществе: правовые, социокультурные и социально-экономические аспекты» (Пенза, сентябрь, 2009 г.).
Материалы диссертации внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.Л. Столыпина». Они используются при разработке содержания и преподавания учебных дисциплин «Конституционное право», «Административное право»
Структура диссертации предопределена содержанием темы, обусловлена целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы работы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, характеризующие новизну проведенного исследования.
Первая глава диссертационного исследования «Основы административно-правового статуса политических партий» посвящена изучению основ административно-правового статуса. В связи с этим в первом параграфе - «Политические партии как вид общественного объединения в системе субъектов административного права» констатируется, что
политические партии являются особым элементом гражданского общества, отличаясь от иных общественных объединений граждан. Будучи обусловлены гражданским обществом, они становятся затем посредником между обществом и государством. Политические партии выходят за рамки гражданского общества и претендуют на участие в осуществлении государственной власти.
Раскрытию понятия политической партии и дальнейшему переходу к характеристике ее административно-правового статуса в значительной мере может способствовать анализ легитимного определения этого понятия.
Согласно п. 1. ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» (далее - Закон о партиях) «политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления». Учитывая, что основополагающим общим методом нашего научного исследования являются анализ и синтез, позволяющие «выявить строение и структуру изучаемого объекта»1, представляется необходимым вычленить из исследуемого объекта (в нашем случае политической партии) основные характеризующие ее признаки и в дальнейшем, интегрируя их, получить качественно новое знание объекта.
Под признаками политической партии понимаются такие внутренние присущие ей свойства, каждое из которых необходимо, а все вместе -достаточны для того, чтобы партия могла признаваться полноправным субъектом правовых отношений. Таким образом, исходя из дефиниции политической партии, данной российским законодательством, можно выделить следующие две группы признаков: -общие признаки политической партии; -специальные признаки политической партии.
Общие признаки - это признаки политической партии как общественного объединения, поскольку ч.1 ст.З Закона о партиях относит партии к одному из видов таких объединений, т.е. признаки, которые присущи как общественным объединениям в целом, так и политическим партиям в частности. В качестве общих признаков политической партии, характеризующих ее как субъект административного права, можно признать следующие:
-добровольность образования и формирование по инициативе граждан; -самоуправляемость;
-организационное единство и наличие обособленного имущества; -некоммерческий характер;
-образование на основе общности интересов и целей и закрепление целей в уставе;
1 Теория государства и права. Курс лекций. М. :Юристь, 1997. С.27. 12
-наличие членства;
-наличие наименования и символики.
Специальные признаки - признаки, характеризующие исключительно политические партии. Согласно ст.З Закона о партиях таковыми признаками являются:
-создание в целях участия 1раждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выдвижения их политической волн, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
-наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации;
- необходимая общая численность членов политической партии; -определенная численность региональных отделений; -нахождение руководящих и иных органов партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений на территории Российской Федерации.
С учетом имеющейся в диссертации развернутой административно-правовой характеристики указанных признаков, автору представляется возможным определить политическую партию как основанную на индивидуальном членстве общественную организацию, созданную в целях осуществления политической деятельности для представления интересов ее членов в органах государственной власти и местного самоуправления.
Одним из гипотетических суждений, высказанных в диссертации, является авторская позиция по вопросу дифференциации общественных объединений в Федеральном законе «Об общественных объединениях» в зависимости от их организационно-правовых форм. Обращая внимание на наличие в Законе классификаций, основанных и на других критериообразующих признаках, автор приходит к выводу, что политическая партия представляет собой особый вид общественного объединения, а не его организационно-правовую форму.
С учетом того, что правильное определение вида общественного объединения и его организационно-правовой формы в значительной степени влияют на характер складывающихся правоотношений политических партий (с позиции административно-правовой науки - это регистрационные, контрольно-надзорные, финансовые отношения) в работе предлагается разработать Федеральный закон «О политических общественных объединениях», предусматривающий в качестве организационно-правовых форм политических общественных объединений такие формы как политическая партия и политическое движение (переработанные варианты таких организационно-правовых форм как общественная организация и общественное движение), отнеся при этом политические общественные объединения к видам общественных объединений.
Второй параграф первой главы <;Понятие и структура административно-правового статуса политических партит посвящен анализу составляющих этот статус элементов.
Исследование административной правосубъектности политической партии как основного элемента ее административно-правового статуса предполагает, прежде всего, выяснить содержательную специфику таких понятий как «административная правоспособность» и «административная дееспособность».
Основными признаками административной право- и дееспособности (правосубъектности) политических партий, отличающих их от других видов их правоспособности (гражданской, конституционной, финансовой и т.д.) является то, что, во-первых, указанные категории применительно к политическим партиям раздельно применяются редко в связи с тем, что на практике далеко не всегда возможно проведение четких граней между ними (хотя условно можно утверждать, что они соотносятся как статическая и динамическая возможность их реализации); во-вторых, закрепляются нормами административного права; в-третьих, существуют в сфере административно-правового регулирования.
Определение момента наступления административной правоспособности и дееспособности, по мнению автора, имеют существенное практическое значение, так как их наличие делает политические партии полноправными участниками административных правоотношений.
Согласно ч. 2,3 ст. 11 Закона о партиях политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решения о создании политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Со дня создания политическая партия осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, связанную с формированием региональных отделений политической партии и получением документа, подтверждающего факг внесения записи о ней в единый государственный реестр юридических лиц.
Таким образом, со дня своего создания еще не зарегистрированная политическая партия уже приобретает правосубъектность. Здесь момент возникновения административной правосубъектности и дееспособности совпадает - он определяется .моментом принятия вышеуказанных решений на съезде. Но принятие этих решений не дает политической партии прав юридического лица. И только с момента государственной регистрации политическая партия становится юридическим лицом' и субъектом административных правоотношений.
Немаловажным для понимания содержания административно-правового статуса политической партии имеет анализ правовой природы внутриорганизационных отношений и ответа на вопрос: входят ли полномочия политических партий, закрепляемые их уставами в их
административно-правовой статус. С учетом анализа различных позиций ученых-административистов по этой проблеме (А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, Ю.Н. Старилов, В.Л. Кикоть, И.М. Килясханов) и исследования уставов ряда политических партий в работе делается вывод о том, что в административно-правовой статус положения, закрепляемые в их уставах, не входят и, соответственно, административно-правовыми отношения, складывающиеся внутри системы политической партии, не являются. Основная особенность административно-правового статуса политической партии состоит в том, что ее права и обязанности реализуются только во взаимоотношениях с государственными органами и их должностными лицами.
Правовой сгатус - это комплексная категория, в которой можно выделить структурные элементы, составные части. Не является здесь исключением и административно-правовой статус политических партий. Сложность решения проблемы в этом случае обусловлена наличием различных точек- зрения по этому вопросу как среди теоретиков права, так и среди ученых-административистов. Так, правовой статус довольно часто в обществе и государстве изображается как правовое образование, состоящее либо из одних прав и обязанностей, а также их гарантий, т.е. распространено отождествление институтов прав и обязанностей с правовым статусом (Е.А. Лукашева) Достаточно часто и в законодательстве правовое положение (статус) стоит в одном ряду с правами. Между крайними взглядами существуют и другие определения понятия и структуры статуса субъекта, когда к нему относят правосубъектность, основные права, обязанности, а также гарантии их реализации (Л.Д. Воеводин). Таким образом, по нашему мнению, в структуру правового статуса субъекта может включаться различный набор элементов в разном сочетании. Так, в правовом статусе помимо субъективных прав, обязанностей, правосубъектности могут рассматриваться в качестве структурных элементов правовые принципы, законные интересы, ответственность, гарантии.
Интересны (но не бесспорны) точки зрения ученых-административистов на элементарную структуризацию правового статуса коллективных субъектов права. Анализ научных позиций ведущих российских специалистов в области административного права (Д.Н, Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и др.) позволил автору сделать вывод о том, что и административно-правовой статус политической партии можно включить целевой, структурно-организационный блоки, а также блок прав, обязанностей и ответственности политических партий. При этом, второй и третий блоки можно подразделить еще на несколько элементов. Например, внутри структурно-организационного блока выделить административно-правовые нормы, закрепляющие порядок образования политической партии; порядок ее государственной регистрации и т.д. Внутри блока прав, обязанностей и ответственности политических партий можно выделить права и обязанности политических партий в отношении иных субъектов административного права (органов исполнительной власти,
граждан и т.д.) и права в отношении субъектов иных отраслей (например, судов, органов прокуратуры).
Кроме того, представляется необходимым включить в структуру административно-правового статуса политических партий и нормы, гарантирующие соблюдение прав политических партий, их защиту от нарушений.
Если говорить о признаке, положенном в основу выделения элементов административно-правового статуса политических партий, то, по нашему мнению, здесь целесообразно использовать такой признак как этапность деятельности политической партии. Это позволяет дать более подробную характеристику структуры административно-правового статуса указанных субъектов.
С учетом сказанного представляется возможным выделить следующие элементы структуры административно-правового статуса политических партий:
1) административно-правовые нормы, регулирующие цели деятельности политических партий;
2) административно-правовые нормы, регулирующие порядок их создания, в том числе административно-правовые нормы, регулирующие порядок государственной регистрации политических партий;
3) административно-правовые нормы, регулирующие порядок-приостановления деятельности политических партий и их ликвидацию;
4) нормы административного права, закрепляющие нрава политических партий. Здесь, как уже указывалось, можно выделить права политических партий в отношении иных субъектов административного права (например, право политических партий обжаловать нарушение своих прав в органы исполнительной власти - ст.39 Закона об объединениях) и права в отношении субъектов иных отраслей права (например, право обжалования нарушения прав политических партий в суд);
5) административно-правовые нормы, закрепляющие обязанности политических партий;
6) административно-правовые нормы, закрепляющие гарантии статуса политических партий.
Развернутая характеристика каждого из элементов административно-правового статуса политической партии содержится с последующих разделах диссертации.
Третий параграф первой главы «Права и обязанности политических партии» посвящен анализу их содержания и особенностям проявления в сфере государственного управления.
Среди многочисленных прав и обязанностей политических партий, содержащихся в ст. 26 Федерального закона «О политических партиях», в диссертации с учетом ее административно-правового аспекта наиболее полно выделены и исследованы следующие: участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; организация и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования и
иных публичных мероприятий; пользование на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации; защита своих нрав и представление законных интересов своих членов; право на государственную поддержку деятельности политической партии.
Кроме того, проведенный автором анализ положений данного закона и других законодательных актов позволил выделить и комплекс других прав, тесно связанных с управленческим процессом. Например, в части 1 ст. 15 Закона о партиях закреплено право политических партий на государственную регистрацию; в части 1 ст.8 - право на самостоятельное определение своей внутренней структуры, целей, задач, форм и методов своей деятельности; в части 1 ст.32 - право на государственную поддержку деятельности; в ч.1 ст.26.1 - право инициировать рассмотрение органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и т.д.
Исходя из анализа текущего законодательства, в диссертации делается вывод о том, что права, которые предоставлены политическим партиям, вытекают и основываются на Конституции РФ, федеральных конституционных законах, Законе о партиях, ГК РФ, НК РФ и других федеральных законах, регулирующих сферы общественных отношений, касающихся деятельности политической партии.
При этом отметим, что права политических партий являются коллективными, ибо хотя многие из них совпадают' с индивидуальными правами граждан, они принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям - политическим партиям - как специфическим субъектам права и могут быть реализованы только ими. Наряду с законодательным закреплением права политических партий непосредственно закрепляются и в их руководящих документах - уставах. Права политических партий непосредственно закреплены в их руководящих документах - уставах. Например, Российская демократическая партия "ЯБЛОКО" и ее структурные подразделения согласно п. 5.1 Устава вправе: свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи; создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации; иметь сторонников (сторонниками Партии могут быть физические и юридические лица, выразившие поддержку целям Партии. Порядок взаимодействия Партии со сторонниками устанавливается Бюро РДП «ЯБЛОКО»); учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические . предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых, создавать в соответствии с правилами, установленными Бюро РДП «ЯБЛОКО», и в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, представительства Партии; создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями
без образования юридического лица; защищать свои права и представлять законные интересы своих членов; устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации; создавать в соответствии с законодательством некоммерческие организации и общественные объединения для реализации уставных и программных целей и задач; осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Уставом и т.д.
Исследование административно-правового механизма реализации указанных прав свидетельствует о ряде нерешенных проблем, прежде всего, связанных с неадекватностью государственной поддержки по отношению к отдельным политическим партиям. Так, на взгляд автора, одной из достаточно серьезных проблем является невозможность реализации в полном объеме положений ст. 32 Федерального закона «О политических партиях», предусматривающей обеспечение равных условий и гарантий доступа политических партий к государственным и муниципальным средствам массовой информации. Представляется, что механизм административно-правового регулирования осуществления указанного права нуждается в существенной законодательной корректировке. В частности, в работе установлено, что в период предвыборной агитации кандидатам в депутаты предоставляется бесплатное эфирное время на телерадиоканалах для изложения своей предвыборной программы (ст. 50 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Однако, законодательство не содержит положений, регламентирующих бесплатное освещение повседневной деятельности политических партий в СМИ. Как отмечает депутат Государственной Думы ФС РФ от КПРФ В.Ф. Рашкин, законодательное равенство политических партий в доступе к средствам массовой информации в реальности обеспечить довольно трудно ввиду различия в объемах материальных и административных ресурсов, которыми располагают политические общественные объединения2.
С учетом этого представляется целесообразным дополнить ст. 32 Федерального закона «О политических партиях» нормой, гарантирующей ежеквартальное предоставление равного объема эфирного времени для партий, имеющих представительство в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и законодательных собраниях субъектов Российской Федерации и его оплату из федерального бюджета.
Далее следует указать на существующий недостаток в правовом регулировании участия политических партий в. формировании органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. В этом аспекте нужно отметить, что требуют своего совершенствования и положения Закона, связанные с формированием исполнительной власти в субъектах Федерации.
2 Рашкин В.Ф. Административное вмешательство в жизнь политических партий недопустимо /политпросвещение. 2008. № 5.
В этом аспекте что в связи с реформированием системы государственного управления в Российской Федерации законодателю потребовалось внести изменения в Закон о партиях. Так, Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ3 Закон о партиях дополнен ст. 26.1, положения которой распространяются на правоотношения, связанные с рассмотрением кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, избранным ¡1 соответствии с требованиями п. 16 ст. 35 Закона об основных гарантиях избирательных прав.
Таким образом, в соответствии с п. 1 ст. 26.1 Закона о партиях политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов, т.е. политическая партия, набравшая более 7% голосов избирателей и получившая по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Согласно и. 2 данной статьи, в случае если но результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ списки кандидатов двух и более политических партий получили наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов, каждая из таких политических партий вправе инициировать рассмотрение этим органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Данное право является новеллой в законодательстве Российской Федерации и позволяет проводить согласованную политику представителей исполнительной и законодательной власти, являющихся членами одной и той же политической партии.
Но существует вместе с тем и ряд минусов данного нововведения, которые необходимо отметить. Так, например, существенно снижается возможность оппозиции влиять на принятие решений, инициированных исполнительной властью и, безусловно, поддерживаемых законодательной ветвью власти субъекта РФ.
Следует отметить, что согласно п. 5 вышеуказанной статьи политическая партия, в случае если ее уставом это предусмотрено, имеет право делегировать свои полномочия по инициированию предложения, закрепленного в п. 1 данной статьи, своему региональному отделению. Рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ предложения политической партии по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ осуществляется в
! СЗ РФ. 2006. № I. Ст. 13.
порядке, предусмотренном ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
При этом перечисленные в законодательстве права политических партий могут быть конкретизированы в их уставах в соответствии с целями деятельности политических партий и при условии их непротиворечия законодательству.
Наряду с анализом прав политических партий в работе содержится развернутая характеристика обязанностей политических партий, отражающая их корреспондирующую природу по отношению к правам и дополняющая исследование административно-правового статуса политической партии.
Вторая глава диссертации «Административно-правовое регулирование порядка организации и деятельности политических партий» посвящена исследованию организационно-правовых основ порядка создания, приостановления деятельности и ликвидации политических партий.
В первом параграфе «Правовое регулирование порядка создания политической партии» исследуются вопросы формирования политических партий, дается характеристика содержания и особенностей регистрационных отношений с органами исполнительной власти.
В процессе создания общественных объединений автором выделяется два этапа - «обязательный» и «факультативный».
Обязательный этап, по его мнению, не предполагает какого-либо участия органов исполнительной власти. В соответствие со ст. 11 Закона о политических партиях партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом следующих решений: о создании политической партии; об образовании региональных отделений политической партии более чем в половине субъектов РФ; о принятии устава политической партии; о принятии программы политической партии; о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии.
Как следует из положения п. 1 ст. 12 Закона о партиях, для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами РФ, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет. О намерении создать политическую партию организационный комитет уведомляет в письменной форме орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственную регистрацию. Положения ст. 13 Закона о политических партиях регулируют деятельность организационного комитета и закрепляют его право самостоятельно определять порядок своей деятельности, которая должна быть направлена на подготовку, созыв и проведение учредительного съезда политической партии в течение срока полномочий организационного комитета, т.е. в течение одного года.
Для того, чтобы учредительный съезд считали правомочным, в его работе должны принять участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах. При этом каждый субъект должен быть
представлен не менее чем тремя делегатами. Каждое региональное отделение общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения должно представлять не менее трех делегатов.
Анализируя существующую диверсификационность подхода Закона о партиях к определению дня создания политической партии, образованной различными способами (на учредительном съезде или путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения) а также различные требования к оформлению документов для государственной регистрации политических партий по отношению к ним, автор считает, что установленные положения не несут никакой правовой дискриминации, так как различные формулировки Закона о партиях в трактовке формирования политических партий на самом деле обеспечивают их равные возможности в осуществлении политической деятельности.
Определяющим для политической партии с позиции исследования административно-правовой составляющей процесса ее создания является «факультативный» этап создания общественного объединения (а для политической партии он является, безусловно, обязательным), включающий и себя все действия, связанные с государственной регистрацией.
Исслсдуя субъектный состав участников регистрационных отношений, автор установил, что в Законе «О политических партиях» не содержится понятие «уполномоченный руководящий орган политической партии и (или) регионального отделения». Отсутствие данного законодательного определения на практике открывает путь для участия в указанных отношениях субъектов, не обладающих необходимой правовой компетенцией. По мнению автора, для восполнения данного законодательного пробела следует обратиться к ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц», согласно которой уполномоченным лицом (заявителем) могут являться следующие физические лица:
- руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица;
- учредитель (учредители) юридического лица при его создании;
- руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица;
- конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации юридического лица;
- иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.
К первичным действиям политической партии, имеющим организационно-правовой характер, является предоставление в органы
государственной регистрации всех необходимых документов, образцы которых утверждены Приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 94.
После представления документов политической партией наступает следующий этап государственной регистрации - рассмотрение этих документов органом юстиции, в обязанность которого входит проверка их на соответствие требованиям законодательства.
Однако, проведенный автором анализ показывает, что ни федеральные законы, ни Положение о Министерстве юстиции РФ такой обязанности не содержат, хотя такое закрепление представляется необходимым. На наш взгляд это позволило бы: во-первых, повысить ответственность органов юстиции при подготовке документов к государственной регистрации; во-вторых, предотвратить нарушения законодательства Российской Федерации, законных прав и интересов граждан политическими партиями.
После того, как документы, представленные политической партией, будут изучены и ири необходимости проверены, следует третий этап государственной регистрации политической партии - принятие решения органом юстиции.
Органами юстиции по результатам рассмотрения документов, поданных на государственную регистрацию, может быть принято два варианта решения: о регистрации политической партии и выдаче учредителям свидетельства о государственной регистрации политической партии, либо отказе в государственной регистрации политической партии и выдаче учредителям письменного мотивированного отказа, который может быть обжалован в судебном порядке.
Изучение вопроса о целесообразности регистрации политических партий показывает, что в юридической литературе существуют различные мнения по вопросу о ее необходимости. Большинство ученых, исследуя данную проблему (Л.Б. Агапов, С.Н. Братановский, А.Ф. Ноздрачев и др.), придерживаются мнения о необходимости данного института. Но вместе с тем по указанному вопросу есть и другие мнения (В.Н. Гаврилов, P.A. Кучеренко, С.С. Юрьев). Так, например, С.С. Юрьев считает, что "...для более свободной реализации права на ассоциацию необходимо ввести в законодательство норму, согласно которой общественные объединения являются юридическими лицами с момента своего создания. Данное положение будет соответствовать и международным нормам, и исторической традиции, и правовой природе общественных организаций. Для административных же целей (взаимодействия и контроля) следует ограничиться учетом таких ассоциаций".4 Аналогичная точка зрения высказывается и в работе В.Н. Гаврилова5.
Однако, . высказанные суждения, на наш взгляд, во-первых, противоречат ст. 51 Гражданского кодекса РФ, во-вторых, акт регистрации в
4 Юрьев С.С. -Правовой статус общественных объединений: Автореф. дне. ... канд. горид. наук. М.,1995. С.20.
Гаврилов В.Н. Админисгративно-правовые аспекты функционирозания разрешительной системы в Российской Федерации. М., Орион, 2008. С. 106.
данном случае выступает как специфическая форма взаимоотношения общественных объединений (в том числе и политических партий) с государством. Регистрация определят требования к содержанию их уставов, отражающих важнейшие элементы административно-правового статуса объединения. Поэтому государственную регистрацию политических партий можно назвать важнейшим элементом государственного регулирования их деятельности.
С учетом проведенного анализа в работе предлагается авторская формулировка понятия государственной регистрации политических партий как формы взаимоотношений политических партий с государственными органами (органами юстиции), целями которой являются: обеспечение соответствия законодательству учредительных документов политической партии и при этом условии получения ею прав юридического лица. Это определение отражает специфику государственной регистрации политических партий и необходимо для уяснения сущности данного этапа ее создания.
Во втором параграфе второй главы «Правовое регулирование порядка приостановления деятельности политических партий и га ликвидации» исследуются административно-правовые аспекты контроля государственных органов за деятельностью политических партий.
Наряду с исследованием вопросов правового регулирования создания политических партий, не менее важным в административно-процедурном аспекте являются вопросы приостановления и ликвидации их деятельности, как оказывающие значительное влияние на судьбу самих политических партий и стабилизацию функционирования государственных институтов и гражданского общества в целом.
При этом, учитывая несомненный позитивизм процесса создания политической партии, в работе указывается на существенную административно-принудительную составляющую при приостановлении деятельности политических партий и их ликвидации.
В статье 39 Закона «О политических партиях» устанавливается перечень оснований и порядок приостановления деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения. Данная мера административного принуждения влечет за собой частичную утрату административной правоспособности и вызывает определенные правовые последствия, такие как, например, запрет на пользование государственными и муниципальными средствами массовой информации, организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования и иных публичных мероприятий, принятие участия в выборах и референдумах, использование банковских- вкладов (за исключением осуществления расчетов, связанных с хозяйственной деятельностью политической партии) и др.
Исследованная в диссертации практика приостановления деятельности политических партий, проведенная автором па основе анализа ряда определений Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации, дает основания сделать вывод, что в некоторых случаях обращения контролирующих органов в суд с заявлением о приостановлении деятельности политических партий не всегда обоснованы и базируются на неправильном толковании правовых норм. В ряде случаев, по мнению автора, за этим стоит решение политических вопросов административно-правовыми средствами.
В аспекте анализа пробельности законодательства по вопросу приостановления деятельности политической партии в диссертации указывается на отсутствие четкой законодательной формулировки в определении ее организационно-структурного построения. Так, в п. 4 ст. 39 Закона о партиях содержится указание на местное или первичное отделение политической партии, при этом в Законе не определен правовой статус местных или первичных отделений политической партии. Представляется, что если Закон предусматривает возможность административного принуждения (приостановление их деятельности) к данным структурным подразделениям, то в нем (в Законе) должны быть определены их организационно-правовые параметры к элементы их административной деликтоспособности.
В целом, анализ существующей практики дает основание сделать вывод, что административно-правовая процедура приостановления деятельности политической партии сложна, в связи с чем редко применяется на практике. Достаточно отметить, что по данным Управления Минюста России по Саратовской области на период с 2007 по 2010 г. такая процедура не была применена ни к одной из политических партий им зарегистрированных6. Хотя ее применение, на наш взгляд, в ряде случаев представляется необходимым.
Наряду с приостановлением деятельности политической партии к мерам административного принуждения относится ликвидация политической партии. При этом, исходя из положений Закона о партиях, ликвидация как административная процедура может иметь двойственный характер: административно-регулятивный и административно-принудительный. В первом случае политическая партия прекращает свою деятельность в добровольном порядке, во втором - принудительно по решению государственных органов.
Решение о добровольной ликвидации партии принимается на съезде партии в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 25 Закона о партиях. Исследуя правовую природу отношений, возникающих при добровольной ликвидации, следует указать на то, что не все они носят характер правовых, а следовательно, административно-правовых. К последним следует отнести только те отношения, которые возникают в связи с добровольной ликвидацией партии и урегулированы административно-правовыми нормами. Например, после того, как политическая партия была по собственной инициативе ликвидирована, она в соответствие с ч. 2 п. 7ст. 4! Закона о
6 Политическая жизнь (Саратов). 2010. №4.
иартиях должна представить «сведения и документы, необходимые для осуществления государственной регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией» в федеральный уполномоченный орган.
По-другому дело обстоит с процедурой ликвидации политических партий в принудительном порядке - это мера, необходимая для защиты прав и законных интересов граждан и государства политическими партиями. В связи с тем, что данный вопрос регулируется только нормативными актами, все возникающие при этом отношения будут являться правовыми и административно-правовыми в том числе.
Государственная регистрация политической партии в связи с ее ликвидацией осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", согласно которому учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, обязаны в трехдневный срок в письменной форме уведомить об этом регистрирующий орган по месту нахождения ликвидируемого юридического лица с приложением решения о ликвидации юридического лица.
От ликвидации политических партий как общественных объединений необходимо отличать правовую процедуру прекращения их деятельности в судебном порядке, закрепленную ст. 29 Федерального закона «Об общественных объединениях». В данном случае суд подтверждает своим решением фактическое прекращение деятельности политической партии как юридического лица, которое не выполняет обязанностей, закрепленных законом.
В заключении автором делаются выводы по итогам проведенного исследования и даются конкретные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих научных изданиях:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и гаданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:
1. Завгородний М. А. Некоторые особенности проблематики административно-правового статуса политических партий // Вестник СГАП. 2009. № 6. С. 80-85 (0,5 п.л.)
2. Завгородний М. А. Структура административно-правового статуса политической партии в России //Вестник СГАП. 2010. № 5. С. 73-76 (0,5 п.л.)
Работы, опубликованные в иных изданиях:
3. Завгородний М. А. Контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью политических партий как метод правоохранительной деятельности// Формирование новой экономики XXI века. Сборн. статей. Пенза. ПДЗ, 2009. С. 53-56 (0,3 пл.);
4. Завгородний М. А. Приостановление деятельности политических партий как мера государственного принуждения, применяемая к политическим партиям // Качество жизни населения в транзитивном российском обществе: краевые, социокультурные и социально-экономические аспекты. Сборн. статей. Пенза. ПДЗ, 2009. С. 72-75. (0,4 п.л.)
5. Завгородний М. А. Правовое регулирование порядка создания политической партии: обязательный этап //Этнические и межэтнические проблемы современного российского общества. Сборн. науч. статей. Пенза. ПДЗ, 2009. С. 11-15 (0,3 п.л.)
6. Завгородний М. А. Правовое регулирование порядка ликвидации политической партии: гарантии ликвидации // Этнические и межэтнические проблемы современного российского общества. Сборн. науч. статей. Пенза. ПДЗ, 2009. С. 15-18 (0,3 п.л.)
7. Завгородний М. А. Организационно-правовая структура политических партий// Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика. Материалы научно-практического семинара. Саратов, ПЮИ. 2010. С. 117-121 (0,4 п.л.).
8. Завгородний М.А. Общеюридическое понятие и правовые признаки политических партий в Российской Федерации //Современные вопросы государства, права и юридического образования. Сборн. науч. трудов. Тамбов, ТГУ, 2010. С. 125-130. (0,3 п.л.)
9. Завгородний М. А. Основное содержание прав и обязанностей политических партий в России// Развитие молодежной юридической науки в современном мире. Сборн. науч. трудов. Тамбов, ТГУ. 2010. С. 132-137 (0,3 пл.)
10. Завгородний М. А. Организационно-правовые аспекты деятельности парламентских фракций. //Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения). Сборник тезисов докладов Всероссийской научно-практической конференции. Саратов. СГАП, 2010. С. 90-91(0,3 пл.).
Отпечатано в О(Х) «Литера» г. Саратов. Дегтярная пл., 1 Подписано в печать 09.02.2011. формат 60484 116 Бумага офсетная. Гарнитура Тайме, усл. печ. листов 1,4 Тираж 100. Номер заказа 364.
