АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Политико-правовые проблемы формирования местного самоуправления в Республике Грузия»
>ГБ Ой
7 !Г/;1 139')
ТБИЛИССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ
им. ив.джлвлхишвили
на правах рукописи
НАКАШИДЗЕ БАДРИ ДЖЕМАЛОВИЧ
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ ГРУЗИЯ
специально сгь 12.00.02 -
"государственное право, административное право, международное право".
"диссертационный вестник'
на соискание ученой степени доктора юридических наук
тбилиси 1994
ДИССЕРТАЦИЯ ВЫПОЛНЕНА НА КАФЕДРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА ТБИЛИССКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ИМ. ИВ. ДЖАВАХИШВИЛИ
НАУЧНЫЙ КОНСУЛЬТАНТ:
ДОКТОР ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОР ГИВИ ИНЦКИРВЕЛЙ
ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОППОНЕНТЫ:
1) ДОКТОР ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОР ВАЛЕРИАН ЛОРИЯ
2) ДОКТОР ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОР ВАЛЕРИАН МЕТРЕВЕЛИ
3) ДОКТОР ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОР ЗАУР ДЖИНДЖОЛАВА
защита диссертации состоится 1994
года часов дня на заседании научно-ат-
тестационного совета в 12. 00 с №12-1 тбилисского государственного университета. адрес: 380028, тбилиси, пр. чавчавадзе №1.
с диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке тбилисского государственного университета.
"ДИССЕТРАЦИОННЫЙ ВЕСТНИК" РАЗОСЛАН
14
" МАЯ 1994 ГОДА.
ученый секретарь научно-аттестационного. совета, кандидат юридических наук, доцент
мепаришвили г.д
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Преобразование Республики эузия в демократическое правовое государство предполагает янимизацию вмешательства государства в управление гражданским >ществом. Учитывая это обстоятельство, представляется необхо-гмым рассмотреть возможный путь развития самоуправленческих 1чал в этом обществе, в частности - системы и правового 1гулирования местного самоуправления.
Диссертационное исследование представляет собой попытку еретического изучения данного вопроса и содержит ряд прак-1ческих предложений по правовому регулированию механизма естного самоуправления.
Сравнительный анализ взглядов отечественных и зарубежных *еных на проблему организации и правового регулирования местного шоуправления позволяет отказаться от излишне идеологизи-эванного подхода к рассматриваемому вопросу, характерному для редшествующего времени. Это тем более необходимо, поскольку еформа государственной системы и политического режима оставила новые задачи перед правовой наукой, потребовало нового одхода к определению содержания всех ее институтов. В диссертации ассматривается соотношение местного самоуправления с иными юрмами самоуправления, в том числе, его место в механизме амоуправления народа.
В диссертации проводится анализ законодательства, как дебетующего, так и проектов, регулирующего вопроса организации естного самоуправления, вносятся предложения по его совер-шнетвованию.
Степень разработанности темы и круг источников. Как
оказывает анализ юридической литературы, проблема правового егулирования местного самоуправления всесторонне изучалась арубежными и отечественными учеными как до, так и после еволюции октября 1917 г. Следует назвать такие имена, как Авакьян '.А., Атаманчук Г.В., Барабашев Г.В., Баранчиков В.А., Безуглов i.A., Васильев В.И., Васильчиков А.И., Горбунов М.П., Григорян
JI.A., Гуревич Б.С., Дмитриев Ю.А., Иванов B.C., Ильинский И Кабышев В.Т., Коркунов Н.М., Коток В.Ф., Краснов М Курашвили Б.П., Кутафин O.E., Лазарев Л.В., Лаптева Л.Е., Л) В.О., Мыш М.И., Овчинников И.И., Прохоров В.Т., Ржевский В Скуратов Ю.И., Старовойтов Н.Г., Тимофеев Н.С., Тихомиров Ю Чичерин Б.Н., Шеремет К.Ф. и другие. В своих работах уче анализировали состояние и перспективы развития меси самоуправления как отечественного, так и зарубежного, сущность, правовое регулирование и место в системе народовласт]
Несмотря на большое внимание к проблеме правового гулирования местного самоуправления со стороны вышеш численных ученых, следует отметить, что гораздо глубже он из> западными учеными. Исследованием этого института занимаг Брэбан Г., Прело М., Цветанов К.В., Alderfer H.F., Bume Т., Call; Т.М., Duverger J.B., Echardt W„ Engeli C., Frei R., Gaebier Т., Gneisl Haurion, Haus W., Hoppe W., Kluber H., Leitan G.R.T., Matzerath Mauer G., Osdorne D., Redcliffe, Rosen H., Rothe К., Rottek К., Ru G., See H., Stier S., Thime W., Tocqueville A., Wolf H..
Помимо теоритических исследований источниками настоящей работы стали нормы практического законодательс Грузии, и ряда зарубежных стран: Англии, Германии, Лш Российской Федерации, США, Узбекистана, Франции, Швеци! Швейцарии. Также не остались без внимания проекты норматив] актов, законодательство бывшего СССР и нормы международн права.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом данн исследования являются несколько правовых институтов. Во-перв речь идет о регулировании общественных отношений, возникаю! в процессе реализации гражданами конституционного права участие в местном самоуправлении. Это право реализуется им таких формах непосредственной демократии, как собрания граж по месту жительства, местный референдум, выборы чле представительных и исполнительных органов местн самоуправления.
Во-вторых, предметом настоящего исследования выступ система, правовой статус и компетенция формируемых населен) органов местного самоуправления и механизм их взаимоотношеш:
органами государственной власти.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель состоит в том, чтобы, на основе анализа теоритических положений, действующего отечественного и зарубежного законодательства и проектов нормативных актов, а также сложившейся в Грузии и за рубежом практики, выявить предмет правового регулирования, объект и субъект местного самоуправления, содержание этого института и разработать практические предложения по его нормативному регулированию.
Эта цель достигается решением следующих задач:
- на основе анализа взглядов ученых-юристов, философов, историков, а также законодательства рассмотреть содержание института местного самоуправления;
- выявить закономерности исторического развития местного самоуправления и его зависимость от национально-географических особенностей страны;
- выделить предмет правового регулирования, составляющий понятие "местное самоуправление" и его взаимоотношения с государством;
- определить оптимальную модель местного самоуправления в Грузии и внести конкретные предложения по правовому обеспечению процесса ее формирования.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является первым в Республике комплексным правовым исследованием механизма реализации конституционного права граждан на участие в местном самоуправлении и правового статуса, компетенции особенностей деятельности местных органов власти. В диссертации дан анализ содержания этого правового института и его связь с другими институтами государственного (конституционного) права.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносят на защиту:
1. Вывод о том, что самоуправление в той или иной форме существовало на всем протяжении существования человеческого общества.
2. Местное самоуправление, возникнув как средство борьбы городов с властью монарха, приобрело общественный характер и, в
той или иной мере, сохранило его на протяжении всего процессе исторического развития.
3. Местное самоуправление в большей мере, нежели института: государственной власти, находится под влиянием национальны) особенностей той страны, в которой оно формируется. Тем не менее сравнение систем местного самоуправления различных стра* позволяет выявить общие закономерности, свидетельствующие с наличии двух систем местного самоуправления: английского I-континентального типа (последняя может характеризоваться как германская или французская). В Российской империи и позже в СССР эти системы рассматривались, как общественная и государственная теории местного самоуправления.
4. Развитие местного самоуправления в Грузии носилс противоречивый характер и, в разные периоды историческогс развития, находилось под влиянием той и другой систем. Диссертант е исследовании выдвигает аргументы в поддержку общественной теории развития местного самоуправления в современной Грузии. Однако, он не исключает возможности государства влиять на процессы решения вопросов местного значения и даже принимать их решение на себя, в форме, не ущемлящей интересов местного населения.
5. В диссертационном исследовании раскрывается содержание понятия местного самоуправления как права и действительной способности местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственость и на благо населения значительной частью общественных дел.
6. В работе описывается предлагаемая диссертантом модель местного самоуправления в Грузии, принципы ее формирования и определения компетенции ее органов.
7. Анализируется действующее законодательство о местном самоуправлении и проекты нормативных актов, вносятся практические предложения по их совершенствованию.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. В ходе работы над диссертацией автором вносился ряд предложений в Парламент Грузии, связанных с правовым регулированием местного самоуправления. Диссертант принимал активное участие в разработке проекта Закона "О местном
самоуправлении", принятом в первом слушании 15 апреля 1993 г. Он предполагает продолжить работы в этом направлении.
По теме диссертации написан ряд статей.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структура работы определена содержанием темы. Диссертация состоит из ведения, четырех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
Во введении дано обоснование актуальности темы, определяются предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Раскрывается методика проведения исследования и основные практические выводы и результаты исследования, дается краткий обзор источников, которым пользовался диссертант, включая научную литературу по теме исследования.
Первая глава посвящена анализу исторических форм развития самоуправления. Глава состоит из двух параграфов. В первом параграфе рассматривается развитие системы самоуправления на ранних этапах развития человеческого общества: первобытнообщинного, рабовладельческого и феодального строя. Показан естественно-исторический процесс выделения человеческой социальной организации из общей системы биологического, животного мира.
Во втором параграфе первой главы органы местного самоуправления рассматриваются на следующих этапах исторического развития: в период существования Российской империи и Грузии в составе СССР. Показаны достижения земской реформы самоуправления, выразившиеся в бессословном и общественном (негосударственном) характере органов местного самоуправления.
В противоположность земским органам Советы, претендовавшие после революции 1917 г. на роль органов местного самоуправления, по причине вхождения в единую систему государственной власти таковыми не являлись.
В дальнейшем Советы, превратившись в придатки партийных органов, утратили самостоятельность и инициативу в решении местных вопросов. В диссертации на большом фактическом
материале наглядно показана эволюция местных Советов как в масштабах Грузии, так и всего СССР от органов местной власти трудящихся к местным органам государственной власти.
Вторая глава диссертационного исследования посвящена анализу местного самоуправления в зарубежных государствах. Хронологически одними из первых в Европе сформировались три типа систем местного самоуправления: английская, прусская (немецкая) и французская.
Первый параграф второй главы посвящен рассмотрению английской системы местного самоуправления (self-government). Материал, изложенный в параграфе позволяет сделать два вывода, имеющих принципиальное значение для всего исследования.
1. Всякая система управления, казавшаяся идеальной на определенном историческом этапе, начинает себя постепенно изживать в условиях изменения общественных отношений. Всякая формализация, рассчитанная на многократное применение в течение неограниченного периода времени, может стать пагубной для дела. Следовательно, изменение соотношения между общественным и государственным началом в организации местного самоуправления просто необходимо. Оно снижает опасность бюрократизации этой системы, позволяет вносить в нее новые моменты, порождаемые практикой реализации правовой нормы.
2. Важнейшим в организации местного самоуправления является принцип управляемости территории. Иными словами, речь идет об адекватности масштабов и сложности решаемых задач, возможностям и компетенции муниципальных органов. Особую проблему в этом случае вызывает столичный округ, в котором пересекаются местные и общегосударственные интересы. Вопрос организации местного самоуправления в столице должен решаться в индивидуальном порядке.
Во втором параграфе второй главы рассматривается французская система местного самоуправления. Специфическими чертами этой системы, отмеченными в диссертации является институт префектов, а также наличие у местных представительных органов власти права, в случае незаконного свержения власти парламента, принимать всю полноту государственной власти на себя. Это черты характерны для государств с неустойчевым политическим
режимом, к каковым на сегодняшний момент относится Грузия.
Анализу развития самоуправления в Германии посвящен третий параграф второй главы, из которого следует, что данная система местного самоуправления занимает среднее положение между двумя другими. С одной стороны, она не имеет чисто общественного, негосударственного характера, как английская. С другой, - не так жестко встроена и подчинена центральной исполнительной власти государства, как французская.
Четвертый параграф второй главы посвящен анализу особенностей развития местного самоуправления Швейцарии и Швеции. Изложенное в нем позволяет заметить, что федеративное устройство государства ослабляет стремление к унификации видов и форм организации местной власти. Этот консервативный, на первый взгляд, подход позволяет сохранить самобытность структуры этих органов, отражающую естественно-исторический процесс их развития и национально-территориальные и территориальные особенности их развития. В свою очередь, сохранение указанных особенностей позволяет создать такую систему, которая отвечает потребностям населения и позволяет создать более оптимальную схему управления территорией, нежели в унитарном государстве.
Третья глава исследования носит теоретический характер и состоит из трех параграфов. Первый параграф посвящен анализу теоретических основ и содержания понятия "местное самоуправление". На основании изложенного в параграфе материала диссертант выделяет некоторые черты, атрибутивно присущие рассматриваемому институту:
1. Местное самоуправление осуществляется в пределах строго определенной территории, населением, проживающим на этой территории, именуемым "местное сообщество".
2. Под местным самоуправлением в соответствии с нормами международного права понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел.
Важнейшими элементами всякого правоотношения являются субъект и объект правоотношения. Поэтому выделению этих атрибутов местного самоуправления посвящен отдельный - второй -
параграф. На основании цепи логических рассуждений диссертант приходит к выводу, что субъектом местного самоуправления выступает местное сообщество, которое можно определить как совокупность жителей (в том числе иностранцев и лиц без гражданства), по общему правилу, достигших 18-летнего возраста, постоянно проживающих в границах конкретного административно-территориального образования, или покинувших его пределы, но сохранивших с ним историческую и политическую связь, наделенных в установленном законом порядке правом решения вопросов местной жизни, а также правом контролировать и управлять, в пределах своей компетенции, под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел.
Объектом местного самоуправления преимущественно являются вопросы местного значения, перечень которых включает два вида: обязательные для решения местным самоуправлением соответ-ствущего уровня и желательные для решения им.
Завершающий - третий - параграф третьей главы посвящен анализу организационных форм местного самоуправения. В первую очередь таких важнейших форм непосредственной демократии, как собрание (сход) жителей и местный референдум.
Четвертая глава диссертации имеет сугубо практическое значени. В ней непосредственно излагается предлагаемая диссертантом модель организации местного самоуправления в Республике Грузия.
Первый параграф этой главы посвящен анализу территориальной структуры и организации местного самоуправления. При этом под организацией местного самоуправления понимается совокупность организационно-правовых форм реализации права граждан на местное самоуправление, структура и порядок формирования органов, осуществляющих местное самоуправление.
Второй параграф четвертой главы посвящен такому важнейшему вопросу организации местного самоуправления как компетенция его органов и анализу их взаимоотношений с государством. Диссертантом предлагается принцип выделения вопросов компетенции муници-пальных органов власти и дается примерный их перечень. В основу решения этого вопроса должен быть положен принцип: принять на себя максимум того, что в
состоянии выполнить.
Завершающий - третий параграф последней главы диссертации посвящен вопросам материально-финансовой (экономической) основы деятельности местного самоуправления. В нем отмечается, что действующее законодательство Республики Грузия не создает нормативной базы для правового регулирования материально-финансовой основы местного самоуправления. Этот пробел не восполнит и Закон "О местном самоуправлении", принятый Парламентом Грузии в первом слушании. Причина в отсутствии рыночных маханизмов, экономической свободы в руках муниципальных органов. В параграфе излагаются конкретные предложения по совершенствованию нормативной базы местного самоуправления.
В заключении подведены основные итоги исследования, дана критическая оценка действующей системы местного самоуправления с учетом современного политического положения в Грузии. Изложены основные предложения, направленные на совершенствование этой системы и ее нормативного регулирования.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:
МОНОГРАФИЯ:
1. Собрание граждан по месту жительства в современных условиях. - г.Батуми, "Аджара", 1991 г., 8,5 п.л.
2. Самоуправление в Республике Грузия (политико-правовые проблемы). - г.Батуми, "Аджара", 6,5 п.л. (в печати).
СТАТЬИ:
3. Демократия и закон. - Батуми, "Аджара", 1991 г. №4.
4. Гражданин и правовое государство.- Батуми, "Аджара", 1991г. №.7.
5. Государственное устройство: мировая практика и законодательство.- Батуми, "Аджара", 1991г. №.45, №46, №47.
6.Самоуправление во Франции.- Батуми, "Чорохи", (в печати).
7. Современная концепция местного самоуправления.- Тбилиси, ж. "Самартали" (в печати).
8. Организационные формы местного самоуправления,- Москва, "Государство и право" (в печати).
