Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия

Панфилов, Анатолий Николаевич

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследиятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия»

правах рукописи

ПАНФИЛОВ Анатолий Николаевич

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право (юридические науки)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 9 МАЙ 2011

Тюмень-2011

4847385

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Института права, экономики и управления Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет».

Научный руководитель: заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Чеботарев Геннадий Николаевич

Официальные оппоненты: заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Невинский Валерий Валентинович, кандидат юридических наук Дубовкин Константин Петрович

Ведущая организация: Государственное образовательное

учреждение высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»

Защита состоится 4 июня 2011 года в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.274.06 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет» по адресу: 625000, г. Тюмень, ул. лёнина, 38, зал заседаний Ученого совета, ауд. 303.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет».

Автореферат разосланной ¿Р&Суъ&ъуХ 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор

В. Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Правовые основы российского местного самоуправления, заложенные Конституцией Российской Федерации, к началу XXI в. претерпели ощутимые изменения, и они связаны прежде всего с очередной муниципальной реформой, начало которой положил Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако на всем протяжении перманентного реформирования местного самоуправления наибольшую трудность вызывали вопросы определения компетенции его органов.

Правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления в юридической науке уделено немало внимания. В то же время исследования в основном имеют общетеоретическую направленность. Специальных работ, посвященных формированию полномочий органов местного самоуправления в отдельных сферах общественных отношений, крайне недостаточно. Практически отсутствуют труды, в которых бы рассматривалась проблема правового регулирования их полномочий в такой области общественных отношений, как охрана памятников истории и культуры. Между тем, как показывают практика и анализ нормативных правовых актов, существующий дисбаланс во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления не позволяет в полной мере реализовать полномочия последних в данной сфере общественных отношений.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия.

Предметом диссертационного исследования выступают нормы права, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Цель и задачи исследования. Главная цель исследования заключается в том, чтобы на основе современных достижений гуманитарных наук и анализа норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления, подготовить научно обоснованные предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов кулыурного наследия.

В соответствии с заявленной целью в диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие основные задачи:

1) уточнить понятие «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации», его сущностные признаки и сформулировать новую дефиницию;

2) проанализировать законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия;

3) выявить проблемы в нормативном правовом регулировании компетенции органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия и обосновать необходимость установления в отраслевом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий;

4) исследовать причины возникновения коллизий в муниципальных правовых актах, принятых по вопросам охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия;

5) сформулировать выводы и предложения по совершенствованию законодательства в области охраны объектов культурного наследия и повышению эффективности его реализации в сфере муниципальных общественных отношений.

Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы научного познания: диалектический, логический, исторический, аналитико-синтетический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.

Применение диалектического и исторического методов научного познания позволило изучить нормативные правовые акты, регулирующие вопросы охраны объектов культурного наследия и устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений, в развитии, проследить закономерности и особенности трансформации ком-петенционных норм, выделить этапы их становления. Применяя формально-юридический метод, удалось систематизировать и обобщить разнородный нормативный материал, изучить его содержание. Сравнительно-правовой метод дал возможность провести анализ правовых норм различных по юридической силе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в области охраны памятников истории и культуры, раскрыть особенности правового регулирования однородных общественных отношений на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, выявить тенденции развития рассматриваемых правоотношений.

Теоретическая, эмпирическая база исследования и степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного, муниципального права, а также работы ученых и специалистов, изучающих вопросы правовой охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия.

Различные аспекты компетенции органов местного самоуправления рассматриваются в работах известных ученых в области конституционного и муниципального права: С. А. Авакьяна, А. А. Акмаловой, М. В. Баглая, Г. В. Ба-рабашева, А. В. Батанова, А. В. Безрукова, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, Л. П. Волковой, И. В. Выдрина, М. Ю. Дитятковского, Н. М. Добрынина, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, А. В. Мадьяровой, В. В. Невинского, Н. Л. Пешина, Н. В. Постового, В. В. Пылина, А. А. Сергеева, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, И. А. Умновой, Э. А. Уткина, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, А. Н. Широкова, Е. С. Шугриной и др.

Исследований, посвященных вопросам охраны объектов культурного наследия, к сожалению, недостаточно. Учеными и специалистами в основном рассматриваются правовые проблемы охраны культурных ценностей. Отдельные аспекты правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия с международно-правовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой точек зрения, нашли отражение в работах М. А. Александровой, М. В. Алексеевой, И. Б. Афонина, Р. Г. Багдасаряна, В. Г. Бес-палько, М. М. Богуславского, В. В. Братанова, Е. М. Бутаевой, О. Г. Васнева,

A. К. Вахитова, А. В. Головизнина, О. В. Давлетшиной, А. А. Джамбатова, К. А. Диканова, Д. П. Довгия, Г. П. Ивлиева, В. В. Карякина, Л. Р. Клебанова,

B. В. Кулыгина, Е. А. Лачиной, Д. В. Мазеина, И. Э. Мартыненко, Е. В. Медведева, Н. И. Минкиной, Н. В. Михайловой, С. Н. Молчанова, Л. А. Нудненко, Н. А. Потаповой, Е. Н. Прониной, Г. А. Русанова, Т. Р. Сабитова, Е. В. Сазон-никовой, А. П. Сергеева, Л. А. Стешенко, В. Д. Тепферова, Ю. Ю. Ткачева, Е. Н. Хазова, В. Е. Хазовой и ряда других исследователей. Культурологические, исторические, градостроительные и философские аспекты охраны культурного наследия освещены в работах П. В. Боярского, А. А. Копсергеновой, И. Г. Кравченко, В. Р. Крогиуса, А. М. Кулемзина, А. А. Мазенковой, А. В. Работ-кевича, К. Е. Рыбака, С. М. Шестовой. Вопросы охраны, сохранения и использования культурного и природного наследия рассмотрены в трудах Ю. А. Веденина, М. Е. Кулешовой, Ю. Л. Мазурова, П. М. Шульгина.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на анализе нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации, международных правовых актов, законодательства Российской Федерации, и ее субъектов в области местного самоуправления, охраны и сохранения объектов культурного наследия, указов Президента России и его посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов. Особое внимание уделено анализу уставов муниципальных образова-

ний и иных нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления по вопросам охраны и сохранения объектов культурного наследия. Указанные источники составляют документальную базу и правовую основу исследования.

Научная новизна диссертации определяется постановкой цели и задач исследования, содержащимися в работе положениями и выводами, конкретными предложениями по совершенствованию конституционно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия. Автором с позиции науки конституционного и муниципального права предложены новые идеи теоретико-прикладного характера, направленные на повышение эффективности охраны памятников на муниципальном уровне. В рамках проведенного исследования сформулировано авторское определение понятия «объекты культурного наследия», даны предложения по унификации понятий «деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)» и «сохранение объектов культурного наследия», обоснована необходимость установления в отраслевом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления и др.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, конкретизирующие новизну проведенного исследования:

1. Обоснована необходимость уточнения в ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дефиниции «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации». Аргументировано, что под объектами культурного наследия следует понимать совокупность созданных человеком или подвергнутых его целенаправленному воздействию в прошлом недвижимых культурных ценностей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на основании нормативного правового акта уполномоченного органа публичной власти.

2. На основе анализа законодательства об объектах культурного наследия сделан вывод о необходимости его дальнейшего совершенствования, унификации понятий «деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)» и «сохранение объектов культурного наследия», внесения изменений в Федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

ложено рассматривать капитальный ремонт объекта культурного наследия как один из видов ремонтно-реставрационных работ и внести соответствующие изменения в ст. 40 указанного Федерального закона.

4. Выявлены противоречия в нормативном правовом регулировании государственного учета объектов культурного наследия и обоснована необходимость включения в Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное приказом Росохранкулыуры от 27 февраля 2009 г. № 37, норм, регулирующих порядок взаимодействия субъектов публичной власти различных уровней в вопросах формирования реестра.

5. Сделан вывод о том, что в федеральном законе, устанавливающем общие принципы организации местного самоуправления, должны найти закрепление предметы ведения муниципальных образований; полномочия же органов местного самоуправления в каждой их сфере деятельности необходимо устанавливать в специальных отраслевых законах.

Обоснована необходимость приведения в ст. 9.3 Федерального закона № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления.

6. На основе анализа нормативных правовых актов, принятых в субъектах РФ и муниципальных образованиях по вопросам культуры и государственной охраны объектов культурного наследия, сделан вывод о противоречивости значительного массива таких актов федеральному законодательству. Проблема заключается не только в отсутствии формально закрепленного объема полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия, но и в отсутствии норм, регулирующих порядок и пределы муниципального нормотворчества по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Доказано, что муниципальным правовым актом должны быть урегулированы только те отношения в области охраны памятников истории и культуры, которые требуют конкретизации в силу прямого указания Федерального закона № 73-Ф3; муниципальные правовые акты, нацеленные на регулирование общественных отношений в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, должны приниматься исключительно на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Предложено урегулировать эти взаимоотношения посредством закрепления соответствующей нормы в ст. 7 Федерального закона № 131-ФЭ.

органы местного самоуправления должны обладать полномочиями по осуществлению государственного контроля за выполнением условий охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия местного значения; государственный контроль за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия должен находиться в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

во-первых, организации выявления и учета объектов, представляющих историко-культурную ценность и рекомендуемых для включения в реестр как объектов культурного наследия местного значения;

во-вторых, утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия местного значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон;

в-третьих, организации проведения историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия местного значения и установления порядка определения размера оплаты за ее проведение;

в-четвертых, популяризации памятников истории и культуры, расположенных в границах муниципальных образований, независимо от формы собственности и категории историко-культурного значения.

Обоснована необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральные законы № 73-Ф3 и № 131-ФЭ.

9. Доказано, что охрана объектов культурного наследия местного значения может эффективно решаться только лишь на уровне муниципального района и городского округа, и предложено внести изменения в Федеральный закон № 131-ФЭ. К вопросам местного значения поселения следует отнести сохранение и использование объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселения. Охрану объектов культурного наследия местного значения необходимо закрепить за муниципальными районами.

по подготовке муниципальных правовых актов в области охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Отдельные материалы исследования могут быть использованы в учебных целях для преподавания курсов «Конституционное право», «Муниципальное право» и при разработке самостоятельного курса «Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Российской Федерации».

Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность решаемой научной проблемы, раскрывается степень разработанности темы, определяются объект и предмет исследования, обозначаются цель и научные задачи, определяются методологические и теоретические основы диссертации, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, излагаются основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Охрана объектов культурного наследия как сфера деятельности органов местного самоуправления» включает в себя три параграфа.

Параграф первый «Понятие «объект культурного наследия» посвящен исследованию понятия «объект культурного наследия» и иных близких по смыслу категорий в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по охране объектов культурного наследия местного значения

и возникающими в правоприменительной практике трудностями. Одна из проблем связана с неконкретностью, многозначностью понятия «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации», раскрытого в ст. 3 Федерального закона № 73-Ф3.

В настоящее время понятия «объекты культурного наследия» и «памятники истории и культуры» используются в законодательстве России как тождественные, для обозначения недвижимого имущества, обладающего историко-культурной ценностью. Наряду с ними употребляются близкие по смыслу, но имеющие, самостоятельное значение категории: «культурные ценности», «культурное наследие», «культурное достояние», «выявленные объекты культурного наследия», «объекты, обладающие признаками объекта культурного наследия», «объекты, представляющие собой историко-культурную ценность». На основе анализа научных дефиниций, понятийного аппарата Основ законодательства Российской Федерации о культуре автор пришел к выводу о том, что культурные ценности являются родовым понятием по отношению к культурному наследию и культурному достоянию народов Российской Федерации. Его определение охватывает всю совокупность как материальных, так и духовных результатов человеческой (культурной) деятельности. Материальные ценности составляют движимые и недвижимые вещи, имеющие историко-культурную значимость. Понятием «культурное наследие народов Российской Федерации» охватывается часть культурных ценностей (материальных и духовных), которые созданы в прошлом и которые являются значимыми для сохранения и развития самобытности России и всех ее народов. Отличие культурного наследия от культурных ценностей заключается в том, что культурное наследие всегда обладает свойством старины. Соотношение данных понятий можно представить следующим образом: не всякая культурная ценность может относиться к культурному наследию, однако все, что относится к культурному наследию, есть культурная ценность.

Анализ ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 73-Ф3 дает основание считать, что понятие «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации» может применяться по отношению к любым объектам недвижимого имущества, представляющим собой историко-культурную ценность, в том числе и по отношению к выявленным объектам культурного наследия. Между тем правовой статус рассматриваемых категорий разный. Очевидно, что определение объекта культурного наследия нуждается в пересмотре. Автором разделяется точка зрения исследователей, считающих обязательным закрепление в нем признака регистрации объекта или внесения его в специальный список (реестр).

По мнению автора, меры по охране могут устанавливаться только в отношении тех культурных ценностей, которые на основании нормативного право-

вого акта приобретают статус памятников истории и культуры или выявленных объектов культурного наследия и включаются в соответствующий государственный реестр (список). Исключение составляют объекты археологического наследия, которые приобретают статус выявленных объектов культурного наследия со дня их обнаружения. Издание нормативного правового акта уполномоченным органом публичной власти придает ему общеобязательный характер. Наличие у объекта недвижимости специфических признаков и свойств, характерных для культурных ценностей, само по себе не может обеспечить его защиту. Только в отношении зарегистрированного в реестре объекта недвижимого имущества государством должен устанавливаться особый режим охраны, обеспечивающий его аутентичность в интересах социума.

К главным (определяющим) признакам объекта культурного наследия автор относит: антропогенность (объект является результатом творческой деятель-нос™ человека); обладание определенной, как правило, большой культурной значимостью для общества (исторической, художественной, научной и др.); аутентичность (при отсутствии подлинности объект теряет свою значимость); недвижимость; регистрацию в реестре.

Соответственно, под объектами культурного наследия необходимо понимать совокупность созданных человекам или подвергнутых его целенаправленному воздействию в прошлом недвижимых культурных ценностей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на основании нормативного правового акта уполномоченного органа публичной власти.

В параграфе втором «Правовое регулирование охраны объектов культурного наследия в современной России» исследуется состояние российского законодательства, развивающего конституционные положения о культурных правах и свободах, регулирующего общественные отношения в сфере охраны объектов культурного наследия.

Российское законодательство об объектах культурного наследия, как и всякая система законодательства, направленная на регулирование определенного круга общественных отношений, при вертикальном срезе (иерархический аспект) обнаруживает весьма сложную структуру: состоит из федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных нормативных правовых актов. Вместе с тем в правовую систему Российской Федерации входят и муниципальные правовые акты, которые являются одним из важных элементов механизма правового регулирования общественных отношений. По мнению автора, система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области охраны объектов культурного наследия, принадлежит к так называемым комплексным отраслям законодательства. Законодательство об объектах культурного наследия включает в себя нормы разных отраслей права (гражданского,

административного, земельного, финансового и т. д.). При этом оно имеет свой специфический предмет регулирования—отношения, возникающие в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Федеральный закон № 73-Ф3 является базовым законодательным актом, регулирующим общественные отношения в области государственной охраны объектов культурного наследия, непосредственно влияющим на создание нормативной правовой базы в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Формирование нормативной правовой базы, необходимой для исполнения субъектами публичной власти полномочий по охране объектов культурного наследия в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 73-Ф3, осуществлялось в 2008-2010 гг. Завершением ее формирования можно считать издание приказов Минкультуры России от 26 августа 2010 г. № 563 «Об утверждении Положения о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы» и Росохранкультуры от 17 ноября 2010 г. № 377 «Об аттестационной комиссии Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия». Вместе с тем автор отмечает необходимость дальнейшего совершенствования норм законодательства по охране памятников.

В результате исследования проблемы правового регулирования организации и проведения работ по сохранению объектов культурного наследия сделан вывод об отсутствии реставрационных норм и правил, а также противоречии между нормами Федерального закона № 73-Ф3 и Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». По мнению автора, понятия «сохранение объекта культурного наследия» и «реставрация объекта культурного наследия» нельзя рассматривать как тождественные, необходима их унификация. Внесенные им предложения нашли отражение в проекте федерального закона № 414451-5 «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Далее в исследовании обосновывается вывод о наличии коллизий между нормами Федерального закона № 73-Ф3 и Градостроительного кодекса Российской Федерации и необходимости их устранения. Предложено раскрыть в понятийном аппарате Градостроительного кодекса РФ понятие «капитальный ремонт». Капитальный ремонт объекта культурного наследия должен рассматриваться как один из видов ремонтно-реставрационных работ.

При рассмотрении вопроса о нормативном правовом регулировании государственного учета объектов культурного наследия, являющегося основой всей системы государственной охраны объектов культурного наследия, отмечаются недостатки и необходимость их устранения.

В параграфе третьем «Охрана объектов культурного наследия и вопросы местного значения» автор рассматривает охрану объектов культурного наследия местного (муниципального) значения как вопрос местного значения, раскрывает его содержание, формулирует предложения по совершенствованию норм федеральных законов, регулирующих компетенцию органов местного самоуправления в сфере охраны объектов культурного наследия.

Автор пришел к выводу, что отнесение органов местного самоуправления к числу субъектов публичной власти, принимающих меры по государственной охране объектов культурного наследия, и отсутствие в федеральном законодательстве понятия «муниципальная охрана объектов культурного наследия» свидетельствуют о единстве системы охраны памятников истории и культуры в Российской Федерации как специфической области общественных отношений. Однако сфера интересов органов местного самоуправления поселений и городских округов в части охраны объектов культурного наследия ограничена исключительно объектами, обладающими историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющими особое значение для истории и культуры муниципального образования.

В диссертации разделяется точка зрения исследователей, считающих, что поскольку власть местного самоуправления является разновидностью публичной власти, подходы к определению компетенции всех уровней публичной власти в государстве должны быть едиными. При использовании данного понятия публичного права в диссертационном исследовании, автор исходит из устоявшегося в современной юридической науке понимания компетенции как правовой категории, состоящей из двух элементов — предметов ведения и полномочий. Сделан вывод о том, что вопрос местного значения, сформулированный как «охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения», следует рассматривать в качестве сферы деятельности органов местного самоуправления. Обосновывается тезис, что полномочия по решению данного вопроса местного значения в законодательстве в достаточной мере не формализованы, чему способствует диспозитивность нормы ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЭ. Предложено внести изменения в указанную статью Федерального закона и заменить слова «могут устанавливаться» словом «устанавливаются».

Автором обосновывается необходимость приведения в ст. 9.3 Федерального закона № 73-Ф3 исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия. Делается вывод о том, что в федеральном законе, устанавливающем общие принципы организации местного самоуправления, должны найти закрепление предметы ведения муниципальных образований. Полномочия же органов местного самоуправления в каждой их сфере деятельности необходимо устанавливать в специальных

отраслевых законах. Это позволит избежать коллизий и достичь устойчивости основного федерального закона о местном самоуправлении. Остальные полномочия должны рассматриваться как государственные полномочия, передаваем мые органам местного самоуправления в порядке, установленном ст. 19 Федерального закона № 131-ФЭ.

Разделяя точку зрения исследователей, считающих необходимым закрепление компетенции местного самоуправления в отдельном законодательном акте, автор замечает, что это целесообразно только тогда, когда в каждом отраслевом федеральном законе будет установлен исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В настоящее время обобщать пока нечего. Современная практика издания отраслевых федеральных законов наглядно демонстрирует, что федеральный законодатель не стремится к установлению подробного перечня полномочий органов местного самоуправления по каждому из вопросов местного значения.

Глава вторая «Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия» включает в себя три параграфа.

В параграфе первом «Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на федеральном уровне» анализируются нормы федерального законодательства, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с установлением полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия.

Отмечается, что в настоящее время объем полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия определяется Федеральным законом № 131-ФЭ, Федеральным законом № 75-ФЗ и иными федеральными законами. Однако объем передаваемых на муниципальный уровень полномочий не являлся неизменным. Он трансформировался по мере перманентного реформирования в России местного самоуправления. Автор условно выделил три основных этапа установления и трансформации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия:

— первый этап связан с принятием в 1991 г. Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»;

— второй этап связан с принятием в 1995 г. Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

— третий этап связан с принятием в 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Особенность последнего этапа заключалась в том, что до вступления в силу в полном объеме Федерального закона № 131-ФЭ (до 1 января 2009 г.) оставались действующими Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федеральный закон № 154-ФЗ. Анализ норм этих законодательных актов позволил автору сделать вывод о том, что органы местного самоуправления должны были до I января 2006 г. обеспечивать сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. С 1 января 2006 г. органы местного самоуправления поселений и городских округов должны были приступить к осуществлению охраны и сохранения объектов культурного наследия местного значения.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон № 73-Ф3 в части закрепления за органами местного самоуправления полномочий по охране объектов культурного наследия местного значения. Со дня вступления в силу этого акта (с 1 января 2005 г.) государственная охрана памятников истории и культуры становится одной из приоритетных задач органов местного самоуправления. С этого момента она перестала быть сферой ведения исключительно органов государственной власти.

Значительное влияние на процесс совершенствования разграничения полномочий между субъектами публичной власти оказал Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Закон (ст. 29) уточнил вопрос местного значения, касающийся объектов культурного наследия. С 1 января 2006 г. к вопросам местного значения поселений и городских округов отнесены «сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения и городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения и городского округа». Данные изменения связаны прежде всего с тем, что прежняя редакция не учитывала существование разных форм собственности на объекты культурного наследия муниципального значения и возлагала ответственность за организацию ремонтно-реставрационных работ на этих объектах независимо от формы собственности на органы местного самоуправления. Федеральный закон № 199-ФЗ (ст. 25, 28) расширил объем полномочий органов местного самоуправления в области охраны памятников.

Знаковым событием для достижения компетенционной сбалансированности явилось принятие Федерального закона 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ. Этот законодательный акт был направлен на передачу значительной части федеральных полномочий органам государственной власти субъектов РФ и укрепление вертикали исполнительной власти. Закон № 258-ФЗ (ст. 18) дополнил Федеральный

закон № 73-Ф3 ст. 9.3, устанавливающей полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. В отдельные положения Федерального закона № 73-Ф3, изложенные в новой редакции, включены дополнительные полномочия органов местного самоуправления в области охраны памятников. Новеллы, внесенные Федеральным законом № 258-ФЗ в части установления дополнительных полномочий органов местного самоуправления в отношении памятников истории и культуры, вступили в силу с 1 января 2008 г. С этого момента можно говорить о стабилизации совершенствования разграничения полномочий в рассматриваемой области общественных отношений между субъектами публичной власти в России.

Таким образом, в Российской Федерации с начала XXI в. прослеживается тенденция к увеличению объема полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия. Новые полномочия, включенные в Федеральный закон № 73-Ф3, статуируются как собственные полномочия органов местного самоуправления по решению вопроса местного значения, что исключает их финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Автор отмечает бессистемность и спорадичность поправок, вносимых в отраслевые законы о памятниках и законы, устанавливающие общие принципы организации местного самоуправления, что нередко приводит к их несогласованности и разбалансированности, а в конечном итоге — к возникновению коллизий. Констатируется, что между отраслевым законом об объектах культурного наследия и «поправочными» законами нередко отсутствует логическая связь, это является причиной возникновения дефектных норм и внутренних противоречий.

По мнению автора, отнесение к вопросам местного значения поселений и городских округов охраны объектов культурного наследия муниципального значения играет принципиальную роль в понимании места органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере общественных отношений. Этим федеральный законодатель фактически признал охрану памятников истории и культуры сферой совместного ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Данная новелла, впервые закрепленная в 2003 г. в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», получила развитие в отраслевом законе об объектах культурного наследия и иных федеральных нормативных правовых актах. В то же время конституционная доктрина не предусматривает институт совместного ведения трех уровней публичной власти. Такое положение дел не способствует эффективной охране объектов культурного наследия.

В параграфе втором «Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на

региональном уровне» анализируются нормы законодательства субъектов РФ, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с установлением полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия.

Автор рассматривает эту проблему в рамках двух условно выделяемых временных отрезков (этапов): 1993-2003 гг. и с 2003 г. по настоящее время.

Первый этап связан с принятием всенародным голосованием в декабре 1993 г. Конституции РФ и в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ охрана памятников истории и культуры, а также установление общих принципов организации местного самоуправления отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления было отнесено принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением. Федеральный закон № 154-ФЗ в п. 2 ст. 6 закрепил перечень из 30 вопросов местного значения. В их числе — «сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности». При этом законами субъектов РФ к вопросам местного значения могли быть отнесены и иные вопросы.

Отнесение охраны памятников истории и культуры к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ дало мощный импульс развитию регионального законодательства в данной области общественных отношений. В отсутствие федерального закона об объектах культурного наследия нормативное правовое регулирование в субъектах РФ носило опережающий характер. Оно осуществлялось посредством принятия как общих законов о культуре, так и специальных законов об охране памятников. В ряде регионов общественные отношения в области охраны объектов культурного наследия регулировались подзаконными актами.

Анализ норм законодательства субъектов РФ, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия в период с 1993 по 2003 г., позволяет сделать вывод о том, что на данном этапе не сформировалось четкого представления об их объеме и характере. Положения ст. 72 Конституции РФ и ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ часто не учитывались. Региональный законодатель, как правило, не разграничивал понятия «охрана памятника» и «сохранение памятника». Определенную роль в этом процессе сыграли не утратившие силу нормы Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в области охраны памятников. Принятый в июне 2002 г. Федеральный закон № 73-Ф3 не внес ясность в дан-

ный вопрос. Наоборот, возникла неопределенность, связанная с наделением органов местного самоуправления полномочиями в отношении объектов культурного наследия. В соответствии с абз. вторым п. 1 ст. 2 Федерального закона № 73-Ф3 такие полномочия могли определяться законами субъектов РФ. Данная норма фактически позволяла наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями без компенсации затрат на их исполнение.

Второй этап правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия в субъектах РФ связан с принятием в 2003 г. Федерального закона № 131-ФЭ. Идеология закона и его правовые новации оказали существенное влияние на законотворческую деятельность в регионах. Начавшаяся очередная реформа местного самоуправления предполагала кардинальные изменения в региональном законодательстве. Согласно п. 4 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЭ органы государственной власти субъектов РФ должны были:

— до 1 ноября 2005 г. привести в соответствие с требованиями гл. 4 данного Федерального закона законы субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями:

— до 1 января 2006 г. привести в соответствие с требованиями данного Федерального закона конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Указанные требования имели большое значение, поскольку нормативные правовые акты субъектов РФ, изданные до начала новой муниципальной реформы по вопросам охраны объектов культурного наследия, нередко содержали противоречащие федеральному законодательству положения. Последующее совершенствование разграничения полномочий между субъектами публичной власти в Российской Федерации посредством издания «поправочных» федеральных законов способствовало проведению органами государственной власти субъектов РФ более последовательной политики в отношении установления полномочий органов местного самоуправления. В регулировании данного вопроса в субъектах РФ первостепенное значение имеют следующие правовые новации:

— в соответствии с ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 1Э1-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, указанных в ст. 14-16 данного Федерального закона, могут устанавливаться федеральными законами и уставами муниципальных образований;

— в соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 131-Ф3 перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

Эти новации лишили регионального законодателя права относить к вопросам местного значения иные предметы ведения, а также исключили воз-

можность установления законом субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. По мнению автора, такие ограничения являются оправданными, поскольку объем закрепляемых за местными органами публичной власти полномочий, необходимых для решения вопросов местного значения, не может быть различным в субъектах РФ. Объем полномочий для решения того или иного вопроса местного значения должен определяться только соответствующим федеральным законом.

Проведенный анализ правовых норм законодательных актов субъектов РФ : позволяет сделать следующие выводы:

1. В переходный период (2003-2009 гг.) региональными органами государственной власти проведена значительная работа по приведению положений за-, конов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.

2. В этот же период в регионах принято большое количество новых законодательных актов, в которых учтены новации, связанные с проведением в России новой муниципальной реформы. Однако в отличие от актов о местном ч самоуправлении, законы некоторых субъектов РФ, регулирующие общественные отношения в области охраны и сохранения объектов культурного наследия. по-прежнему возлагают на органы местного самоуправления дополнительные полномочия, не обеспечиваемые финансированием. По сравнению с предыдущим периодом (1993-2003 гг.) количество таких актов невелико. Большая часть законов вообще не содержит «компетенционных» норм в отношении органов местного самоуправления (64,3%). Таким образом, можно говорить об успешной реализации в субъектах РФ положений п. 4 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ.

В параграфе третьем «Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на муниципальном уровне» анализируются нормы муниципальных правовых актов, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с установлением полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия.

Отмечается, что важное место в системе юридических средств, воздействующих на общественные отношения, складывающиеся по поводу установления п реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия, занимают муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, изданные по вопросам установления полномочий органов местного самоуправления в области охраны и сохранения объектов культурного наследия, рассмотрены автором в рамках двух условно выделяемых временных отрезков (этапов): 1993-2003 гг. и с 2003. г. по настоящее время.

На первом этапе основным муниципальным правовым актом, регулирующим объем прав и обязанностей органов местного самоуправления в рассма-

триваемой области общественных отношений, являлся устав муниципального образования. Из 38 исследованных уставов муниципальных образований, принятых в этот период, в 22 (57,8%) к полномочиям органов местного самоуправления были отнесены вопросы охраны памятников истории и культуры. В развитие положений уставов муниципальных образований органами местного самоуправления приняты многочисленные акты, регламентирующие организационные и иные вопросы местного самоуправления, в том числе и по организации охраны памятников истории и культуры на своих территориях. При этом не прослеживается четкой зависимости принятия таких актов от норм, закрепленных в уставах муниципальных образований.

Для первого этапа характерны спорадичность и спонтанность нормативного правового регулирования. Прежде всего это было вызвано неопределенностью в характере и о&ьеме полномочий органов местного самоуправления в отношении памятников истории и культуры. Коллизии между положениями Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федерального закона № 154-ФЗ нередко способствовали присвоению органами местного самоуправления государственных полномочий. Значительную роль в этом автор отводит противоречиям между федеральным и региональным законодательством.

Неопределенность в указанных вопросах порождала и другую проблему. В значительной части муниципальных образований рассматриваемые общественные отношения не регулировались, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, не осуществлялось. Как правило, дальше закрепления в уставе муниципального образования соответствующего вопроса местного значения дело не доходило. В редких случаях можно говорить о системности в деятельности органов местного самоуправления. Издание муниципальных правовых актов, имеющих нормативный характер, не получило широкого распространения в рассматриваемый период. Толчком к их разработке явилось принятие в июне 2002 г. Федерального закона № 73-Ф3.

Определяя временные рамки второго этапа правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой области общественных отношений на муниципальном уровне, автор исходил из того, что новая реформа местного самоуправления повлекла кардинальные изменения как в структуре компетенции муниципальных органов власти, так и в их взаимоотношениях с федеральными и региональными органами государственной власти. Принятие Федерального закона № 131-Ф3 должно было значительно ослабить влияние субъектов РФ на муниципальные образования. Новая рефор-

ма местного самоуправления оказала существенное влияние на муниципальное нормотворчество. Согласно п. 2 ч. 8 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЭ органы местного самоуправления должны были до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями данного закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты. Вводилась коллизионная норма, которая устанавливала, что до приведения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЭ указанные акты действуют в части, ему не противоречащей (ч. 9 ст. 85).

Проведенный анализ уставов 20-ти муниципальных образований, находящихся на территории 12 субъектов РФ (рассматривались как на предмет их соответствия Федеральному закону № 131-Ф3, в части закрепления вопросов местного значения, так и для обобщения практики реализации нормы ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131-Ф3), показал, что органы местного самоуправления не стремятся закрепить в них перечень полномочий по решению рассматриваемого вопроса местного значения. Основными причинами такого положения дел, по мнению автора, являются:

— необязательность закрепления в муниципальном правовом акте высшей юридической силы полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131-Ф3);

— неопределенность в отношении объема полномочий органов местного самоуправления на федеральном уровне и, как следствие, отсутствие понимания этого на муниципальном уровне. К сожалению, данная сфера общественных отношений, что называется, «малоинтересна» для органов публичной власти. Как еще можно объяснить то, что во многих действующих уставах сохранено положение «об объявлении памятниками...», изначально закрепленное в утратившем силу Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

В последние пять лет наметилась тенденция принятия органами местного самоуправления правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере охраны и сохранения объектов культурного наследия на территории конкретного муниципального образования. Они, как правило, принимаются в виде положений, в которых определяются предмет регулирования, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливается порядок осуществления мероприятий в отношении объектов культурного наследия, расположенных на территории муниципальных образований. На основе их анализа делается вывод о несоответствии большинства этих актов действующему законодательству.

В данной части исследования автор приходит к выводу, что на современном этапе развития муниципальной реформы многие органы местного само-

управления фактически приступили к исполнению собственных полномочий в рассматриваемой сфере общественных отношений. Об этом свидетельствует принятие муниципальных правовых актов, утверждающих целевые муниципальные программы охраны и сохранения памятников истории и культуры. Примечательно, что такие программы разработаны и утверждены не только в крупных городах, но и в сельских поселениях и муниципальных районах. Однако в связи с дефицитом местных бюджетов действие некоторых муниципальных программ было приостановлено. В основном средства, предусматриваемые в муниципальных программах на мероприятия по сохранению, популяризации и охране объектов культурного наследия, являются недостаточными для исполнения муниципальных полномочий. Нередко в муниципальные программы включались мероприятия, не являющиеся расходными обязательствами муниципальных образований.

Отдельную группу составляют акты, определяющие уполномоченный в области охраны памятников муниципальный орган. Как правило, исполнение полномочий возлагается на органы культуры администраций муниципальных образований. Однако известно немало случаев наделения такими полномочиями муниципальных учреждений, специализирующихся в области охраны объектов культурного наследия.

Значительный массив муниципальных правовых актов составляют акты, принятые в целях реализации отсылочных норм Федерального закона № 73-ФЗ. К ним относятся решения и постановления представительных и исполнительных органов местного самоуправления об утверждении положений о порядке установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия местного значения, административных регламентов по исполнению муниципальных функций или оказанию муниципальных услуг. В ряде муниципальных образований сформирована достаточная нормативная правовая база для исполнения полномочий, предусмотренных федеральным законодательством (городской округ «Город Калининград»),

Неопределенность в вопросе установления полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия на федеральном уровне отрицательно сказалась на муниципальном нормотворчестве как в переходный, так и современный период. Несмотря на наметившиеся в переходный период положительные тенденции в нормотворческой деятельности, органами местного самоуправления издано множество нормативных правовых актов, положения которых противоречат федеральным и региональным законам.

С точки зрения автора, действующее законодательство не в полной мере регулирует полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по решению вопроса местного значения: «охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципально-

го) значения, расположенных на территории поселения и городского округа». 13 значительной степени это вызвано слабой теоретической разработанностью данной проблемы как до начала проведения новой муниципальной реформы, так и на современном этапе ее развития. Отсутствует анализ практики деятельности органов местного самоуправления в этой сфере общественных отношений, не исследованы вопросы их взаимодействия с иными субъектами публичной власти. Не изучена практика взаимоотношений между поселениями и муниципальными районами по реализации заключаемых соглашений.

В работе формулируются следующие предложения:

Во-первых, необходимо пересмотреть роль населения и органов местного самоуправления муниципальных образований в осуществлении охраны памятников истории и культуры. По мнению автора, кроме формального определения полномочий органов местного самоуправления в отраслевом федеральном законе, требует решения проблема децентрализации полномочий в области охраны объектов культурного наследия. Следует заметить, что, в отличие от сохранения, мероприятия по охране памятников связаны в большей степени с администрированием (управлением), не требующим значительных финансовых средств. Кроме того, органы местного самоуправления фактически принимают к своему ведению больший объем полномочий по охране памятников, чем установленный Федеральным законом № 73-Ф3. Государственный контроль за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия должен находиться в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Во-вторых, необходимо расширить полномочия органов местного самоуправления в области охраны памятников в отношении муниципальных образований, получивших статус исторического поселения (исторического населенного пункта). Для этого в федеральном законе нужно определить порядок придания муниципальному образованию статуса исторического населенного пункта, включения его в список (перечень) исторических поселений. Отнесение того или иного населенного пункта к числу исторических должно означать, что государство берет его под особую защиту и предоставляет установленные законом преференции.

В-третьих, органы местного самоуправления должны иметь право заниматься популяризацией памятников истории и культуры, расположенных в границах муниципальных образований, независимо от формы собственности и категории историко-культурного значения. Представляется ошибочным разграничивать популяризацию культурного наследия в зависимости от формы собственности.

В-четвертых, на основе анализа муниципальных правовых актов, а также практики решения органами местного самоуправления рассматриваемого во-

проса местного значения автор пришел к выводу о необходимости перераспределения полномочий в области охраны объектов культурного наследия между сельскими поселениями и муниципальными районами. Данная точка зрения подтверждается практикой — в России повсеместно отмечается перераспределение полномочий между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями путем заключения соглашений. Причем это касается не только сельских поселений. Известно немало случаев, когда соглашения о делегировании полномочий заключались между муниципальными районами и городскими поселениями.

Складывающаяся практика взаимоотношений между муниципальными районами и поселениями свидетельствует о нежизненности (искусственности) существующей системы разграничения полномочий. К вопросам местного значения поселения следует отнести «сохранение и использование объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселения». Охрану объектов культурного наследия местного значения необходимо закрепить за муниципальными районами. Популяризация объектов культурного наследия не должна ограничиваться какими-либо рамками.

В заключении резюмируются основные выводы диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

Статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, входящих в перечень ВАК Российской Федерации

1. Панфилов, А. Н. Правовые проблемы участия органов местного самоуправления в решении вопросов охраны и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) / А. Н. Панфилов // Российский юридический журнал. — 2005. — № 2. — С. 35^4-3.

2. Панфилов, А. Н. Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления полномочий по охране и сохранению о&ьектов культурного наследия местного (муниципального) значения / А. Н. Панфилов // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 6. - С. 39-42.

3. Панфилов, А. Н. Коллизии в муниципальных правовых актах, принятых по вопросам охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия / А. Н. Панфилов // Право и политика. — 2008. — №12, —С. 2935-2944.

4. Панфилов, А. Н. О правомерности принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов, утверждающих перечни объектов культурного наследия местного (муниципального) значения / А. Н. Пан-

филов // Вестник Тюменского государственного университета. — 2009. — №2, —С. 119-130.

5. Панфилов, А. Н. К вопросу о численности и состоянии объектов культурного наследия в современной России / А. Н. Панфилов // Право и политика,— 2010. — № 8. — С. 1537-1549.

6. Панфилов, А. Н. Перемещение объекта культурного наследия: сохранение или уничтожение? / А. Н. Панфилов // Журнал российского права. — 2010.

— № 11, — С. 84-92.

7. Панфилов, А. Н. Культурные ценности и объекты культурного наследия: проблема унификации понятий (часть I) / А. Н. Панфилов // Право и политика. — 2011. — № 2. — С. 293-305.

8. Панфилов, А. Н. Культурные ценности и объекты культурного наследия: проблема унификации понятий (часть II, окончание) / А. Н. Панфилов // Право и политика. — 2011. — № 3. — С. 441^147.

9. Чеботарев, Г. Н., Панфилов, А. Н. Предметы совместного ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований / Г. Н. Чеботарев, А. Н. Панфилов // Вестник Тюменского государственного университета. — 2011. — № 3. — С. 21-27.

Статьи, опубликованные в иных изданиях

10. Панфилов, А. Н. Проблемы приватизации памятников истории и культуры местного значения в РФ / А. Н. Панфилов // Культура исторического города: пути сохранения и развития: материалы науч.-практ. конф. — Ялуторовск, 1996, —С. 56-61.

11. Панфилов, А. Н. Приватизация недвижимых памятников истории и культуры / А. Н. Панфилов // Наследие и современность. Вып. 7. —М.: Институт наследия, 1999. —С. 103-114.

12. Панфилов, А. Н. О компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления с сфере охрани и сохранения памятников истории и культуры / А. Н. Панфилов // Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: материалы науч.-практ. семинара. — Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2002. — С. 67-73.

13. Панфилов, А. Н. На уровнях бездействия? — Перспективы осуществления полномочий в области охраны и сохранения объектов культурного наследия / А. Н. Панфилов // Наследие народов Российской Федерации.

— 2004. — № 1 (7).— С. 38-41.

14. Панфилов, А. Н. В стиле «русская морока» / А. Н. Панфилов // Наследие народов Российской Федерации. — 2006. — №3(17). — С. 22-23.

15. Панфилов, А. Н. 73-й «Тришкин кафтан» — О трудностях реализации полномочий в области охраны и сохранения объектов культурного насле-

дия в субъектах Российской Федерации / А. Н. Панфилов // Наследие народов Российской Федерации. — 2007. —№ 4 (22). — С. 9-13.

16. Панфилов, А. Н. О некоторых правовых проблемах реализации полномочий в области охраны и сохранения объектов культурного наследия в субъектах РФ / А. Н. Панфилов // Проблемы сохранения, использования и охраны культурного наследия при реализации проектов и программ развития Сибири и Дальнего Востока: сб. материалов Всерос. конф., Томский госуниверситет. — Томск, 2007. — С. 29-36.

Подписано в печать 26.04.2011. Тираж 100 экз. Объем 1,0 уч.-изд. л. Формат 60*84/16. Заказ 333.

Издательство Тюменского государственного университета 625003. г. Тюмень, ул. Семакова. 10 Тел./факс: (3452) 45-56-60. 46-27-32 E-mail: izdalelstvo@utmn.ru

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Панфилов, Анатолий Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ОХРАНА ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ КАК СФЕРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1. Понятие «объект культурного наследия».

2. Правовое регулирование охраны объектов культурного наследия в современной России.

3. Охрана объектов культурного наследия и вопросы местного значения.

Глава 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОХРАНЕ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ.

1. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на федеральном уровне.

2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на региональном уровне.

3. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по охране объектов культурного наследия на муниципальном уровне.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия"

Постановка проблемы и ее актуальность. Правовые основы российского местного самоуправления, заложенные Конституцией Российской Федерации, к началу XXI в. претерпели ощутимые изменения, и они связаны, прежде всего, с очередной муниципальной реформой, начало которой положил новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако на всем протяжении перманентного реформирования местного самоуправления наибольшую трудность вызывали вопросы определения компетенции его органов.

Правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления в юридической науке уделено немало внимания. В то же время, исследования, в основном, имеют общетеоретическую направленность. Специальных работ, посвященных формированию полномочий органов местного самоуправления в отдельных сферах общественных отношений, крайне недостаточно. Практически отсутствуют труды, в которых бы рассматривалась проблема правового регулирования их полномочий в такой области общественных отношений, как охрана памятников истории и культуры. Между тем, как показывают практика и анализ нормативных правовых актов, существующий дисбаланс во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления не позволяет в полной мере реализовать полномочия последних в данной сфере общественных отношений.

Предметом диссертационного исследования выступают нормы права, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления по охране 5 объектов культурного наследия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Применение диалектического и исторического методов научного познания позволило изучить нормативные правовые акты, регулирующие вопросы охраны объектов культурного наследия и устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений, в развитии, проследить закономерности и особенности трансформации компетенционных норм, выделить этапы их становления. Применяя формально-юридический метод, удалось систематизировать и обобщить разнородный нормативный материал, изучить его содержание. Сравнительно-правовой метод дал возможность провести анализ правовых норм различных по юридической силе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в области охраны памятников истории и культуры, раскрыть особенности правового регулирования однородных общественных отношений на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, выявить тенденции развития рассматриваемых правоотношений.

Барабашева, A.B. Батанова, A.B. Безрукова, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Л.П. Волковой, И.В. Выдрина, М.Ю. Дитятковского, Н.М. Добрынина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, A.B. Мадьяровой, В.В. Невинского, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, A.A. Сергеева, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова,

A.A. Уварова, И.А. Умновой, Э.А. Уткина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и др.

Исследований, посвященных вопросам охраны объектов культурного наследия, к сожалению, недостаточно. Учеными и специалистами, в основном, рассматриваются правовые проблемы охраны культурных ценностей. Отдельные аспекты правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия с международно-правовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой точек зрения, нашли отражение в работах М.А. Александровой, М.В. Алексеевой, И.Б. Афонина, Р.Г. Багдасаряна, В.Г. Беспалько, М.М. Богуславского, В.В. Братанова, Е.М. Бутаевой, О.Г. Васнева, А.К. Вахитова, A.B. Головизнина, О.В. Давлетшиной, A.A. Джамбатова, К.А. Диканова, Д.П. Довгия, Г.П. Ивлиева, В.В. Карякина, Л.Р. Клебанова, В.В. Кулыгина, Е.А. Лачиной, Д.В. Мазеина, И.Э. Мартыненко, Е.В. Медведева, Н.И. Минкиной, Н.В. Михайловой, С.Н. Молчанова, Л.А. Нудненко, H.A. Потаповой, E.H. Прониной, Г.А. Русанова, Т.Р. Сабитова, Е.В. Сазонниковой, А.П. Сергеева, Л А. Стешенко, В. Д. Тепферова, Ю.Ю. Ткачева, E.H. Хазова, В.Е. Хазовой и ряда других исследователей. Культурологические, исторические, градостроительные и философские аспекты охраны культурного наследия освещены в работах П.В. Боярского, A.A. Копсергеновой, И.Г. Кравченко,

B.Р. Крогиуса, A.M. Кулемзина, A.A. Мазенковой, A.B. Работкевича, К.Е. Рыбака, С.М. Шестовой. Вопросы охраны, сохранения и использования культурного и природного наследия рассмотрены в трудах Ю.А. Веденина, М.Е. Кулешовой, Ю.Л. Мазурова, П.М. Шульгина.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на анализе нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации, международных правовых актов, законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, охраны и сохранения объектов культурного наследия, указов Президента России и его посланий Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов. Особое внимание уделено анализу уставов муниципальных образований и иных нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления по вопросам охраны и сохранения объектов культурного наследия. Указанные - источники составляют документальную базу и правовую основу исследования.

Научная новизна диссертации определяется постановкой цели и задач исследования, содержащимися в работе положениями и ' выводами, конкретными предложениями по совершенствованию конституционно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия. Автором с позиции науки конституционного и муниципального права предложены новые идеи теоретико-прикладного характера, направленные на повышение эффективности охраны памятников на муниципальном уровне. В рамках проведенного исследования сформулировано авторское определение понятия «объекты культурного наследия», даны предложения по унификации понятий «деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)» и «сохранение объектов культурного наследия», обоснована необходимость установления в отраслевом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления и др.

1. Обоснована необходимость уточнения в статье 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дефиниции «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации». Аргументировано, что под объектами культурного наследия следует понимать совокупность созданных человеком или подвергнутых его целенаправленному воздействию в прошлом недвижимых культурных ценностей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на основании нормативного правового акта уполномоченного органа публичной власти.

2. На основе анализа законодательства об объектах культурного наследия, сделан вывод о необходимости его дальнейшего совершенствования, унификации понятий «деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)» и «сохранение объектов культурного наследия», внесения изменений в Федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

3. Доказано, что устранение коллизий между положениями Федерального закона № 73-Ф3 и Градостроительного кодекса Российской Федерации возможно путем включения в понятийный аппарат Градостроительного кодекса Российской Федерации определения категории «капитальный ремонт». Предложено рассматривать капитальный ремонт объекта культурного наследия как один из видов ремонтно-реставрационных работ и внести соответствующие изменения в статью 40 указанного федерального закона.

4. Выявлены противоречия в нормативном правовом регулировании государственного учета объектов культурного наследия и обоснована необходимость включения в Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное приказом Росохранкультуры от 27 февраля 2009 г. № 37, норм, регулирующих порядок взаимодействия субъектов публичной власти различных уровней в вопросах формирования реестра.

Обоснована необходимость приведения в ст. 9.3 Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления.

Федерального закона № 73-Ф3; муниципальные правовые акты, нацеленные на регулирование общественных отношений в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, должны приниматься исключительно на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Предложено урегулировать эти взаимоотношения посредством закрепления соответствующей нормы в ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ.

7. Обоснован тезис о необходимости пересмотра степени участия населения и органов местного самоуправления муниципальных образований в осуществлении охраны памятников истории и культуры. Подтверждено, что органы местного самоуправления должны обладать полномочиями по осуществлению государственного контроля за выполнением условий охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия местного значения; государственный контроль за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия должен находиться в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

8. Сделан вывод о целесообразности расширения полномочий органов местного самоуправления в области охраны памятников муниципальных образований, получивших статус исторического поселения (исторического населенного пункта), и отнесения к таким полномочиям: во-первых, организации выявления и учета объектов, представляющих историко-культурную ценность и рекомендуемых для включения в реестр как объектов культурного наследия местного значения; во-вторых, утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия местного значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон; в-третьих, организации проведения историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия местного значения и установления порядка определения размера оплаты за ее проведение; в-четвертых, популяризации памятников истории и культуры, расположенных в границах муниципальных образований, независимо от формы собственности и категории историко-культурного значения.

Обоснована необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральные законы № 73-ФЗ и № 131-Ф3.

9. Доказано, что охрана объектов культурного наследия местного значения может эффективно решаться только лишь на уровне муниципального района и городского округа, и предложено внести изменения в Федеральный закон № 131-Ф3. К вопросам местного значения поселения следует отнести сохранение и использование объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселения. Охрану объектов культурного наследия местного значения необходимо закрепить за муниципальными районами.

Теоретическое и практическое значение исследования. Положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования охраны культурных ценностей и объектов культурного наследия, правоприменительной деятельности, связанной с разграничением полномочий между субъектами публичной власти, установлением и реализацией полномочий органов местного самоуправления в области охраны и сохранения памятников истории и культуры, а также востребованы в научных, учебных и практических целях и при выработки методических рекомендаций по подготовке муниципальных правовых актов в области охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Отдельные материалы исследования могут быть использованы в учебных целях для преподавания курсов «Конституционное право», «Муниципальное право» и при разработке самостоятельного курса

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Основные теоретико-прикладные выводы, имеющие существенное значение для науки конституционного и муниципального права, нашли отражение в научных статьях, в том числе, опубликованных в реферируемых периодических изданиях, рекомендованных ВАК, тезисах докладов и выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах; апробированы в докладах на Всероссийских съездах органов охраны памятников истории и культуры (V съезд в г. Тюмени, 2006 г.; VIII съезд в г. Екатеринбурге, 2009 г.), научно-практическом семинаре «Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (г. Тюмень, 2002 г.), Всероссийской конференции «Проблемы сохранения, использования и охраны культурного наследия при реализации проектов и программ развития Сибири и Дальнего Востока» (г. Томск, 2007 г.); некоторые идеи, имеющие отношение к теме диссертационного исследования, вошли в публикации ведомственного журнала «Наследие народов Российской Федерации». О необходимости формализации полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе № 73-ФЗ автором внесены предложения на заседании рабочей группы по доработке проекта Федерального закона № 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», созданной решением Комитета по культуре Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 мая 2010 г. № 5-5.

Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в шестнадцати опубликованных научных статьях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Панфилов, Анатолий Николаевич, Тюмень

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Охрана объектов культурного наследия в современной России относится к тем областям общественных отношений, в которых тесно переплетаются интересы всех трех уровней публичной власти. Предпринимаемые федеральным центром попытки разграничить эти интересы в ходе проводимых в течение нескольких лет реформ государственного и местного управления не привели к балансу во взаимоотношениях между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Проведенный автором исследования анализ нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, изданных по вопросам охраны памятников истории и культуры, дает основание говорить о значительных недостатках нормативного правового регулирования в данной области общественных отношений. Действующее законодательство Российской Федерации не позволяет четко определить объем полномочий органов местного самоуправления в отношении объектов культурного наследия. Попытки ряда авторов учебников и учебных пособий по местному самоуправлению, а также комментариев к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» интерпретировать положения законодательства, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере, нельзя назвать удачными.1 Неопределенность в этом вопросе порождает коллизии между федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

1 См.: Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (Велиева Д.С., Лысенко B.B., Капитанец Ю.В., Кулушева М.А., Пресняков M.B., Чаннов С.Е.), подготовленный для системы КонсультантПлюс, 2005 [электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс: Постатейные комментарии и книги; Подсумкова, A.A., Чаннов, С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / A.A. Подсумкова, С.Е. Чаннов; отв. ред. С.Е. Чаннов. - 4-е изд., перераб. - М.: Ось-89, 2008. - 672 с. [электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс: Постатейные комментарии и книги.

Сложность определения степени участия органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений вызвана и спецификой объектов правовой охраны.1 В работе отмечается недостаточная теоретическая разработанность проблемы правовой охраны объектов культурного наследия на современном этапе развития государства. Мало изучен и требует осмысления вопрос терминологического единства в правовой системе страны. Существующие близкие по смыслу, но имеющие самостоятельное значение правовые дефиниции таких понятий, как «культурные ценности», «культурное наследие», «культурное достояние», «объекты культурного наследия» требуют унификации и уточнения.

В качестве результата творческой деятельности человека объекты культурного наследия обладают рядом специфических свойств и выполняют определенные социальные функции, в силу чего являются мощным источником гармоничного развития человеческой личности. Эти особенности памятников должны учитываться при разработке нормативных правовых актов, создании программ социально-экономического развития территорий, принятии любых управленческих решений. К сожалению, многие из опубликованных в последние годы нормативных правовых актов не учитывают особенности данного вида имущества, обладающего специфическими потребительскими свойствами. К таким актам можно отнести, например: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»,

1 Объекты культурного наследия распределяются по видам, категориям историко-культурного значения, форме собственности. Правовая охрана памятников требует специальных знаний. постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 834 «Об особенностях списания федерального имущества» и др.1

Рассматриваемые в диссертационном исследовании проблемы нормативного правового регулирования охраны и сохранения объектов культурного наследия на современном этапе во многом явились результатом бессистемного перманентного «совершенствования» не только законодательства об охране памятников, но и всей системы законодательства Российской Федерации. В наибольшей степени совершенствуются нормы, разграничивающие полномочия между субъектами публичной власти. При этом все более значительная роль в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на доступ к культурным ценностям, и создании условий для реализации обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры отводится местному самоуправлению.

Власть местного самоуправления является разновидностью публичной власти и поэтому подходы к определению компетенции всех уровней публичной власти в государстве должны быть едиными. Существует потребность в использовании в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы государственного устройства и местного самоуправления, единой терминологии. Наиболее трудным является вопрос определения собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В отличие от сфер деятельности различных уровней публичной власти, которые могут совпадать (исключение составляют предметы ведения Российской Федерации), права и обязанности субъектов

1 Статьей 15 Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» внесены изменения в часть 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данная поправка позволяет органу государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия на основании поступивших обращений, заявлений, информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда объектам культурного наследия или о причинении им вреда провести по согласованию с органом прокуратуры внеплановую проверку юридического лица, индивидуального предпринимателя.

189 публичной власти, как правило, не должны дублироваться. Отсутствие четкого перечня таких полномочий нередко приводит к возникновению коллизий, именно в этой плоскости чаще всего сталкиваются интересы субъектов публичной власти. По мнению Н.М. Добрынина, «нерешенные проблемы в разделении полномочий между муниципалитетами и региональными властями фактически приводят к подмене нормативного регулирования местного самоуправления субъективным, т.е. неправовым, администрированием со стороны субъектов РФ».1

Вопросы правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления в области сохранения и охраны объектов культурного наследия на федеральном уровне, региональном и муниципальном уровнях малоизученны. Существующая неопределенность относительно установления полномочий органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия на федеральном уровне отрицательно сказалась на муниципальном нормотворчестве. Несмотря на наметившиеся положительные тенденции в нормотворческой деятельности, органами местного самоуправления издано множество нормативных правовых актов, положения которых противоречат федеральным и региональным законам. Среди причин возникновения коллизий в муниципальных правовых актах особо выделяются дефекты в федеральном и региональном законодательстве. В свою очередь, дефекты в законодательстве субъектов РФ, регулирующем вопросы охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия, в немалой степени вызваны недостатками в нормативном правовом регулировании на федеральном уровне.

Специального исследования требует проблема наличия сфер общественной жизни, в которых пересекаются интересы всех уровней публичной власти. Практика внедрения в России муниципальной реформы свидетельствует об обоюдном стремлении органов государственной власти и

1 Добрынин, Н.М. Государственное управление: Теория и практика. Современная версия новейшей истории государства: Учебник. Т. 2 / Н.М. Добрынин; Науч. ред. А.Н. Митин. - Новосибирск: Наука, 2010. - С. 458. органов местного самоуправления выработать правовые механизмы взаимодействия при реализации в одних и тех же сферах общественных отношений собственных полномочий в рамках конституционной доктрины местного самоуправления. Например, Законом Нижегородской области от 3 июля 2007 г. № 86-3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области» установлено, что органы местного самоуправления поселений и городских округов Нижегородской области вправе заключать с Правительством области соглашения о взаимодействии в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, расположенных на территории соответствующих муниципальных образований. В постановлении Законодательного Собрания Нижегородской области от 26 марта 2009 г. № 1468-1У отмечается, что за период действия данного закона «заключены соглашения с органами местного самоуправления 42 муниципальных районов области, а также городов Дзержинска, Богородска, Лысково, Семенова».

На наличие совместных сфер реализации государственной и муниципальной власти указывают многие исследователи.1 «Нельзя не признать, - отмечают авторы монографии «Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование», - что практически все вопросы местного значения имеют тесную связь с

1 См.: Чеботарев, Г.Н. Разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления / Г.Н. Чеботарев // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2001. - С. 199 -201. Граф, И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук: 12.00.02 / Граф Ирина Владимировна. - Тюмень, 2001. - С. 41 - 43. Волкова, Л.П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: автореф. дис. . докт. юрид. наук: 12.00.14 / Л.П. Волкова. - Саратов, 2009. - С. 6. Уваров, A.A. Об особенностях местного самоуправления в системе политической власти России / A.A. Уваров // Государственная власть и местное самоуправление. - 2001. - № 1. - С. 46. Антонова, H.A. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления. Проблемы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления / H.A. Антонова // Закон и право. - M.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. -№ 10.-С. 13-16. предметами совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, определенными в ст. 72 Конституции РФ».1

Очевидно, что регулирование вопросов, связанных с природопользованием, обеспечением экологической безопасности, особо охраняемыми природными территориями, охраной окружающей среды, а также памятников истории и культуры уже не может относиться исключительно к предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. Они должны находиться в совместном ведении всех трех уровней публичной власти. При этом полномочия каждого субъекта публичной власти должны быть, по возможности, исключительными. Закрепление в Конституции России сфер совместной деятельности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при соблюдении принципа четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления не противоречит положениям Европейской хартии местного самоуправления и вписывается в конституционную доктрину местного самоуправления.2 Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий продолжают оставаться самостоятельными. Более того, четкое разграничение полномочий в рамках конкретных предметов совместного ведения позволит исключить размытость и неопределенность их формулировок, что в настоящее время нередко является причиной превышения субъектами публичной власти собственной компетенции. Выделение предметов совместного ведения не должно привести к нарушению принципа организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти.

1 Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / Л.В. Андриченко, И.С. Букина, Е.М. Бухвальд и др.; под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. - Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: Эксмо, 2010. - С. 236.

2 См.: Чеботарев, Г.Н., Панфилов, А.Н. Предметы совместного ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований / Г.Н. Чеботарев, А.Н. Панфилов // Вестник Тюменского государственного университета. -2011. - № 3. - С. 21 -27.

Завершая настоящее исследование, автор отдает себе отчет в том, что проблема разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти является одной из самых сложных в теории и практике. В этом отношении нельзя не согласиться с мнением М.В. Глигич-Золотаревой, что «существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными».1 В то же время, только четкое разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в каждой сфере общественных отношений позволит достичь реальных успехов в решении государственных и местных задач, гармонии во взаимоотношениях друг с другом.

1 Глигич-Золотарева, М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт / М.В. Глигич-Золотарева//Журнал российского права. -2003. - № 4. - С. 81.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия»

1. Нормативные правовые акты

2. Общие положения. СРП-2007.1 СРП-2007.3» / Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. - 2008. - № Зс.

3. Муниципальные правовые акты14.1. Альметьевский муниципальный район Республики Татарстан. Совет Альметьевского муниципального района Республики Татарстан. О Соглашении о делегировании полномочий муниципального образования

4. Материалы семинаров, совещаний, конференций, круглых столов

5. Незаконные раскопки и археологическое наследие России: материалы круглого стола, проведенного редакцией и редколлегией журнала «Российская археология» / Российская археология. — 2002. № 4. - С. 70-89.

6. Резолюция VIII Всероссийского съезда органов охраны памятников истории и культуры / Наследие народов Российской Федерации. — 2009. № 430.. С. 59.

Автор: Панфилов, Анатолий Николаевич
Город: Тюмень
Год: 2011
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Панфилов, Анатолий Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Панфилов, Анатолий Николаевич, Тюмень

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Панфилов, Анатолий Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Панфилов, Анатолий Николаевич, Тюмень

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия»